Основы формирования доходов региональных и местных бюджетов

Самые высокие темпы роста собственных доходов отмечаются в местных бюджетах следующих субъектов Российской Федерации:

Таблица 4 Собственные доходы местных бюджетов субъектов РФ (млн. руб.)

Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2012 году, как и в предыдущие годы, характеризуется следующей структурой: в бюджеты городских округов поступило 1 134,5 млрд. рублей (50,6%), в бюджеты муниципальных районов - 795,0 млрд. рублей (35,4%), в бюджеты поселений - 315,3 млрд. рублей (14,0%). Указанное распределение отражает сбалансированное распределение собственных доходов между городскими округами и муниципальными районами с поселениями.

В общем объеме поступивших в 2012 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 53,4% (1199,8 млрд. рублей), межбюджетные трансферты (без учета субвенций) - 46,6% (1045,0 млрд. рублей).

При этом налоговые доходы местных бюджетов исполнены в 2012 году в сумме 935,8 млрд. рублей, с ростом к первоначальному плану поступлений на 7,9% или 68,8 млрд. рублей. В структуре собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы занимают 41,7% в среднем по Российской Федерации.

Данное соотношение в разрезе федеральных округов представлено на следующей диаграмме:

В 44 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение, в 39 субъектах Российской Федерации был ниже среднего уровня по Российской Федерации.

Максимальные и минимальные значения указанного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации приведены в таблице.

Таблица 5

Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 61,0% (570,5 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 28,1% (263,3 млрд. рублей) и 10,9% (102,0 млрд. рублей) - в бюджетах поселений.

Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом в 2012 году продолжал оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составляет 70,2% или 656,7 млрд. рублей (в 2011 году - 66,4% или 583,5 млрд. рублей).

В 2012 году в соответствии с пунктом 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации были обязаны передать в местные бюджеты единые и (или) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 20 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по указанному налогу. В 2012 году поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения указанной нормы оцениваются в 319,8 млрд. рублей или 48,7% от общей суммы поступления налога на доходы физических лиц.

Общий объем доходов, полученных местными бюджетами в связи с закреплением субъектами Российской Федерации налога на доходы физических лиц (сверх установленного статьями 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации), составил 333,9 млрд. рублей или 20,9 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от указанного налога (без учета Москвы и Санкт-Петербурга).

Максимальный уровень дополнительных поступлений данного налога в местные бюджеты (сверх установленного статьями 61, 61.1, 61.2 и пунктом 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации) в 2012 году отмечается в следующих субъектах Российской Федерации:

Таблица 6 (млн. руб.)

По сравнению с 2011 годом произошел рост поступлений местных налогов на 26,2 % с 111,5 до 140,7 млрд. рублей и их удельного веса в налоговых доходах местных бюджетов с 12,7% до 15,0 процентов. Объем поступившего в 2012 году в местные бюджеты земельного налога превышает уровень 2011 года на 16,6% и составляет 124,9 млрд. рублей. Объем налога на имущество физических лиц увеличился с 4,4 млрд. рублей до 15,8 млрд. рублей, т.к. доход от поступлений по данному налогу за 2011 год был получен в 2012 году в связи с внесением изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах.

Удельный вес в налоговых доходах земельного налога увеличился с 12,2% до 13,3%, налога на имущество физических лиц - с 0,5% до 1,7 процента.

Доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и закрепленных за бюджетами муниципальных образований Бюджетным кодексом Российской Федерации, составили 80,2 млрд. рублей, из них налог на вмененный доход - 76,9 млрд. рублей или 8,2% налоговых доходов местных бюджетов, единый сельскохозяйственный налог - 3,3 млрд. рублей и 0,4 процента соответственно.

Общий объем доходов, поступивших за счет налогов, нормативы по которым установлены на федеральном уровне (в том числе налоговые доходы по нормативу 20% от налога на доходы физических лиц), оценивается в 865,9 млрд. рублей.

В рамках установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации региональных полномочий по межбюджетному регулированию применяется практика дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов. В 2012 году данным правом воспользовались 72 субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, помимо отчислений от налога на доходы физических лиц, установили на постоянной основе единые нормативы отчислений по следующим видам федеральных и региональных налогов и сборов: налог на имущество организаций - 11 регионов; налог на прибыль организаций - 7 регионов; единый сельскохозяйственный налог - 38 регионов; транспортный налог - 10 регионов; налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых - 13 регионов; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения - 26 регионов; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения по патенту - 23 региона; акцизы - 9 регионов.

Поступления налогов, которые были переданы на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, оцениваются в 59,7 млрд. рублей или 6,4% от общего объема налоговых доходов.

Закрепление единых нормативов отчислений является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы. Так, установленные субъектами Российской Федерации нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц обеспечили дополнительное поступление в местные бюджеты 14,1 млрд. рублей, от налога на прибыль организаций - 10,1 млрд. рублей, налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения -21,9 млрд. рублей, налога на имущество организаций - 3,7 млрд. рублей, транспортного налога - 7,9 млрд. рублей, налога на добычу полезных ископаемых - 1,2 млрд. рублей, акцизов - 0,1 млрд. рублей.

В соответствии со статьями 9 и 63 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных районов отнесено установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов.

По данным субъектов Российской Федерации отдельные муниципальные районы закрепили за бюджетами поселений нормативы отчислений по налогу на имущество организаций (в 2 субъектах Российской Федерации), транспортному налогу (в 2 субъектах Российской Федерации), налогу на доходы физических лиц (в 8 субъектах Российской Федерации), единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения (в 4 субъектах Российской Федерации), единому сельскохозяйственному налогу (в 5 субъектах Российской Федерации), налогу на добычу полезных ископаемых (общераспространенных и прочих) (в 1 субъекте Российской Федерации).

Выполнение уточненных плановых показателей налоговых доходов, в том числе по основным видам налогов, в 2012 году достигнуто по всем типам муниципальных образований.

Таблица 7 (млрд. руб.)

В 2012 году отмечается снижение поступления неналоговых доходов, которые составили 264,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2011 года на 5,4% или 15,0 млрд. рублей. Данная ситуация сложилась вследствие уменьшения по сравнению с 2011 годом поступлений штрафов, санкций, возмещения ущерба на 28,4%, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства на 61,1 процента. Вместе с тем, поступления платежей при пользовании природными ресурсами увеличились на 32,1%, административных платежей и сборов - на 23,6 %, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, - на 7,0%, доходов от продажи материальных и нематериальных активов - 3,6% процента.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0%) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6% и поселений - 13,4 процента.

Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 году по типам муниципальных образований приведено в следующей таблице.

Таблица 8 (млрд. руб.)

Как показывает анализ отчетных данных, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8%) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5%, муниципальных районов - 45,8%, поселений - 61,3 процента.

Наряду с налоговыми и неналоговыми доходами значительную часть доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

В общем объеме доходов местных бюджетов в 2012 году доля межбюджетных трансфертов составляет 61,8% или 1938,6 млрд. рублей (в 2011 году данный показатель составлял 60,7% или 1798,2 млрд. рублей), представлена на следующей диаграмме.

Рис. 4 Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2012 году

В структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных бюджетов, увеличилась с 39,6% в 2011 году до 46,1% в 2012 году. Общий объем субвенций в 2012 году увеличился по отношению к 2011 году на 25,6% и составил 893,6 млрд. рублей.

Основной объем субвенций (55,3%) был предоставлен в 2012 году бюджетам муниципальных районов (493,9 млрд. рублей), в бюджеты городских округов поступило 393,0 млрд. рублей или 44,0% от общего объема субвенций, в связи с преимущественным делегированием государственных полномочий на уровень муниципальных районов и городских округов. Субвенции бюджетам городских и сельских поселений составили 6,7 млрд. рублей или 0,7% соответственно.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением реализации собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в 2012 году составили 1 045,0 млрд. рублей или 53,9% от общего объема межбюджетных трансфертов и 46,6% от объема собственных доходов местных бюджетов. В 2011 году данные межбюджетные трансферты составляли 1 086,9 млрд. рублей или 60,4% от общего объема межбюджетных трансфертов и 48,3% от объема собственных доходов местных бюджетов. Снижение объема указанных финансовых средств в 2012 году по сравнению с 2011 годом составило 41,9 млрд. рублей или 3,9 процента, в частности, за счет снижения объемов дотаций местным бюджетам.

Удельный вес межбюджетных трансфертов (без субвенций из региональных фондов компенсаций) в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов Российской Федерации в 2011 и 2012 годах представлен в таблице:

Таблица 7 (%)

В 2012 году в 38 субъектах Российской Федерации удельный вес данных межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов превышал среднее значение по Российской Федерации, а в 45-ти субъектах Российской Федерации он был ниже среднего уровня по Российской Федерации. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Тюменской области (80,0%), Ненецкого автономного округа (76,5%), Чукотского автономного округа (75,4%), Республики Дагестан (72,7%) и Сахалинской области (71,5%).

В 2011-2012 годах основными получателями указанных межбюджетных трансфертов являлись бюджеты муниципальных районов: в 2011 году их доля составила 47,1%, а в 2012 году -44,9% от общего объема предоставляемой финансовой помощи местным бюджетам. Бюджеты городских округов и поселений получили в 2011 году 38,0% и 14,9%, в 2012 году - 38,1% и 17,0% соответственно. Основными причинами сложившегося соотношения является низкая налоговая составляющая в собственных доходах бюджетов муниципальных районов, а также необходимость финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, что учитывается при распределении дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2012 году, только в 10,0% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 процентов, в 75,6% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 23,1% - свыше 70 процентов. Распределение по типам муниципальных образований в зависимости от финансовой самостоятельности в 2012 году представлено в таблице.

Таблица 8 (%)

Наибольшее увеличение объема межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в доходах местных бюджетов в 2012 году по сравнению с 2011 годом произошло в Хабаровском крае на 34,6% (на 5,2 млрд. рублей), в Карачаево-Черкесской Республике на 32,6% (на 0,6 млрд. рублей), Ленинградской области на 25,7% (на 3,5 млрд. рублей), в Чукотском автономном округе на 25,6% (1,2 млрд. рублей), в Красноярском крае на 25,0% (9,1 млрд. рублей) и Краснодарском крае на 24,6% (7,1 млрд. рублей). Вместе с тем произошло значительное снижение объемов финансовой помощи местным бюджетам: в Кабардино-Балкарской Республике на 55,5% (на 1,2 млрд. рублей), в Белгородской области на 35,0% (на 6,3 млрд. рублей), в Тверской области на 34,4% (3,7 млрд. рублей), в Магаданской области на 32,9% (на 2,3 млрд. рублей), в Республике Ингушетия на 31,9% (на 0,6 млрд. рублей) и в Вологодской области на 31,2% (на 3,0 млрд. рублей).

В составе межбюджетных трансфертов в 2012 году (без учета субвенций) доля дотаций местным бюджетам составляет 29,5% (в 2011 году - 36,2 процента). По сравнению с 2011 годом объем дотаций уменьшился на 21,5% и составил 308,6 млрд. рублей, в том числе 165,9 млрд. рублей (53,8%) поступило в бюджеты муниципальных районов, 76,3 млрд. рублей (24,7%) - в бюджеты городских округов, 66,4 млрд. рублей (21,5%) - в бюджеты поселений.

Структура дотаций, предусмотренных в местных бюджетах в 2012 году, приведена на следующей диаграмме.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований составляют 74,6% от общего объема дотаций (230,2 млрд. рублей). По сравнению с 2011 годом объем указанных дотаций уменьшился на 12,0% или на 31,2 млрд. рублей.

В 2012 году наименее дотационными являлись городские округа, в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 6,7%, в бюджетах поселений и муниципальных районов, соответственно, 21,1% и 20,9 процента. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях.

В целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в бюджете субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений.

В 2012 году общий объем средств фондов финансовой поддержки поселений составил 13,4 млрд. рублей (в 57 субъектах Российской Федерации), в том числе, исходя из уровня бюджетной обеспеченности (в части городских и сельских поселений) в размере 6,1 млрд. рублей (в 11 субъектах Российской Федерации), исходя из расчета на 1 жителя (в части городских и сельских поселений) - 2,6 млрд. рублей (в 10 субъектах Российской Федерации) и исходя из расчета на 1 жителя (в части городских округов) - 4,8 млрд. рублей (в 50 субъектах Российской Федерации). Объем средств фондов финансовой поддержки поселений увеличился на 24,1% по сравнению с 2011 годом (в 2011 году - 10,8 млрд. рублей в 58-ти субъектах Российской Федерации).

Из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований выделяются субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В 2012 году объем указанных субсидий составил 592,2 млрд. рублей, что составляет 26,4% собственных доходов местных бюджетов.

Приоритетным направлением финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов в течение рассматриваемого периода было предоставление обусловленных межбюджетных трансфертов с различным целевым использованием, которые включали субсидии на реализацию инфраструктурных проектов и софинансирование вопросов местного значения текущего характера. По сравнению с 2011 годом объем субсидий местным бюджетам увеличился на 12,3 процента.

Основными получателями субсидий в 2011-2012 годах являлись бюджеты городских округов (в 2011 году- 48,3%, в 2012 году - 47,3%) и муниципальных районов (в 2011 году - 42,1%, в 2012 году - 40,9%), что обусловлено широким перечнем закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения. На бюджеты поселений в 2011 году приходилось 9,6 % от общего объема субсидий, в 2012 году - 11,8 процента.

Кроме того, из региональных бюджетов софинансируется и формирование районных фондов финансовой поддержки поселений. На указанные цели в 2012 году было выделено 7,0 млрд. рублей в 15 субъектах Российской Федерации, что на 38,6% меньше, чем в 2011 году (в 2011 году - 11,4 млрд. рублей в 16 субъектах Российской Федерации). Максимальный объем средств предоставлен из бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа - 1,6 млрд. рублей, Республики Татарстан - 0,9 млрд. рублей и Ставропольского края - 0,8 млрд. рублей.

В 2012 году в 18 субъектах Российской Федерации из бюджетов муниципальных образований предоставлялись субсидии в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (в 2011 году - в 16 субъектах Российской Федерации).

Общий объем указанных субсидий из местных бюджетов увеличился по сравнению с 2011 годом на 131,3% и составил 3,7 млрд. рублей. Максимальный объем указанных средств приходится на местные бюджеты Республики Татарстан (1,2 млрд. рублей), Омской области (0,8 млрд. рублей) и Астраханской области (0,5 млрд. рублей), что свидетельствует о значительной дифференциации налогового потенциала муниципальных образований в данных регионах.

Глава 3. Пути совершенствования укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов

3.1 Принципы формирования региональных и местных бюджетов в зарубежных странах

Для того чтобы найти рациональные решения при формировании бюджетов регионов, можно воспользоваться зарубежным опытом. Во всех странах региональные и местные органы власти имеют свои бюджеты. В унитарных государствах эти бюджеты входят в состав консолидированного государственного бюджета, в федеративных формируются исполнительными властями регионов и утверждаются их законодательными органами.

Выбор источников и объемов финансирования территориальных бюджетов зависит от приоритетных направлений деятельности региональных органов власти, их полномочий и функций в решении задач межрегионального развития. К приоритетным направлениям можно отнести проведение социальной политики, решение конкретных экономических проблем, активизацию инвестиционной деятельности и др.

Современная мировая практика выработала две основные модели управления на региональном уровне. Первая модель строится на том, что на уровне регионов в основном должны выполняться функции координации и поддержки деятельности органов местной власти. Эта модель характерна для скандинавских стран, имеющих давние традиции местного самоуправления. В данном случае потребности самостоятельного финансирования этого уровня власти достаточно ограничены.

Вторая модель предполагает исполнение региональными властями определенных функций федерального управления на соответствующей территории в порядке делегирования части полномочий центрального правительства. Такая модель действует в Германии, Франции, Италии.

В унитарных государствах для пополнения доходной части региональных бюджетов обычно применяются методы деления налоговых источников между уровнями государственной власти и прямые трансферты из центрального бюджета. В федеративных государствах за региональной властью могут закрепляться собственные налоговые источники и тогда они получают право вводить и собирать региональные налоги.

Относительно высокая доля налогов, закрепленных за уровнями региональных и местных властей, практикуется в Бельгии, Германии, Дании, Швеции, Швейцарии - в районе 30 % общей суммы налоговых доходов. С другой стороны, в Великобритании, Греции Португалии 70 - 80% налогов поступает в распоряжение центрального правительства. При этом средний показатель централизации налогов на федеральном уровне в странах Европейского Союза составляет около 30%.

Таким образом, одним из факторов, определяющих роль и место региональных финансов в стране, является характер государственного устройства - федеративный или унитарный.

К другим факторам можно отнести уровень экономического и социального развития, особенности политической жизни, традиции.

В современной практике наблюдаются две противоположные тенденции. Первая - это усиление контроля центральной власти за региональными финансами и вторая - расширение границ самоуправления на уровне региональных органов.

В этом отношении интересен опыт США, где согласно Конституции каждый штат имеет неограниченную свободу в разработке и проведении налоговой политики. При этом налоги штатов могут дублировать налоги, установленные на общегосударственном уровне, например налог на прибыль. Им жестко запрещено устанавливать только налоги на экспорт и импорт. В то же время федеральные власти могут ограничивать налоговые инициативы отдельных штатов через систему предоставляемых им федеральных грантов и введения льгот по федеральным налогам. Но и штаты в свою очередь не стремятся повышать налоги, так как это может привести к отторжению капитала и квалифицированной рабочей силы с их территории, к увеличению закупок в других штатах и расширению торговли по почте и через Интернет.

Основными источниками финансирования региональных бюджетов в США, т.е. бюджетов штатов, являются налог с продаж и подоходный налог с физических лиц. Налог с продаж обеспечивает до 30 % всех собственных поступлений штатов. Он отсутствует в 5 штатах, диапазон ставок - от 3 до 7%, в 30 штатах ставка налога составляет от 5 до 6,5%.

Практически все штаты взимают также налог на прибыль корпораций, в ряде штатов установлен дополнительный подоходный налог с граждан (кроме федерального), ставка которого находится в пределах 2 - 10 %. Кроме того, на уровне штатов действуют налог на имущество физических лиц, налог на наследство, на прирост капитала, акцизы и в некоторых штатах налог на добычу полезных ископаемых.

В Швеции до двух третей общей суммы доходов региональных бюджетов формируются в основном за счет собственного налога на доходы граждан. Ставки налога устанавливаются по усмотрению органов власти каждой коммуны и обычно не превышают 10%.

В Германии федеральные земли имеют незначительные собственные налоговые источники за счет акцизов на некоторые товары и налога с наследств. Но за ними закреплена значительная доля поступлений от общефедеральных налогов, в частности 50 % от налога на прибыль, 44 % от НДС, 42,5% от подоходных налогов с населения. При этом часть поступлений от подоходных налогов земли передают местным бюджетам.

В Швеции и Германии на региональные власти возложены функции социального выравнивания. Для этого, например, в Швеции создан общий фонд выравнивания, формируемый за счет взносов из бюджетов регионов, где уровень доходов населения выше среднего по стране. Средства фонда под контролем центрального правительства, которое утверждает соответствующие нормативы, распределяются в форме субсидий тем территориям, где уровень доходов населения ниже среднего по стране.

В Германии федеральный центр наделен исключительной компетенцией только в отношении таможенных сборов. Установление налогов относится к сфере «конкурирующей компетенции» федерации и земель, причем последние могут самостоятельно вводить только местные косвенные налоги, если они неидентичны налогам, регулируемым федеральными законами.

В Швеции парламент принимает решения о государственных налогах, а коммуны могут вводить собственные налоги для выполнения своих задач. При этом условие о том, что региональные налоги не должны повторять государственных налогов, не действует. Поэтому и центральная власть, и коммуны на региональном и местном уровнях взимают подоходные налоги с граждан. Хотя государство и не вмешивается в налоговые полномочия коммун, центральное правительство старается препятствовать повышению ставок местных налогов. Так, в 1991-1993 гг. было предпринято замораживание ставок этих налогов, а с 1977 г. проводится политика сокращения бюджетных дотаций.

Для реализации крупных, стратегических проектов регионального развития, если они распространяются на территории нескольких регионов, за рубежом широко используется создание государственных корпораций. Например, в США для выполнения Программы развития бассейна реки Теннеси, охватывающего территорию 12 штатов, в 1993г. была создана корпорация TVА, которая действует до сих пор. Созданная этой корпорацией крупнейшая в стране энергетическая система позволила повысить экономическую активность в данном регионе и поднять доходы населения до среднего уровня по США, которые раньше не превышали 40 % этого уровня.

Другая крупная региональная программа имела целью развитие Аппалачских гор. Она захватывала территорию 13 штатов с общим населением 21 млн. чел. Основные задачи созданной для реализации этой программы корпорации ARS состояли в развитии дорожной сети, улучшении использования природных ресурсов, решении социальных проблем -здравоохранения, образования, помощи малому бизнесу. Финансирование корпорации осуществляется за счет ассигнований из центра, средств штатов и местных органов власти. На аналогичных условиях в США действуют еще 8 межрегиональных корпораций по программам развития, охватывающим около двух третей территории страны.

Таким образом, изучение отечественной практики и зарубежного опыта показывает, что в большинстве случаев финансовые возможности региональных бюджетов недостаточны не только для решения крупных проектов социального и экономического характера, но и для выполнения текущих задач, возлагаемых на них бюджетным законодательством. Более того, в России за последние годы сохраняется тенденция изъятия у регионов части средств в пользу федерального бюджета, хотя объем делегируемых им полномочий постоянно возрастает.

Органы управления на уровне регионов в большинстве случаев выполняют задачи в рамках полномочий, делегированных им центральными органами власти. При этом эффективным способом решения общих крупных региональных и межрегиональных проектов, таких как развитие экономической инфраструктуры, разработки залежей полезных ископаемых, строительство дорожной сети, создание центров новых технологий и других является использование форм государственных корпораций, организуемых либо по инициативе федерального правительства, либо в порядке сотрудничества властей нескольких регионов.

Таким образом, по нашему мнению зарубежный опыт разработки и реализации таких проектов и программ, выполняемых на принципах самофинансирования и саморазвития, доказал свою жизнеспособность и может быть использован в условиях Российской Федерации.

3.2 Пути совершенствования формирования доходов региональных и местных бюджетов

В настоящее время отсутствуют эффективные стимулы роста доходов региональных бюджетов, что ведет к появлению большого числа хронически дотационных территорий. Выравнивание бюджетов за счет дотаций и субвенций создает у региональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы. По сути, игнорируется принцип функционирования финансовых кругооборотов в рамках бюджета, их объективная связь со сферой производства товаров и услуг. Поэтому существует необходимость исследовать механизм формирования налоговых доходов региональных бюджетов с целью выявления возможностей повышения уровня собственных доходов регионов.

Особенность российского механизма формирования налоговых доходов заключается в том, что применяются одновременно три модели распределения налоговых полномочий и внутри этих моделей не существует единого подхода к формированию налоговых доходов.

Механизм формирования доходной базы региональных бюджетов в РФ включает следующие модели распределения налоговых полномочий. Во-первых, выделение федеральных налогов, региональных налогов, местных налогов формирует систему «самостоятельных налогов». В соответствии со статьей 14 Налогового кодекса Российской Федерации к региональным налогам отнесены транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес.

Во-вторых, модель «пересекающихся налогов» предусматривает разделение ставки налога на прибыль организации на федеральную и региональную составляющие с предоставлением субъектам РФ полномочий по снижению последней. В соответствии со статьей 284 пункта 1 Налогового кодекса Российской Федерации, налог на прибыль организаций по ставке 2% зачисляется в федеральный бюджет, а по ставке 18% зачисляется в бюджеты субъектов РФ.

В-третьих, в соответствии со статьей 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации в отношении отдельных федеральных налогов установлены нормативы зачисления в региональные бюджеты, которые образуют модель «распределяемых налогов». К таким относятся: налог на доходы физических лиц - по нормативу 80 процентов; акцизы (на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50 процентов; на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 50 процентов); налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 60 процентов; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов - по нормативу 80 процентов; единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 процентов.

Упростить существующий механизм формирования налоговых доходов возможно за счет уменьшения количества используемых моделей и передачи налоговых полномочий региональным органам власти. Для этого необходимо отказаться от пересекающихся налогов и разделить конкретные налоги на федеральные, региональные, местные при условии полного зачисления поступлений от каждого налога в бюджеты соответствующего уровня.

Субъекты РФ должны иметь в качестве закрепленных такие налоги, на которые могут влиять региональные органы власти, что будет стимулировать увеличение налогового потенциала территорий и обеспечивать стабильное поступление доходов.

Исходя из этого предлагаются следующие коррективы в механизм формирования налоговых доходов регионального бюджета:

Первое предложение. Внести изменения в механизм распределения налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Представляется целесообразным предоставить право субъектам РФ разработать и реализовать систему зачисления НДФЛ в региональные бюджеты по месту проживания работников. Аргументами данной меры являются:

а) получение региональными органами власти действенного инструмента управления в сфере занятости «своего» населения,

б) устранение сложившегося перекоса в разграничении финансовых полномочий между уровнями власти, в результате которого возникла гипертрофированность федеральной составляющей трехуровневой налоговой системы страны в ущерб региональной и местной составляющей. В результате происходит сокращение числа налогов субфедерального и муниципального уровня.

В последней редакции Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрены лишь три региональных налога: на имущество организаций, транспортный и на игорный бизнес. Поступления от перечисленных налогов дают лишь 15-20 % от общих налоговых доходов региональных бюджетов.

К преимуществам перехода на уплату налога на доходы физических лиц по месту жительства относят следующие: во-первых, подоходный налог будет поступать в тот же бюджет, из которых налогоплательщики получают ряд льгот, социальные и имущественные вычеты; во-вторых, у региональных органов власти появится стимул заботиться о численности населения своего региона и уровне его доходов, так как от этого напрямую будет зависеть их бюджет.

Зачисление НДФЛ по месту жительства могло бы снизить неравномерность распределения налоговой базы по территории страны и привести к некоторому нивелированию различий в доходах региональных бюджетов.

Однако переход к уплате подоходного налога по месту жительства приведет к усложнению налогового администрирования, поскольку налоговый агент будет обязан вместо одного платежного поручения выписывать большое количество платежных поручений на каждого работника на перечисление НДФЛ в бюджет в зависимости от места жительства налогоплательщика. Кроме того, это приведет к усложнению налогового контроля за правильностью удержания и перечисления в бюджет указанного налога. Решить перечисленные сложности предлагается в рамках межбюджетного регулирования. Налог платится по прежней схеме, а потом перераспределяется между регионами. Уплаченный компаниями подоходный налог регионы будут перечислять через систему казначейства в тот регион, где проживает гражданин.

Рассматривая проблему оптимизации подоходного налога, считаем важным коснуться вопроса о возвращении к прогрессивной шкале НДФЛ, что особенно актуально в условиях резкого расслоения населения по уровню доходов. Так среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций по видам экономической деятельности в 2010 г. составила: добыча полезных ископаемых - 28212 руб.; финансовая деятельность - 27909,6 руб.; государственное управление - 19527 руб. Наиболее низкий уровень заработной платы сложился по следующим видам деятельности: рыболовство, рыбоводство - 8449,7 руб.; сельское хозяйство, охота, и лесное хозяйство - 8433,3 руб.; текстильное и швейное производство - 8075,4 руб.

Предложение о дифференцированной шкале НДФЛ позволит значительно сгладить и постепенно преодолеть социальное неравенство, которое дестабилизирует общество. Анализ существующих предложений сводятся, во-первых, к снижению налоговой нагрузки для тех граждан, доходы которых не превышают 100 тыс. руб. в год, во-вторых, к увеличению ставки налога для граждан с доходами свыше 1 млн. руб. в год. Дифференцированная шкала налогообложения позволит равномерно перераспределять налоговую нагрузку и иметь целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, ограниченных в размере доходов в силу специфики их работы, но и обеспечит гарантированное перекрытие выпадающих доходов бюджета от снижения налоговой ставки поступлениями налога от высокодоходных категорий граждан.

Второе предложение. Перевести налог на прибыль организации в группу региональных налогов. Передача данного налога в доходы региональных бюджетов упростит механизм распределения налогов и позволит укрепить финансовую базу бюджетов субъектов РФ.

Третье предложение. Перейти от упрощенной системы налогообложения к налогу на реальные денежные потоки в части специальных налоговых режимов, применяемых для малого бизнеса с целью развития конкуренции, упрощения учета доходов и расходов для целей налогообложения и сокращения возможностей для налоговой оптимизации и уклонения. А вмененное налогообложение применять исключительно для микропредприятий (с 1-5 наемными работниками), оказывающих услуги населению. Применение налога на реальные денежные потоки должно сопровождаться адекватными правилами идентификации налогоплательщиков, учитывающими их возможную аффилированность прав.

Четвертое предложение. Включить транспортный налог в стоимость реализованного автомобильного бензина и дизельного топлива на заправочных станциях. Налогоплательщик платит его пропорционально количеству потребленного топлива и пробегу своего автомобиля. Ставка налога должна отражать объемы предоставляемых пользователю услуг и компенсировать ущерб, наносимый автомобильным дорогам транспортом. Плательщиками налога станут компании, занимающиеся реализацией топлива.

Пятое предложение. Включить в налоговую компетенцию субъектов РФ полномочия по способам исчисления конкретных ставок и размеров ставок без верхних пределов, устанавливаемых федеральным законодательством, при этом обязав региональные органы власти обеспечить экономическое обоснование величин устанавливаемых налоговых ставок.

Совершенствование межбюджетных отношений должно предусматривать, прежде всего, меры по укреплению собственного налогового потенциала регионов, что невозможно без обеспечения стабильности закрепления налоговых доходов за бюджетами субъектов РФ.

Реализация высказанных предложений, на наш взгляд, способствовала бы наращиванию собственной доходной части региональных и местных бюджетов. Хотя это не решит всех проблем финансовой обеспеченности региональных и местных органов, но может послужить важным стимулом к развитию экономического потенциала субъектов РФ и внесет определенный вклад в укрепление собственной доходной базы региональных бюджетов посредством повышения эффективности в сфере собираемости налогов, поддержания сбалансированности различных уровней бюджетной системы.

Заключение

Достижение устойчивого экономического роста в России, стабильного социально-экономического развития регионов невозможно без создания оптимальной системы бюджетных отношений. В современных условиях важно направить реформу процесса исполнения региональных и местных бюджетов на создание эффективных средств управления региональными и муниципальными финансовыми ресурсами.

Дальнейшее поступательное развитие экономики и равномерное улучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто только при условии совершенствования бюджетной и налоговой политики, в том числе стратегии реформирования межбюджетных отношений и законодательного обеспечения финансовых основ региональных бюджетов.

Как экономическая категория бюджет субъекта РФ - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода для выполнения органами власти субъекта РФ своих функций, связанных с экономическим и социальным развитием региона.

Бюджеты субъектов РФ - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Бюджет республики Дагестан и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет РД.

Доля региональных налогов в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета РД невелика и составляет чуть более 10%. При таких цифрах говорить о серьезном вкладе этих налогов в доходы консолидированного бюджета РД не приходится. Доля местных налогов и вовсе составляет 5%. Более того, при таких ограниченных возможностях регионального бюджета решение проблемы поддержки бюджетов вновь создаваемых муниципальных образований путем предоставления межбюджетных трансфертов будет затруднено, учитывая и тот факт, что эти бюджеты еще более дефицитны по сравнению с региональным.

Основной вклад в формирование доходов консолидированного регионального бюджета принадлежит федеральному налогу на доходы физических лиц - 35,9%, налогу на прибыль организаций - 21,4% и налогу на имущество юридических лиц - 11,2%. Влияние региона здесь ограничивается только возможностью снижения региональной составляющей ставки налога на прибыль в пределах 4,5%.

Около 23% всех доходов консолидированного бюджета РД приходится на местные бюджеты, в том числе 67% налога на доходы физических лиц, 18,5% имущественных налогов, 9,6% специальных налоговых режимов и 4,5% прочих налогов.

Рассматривая пути совершенствования формирования доходов регионального и местных бюджетов нельзя не отметить что, всё же глобальный финансовый кризис отразился на устойчивости экономики Дагестана. Ожидается, что 2014 год станет сложным, так как в условиях мирового финансового кризиса тяжело прогнозировать развитие экономики. По этой причине при обсуждении во 2-ом чтении бюджета республики на 2014 год, его расходная и доходная части были пересмотрены.

Для увеличения доходов бюджета республики был разработаныприоритетный проект главы РД «Обеление экономики». Одним из главных направлений работы данного проекта станет недопущение сокращения налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет республики. За 2-3 года нам предстоит увеличить в разы поступление налоговых и неналоговых платежей в бюджет Дагестана.

По нашему мнению для увеличения доходной части как республиканского так и местных бюджетов и сокращению дотационности необходимо проведение следующих мероприятий:

провести полную инвентаризацию земельных участков и иного недвижимого имущества физических лиц и юридических лиц для обложения земельным налогом и налогом на имущество, как с физических, так и юридических лиц;

усилить контроль по учету и поступлению в бюджеты доходов от сдачи в аренду земельных участков и иного имущества, находящихся в муниципальной собственности;

усилить работу со стороны налоговых органов по сбору налога на имущество физических лиц и земельного налога, которые подлежат зачислению в полном объеме в местные бюджеты.

способствовать развитию сельскохозяйственных предприятий, развитию предприятий торговли и бытового обслуживания, развитию ремонтно- строительных предприятий, что в свою очередь увеличит доходную часть бюджетов поступлением таких налогов как ЕНВД, УСН и ЕСХН.

Для повышения финансовой устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, по нашему мнению, необходимо не столько увеличение поступлений из вышестоящих бюджетов, сколько обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников, стабильное налоговое и бюджетное законодательство, установление оптимальных пропорций распределения федеральных налогов и оптимизация межбюджетных потоков, создание условий для увеличения собственных доходов региональных и местных органов власти.

Список литературы

I. Нормативные и инструктивные документы:

1. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2. Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2008 г. N 70 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".

3. Бюджетный кодекс РФ (с изменениями и дополнениями от 01. 01.2014). - М.: Финансы и статистика. - 2014.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая и вторая, (с изменениями и дополнениями по состоянию на 30.12.2008 г.) - М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2014.

5. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 593 «Методика расчета межбюджетных трансфертов».

II. Учебная, специальная литература и материалы периодической печати:

6. Андрющенко С. Н. Формирование и регулирование доходной базы региональных бюджетов: опыт зарубежных стран // Налоговая политика и практика. 2006. № 6.

7. Гаврилов Е.В. О доходной базе местных бюджетов // Финансы - 2012 - №9

8. Домбровский Е.А. Подходы к к укреплению доходной базы региональных бюджетов // Финансы. - 2012. - № 7.

9. Никиткова У.О. К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований// Финансы. - 2012. № 7.

10. Ерошкина Л.А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. - 2012.- №7

11. Дункан М., Маклур Г. Американская налоговая служба: децентрализованная система // Российский экономический журнал. 2007. № 3.

12. Левина Л.Е. Регулирование межбюджетных отношений в муниципальных районах // Финансы. - 2014. №4.

13. Налоги и налогообложение. 4-е изд. / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. - СПб.: Питер, 2012.

14. Малис Н.И. Совершенствование налогового механизма - путь к повышению доходов бюджета // Финансы. - 2014 - №4.

15. Малис Н.И., Загрубская А.С. Конслидированные налогоплательщики, налоги и региональные бюджеты // Финансы. - 2013 - №8

16. Пансков В.Г. Налоги и налоговая система Российской Федерации: Учебник. - М.: Финансы и статистика, 2012. - 464 е.: ил.

17. Косиненко Е.В. О повышении бюдж...