В результате продолжительных дискуссий на разных уровнях государственной власти Российской Федерации в ноябре 2003 г. Государственной думой Федерального собрания был принят закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Ключевые параметры, характеризующие российскую систему страхования вкладов, могут быть проанализированы исходя из сопоставления норм Федерального закона № 177-ФЗ с зарубежной практикой, в том числе с наиболее предпочтительными практиками, сформулированными в выработанных в 2001 г. Форумом финансовой стабильности «Рекомендациях по созданию эффективных систем страхования депозитов»2 и работах целого ряда экспертов Мирового банка и Международного валютного фонда, таких, как Дж. Гарсия, А. Демиргуч-Кюнт, Л. Лэйвен и др.

В данной статье рассматриваются в основном те характеристики, которые относятся к организационно-функциональным параметрам системы.

В работах вышеназванных авторов, посвященных исследованию заслуживающих распространения принципов и подходов к созданию систем страхования депозитов3, в качестве первой рекомендации предлагается уделить при создании системы страхования депозитов должное внимание вопросам создания надлежащих стимулов и постановки перед системой реалистичных целей. Это, в первую очередь, касается необходимости того, чтобы создаваемая система не подрывала рыночной дисциплины, а своим существованием способствовала поддержанию стабильности национальной банковской системы.

Если говорить в данном контексте о российской системе страхования вкладов, то нельзя не согласиться с тем, что установление продуманной процедуры допуска банков в систему на основе прозрачных и ясных критериев способствовало укреплению стабильности национальной банковской системы, а наделение Агентства по страхованию вкладов еще и функцией конкурсного управляющего (ликвидатора) при банкротстве банков служит дополнительным механизмом дисциплинирующего воздействия на банки.

Что касается реалистичности целей, которые поставлены перед системой страхования вкладов, а именно - защиты прав и законных интересов вкладчиков российских банков и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации, то они являются вполне реалистичными. В качестве доказательства этого можно привести следующие факты. В настоящее время полностью покрываются страховой защитой более 90% счетов физических лиц, при этом по сумме это составляет 62,4% от суммарного объема вкладов населения в российских банках. О том, что создание системы страхования вкладов стимулировало привлечение сбережений населения в банковскую систему, свидетельствует то, что за период с начала 2004 г., когда система начала создаваться, по июнь 2006 г.2 объем средств населения, привлеченных банками, вырос с 1518 млрд руб. до 3126 млрд руб., или на 106% (более чем в два раза).

Следует отметить, что отказ при создании системы страхования вкладов от автоматического включения всех банков, привлекающих средства населения, и установление процедуры допуска в систему, предусматривающей, в том числе, проведение проверок банков Банком России на предмет выполнения ими законодательно установленных критериев членства, лежит в русле зарубежного опыта, рекомендованного к распространению. Сами критерии, касающиеся соблюдения банками требований к ведению учета и отчетности, выполнения обязательных нормативов, установленных Банком России, а также показателей финансовой устойчивости, оцениваемых по пяти категориям: достаточность капитала, качество активов, качество управления, доходность операций и ликвидность (аналог системы CAMEL), - соответствуют мировой практике оценки жизнеспособности банков.

Возложение на ГК «Агентство по страхованию вкладов» функции корпоративного ликвидатора банков также соответствует практике, применяемой в целом ряде зарубежных стран, среди которых можно назвать США, Канаду, Корею, Японию, Филиппины, Вьетнам и многие другие. Таким образом, российская система страхования вкладов во многом схожа с наиболее передовыми системами, чей опыт признан в мире.

Исключение из числа страхуемых депозитов юридических лиц хотя и не является широко распространенной в мире практикой, тем не менее способствует тому, чтобы субъекты рынка, чьи требования к банкам не защищаются Законом о страховании вкладов, осуществляли мониторинг финансового состояния и поведения банков, которым они доверяют свои денежные ресурсы и потоки, тем самым также заставляя банки и банкиров проводить более взвешенную с точки зрения принимаемых рисков политику.

Второй рекомендацией является описание в законе основных характеристик национальной системы страхования депозитов и формирование адекватной правовой среды, включающей эффективное законодательство, правоприменительную практику и судебную систему. Российский закон о страховании вкладов содержит детальное описание целей системы страхования вкладов, функций и полномочий органа, управляющего ее функционированием, организации деятельности этого органа - Агентства по страхованию вкладов, основных принципов и процедур, применяющихся для обеспечения выполнения задач, стоящих перед системой страхования вкладов. Если говорить о второй функции Агентства - управлении процедурами ликвидации несостоятельных кредитных организаций, то она также регламентирована законодательно - в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также в других законодательных и публичных подзаконных актах.

Что касается наличия в стране необходимой правовой инфраструктуры, то, как показывают первые два года функционирования российской системы страхования вкладов, сформированная у нас правовая система позволяет обеспечивать эффективное выполнение системой страхования вкладов возложенных на нее целей и задач. Кроме того, появление Агентства по страхованию вкладов как еще одного субъекта проведения государственной политики способствует разработке новых правовых норм и совершенствованию правоприменительной, включая судебную, практики в области ликвидации несостоятельных банков, а также защиты прав вкладчиков и других категорий кредиторов банков.

Если обратиться к третьей рекомендации, касающейся создания системы принятия надзорным органом неотложных мер, направленных на оздоровление либо своевременную ликвидацию неплатежеспособных банков, то действующее законодательство наделяет Банк России достаточно широкими полномочиями в данной области, а также содержит нормы, обязывающие Центральный банк Российской Федерации своевременно реагировать на проявление тех или иных проблем в деятельности кредитных организаций. О росте эффективности данной деятельности Банка России, на наш взгляд, свидетельствует увеличение числа банков, лишенных лицензии на право совершения банковских операций, а также присоединяющихся к другим кредитным организациям.

В то же время с передачей функции ликвидатора банков Агентству по страхованию вкладов высветился целый ряд проблем, в том числе касающихся эффективности предусмотренных действующим законодательством норм, направленных на предотвращение противоправных действий акционеров и руководителей проблемных банков по выводу активов и преднамеренному банкротству кредитных организаций.

Как показывает практика, нередко банки, конкурсным управляющим которых суд назначает Агентство, имеют значительный отрицательный реальный капитал, высокую долю неликвидных активов, занимались в течение достаточно продолжительного времени до отзыва лицензии сомнительными или противоправными операциями. Это может, на наш взгляд, служить основанием для выражения сомнений в адекватности и эффективности существующих в настоящее время механизмов воздействия на проблемные банки.

Касаясь участия органа, управляющего функционированием системы страхования депозитов, в реструктуризации проблемных банков, следует отметить, что данный вопрос пока не получил своего разрешения, хотя возможные варианты привлечения Агентства по страхованию вкладов к работе по финансовому оздоровлению и другим формам санации банков, испытывающих финансовые трудности, рассматриваются Банком России (с участием Агентства).

Четвертая рекомендация - предусматривать не слишком большой лимит страхового возмещения в России выполняется в полном объеме. Если в среднем размер возмещения, выплачиваемого владельцам депозитов, в мире варьируется около значения 2 доли ВВП на душу населения (в странах ЕС 1,61), то в России до середины 2006 г. оно составляло всего 0,66, а после увеличения лимита возмещения до 190 тыс. руб. выросло до 1,05-1,1 ВВП на душу населения, что практически вдвое меньше среднемирового уровня и в полтора раза ниже среднеевропейского1. С увеличением в марте 2007 г. размера страхового возмещения до 400 тыс. руб. российская система страхования вкладов вышла на уровень, соответствующий среднемировому - около 2 долей ВВП на душу населения.

Если говорить о возможности включения в систему страхования депозитов иных, чем банковские, институтов, то, учитывая рекомендации международных финансовых организаций, представляется оправданным на настоящем этапе ограничиться допуском в систему только банков, поскольку в их отношении налажен достаточно эффективный надзор, чего нельзя сказать о других типах организаций, работающих со средствами населения.

Следующая (пятая) рекомендованная в качестве заслуживающей распространения практика - это обеспечение быстрой выплаты возмещения по застрахованным депозитам. В обоснование этого приводятся следующие соображения. Во-первых, это позволяет обеспечить беспрерывность (в идеале) доступа владельцев вкладов к своим средствам, размещенным в банке, в котором произошел страховой случай. Во-вторых, эти средства не теряют своей стоимости за счет действия инфляционных факторов. Кроме того, с точки зрения интересов экономики, не происходит нарушения функционирования системы расчетов и платежей между хозяйствующими субъектами, что позволяет им продолжать свою деятельность в нормальном режиме.

Российский закон о страховании вкладов содержит четкую регламентацию сроков и процедур выплаты возмещения по застрахованным вкладам. Законом установлено, что выплата возмещения по вкладам производится в течение трех дней со дня предоставления вкладчиком необходимых документов (заявления по форме, установленной Агентством, и документов, удостоверяющих его личность), но не ранее 14 дней со дня наступления страхового случая. Таким образом, порядок и сроки выплаты возмещения, определенные российским законом о страховании вкладов, обеспечивают быструю выплату возмещения (в трехдневный срок со дня обращения) и полностью соответствуют лучшим зарубежным системам.

В то же время практика, используемая в некоторых странах, когда страховщик депозитов заранее информируется о готовящемся решении об отзыве у банка лицензии (примеры - США, Канада и некоторые другие), позволяющая еще более ускорить проведение расчетов с владельцами застрахованных депозитов (например, в США наиболее часто применяется механизм перевода депозитов в другие банки. Эта операция проводится в день отзыва у банка лицензии), пока представляется у нас нереализуемой из-за ряда ограничений, содержащихся в действующем законодательстве.

Шестая рекомендация касается качества надзорной информации, имеющейся в распоряжении надзорного органа, и обеспечения доступа организации - страховщика депозитов к информации о банках и структуре вкладов. В качестве практики, заслуживающей распространения, рекомендуется обеспечить возможность получения страховщиком депозитов доступа к надзорной информации, особенно в отношении проблемных банков, о применяемых к банкам мерах, направленных на их санацию, о предоставлении отдельным банкам кредитов на цели поддержания ликвидности, а также о предстоящем отзыве у банков лицензий или введении моратория на удовлетворение требований кредиторов.

Говоря о качестве надзорной информации, следует отметить, что в последние годы Банку России удалось значительно продвинуться в деле совершенствования банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций. Проводится большая работа по переходу банков на международные стандарты финансовой отчетности. Ведется подготовка к внедрению в практику механизмов Базеля II, призванных значительно повысить качество управления рисками банков. С созданием системы страхования вкладов были внедрены в практику новые формы отчетности банков, касающиеся структуры их депозитной базы. Эти формы отчетности позволяют Агентству по страхованию вкладов оценивать размер своих потенциальных обязательств по выплате возмещения по вкладам и эффективно управлять ликвидностью фонда обязательного страхования вкладов.

В то же время нельзя не отметить, что фактически объем информации о банках и их финансовом состоянии, который передается Агентству, законодательно не регламентируется. Примененный в законе термин «необходимая» Агентству информация, на наш взгляд, является слишком общим. Кроме того, установленные законом сроки информирования Агентства о принятии Банком решений, которые являются страховыми случаями для Агентства (не позднее следующего дня за днем принятия решения), не позволяют еще более ускорить выплату страхового возмещения вкладчикам, о чем уже выше говорилось.

Одной из рекомендаций международного сообщества (седьмой) является создание для управления системой страхования депозитов независимого агентства, подотчетного правительству (отвечающему за выделение финансовой поддержки в случае недостаточности средств в фонде страхования депозитов), парламенту (законодательному органу, санкционирующему выделение бюджетных средств в этом случае) и общественности.

Что касается независимости, то она понимается в нескольких аспектах. Во-первых, это независимость от надзорного органа и монетарных властей (министерства финансов), что обусловлено возможностью возникновения между ними конфликта интересов в определенных ситуациях, поскольку их зоны ответственности различаются.

Во-вторых, организация - страховщик депозитов должна быть защищена от политического давления, имея возможность предпринимать, в случае необходимости, определенные меры, затрагивающие интересы определенных финансовых и политических групп и сил, действуя строго в рамках предписанных ей законом функций и полномочий.

В-третьих, совет директоров организации, управляющей функционированием системы, должен состоять из представителей различных организаций, и их статус должен позволять им быть не подверженными политическому давлению и принимать решения исходя из интересов системы страхования депозитов и национальной банковской системы. Для этого рекомендуется назначать членов совета директоров решением правительства, включать в состав совета директоров независимых директоров, но не из числа действующих банкиров или лиц, связанных с банками или финансовыми группами.

Созданное в Российской Федерации для управления системой страхования вкладов Агентство является юридически независимой организацией, действующей на основании норм специального закона, в статье 27 которого прямо указывается, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и Банк России не имеют права вмешиваться в деятельность Агентства по реализации законодательно закрепленных за ним функций и полномочий.

Члены совета директоров Агентства назначаются постановлением Правительства Российской Федерации и представляют правительство, Банк России и само Агентство (генеральный директор входит в совет директоров по должности). Представители банков в совет не входят. Среди рекомендаций, которые не учтены, можно назвать отсутствие в совете независимых директоров, а также то, что закон не содержит описания требований, которым должны отвечать кандидаты на включение в его состав.

Восьмая рекомендация относится к необходимости обеспечения тесного взаимодействия между организацией - страховщиком депозитов и кредитором последней инстанции, надзорным органом. Эта рекомендация базируется на том, что нескоординированные действия этих участников системы обеспечения финансовой стабильности могут приводить к существенному увеличению потенциальных потерь страховщика депозитов в случае банкротств банков (например, если надзорный орган несвоевременно отозвал лицензию, не предотвратив возможность вывода активов, либо если проблемному банку предоставлялась поддержка ликвидности под залог его наиболее ликвидных активов, которые в результате не могут быть направлены на расчеты с кредиторами).

В России функции кредитора последней инстанции и надзора за деятельностью кредитных организаций не разделены: эти функции возложены на Банк России. Необходимость взаимодействия между Агентством по страхованию вкладов и Банком России подтверждена законодательно. Основы этого взаимодействия регламентируются статьей 27 Закона о страховании вкладов. Кроме того, законом предусматривается участие в высшем органе управления Агентства - совете директоров пяти представителей Банка России, что также позволяет обеспечить скоординированность действий этих двух организаций при наступлении страховых случаев и при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы обеих сторон.

Девятая рекомендация (содержащаяся во многих документах Мирового банка и Международного валютного фонда) заключается в том, чтобы система страхования депозитов создавалась только после того, как достигнута стабильность банковской системы, преодолены последствия банковских кризисов и банковская система «очищена» от слабых банков, которые в случае их включения в систему страхования депозитов могут оказать серьезное негативное влияние на ее финансовую устойчивость и, как результат, на уровень доверия к ней со стороны населения.

Создание и становление российской системы страхования вкладов происходило в 2004-2005 гг., когда последствия банковского кризиса 1998 г. были в основном уже преодолены. О том, что банковская система стала более стабильной, свидетельствует и то, что в период после принятия Закона о страховании вкладов практически не происходило банкротств более-менее крупных банков (за исключением так называемого «кризиса доверия» середины 2004 г., но он произошел еще до того, как формирование системы страхования вкладов было завершено). В последние годы отмечается значительный рост капитала банков, их активов и привлеченных средств.

В этих условиях, а также учитывая то, что в систему страхования вкладов допускались только банки, прошедшие тщательную проверку Банка России, можно рассчитывать на то, что в среднесрочной перспективе реальная угроза стабильности российской системы страхования вкладов отсутствует. За время существования Агентства по страхованию вкладов (даже учитывая то, что за это время произошло несколько страховых случаев с банками-участниками) динамика объема фонда обязательного страхования вкладов ни разу не имела отрицательной направленности - ежеквартально наблюдался рост размера фонда. По оценкам Агентства, объем средств фонда в текущем и следующем году будет достаточным для покрытия вероятных расходов, связанных с выплатой возмещения по вкладам и деятельностью Агентства как корпоративного ликвидатора банков.

Таким образом, в целом российская система страхования депозитов по большинству ее параметров соответствует лучшей мировой практике. Отдельные отклонения, о которых было сказано выше, не оказывают существенного негативного влияния на ее функционирование и устойчивость. В то же время проведенный анализ позволяет определить перспективные направления совершенствования действующего законодательства о страховании вкладов и те практические вопросы, которые могут быть решены в рамках действующих законодательных норм или с незначительными поправками в законы и подзаконные акты.

Первый вопрос - это цели, которые ставятся перед системой страхования вкладов, и стимулы, которые она порождает для банков-участников - поставщиков финансовых услуг и потребителей этих услуг - вкладчиков.

Если сравнивать цели, обычно провозглашаемые в других странах, с содержащимися в российском законе о страховании вкладов, то мы не увидим среди них таких, как содействие стабильности национальной финансовой (или банковской) системы или создание равных конкурентных условий для всех участников рынка. Это, естественно, не свидетельствует о том, что эти цели перед системой не стоят. Более того, можно сказать, что сформулированная в законе цель повышения доверия к банковской системе и стимулирования привлечения в нее сбережений населения предполагает, что будут приниматься меры, направленные на укрепление финансовой стабильности.

В то же время, если реально поставить перед системой такие цели, то это потребует по-иному взглянуть на то, какие полномочия страховщика депозитов в максимальной мере отвечали бы задаче достижения этих целей, например, в части его участия в урегулировании проблем банков до того, как ухудшение их финансового состояния примет необратимый характер. Если взять в качестве примера опыт таких стран, как Польша или даже США, мы увидим, что в большинстве случаев ситуация, как правило, не доводится до банкротства банка: надзорным органом и страховщиком депозитов предпринимаются меры раннего предупреждения банкротства - через оказание финансовой помощи (в Польше) или содействие в поиске стратегического инвестора либо покупателя большей части или всего бизнеса проблемного банка.

Кроме того, постановка цели обеспечения стабильности банковской системы страны в долгосрочном плане предполагает выработку (и в идеале закрепление в законодательстве) комплексной программы мер, направленных на поддержание и укрепление этой стабильности, а также - на случай возникновения реальной угрозы ей - плана совместных действий всех участников национальной системы обеспечения финансовой стабильности (правительства, кредитора последней инстанции, надзорного органа и страховщика депозитов) по предотвращению кризиса или его преодолению. Действующее законодательство, на наш взгляд, исходит скорее из краткосрочной либо среднесрочной перспективы, не ставя реально стратегических целей, что определяет и сформулированные пути достижения поставленных целей.

Еще одна цель, распространенная в мировой практике, - это выравнивание конкурентной среды. С одной стороны, установление единого механизма защиты сбережений населения, размещенных в банках, позволяет мелким и средним банкам конкурировать с крупными игроками на рынке. Но, с другой стороны, если взглянуть на эту цель в более широком плане, возникает вопрос о защите и других потребителей финансовых услуг, имеющихся на рынке. Например, во всех странах ЕС действует директива, устанавливающая тот же уровень защиты (не менее 20 тыс. евро) и клиентам финансовых компаний, кредитных союзов и кооперативов. Следующий вопрос - членство в системе. Опять же, если исходить из цели поддержания стабильности национальной финансовой системы и создания равных конкурентных условий для участников рынка, можно поставить вопрос о распространении членства в системе страхования вкладов (и инвестиций) на финансовые организации небанковского сектора, что сделано в ряде стран Европы. Естественно, условием этого должно являться обеспечение эффективного надзора за их деятельностью и своевременного устранения с рынка неплатежеспособных и проблемных организаций.

Значительные усовершенствования могут быть внесены и в законодательство и практику в области урегулирования проблемных и несостоятельных банковских институтов. В первую очередь это относится к вопросам внедрения в российскую законодательную базу норм, позволяющих реализовывать такие признанные в мире механизмы реструктуризации банков, как продажа активов проблемного либо несостоятельного банка с одновременной передачей его обязательств банку-приобретателю; создание «бридж-банков»; выкуп у проблемного банка активов с целью повышения его ликвидности (в том числе с правом обратного выкупа) либо ускорения процедур ликвидации; секьюритизация активов, а также оказание финансовой помощи стратегическому инвестору в проблемный банк либо самому проблемному банку при соблюдении определенных жестких условий (например, обязательная смена акционеров либо менеджмента, списание капитала до его реального значения, избавление от непрофильных активов, реструктуризация обязательств, предоставление обеспечения и пр.). Здесь, как представляется, стоит внимательно изучить и опыт Агентства по реструктуризации кредитных организаций, которое в период после банковского кризиса 1998 г. использовало в своей практике целый ряд уникальных подходов, признанных успешными, в том числе зарубежными экспертами и международными финансовыми организациями. Что касается иных элементов правовой инфраструктуры, следует продолжить работу в направлении совершенствования законодательства и практики рассмотрения судами дел о банкротстве кредитных организаций, в частности в плане вопросов привлечения к ответственности за доведение банков до банкротства их руководителей и акционеров (членов совета директоров). Заслуживает всестороннего изучения также практика в этом отношении ряда зарубежных стран, в частности США, касающаяся страхования ответственности руководителей банков за нанесение ущерба банку и/или его кредиторам. Еще одним направлением, перспективным с точки зрения возможности усовершенствования как законодательства, так и практики, является вопрос о размере возмещения по вкладам. Здесь также есть несколько аспектов. Во-первых, представляется необходимым продолжить работу, направленную на постепенное увеличение лимита возмещения до уровня, признаваемого в качестве своего рода мирового стандарта (либо, если брать в качестве ориентира ЕС, до эквивалента 20 тыс. евро, что, по нашему мнению, менее предпочтительно и подвергается сомнению даже среди экспертов Европейского сообщества). Во-вторых, целесообразно начать рассматривать и обсуждать, в том числе на политическом уровне, вопрос о распространении страхования также и на депозиты и счета предпринимателей без образования юридического лица и юридических лиц, как это принято в большинстве стран мира. (Здесь также можно взять за образец позицию ряда европейских стран, например той же Польши, где к числу страхуемых отнесены депозиты и счета предприятий, которым разрешается ведение бухгалтерского учета по упрощенной системе.)

Важным фактором, способствующим повышению эффективности функционирования российской системы страхования вкладов, могло бы послужить предоставление доступа Агентству по страхованию вкладов к отчетности банков, направляемой ими в Банк России, естественно, при условии гарантии соблюдения режима конфиденциальности. Это позволило бы лучше управлять ликвидностью фонда страхования вкладов, поскольку дало бы возможность более точно планировать потребность в средствах на выплату возмещения. Еще одним аргументом в пользу получения Агентством большего доступа к отчетности банков и иной надзорной информации является то, что это позволило бы перейти к взиманию с банков дифференцированных страховых взносов - с учетом рисков банков в отношении системы страхования вкладов (это предложение ряда банков, знакомых с практикой других стран).

Важным вопросом, о котором уже говорилось выше, является совершенствование взаимодействия и координации действий между участниками системы обеспечения финансовой стабильности. Это касается как ситуаций угрозы возникновения банковских кризисов, так и повседневного выполнения каждым из них своих функций и обязанностей. Здесь еще много предстоит сделать в плане налаживания (и формализации) информационного обмена по вопросам, затрагивающим интересы каждой из сторон, а также банков и их клиентов, выработки согласованных подходов и позиций по спорным вопросам, формирования системы взаимодействия в вопросах, представляющих важность с точки зрения обеспечения долговременной стабильности российской банковской системы.

Источники литературы