Статья 71 Конституции устанавливает, что к ведению Российской Федерации относится финансовое регулирование. Целям финансового регулирования служит Бюджетный кодекс, который регламентирует правовые основы функционирования бюджетной системы и основы бюджетного процесса.

Согласно Бюджетному кодексу органы государственной власти Российской Федерации определяют основы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, основы осуществления расходов всех уровней бюджетной системы и устанавливают единые формы бюджетной документации и отчетности всех уровней бюджетной системы. Порядок исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается органами государственной власти конкретного субъекта. Следует отметить и тот факт, что Бюджетным кодексом определены формы финансовой помощи от одного уровня бюджетной системы Российской Федерации другому уровню. Субсидии и субвенции предоставляются для финансирования целевых расходов, т.е. исполнение бюджетов через систему федерального казначейства позволит проконтролировать использование данных денежных средств по целевому назначению и тем самым обеспечить эффективную реализацию правовых норм. Таким образом, в настоящее время существует достаточная правовая основа для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства.

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. в Российской Федерации образована единая централизованная система органов федерального казначейства, на которые возложено ведение учета государственной казны Российской Федерации, а также представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Спустя 6 лет приказом Минфина РФ от 17 февраля 1999 г. № 15Н была утверждена Инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов. Это сыграло немалую роль при отказе Государственной Думы утверждать отчеты об исполнении федерального бюджета до 1999 г. Но и до настоящего времени полноценный бухгалтерский учет исполнения даже федерального бюджета не ведется, а отчет об исполнении федерального бюджета составляется не на основании учетных данных ГУФК, а путем арифметических подсчетов. Согласно упомянутой Инструкции финансовые органы всех субъектов и муниципальных образований ведут бухгалтерский учет исполнения бюджетов, за исключением ГУФК.

Для развития органов федерального казначейства Правительством принята федеральная целевая программа (ФЦП), первоначальный срок исполнения которой охватывал период с 2000 по 2004 гг. На цели развития предусмотрено выделение колоссальных финансовых средств, с привлечением кредитных ресурсов Всемирного Банка. Необходимость ФЦП была обусловлена введением с 01.01.2000 г. на территории РФ казначейского исполнения бюджетов всех уровней.

Согласно Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для реализации этих и других полномочий государству необходимы денежные средства. От того, как построена и работает система управления государственными финансами, зависит выполнение функций государства. При этом финансовые средства государства следует отличать от финансовых средств сектора реальной экономики. Различия должны быть не только в целях получения и использования финансовых потоков, но и в порядке их обращения и учета, а также в контроле за их использованием.

Существующая практика исполнения доходной части бюджетов всех уровней предполагает казначейское исполнение в системе федерального казначейства. Федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы и прогнозирует поступление доходов.

Младший научный сотрудник отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ М.С. Иванов в журнале «Законодательство и экономика» пишет, что для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства следует:

- перевести на кассовое обслуживание федеральным казначейством региональные и местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды;

- разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.

Можно выделить два способа казначейского исполнения бюджетов: учетно-исполнительный и оперативного управления. Несмотря на то, что широко применяется учетно-исполнительный способ, наиболее эффективным следует признать способ оперативного управления. При использовании оперативно-управленческого способа казначейского исполнения бюджетов становится возможным точное планирование расходов, постоянный и полный контроль над активами бюджетов. Кроме того, остатки средств на лицевых счетах (от сумм ежедневного финансирования) становятся доступными финансовому органу для покрытия других расходов, т.е. появляется возможность оперативно использовать не обремененный обязательствами ежедневный переходящий остаток, и, следовательно, не возникает необходимость в заемных средствах.

Таким образом, у органов казначейства появляется возможность оперировать свободными денежными ресурсами, извлекая из этого дополнительные преимущества для государства.

Л. В. Бредихин в статье «Казначейство: становление и развитие», опубликованной в 2003 году в журнале «Финансы», анализируя ситуацию внедрения казначейского исполнения бюджета в российской федерации на сегодняшний день, делает заключение, что в принятой Правительством РФ ФЦП нет ни слова о реформировании региональных финансов, об их адаптации к новым условиям. Вся деятельность в области развития и совершенствования региональной финансовой сферы, проводимая с этого времени, по-прежнему не учитывается федеральным казначейством, не вносятся необходимые коррективы в документы ФЦП «Развитие органов федерального казначейства». Срок действия ФЦП подходит к окончанию, а регионы и муниципальные образования по-прежнему не знают, что готовит для них федеральное казначейство.

Внедрение системы казначейского исполнения бюджетов на местах стало в последние годы для России объективным процессом. В регионах для этого сложились все необходимые условия. Многие регионы затратили немалые средства на создание собственных казначейских систем. И осуществлялось это в рамках стратегии Правительства Российской Федерации.

Данное направление предполагает строгое распределение обязанностей между структурами законодательной и исполнительной власти, наличие эффективно действующего руководящего органа, его заинтересованность и готовность к созданию прогрессивной структуры.

Так же Л.В. Бредихин считает, что Минфину РФ следовало бы организовать сравнительную оценку программных продуктов, используемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, разработать ее критерии, организовать проведение сертификации указанных программных продуктов.

Современными учеными-экономистами, которые трудятся в сфере казначейского исполнения бюджетов, выдвинута идея создания бюджетного казначейского банка. Эта идея разрабатывается. Суть ее заключается в том, что финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджетов всех уровней, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена бюджетного банковского учреждения. Консультант отдела казначейского исполнения областного и местного бюджетов Волоколамского финансового управления Министерства финансов Московской области Т.Ю. Власова в этой связи считает, что создание бюджетного банка - это единственное решение по аккумуляции всех бюджетных средств в Министерстве финансов при полном переходе на единый казначейский счет.

Предпосылками возникновения данной идеи явились следующие моменты:

- обособленность государственных институтов финансовой системы от финансового рынка (в том числе вторичного);

- платность оказываемых банками услуг по обслуживанию бюджетных счетов;

- размер остатков денежных средств на счетах органов казначейства, достаточный для осуществления функций кредитного института, и, в свою очередь, отсутствие информации об использовании остатков указанных средств банками;

- недостаточная оперативность решения отдельных финансовых задач в масштабах региона;

- несогласованность методических аспектов работы финансовых органов (в том числе казначейства) и банковских учреждений;

- положительный зарубежный опыт, свидетельствующий о том, что эффективность работы органов казначейства повышается в результате наделения их банковскими функциями.

На первом этапе создания бюджетного казначейского банка он будет принимать платежи в счет уплаты налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Это дает возможность проконтролировать порядок зачисления платежей на стадии формирования платежного документа, грамотно проконсультировать плательщиков, а также производить зачисление платежей в бюджеты без задержек и в точности по назначению. Таким образом, будет осуществляться строгий учет поступления доходов в бюджеты всех уровней. Далее в функции бюджетного банка будет постепенно вменяться осуществление расходов бюджетов всех уровней.

Доцент кафедры финансового права Государственного университета Высшей школы экономики Комягин Д. Л. в своей статье «Бюджет в составе казны: за и против» ставит вопрос обоснованности наличия в составе казны «бюджета» как его составной части. Здесь мы имеем дело - пишет Д. Л. Комягин - с заимствованием ГК РФ одной из базовых категорий финансового права, выполненным без надлежащего осмысления сущности этой категории. В настоящее время существуют, по крайней мере, четыре ипостаси, в которых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства. Одновременно, чаще всего под бюджетом понимается форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Финансовый план государства не является проектом бюджета, пока он не утвержден представительным органом власти. В этом случае под бюджетом понимается уже закон. Можно представить бюджет в виде некоего непрерывно текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса.

Путаница, вызванная отождествлением бюджета с имуществом, а казны - то с субъектом, то с объектом имущественных прав, усугубилась после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс РФ была введена гл. 24.1, регулирующая исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 242.2 БК РФ установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. Д. Л. Комягин утверждает, что логика БК РФ и ГК РФ вступают в противоречие. Согласно БК РФ, судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и, наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в ГК РФ и БК РФ ведется речь о разной казне и разных бюджетах. Согласно БК РФ, казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение. Казна, согласно ГК РФ - либо публично-территориальное образование, либо определенное имущество соответствующего публично-территориального образования. В то же время, и убытки (ущерб), взыскиваемые за счет казны, и взыскиваемая за счет бюджета задолженность бюджетных учреждений, подлежат оплате с единого счета бюджета, на котором учтены как средства, выделенные Минфину России, так и всем иным распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Таким образом, суд, вводя в резолютивную часть символы «казна», «бюджет», определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации Российской Федерации. На самом же деле и те и другие судебные решения исполняются в любом случае за счет бюджета. Согласно ст. 114 Конституции РФ, разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета является исключительной компетенцией исполнительной власти. Суд, в рамках своей компетенции, может установить лишь характер возникновения задолженности публично-территориального образования (договорные обязательства, возмещение ущерба от незаконных действий, обязательства из государственного долга, обязательства при отсутствии вины и др.).

В результате Д.Л. Комягин делает вывод о необходимости ревизии и пересмотра норм ГК РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая, по мнению автора, является не более, чем публичным имуществом и о необходимости исключения из состава казны правовой и экономической категории «бюджет», который имуществом не является.

3.3 Итоги деятельности и приоритетные направления развития Федерального казначейства РФ

Руководитель Федерального казначейства Т. Г. Нестеренко 5 апреля 2006 г. выступила с докладом «Итоги и основные направления деятельности Федерального казначейства» на расширенном заседании коллегии Федерального казначейства.

В своем докладе она отметила, что на Всероссийском совещании органов Федерального казначейства (ФК) в 2005 году были выполнены все задачи, направленные на качественное и эффективное выполнение возложенных на Казначейство полномочий.

Одним из полномочий, закрепленных в Положении ФК, является распределение доходов между бюджетами бюджетной системы. А одним из основных условий его исполнения - реализация положений концепции функционирования единого счета ФК в части централизации всех поступлений и выплат из бюджетной системы на уровне УФК.

Одним из полномочий, закрепленных в Положении ФК, является распределение доходов между бюджетами бюджетной системы. А одним из основных условий его исполнения - реализация положений концепции функционирования единого счета ФК в части централизации всех поступлений и выплат из бюджетной системы на уровне УФК.

На начало 2006 г. все эти операции сосредоточены на счетах 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и 40105 «Средства федерального бюджета» на уровне управлений Федерального казначейства. Таким образом, реализация концепции ЕКС в целом завершена.

В 2005 г. введен в действие Порядок учета поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между соответствующими бюджетами, в котором определен порядок взаимодействия органов ФК с администраторами поступлений в бюджетную систему.

К основным проблемам, затрудняющим процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, Т.Г. Нестеренко отнесла:

- отсутствие регистрации в налоговых органах отдельных муниципальных образований, имеющих самостоятельные бюджеты (отсутствуют ИНН и КПП);

- отсутствие законодательно утвержденных бюджетов отдельных муниципальных образований и законодательно утвержденных администраторов неналоговых поступлений муниципальных образований, а также отсутствие кодов бюджетной классификации, закрепленных за администраторами поступлений в местные бюджеты, отсутствие реестров ГРБС, РБС и ПБС;

- отсутствие достоверной информации о технической готовности финансовых (уполномоченных) органов муниципальных образований субъектов РФ, плохое качество каналов связи, недостаточная квалификация персонала на местах.

Большинство проблем возникало в силу неготовности некоторых субъектов РФ и муниципалитетов к исполнению элементарных требований бюджетного законодательства. Для улучшения качества кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней был проведён мониторинг возникающих проблем, по результатам которого был сформирован пакет необходимых доработок.

Одной из задач 2006 г. является проведение эксперимента в 3-х субъектах РФ по осуществлению и учету операций по использованию субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, а также по использованию средств бюджета субъекта РФ, выделяемых учреждениям МВД РФ и Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на лицевом счете бюджета субъекта РФ, открытом финансовому органу субъекта РФ в территориальном органе ФК. Результаты эксперимента будут распространены на все субъекты РФ, что существенно улучшит работу финорганов по исполнению бюджетов субъектов РФ.

В рамках реализации основных направлений бюджетной реформы, вступила в силу новая инструкция по бюджетному учету № 70-н и инструкция о порядке составления бюджетной отчетности № 5н. Новая система учета вскрыла такое большое количество проблем в бюджетной сфере, о которых раньше и не подозревали. Многие территориальные органы ФК учили положениям новой инструкции всех бюджетополучателей, не разделяя, федеральные, региональные и местные учреждения. В некоторых случаях казначеи были вынуждены делать отчеты в муниципалитетах, учитывая слабую подготовленность местных кадров.

В 2005 г. в ФК введена в эксплуатацию не имеющая аналогов в России территориально-распределенная система, реализующая функции ведомственного удостоверяющего центра. Программно-технические компоненты удостоверяющего центра развернуты во всех территориальных органах ФК, что позволяет обеспечить юридически значимый обмен электронными документами со всеми организациями - участниками бюджетного процесса, имеющими техническую возможность организации электронного канала связи с органами Федерального казначейства.

К ранее возложенным на ФК полномочиям Правительство РФ добавило еще одно: по ведению Реестра государственных контрактов. В связи с этим необходимо решить вопросы: об увеличении штатной численности ФК, выделении в 2006 г. дополнительных бюджетных ассигнований, о разработке Порядка ведения ФК реестра государственных контрактов с учетом положений Бюджетного кодекса РФ.

Министр финансов России А.Л. Кудрин отметил высокое качество работы, проделанной Федеральным казначейством и в беспрецедентно короткие сроки. Но необходимо и дальше повышать качество обслуживания исполнения бюджета, охватывая новые задачи и превращая Федеральное казначейство не только в систему, обслуживающую федеральный бюджет, но в единую систему казначейского исполнения бюджетов всех уровней. Уже сегодня система Федерального казначейства обслуживает несколько регионов. Такое решение было трудно отстоять, но сегодня уже есть положительные результаты его принятия.

Сегодня можно говорить о более качественном учете в секторе государственного управления, более качественном анализе. Это дает дополнительные возможности в управлении государственными финансами. Еще многое предстоит сделать, особенно на муниципальном уровне. Но здесь инициатива должна исходить от самих муниципальных образований.

Первый заместитель Председателя Центрального банка России Т.В. Парамонова подчеркнула важность того, что в последние два-три года сложилось правильное понимание содержания работы Федерального казначейства.

В журнале «Финансы» (№5, 2006г) опубликовано решение коллегии Федерального казначейства 5 апреля 2006 г. «Об итогах работы Федерального казначейства в 2005 году и основных задачах на 2006 год».

В решении приоритетными считаются следующие основные направления деятельности Федерального казначейства в 2006 году:

- Реализация проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации;

- Развитие системы электронного документооборота органов Федерального казначейства с главными распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- Формирование бюджетной отчетности, включающей полный охват операций по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- Внедрение порядка обеспечения управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации средствами федерального бюджета при кассовом обслуживании исполнения федерального;

- Проведение эксперимента в 3-х субъектах Российской Федерации по осуществлению и учету операций по использованию субсидий и субвенций, направляемых из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации, а также по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых учреждениям Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, на лицевом счете бюджета субъекта Российской Федерации в территориальном органе Федерального казначейства;

- Подготовка Федерального казначейства и его территориальных органов к осуществлению функций по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- Реализация положений Федерального закона от 27 декабря 2005 года № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве»;

- Модернизация административно-управленческих процессов в органах Федерального казначейства в рамках административной реформы;

- Создание в органах Федерального казначейства системы закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд Федерального казначейства в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- Обеспечение деятельности органов Федерального казначейства по вопросам мобилизационной подготовки и защиты от неблагоприятного воздействия факторов природного и техногенного характера;

- Создание Интернет-сайтов управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации;

- Проведение эксперимента по передаче сторонним организациям некоторых функций (аутсорсинг) в части обслуживания средств программного и технического обеспечения органов Федерального казначейства.

На официальном Интернет-сайте Федерального казначейства опубликовано письмо Министерства финансов Российской Федерации от 12.10.06г. № 02-05-03/2734 по вопросу составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов Министерства Финансов Российской Федерации.

В письме утверждается следующий перечень администраторов доходов бюджета субъекта Российской Федерации - органов государственной власти Российской Федерации.

Коды классификации доходов федерального бюджета, администрирование которых может осуществляться как органами государственной власти Российской Федерации, так и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

В результате исследования темы казначейского исполнения бюджета мною сделаны следующие выводы.