Бюджетна політика у системі державного регулювання економіки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство фінансів України

Академія фінансового управління

Науково-дослідний фінансовий інститут

УДК 336.142.3 : 336.143

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора економічних наук

Спеціальність 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит

Бюджетна політика у системі державного регулювання економіки

Лисяк Любов Валентинівна

Київ - 2010

Дисертація є рукописом

Робота виконана у Науково-дослідному фінансовому інституті Академії фінансового управління Міністерства фінансів України.

Науковий консультант: доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Чугунов Ігор Якович, Академія фінансового управління Міністерства фінансів України, керівник Академії

Офіційні опоненти: академік НАН України, доктор економічних наук, професор Чухно Анатолій Андрійович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри економічної теорії; доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і техніки України Федосов Віктор Михайлович, завідувач кафедри фінансів Київського національного економічного університету імені Вадима Гетьмана доктор економічних наук, професор, Огонь Цезар Григорович, Рахункова палата України, заступник директора Департаменту

Захист відбудеться 21 квітня 2010 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.853.01 Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38-44, к. 907.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38-44.

Автореферат розісланий 20 березня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.В. Зайчикова

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розвиток суспільства та стратегічні прагнення України до рівноправного партнерства у європейському співтоваристві зумовлюють посилення уваги до обґрунтованості та ефективності бюджетної політики у системі державного регулювання економіки. Побудова та здійснення такої політики має відповідати як тактичним завданням, так і довгостроковим перспективам соціально-економічного розвитку країни. Позитивні зрушення у сфері державних фінансів, які стосуються впровадження у бюджетний процес програмно-цільового методу планування, програмного забезпечення, формування бюджету розвитку на державному та місцевому рівнях, дієвих форм фінансового контролю сприяють більш ефективній реалізації функцій бюджетної політики та задіяння її регуляторного потенціалу для вдосконалення системи бюджетного регулювання з метою підвищення рівня функціонування і розвитку економіки та добробуту населення. Трансформація цілей та завдань бюджетної політики обумовлена як внутрішньоекономічними проблемами, так і нестабільністю світової фінансово-економічної системи, посиленням її впливу на соціально-економічні процеси країни, що актуалізує необхідність формування відповідного механізму бюджетної політики у системі державного регулювання економіки з метою стимулювання поступового відновлення позитивної динаміки економічного зростання.

Концептуальні засади бюджетної політики, вплив бюджетного регулювання на економічне зростання, удосконалення бюджетного механізму, розкриття змісту суспільних фінансів на основі положень інституційної теорії знайшли відображення у працях зарубіжних вчених: Дж. Б'юкенена, А. Вагнера, Р. Дорнбуша, Дж. М. Кейнса, Т. Ковальової, П. Самуельсона, А. Cміта, В. Сумарокова, Дж. Стігліца, В. Танзі, Дж. Тобіна, А. Лаврова, С. Лушина, Р. Масгрейва, А. Пігу, В. Родіонової, Г. Таллока, С. Фішера, Е. Хансена, Дж. Хікса.

Вагомим питанням бюджетного регулювання економічного зростання та механізму його забезпечення присвячені праці вітчизняних вчених: О.Барановського, С. Буковинського, О. Василика, В.Глущенка, А.Даниленка, І. Запатріної, М. Карліна, І. Лук'яненко, І. Луніної, І. Лютого, Ц. Огня, В. Опаріна, Д. Полозенка, В. Федосова, І. Чугунова, А. Чухна, С. Юрія та інших.

Разом з тим, у сучасних економічних умовах важливим є використання бюджетної політики як дієвого інструменту впливу на соціально-економічні процеси держави. Активізація можливостей бюджетної політики у системі державного регулювання потребує більш раціонального використання її регуляторного потенціалу в країнах з перехідною економікою, доцільності у розробці і реалізації бюджетної політики у відповідності з вимогами стратегічних завдань соціально-економічного розвитку країни, насамперед визначення шляхів підвищення її ефективності. Зазначене свідчить про актуальність дисертаційної роботи та обумовило визначення її мети, завдань, об'єкта і предмета дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана як складова науково-дослідних робіт Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України: «Методи державного регулювання формування та використання фінансових ресурсів держави» (номер державної реєстрації 0106U005970), «Формування фінансового механізму реалізації інноваційної моделі економічного розвитку» (номер державної реєстрації 0107U004878), «Фінансові важелі державної політики економічного зростання» (номер державної реєстрації 0108U007390); «Теоретичні основи формування бюджетної політики в системі регулювання соціально-економічного розвитку країни» (номер державної реєстрації 0109U001968); кафедри фінансів Дніпропетровської державної фінансової академії: «Фінансові фактори прискорення соціально-економічного розвитку регіону» (номер державної реєстрації 0106U006089), автором надано відповідні матеріали та пропозиції щодо підвищення дієвості й ефективності бюджетної політики у системі державного регулювання як інструменту впливу на соціально-економічний розвиток країни та її адміністративно-територіальних одиниць.

Мета і завдання дослідження.

Метою дослідження є розкриття теоретичних засад бюджетної політики у системі державного регулювання економіки, обгрунтування напрямів удосконалення бюджетного механізму регулювання та стимулювання економічного зростання, збалансованого соціально-економічного розвитку суспільства.

Досягнення поставленої мети зумовило необхідність вирішення наступних завдань:

- розкрити сутність бюджетної політики як складової суспільно-економічних відносин;

- обґрунтувати підходи щодо формування бюджетної політики у взаємозв'язку з пріоритетними напрямами соціально-економічного розвитку країни;

- показати доцільність реалізації довгострокових стратегічних цілей бюджетної політики на засадах інституційної архітектоніки бюджетної політики;

- розкрити регуляторний механізм бюджетної політики та методологічні засади його розвитку;

- обґрунтувати необхідність визначення та упорядкування витрат бюджетного процесу та їх вплив на загальнодержавні економічні трансакційні витрати;

- розвинути методологічні засади оцінки ефективності бюджетної політики у системі державного регулювання економіки;

- узагальнити особливості формування і реалізації бюджетної політики та її регуляторного потенціалу;

- визначити підходи до побудови бюджетної політики з метою подолання економічної рецесії;

- розкрити основні положення розвитку фінансово-бюджетних відносин на основі визначення напрямів удосконалення бюджетної політики;

- розвинути методологічні засади розвитку бюджетного механізму.

Об'єктом дослідження є бюджетна політика у системі державного регулювання економіки.

Предметом дослідження є сукупність бюджетних відносин, які виникають у процесі формування та реалізації бюджетної політики як інструменту впливу на соціально-економічний розвиток суспільства.

Методи дослідження. У роботі застосовано сукупність методів, які ґрунтуються на сучасних теоретико-методологічних підходах, що дозволило забезпечити концептуальну єдність дослідження.

Системний та структурний методи використано при виявленні складових інституту бюджетної політики та механізму реалізації бюджетної політики у системі державного регулювання економіки.

Методи наукового абстрагування, синтезу, порівнянь та експертних оцінок застосовано при обґрунтуванні напрямів удосконалення бюджетної політики та розвитку методологічних засад оцінки її ефективності. При обґрунтуванні сутності бюджетної політики застосовано метод наукової абстракції; узагальнення вітчизняного і світового досвіду бюджетного регулювання здійснено за допомогою порівняльного та статистичного методів.

Інформаційну базу дослідження становлять законодавчі та нормативно-правові акти з питань формування і реалізації бюджетної політики, статистичні та аналітичні матеріали Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Державного комітету статистики України, наукові публікації вітчизняних та зарубіжних вчених, що стосуються обраної теми.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у наступному:

вперше:

- розкрито сутність бюджетної політики як складової суспільно-економічних відносин, яка полягає у сукупності відповідних форм взаємозалежностей та взаємовпливів економічних, правових, політичних, інституційних компонентів бюджетного простору та інституційного середовища суспільства у процесі формування бюджету й використання бюджетних коштів для досягнення стратегічних цілей і основних завдань розвитку суспільства, що надасть можливість підвищити рівень збалансованості та ефективності системи бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку країни;

- показано, що ефективну реалізацію довгострокових стратегічних цілей розвитку суспільства доцільно здійснювати на засадах інституційної архітектоніки бюджетної політики, яка ґрунтується на сукупності оптимальних співвідношень бюджетного процесу, системи регулювання бюджетних відносин, у тому числі низки обмежень, вимог і противаг у вигляді відповідних правил, норм, процедур, що визначають адаптивність функціонування бюджетного механізму, та забезпечить інституційний розвиток бюджетного середовища;

- обґрунтовано доцільність визначати та упорядковувати витрати бюджетного процесу, пов'язані з проведенням інституційних змін у систему бюджетного регулювання, які суттєво впливають на загальнодержавні економічні трансакційні витрати, що сприятиме підвищенню ефективності бюджетної політики як вагомого інструменту розвитку суспільно-економічних відносин;

удосконалено:

- методологічні засади оцінки ефективності бюджетної політики на основі формування системи показників, що ґрунтуються на функціональних, соціально-економічних, управлінських складових та дозволяють визначити проблеми механізму реалізації бюджетної політики з метою формування ефективних заходів щодо впливу на соціально-економічні процеси;

- положення щодо регуляторного механізму бюджетної політики як сукупності відповідних механізмів, що поєднує механізми доходів, видатків бюджету, міжбюджетних відносин, державного боргу, які спрямовані на створення умов для забезпечення економічного зростання та суспільного розвитку;

- підходи щодо формування бюджетної політики у взаємозв'язку з пріоритетними напрямами соціально-економічного розвитку країни з метою стимулювання збалансованого економічного зростання;

- методологічні засади розвитку бюджетного механізму з перерозподільного до відтворювального та в перспективі до стимулюючого характеру дії на економічне зростання з урахуванням суспільно-економічних й інституційних складових економічного розвитку;

дістали подальшого розвитку:

- підходи до бюджетної політики як до системи, якій притаманні інституційні, функціональні, інформаційні, правові, організаційно-процесуальні ознаки, виокремлення яких має як теоретичне, так і практичне значення для оцінки та визначення напрямів її удосконалення у системі державного регулювання економіки;

- узагальнення положень щодо особливостей формування і реалізації бюджетної політики, її регуляторного потенціалу, у тому числі виокремлення теоретико-методологічних, економічних, соціальних, політичних, організаційних, інформаційних, правових, демографічних, екологічних, зовнішньоекономічних та інституційних складових інституту державного регулювання економіки;

- підходи до побудови відповідної бюджетної політики з метою подолання економічної рецесії, що ґрунтується на стабілізації фінансово-бюджетних відносин, раціоналізації бюджетних видатків з урахуванням зміни соціально-економічного, інституційного середовища суспільства;

- положення щодо розвитку фінансово-бюджетних відносин на основі визначення напрямів удосконалення бюджетної політики, які охоплюють систему заходів, що ґрунтуються на адаптації бюджетної системи до процесів еволюції суспільства, що надасть можливість досягати стратегічних цілей на основі впровадження довгострокового бюджетного планування.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи, які розкривають сутність бюджетної політики у системі державного регулювання економіки, мають практичне значення у процесі розвитку бюджетної системи, що сприятиме підвищенню ефективності використання бюджетних коштів.

Основні наукові результати роботи використані Міністерством фінансів України при підготовці проектів Законів України про державний бюджет на 2008-2009 рр. (довідка від 20.11.2009 р.

№ 31-77000-120/691); Академією фінансового управління Міністерства фінансів України при підготовці наукового обґрунтування бюджетної політики на 2008-2009 рр. (довідка від 19.10.2009 р. № 77000-020-1/619); Міністерством фінансів Автономної Республіки Крим при розробці проекту бюджету на 2008 -2009 рр. (довідка від 10.11.2009 р. № 1426); Головним фінансовим управлінням Дніпропетровської обласної державної адміністрації при формуванні місцевих бюджетів (довідка від 30.10.2009 р. № 3035/0/17-09); при викладанні дисциплін «Бюджетна система України»», «Фінансова політика держави», «Бюджетний менеджмент», «Управління місцевими фінансами» у Дніпропетровській державній фінансовій академії Міністерства фінансів України (довідка від 01.12.2009 р. № 4).

Особистий внесок здобувача полягає в розкритті сутності бюджетної політики як інструменту державного регулювання економіки. Наукові результати та висновки, які виносяться на захист, одержані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації.

Основні теоретичні та методологічні положення, результати дисертаційного дослідження доповідалися на міжнародних науково-практичних конференціях: «Стратегічний розвиток регіону - економічне зростання та інтеграція» (м. Чернівці, 2006 р.), «Проблеми і перспективи інноваційного розвитку економіки України» (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), «Стан і проблеми оподаткування в умовах ринкової економіки» (м. Донецьк, 2006 р.), «Організаційні та економічні проблеми розвитку муніципальних утворень» (м. Тернопіль, 2006 р. ), «Фінансовий потенціал регіонів України в умовах ринкової економіки» (м. Чернівці, 2006 р.), «Проблеми розвитку фінансової системи України» (м. Сімферополь, 2006 р.), «Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону» (м. Чернівці, 2007 р.), «Фінансове забезпечення економічного і соціального розвитку суспільства» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), «Стан і проблеми оподаткування в умовах ринкової економіки» (м. Донецьк, 2007 р.), «Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства» (м. Дніпропетровськ, 2008 р.), «Генезис інституційної системи транзитивних економік» (м. Чернівці, 2008 р.), «Інноваційно-інвестиційна модель розвитку національної економіки» (м. Донецьк, 2008 р.); науково-практичних конференціях: «Розвиток фінансової системи в умовах трансформаційних перетворень» (м. Київ, 2006 р.), «Напрями розвитку фінансової системи України в сучасних умовах» (м. Київ, 2007 р.), «Розвиток фінансової системи України в умовах економічної глобалізації» (м. Київ, 2008 р.); «Підприємницька діяльність в Україні: проблеми розвитку та регулювання» (м. Київ, 2009 р.); всеукраїнських науково-практичних конференціях «Інвестиційні стратегії підприємств України на міжнародних товарних та фінансових ринках» (м. Дніпропетровськ, 2006 р.), «Фінансово-бюджетна політика в контексті соціально-економічного розвитку регіонів» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.), «Актуальні проблеми економічного і соціального розвитку регіонів України» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.);наукових конференціях Міжнародної асоціації інституційних досліджень «Проблеми сучасної економіки й інституційна теорія» (м. Донецьк, 2006 - 2008 роки.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації опубліковано у двох монографіях, у тому числі одній індивідуальній монографії, 56 статтях у наукових журналах, збірниках наукових праць, матеріалах і тезах доповідей науково-практичних конференцій загальним обсягом 63 друк. арк.

Структура та обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 519 сторінок, основний зміст роботи викладено на

429 сторінках. Дисертація містить 36 таблиць та 15 рисунків, 8 додатків, список використаних джерел включає 593 найменування на 50 сторінках.

Основний зміст

У вступі обґрунтовано актуальність теми, сформульовано мету, об'єкт, предмет і завдання дослідження, визначено наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, апробацію результатів дослідження.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади бюджетної політики» висвітлено суспільно-економічну сутність бюджетної політики, роль бюджетної політики в реалізації функцій держави, виявлено особливості формування і реалізації бюджетної політики у зарубіжних країнах, визначено її місце у системі державного регулювання для забезпечення позитивної динаміки економічного зростання та розвитку.

Дослідження розвитку бюджетної політики у системі державного регулювання економіки дало змогу дійти висновку, що увага вчених та практиків зосереджується переважно на окремих її складових. Аналіз визначень дефініції «бюджетна політика» свідчить про те, що вона розглядається як система дій, сукупність цілей, рішень, заходів держави щодо розвитку бюджетних відносин. З метою досягнення стратегічних напрямів розвитку суспільства вагомого значення набувають теоретико-методологічні засади формування і реалізації бюджетної політики, які базуються на системному підході та поглибленні теоретичних надбань вітчизняних і зарубіжних наукових шкіл.

Методологічною основою дослідження бюджетної політики є теорія державних фінансів. Як фінансова категорія бюджетна політика відображає фінансові відносини у перерозподілі валового внутрішнього продукту з метою досягнення визначених суспільством цілей. З цієї позиції бюджетна політика має будуватися на основі науково обґрунтованої концепції розвитку бюджетних відносин у складі фінансової політики, спрямованої на фінансове регулювання економічних і соціальних процесів з метою гармонійного розвитку суспільства. У теоретичному аспекті бюджетна політика формує методологічні принципи, форми й методи упорядкування та удосконалення бюджетних відносин і бюджету.

Бюджетна політика повинна створювати сприятливі умови для задоволення потреб та розв'язання тих проблем суспільства, які не у повній мірі вирішує ринковий механізм саморегулювання. Задоволення потреб суспільства супроводжується постійним ускладненням взаємодії суб'єктів економіки, суспільства, державних органів влади; суспільні проблеми охоплюють економічну, соціальну, політичну сфери. У цьому контексті необхідною є адекватність впливу бюджетної політики на потреби та інтереси суспільства, їх узгодження з метою стабільного економічного зростання і розвитку. Бюджетна політика є одним з основних засобів визначення напрямів впливу органів державного управління на досягнення збалансованого розвитку суспільства. При цьому вагомого значення набувають методи забезпечення належної взаємодії суб'єктів економіки у процесі реалізації поставлених цілей та завдань, бюджетні відносини набувають ознак суспільних відносин, бюджетна політика - суспільно-економічного характеру. Здійснено теоретичне обґрунтування сутності бюджетної політики як складової суспільно-економічних відносин, що відображають взаємозалежність та взаємовплив економічних, політичних, правових, інституційних компонентів бюджетного простору й інституційного середовища суспільства у процесі формування бюджету та спрямування бюджетних коштів на досягнення стратегічних і тактичних цілей та завдань розвитку суспільства.

Дослідження бюджетної політики, проведене на основі системного підходу, дозволило виокремити притаманні їй інституційні, функціональні, інформаційні, правові, організаційні ознаки, що має як теоретичне, так і практичне значення для оцінки та визначення напрямів її удосконалення у системі державного регулювання економіки, дає можливість здійснювати більш глибокий аналіз реалізації її регуляторної функції.

Сутність бюджетної політики найбільш повно розкривається у її взаємопов'язаних функціях: регуляторній, яка полягає у впливі на структуру виробленого продукту та факторів виробництва, залучених до процесу його створення; розподільчій, тобто здійснення перерозподілу створеного валового внутрішнього продукту; стабілізуючій, що реалізує забезпечення ефективного використання факторів виробництва, стабільного рівня цін, рівноваги платіжного балансу, високих і рівномірних темпів економічного зростання. Серед окреслених функцій регуляторна функція в умовах ринкової економіки є однією з основних, вона впливає на параметри інших функцій, здійснюючи регулювання з метою стабілізації соціально-економічних процесів та зміни обсягів перерозподілу валового внутрішнього продукту. Бюджетна політика може ефективно впливати на соціально-економічні процеси шляхом створення умов для розв'язання проблем суспільства, нейтралізації негативних суспільних явищ, стосовно подолання яких вибудовується регуляторна функція бюджетної політики; визначення та врахування стану й тенденцій розвитку суспільства, гармонізації досягнення соціальних та економічних цілей у контексті сталого розвитку.

Формування методологічних засад бюджетної політики пов'язано з урахуванням її структури, яка включає бюджетне прогнозування та планування, організацію бюджетного процесу, бюджетне регулювання, бюджетний контроль, політику у сфері державних доходів, державних видатків, державного боргу, міжбюджетних відносин. Бюджетне регулювання, як інструмент впливу бюджету на економічне зростання, є невід'ємною складовою бюджетної політики.

Функціональне призначення бюджетної політики є результатом еволюції ролі та значення функцій держави в суспільно-економічному розвитку. З'ясовано, що залежно від параметрів реальної економіки та інших сфер суспільства мають коригуватися чи змінюватися цілі й завдання бюджетної політики, механізми, інструменти і важелі для їх досягнення з метою ефективного впливу на соціально-економічні процеси.

Визначено, що в системі державного регулювання економіки використовуються як окремі інструменти та важелі бюджетної політики, так і їх поєднання. Залежно від визначених у країні пріоритетів спрямованість заходів у сфері управління бюджетним процесом потребує формування та реалізації відповідної бюджетної політики. На основі узагальнення різних підходів здійснено розмежування видів бюджетної політики: залежно від характеру впливу на економічне зростання (перерозподільна, відтворювальна, створювальна), цільової спрямованості (дохідна, видаткова, змішана), тривалості у часі бюджетного регулювання (тактична, стратегічна), впливу на об'єкти регулювання (стимулювальна, обмежувальна), рівня регулювання (загальнодержавна, регіональна), своєчасності впливу на об'єкт регулювання (превентивна, ситуативна). Формування й реалізація відповідної бюджетної політики та особливостей розвитку й співвідношення її складових елементів у системі державного регулювання залежить від особливостей цілей і завдань розвитку країни та окремих територій.

Узагальнення досвіду формування і реалізації бюджетної політики країн з розвинутою ринковою та перехідною економікою показує, що бюджетна політика постійно змінюється внаслідок розвитку всіх сфер суспільства, теоретичних обґрунтувань шляхів розвитку країни, структурних зрушень в економіці, розвитку науково-технічного прогресу. Використання досвіду зарубіжних країн потребує врахування їх інституційного середовища, просторово-часових меж розробки та впровадження заходів бюджетної політики, рівня розвитку країни та структури економіки, практики дотримання суб'єктами бюджетних відносин встановлених принципів, правил і норм. Важливим для України є удосконалення середньострокового та перехід до довгострокового бюджетного планування, що сприятиме підвищенню стійкості та збалансованості бюджетної системи, її ефективному впливу на соціально-економічний розвиток.

У другому розділі «Бюджетна політика як інструмент регулювання соціально-економічного розвитку» визначено передумови і розвиток регуляторної функції бюджетної політики, її стратегічні напрями та формування механізму їх реалізації в частині впливу на розвиток соціально-економічних процесів.

Узагальнення практики фінансових реформ в Україні у різні періоди її існування показує, що форми і методи впливу держави на економічні та соціальні процеси у суспільстві з часом модифікувалися. Аналіз основних економічних теорій щодо державного регулювання економіки показує, що сучасний етап їх розвитку характеризується гармонійним поєднанням державних і ринкових регуляторів.

Аналіз особливостей розвитку та реалізації бюджетної політики України у системі державного регулювання економіки дозволив виокремити такі етапи її розвитку і характерні риси:

- етап становлення бюджетної політики (1991 - 1994 рр.), бюджетна політика на цьому етапі не мала належного оформлення, виконувала переважно перерозподільну функцію як політика тактичного, обмежувального характеру;

- етап інституціоналізації бюджетної політики (1995 - 2001 рр.), бюджетна політика реалізувала переважно стабілізаційну функцію, здійснювалося розроблення нормативно-правових засад;

- етап збалансування бюджетної політики (2002 - 2007 рр.), характеризується реалізацією функцій як перерозподілу, так і регулювання, бюджетна політика є політикою змішаного, стимулювального характеру;

- етап адаптації бюджетної політики в умовах фінансово-економічної кризи (2008 - 2009 рр.), бюджетна політика виконує стабілізаційну функцію та є антикризовою. бюджет політика економіка суспільство

Ретроспективне дослідження формування та реалізації бюджетної політики в Україні свідчить про її багатоплановість. Водночас для її ефективної реалізації повинен був сформуватися комплекс умов, що втілював би розвиток економічного середовища, позитивне усвідомлення та сприйняття її суб'єктами бюджетних відносин, нагромадження позитивного досвіду ринкових перетворень. Упродовж трансформаційного періоду бюджетна політика носить переважно тактичний характер, підпорядковується поточним завданням, виконує функції перерозподілу та стабілізації, неповною мірою відповідає стратегічним орієнтирам соціально-економічного розвитку. З огляду на це основним завданням має стати активізація регуляторної функції бюджетної політики, впровадження ефективних механізмів та нових технологій у бюджетний процес, формування стратегічного характеру цілеспрямованих рішень з метою забезпечення у системі державного регулювання єдності із соціально-економічною стратегією й тактикою, спрямованих на розвиток суспільства. Досягнення такого функціонального зв'язку зумовлює єдність цілей бюджетної політики з практичними регуляторними завданнями, що свідчить про більш високий ступінь розвитку національної системи державного регулювання.

В умовах динамічного розгортання процесів фінансової глобалізації та вичерпання потенціалу інерційного розвитку національної економіки розробка стратегії ефективної бюджетної політики держави у системі державного регулювання економіки полягає у формуванні моделі бюджетних відносин, які сприятимуть реалізації комплексу цілей та пов'язаних з ними завдань у стратегії сталого розвитку суспільства. Стратегія бюджетної політики, спрямована на підвищення рівня життя, соціальної захищеності громадян, добробуту нації, є вагомим засобом вирішення завдань забезпечення кращих факторних умов економічного зростання, пріоритетного розвитку інтелектомістких видів виробництва, сприяння розширенню внутрішнього ринку, створення сприятливого інвестиційного клімату, зростання інвестиційної активності суб'єктів економіки. Це передбачає концентрацію зусиль на використанні засобів бюджетної політики у єдності механізмів фінансового регулювання у системі державного регулювання економіки, які формуватимуть вплив на фактори сталого соціально-економічного розвитку.

Побудова науково обґрунтованої бюджетної політики як дієвого засобу регулювання соціально-економічного розвитку, формування її стратегічних цілей і завдань потребує вироблення вихідних методологічних принципів. Бюджетна політика є дієвим засобом управління бюджетними ресурсами та активним елементом фінансової політики, якщо вона ґрунтуватиметься на таких основних принципах: наукового підходу, послідовності, обов'язковості, дієвості, гласності, раціональності. При побудові та реалізації моделі ефективної бюджетної політики необхідно також дотримуватися певних засад, зокрема: переважання темпів зростання економіки над темпами зростання видатків бюджету; обґрунтованого обмеження рівня видатків; виконання зобов'язань, затверджених у законі про державний бюджет на відповідний рік; спрямування бюджетних видатків на досягнення визначених результатів; пріоритету середньострокового бюджетного планування; ефективного розподілу бюджетних ресурсів; відкритості і загальнодоступності інформації щодо здійснення доходів та видатків на всіх рівнях бюджетної системи.

Розглянуті принципи пов'язані з практичною реалізацією бюджетної політики, що полягає у здійсненні регуляторного впливу на економіку, соціальну сферу для досягнення поставлених цілей. Впровадження зазначених принципів у бюджетний процес потребує врахування умов і факторів, які впливають на результати бюджетної політики.

Значимість бюджетної політики у регулюванні соціально-економічного розвитку суспільства передбачає необхідність чіткого визначення цілей, які повинні бути досягнуті при її реалізації, та завдань залежно від певного етапу розвитку країни. Цільова функція бюджетної політики є комплексною, вона поєднує як фіскальну, так і регулювальну складові. Встановлено ієрархію цілей механізму узгодження економічних інтересів різних суб'єктів бюджетної політики у сучасних соціально-економічних та інституційних умовах. Першочерговими мають бути цілі, які визначаються функціями бюджету та забезпечують гармонійне поєднання його економічної ефективності й соціальної справедливості, тому з метою підтримання макроекономічної і соціальної рівноваги та забезпечення умов для економічного зростання серед регулювальних цілей бюджетної політики виокремлено регулювання процесу перерозподілу фінансових ресурсів у суспільстві, рівня задоволення суспільних потреб. Залежно від характеру цілей буде змінюватися місце того чи іншого інструменту в сукупності засобів бюджетного регулювання соціально-економічних процесів у конкретний період.

На основі аналізу основних напрямів бюджетної політики України (бюджетних декларацій) на 2008, 2009 та 2010 роки визначено, що із року в рік цілі та завдання бюджетної політики дедалі більше відповідають науковим засадам їх розробки. Реалізувати намічені в бюджетних деклараціях цілі та завдання бюджетної політики необхідно шляхом здійснення певного комплексу заходів, конкретний набір яких залежить від стабілізації фінансового становища в державі, прийняття бездефіцитного бюджету, скорочення зовнішнього і внутрішнього боргу, розмежування повноважень і фінансових ресурсів між приватним сектором і державою, між центральними і місцевими органами виконавчої влади, зниження рівня інфляції тощо.

В умовах становлення ринкових відносин важелі та інструменти бюджетної політики повинні включати розробку законодавчих та інших нормативних документів, що стосуються бюджету, бюджетного планування, регулювання, нормування, фінансування, міжбюджетного розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів, економічного стимулювання, бюджетної звітності, бюджетного контролю та впровадження ефективного бюджетного менеджменту. Інструменти та важелі бюджетної політики важливо застосовувати як систему взаємопов'язаних механізмів, що сприяють економічному зростанню, оптимізації структури видатків бюджету, вирішенню комплексу макроекономічних і соціальних завдань. З цих позицій за допомогою механізму реалізації бюджетної політики має встановлюватися певний порядок у бюджетних відносинах та бюджетній діяльності.

Структура регуляторного механізму бюджетної політики розглядається як сукупність динамічних механізмів, які спрямовані на реалізацію стратегії соціально-економічного розвитку. Аналіз сучасного стану використання фінансових методів, інструментів, важелів, усіх складових бюджетного механізму, його впливу на ефективність економіки держави свідчить про потребу його удосконалення, впровадження нових прогресивних механізмів бюджетного планування з метою активізації його регуляторних впливів у складі єдиного фінансового механізму в системі державного регулювання економіки.

Необхідним є забезпечення перетворення бюджетного механізму в ефективний засіб реалізації соціально-економічної стратегії, підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів.

Визначено, що формування бюджетної політики як фінансової основи стратегії соціально-економічної політики держави та інструменту її реалізації потребує спрямування бюджетних видатків на пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку України.

У третьому розділі «Пріоритети бюджетної політики України» здійснено загальний аналіз пріоритетів бюджетної політики, механізмів, інструментів та важелів бюджетної політики у стимулюванні інвестиційно-інноваційної діяльності в Україні, проблем реалізації соціальних та економічних пріоритетів бюджетної політики держави, пріоритетів у стимулюванні розвитку територій, ролі боргової політики у реалізації пріоритетних напрямів розвитку.

Актуальним завданням є визначення пріоритетів бюджетної політики, спрямованих на розвиток економічних і соціальних процесів в довгостроковому, стратегічному аспекті, у контексті системи пріоритетів як складової концепції ефективної бюджетної політики держави та територій.

Пріоритети бюджетної політики найбільшою мірою виявляються у напрямах державних видатків.

Динаміка структури видатків зведеного бюджету України в 2001-2009 рр. (табл. 1) показує, що найбільшу питому вагу у видатках зведеного бюджету становить соціальний захист та соціальне забезпечення, позитивною є тенденція зростання видатків бюджетів на освіту.

Таблиця 1 - Структура видатків зведеного бюджету України (%)

Бюджетна політика підтримки пріоритетних галузей економіки може розглядатися в аспектах створення умов зростання сукупного попиту та ділової активності у широкому комплексі галузей, пов'язаних з пріоритетними виробництвами; стимулювання концентрації фінансових ресурсів у перспективних галузях економіки з метою реалізації механізмів подальшої диверсифікації економіки, здійснення цілеспрямованих структурних зрушень з метою покращання її відтворювальної структури. Напрями видатків державного бюджету повинні узгоджуватися з потребами економічної політики в цілому, мати чітко окреслений часовий лаг, в іншому випадку тривала підтримка одних галузей та сфер спричинить виникнення структурних деформацій в економіці в цілому та збереження існуючих, зниження зацікавленості одержувачів такої підтримки у підвищенні результативності власної діяльності, у зв'язку з цим галузеві пріоритети мають змінюватися разом зі зміною стратегії соціально-економічної політики розвитку суспільства. Основним джерелом та механізмом реалізації пріоритетних напрямів бюджетної політики інноваційно-інвестиційного характеру має стати бюджет розвитку у складі державного та місцевих бюджетів, роль якого має зростати у перспективі з огляду на реалізацію стратегії сталого економічного розвитку.

Пріоритети бюджетної політики мають визначатися на засадах комплексного підходу у контексті формування концепції бюджетної політики з урахуванням виявлення та аналізу внутрішніх і зовнішніх факторів, які визначають процеси розвитку суспільства, врахування ієрархічних складових державної системи пріоритетів, які включають довгострокові пріоритети держави та середньострокові пріоритети територій. Дотримання такої вимоги до формування і реалізації пріоритетів бюджетної політики можливе шляхом виконання основних завдань певного етапу розвитку суспільства і забезпечення тісного взаємозв'язку між важливими напрямами фінансової політики. Основою відбору пріоритетів має бути науково обґрунтоване визначення напрямів і оцінка реальних фінансових можливостей виконання пріоритетних програм з використанням бюджетних коштів.

З огляду на значні потреби в обсягах інвестиційних ресурсів держава не має можливості повною мірою фінансувати ці потреби, отже її роль насамперед полягає у частковому фінансуванні розвитку інфраструктури з метою створення сприятливих умов для приватних інвестицій. Значних коштів потребує реалізація державних та регіональних інноваційних програм, окремих інноваційних проектів у межах довгострокової стратегії інноваційного розвитку, фундаментальних досліджень.

Результати динаміки державних інвестицій в основний капітал підтверджують, що використання інструментів та важелів бюджетної політики з метою активізації інвестиційно-інноваційної діяльності суб'єктів господарювання має бути комплексним. Для реалізації пріоритетних напрямів та досягнення намічених цілей бюджетної політики необхідно розширити й активно задіяти, крім державних видатків, інструментарій інших її складових - податкової політики, боргової політики, трансфертної політики тощо.

Аналіз бюджетної політики у сфері міжбюджетних відносин доводить, що потребує певного зниження рівень централізації бюджетних коштів у державному бюджеті. Міжбюджетні відносини мають сприяти соціально-економічному розвитку регіонів на основі збалансованості загальнодержавних та регіональних інтересів, що підвищить ефективність бюджетної політики, забезпечить дотримання фундаментальних засад рівномірного розвитку країни. Реформування бюджетної системи України має здійснюватися у напрямах чіткого розподілу функціональних повноважень кожного рівня влади, розробки реальних збалансованих механізмів забезпечення фінансової самостійності та посилення відповідальності органів місцевого самоврядування.

Бюджетна політика у сфері державного боргу повинна вирішувати взаємопов'язані питання боргової залежності країни і ефективного використання державного кредиту, сприяти економічному зростанню разом із дотриманням безпечного рівня і структури державного боргу. Боргова політика як елемент бюджетної політики за певних умов може бути вагомим інструментом активізації інвестиційних та інноваційних процесів у суспільстві, сприяючи економічному і соціальному розвитку. Переорієнтація бюджетної політики з вирішення поточних завдань за рахунок боргу до використання його як основи інвестиційно-інноваційного розвитку передбачає ефективне управління державним боргом з метою поступового зменшення витрат державного бюджету на його обслуговування та погашення, оптимізації обсягів і структури боргу відповідно до темпів економічного зростання.

Боргова політика, роль якої в сучасних умовах зростає, має бути чітко підпорядкованою та узгодженою з довгостроковими цілями та пріоритетами бюджетної політики. Нагальним є розробка та реалізація ефективного механізму інвестування запозичених ресурсів, підвищення ефективності державних інвестицій, включаючи удосконалення організаційних, фінансових, правових та контрольних механізмів.

У четвертому розділі «Інституційна складова бюджетної політики» розглянуто інституційні засади та особливості бюджетної політики як інституту, трансакційні витрати функціонування механізму бюджетної політики, характерні ознаки інституційного середовища та виокремлено інституційну складову, яка суттєво впливає на її регуляторну функцію.

Формування інституту бюджетної політики невіддільне від інституційного середовища суспільства. Бюджетна політика відображає складний взаємозв'язок, взаємодію інституцій, інститутів, організацій, інституційної структури та інституційних форм. Логічну структуру інституту бюджетної політики розглянуто за сферами його прояву - у системі економічних, культурно-ідеологічних, соціальних, політичних координат, які являють цілісну систему суспільства.

Встановлено, що виникнення та розвиток інституту бюджетної політики обумовлюється виникненням і розвитком інституту податку та інституту бюджету в процесі еволюційного розвитку суспільства. Бюджетна політика як системне утворення реалізується у взаємодії базових інститутів (податку, бюджету) та похідних інститутів (інститутів доходів бюджету, видатків бюджету, міжбюджетних відносин, дефіциту чи профіциту бюджету, державного боргу). Інститути бюджетної політики мають складну внутрішню структуру норм, правил, звичок, еволюція цих інститутів тісно пов'язана з розвитком інститутів власності, держави, влади, довіри і є невід'ємною складовою еволюції загального інституційного середовища суспільства.

Інститут бюджетної політики має визначати правила дотримання засад її формування та реалізації; норми поведінки, які структурують економічні відносини та механізми, які забезпечують виконання як правил дотримання засад бюджетної політики, так і норм поведінки в процесі її формування і реалізації та забезпечують його розвиток. З позиції інституціоналізму бюджетна політика як економічний інститут формує правила і обмеження економічної поведінки, умови взаємовідносин, розвитку стратегій взаємодії учасників бюджетних відносин, як соціальний інститут бюджетна політика є однією із форм реалізації, регулювання і упорядкування суспільного життя й поведінки людей в економічній сфері. Бюджетна політика як фінансовий інститут пов'язана із фінансовими відносинами щодо формування та використання централізованого грошового фонду, вона є фінансовим інститутом, оскільки розглядається як відокремлена суспільними межами сфера життєзабезпечення та упорядкування дій суб'єктів бюджетних відносин, зокрема суб'єктів влади, власності, управління, регулювання економіки.

Бюджетна політика має створювати інституційні умови функціонування бюджетної моделі у суспільстві, що ґрунтується на правилах, нормах, організаційних структурах, які у сукупності мають цілеспрямовано формувати механізм активного впливу на економічне зростання, спрямовувати розвиток суспільства у необхідному напрямі і на цій основі сприяти підвищенню добробуту населення. Впровадження відповідних норм в галузь фінансів має суттєве значення для проведення ефективної бюджетної політики, чіткого функціонування бюджетного механізму, що надає можливість встановити єдині правила організації фінансових взаємозв'язків, захистити економічні інтереси суспільства, дотримання правових норм забезпечує фінансову дисципліну, дозволяє проводити єдину політику в галузі фінансів.

Інституційна структура бюджетної політики еволюціонує разом з інституційною матрицею державного механізму, яка вбудована у інституційну систему суспільства. Враховуючи, що будь-яка економічна діяльність суспільства здійснюється у межах відповідних інституційних координат, сформована інституційна модель суспільства є ядром її інституційної структури як сукупності взаємопов'язаних інститутів та установ ефективна модель бюджетної політики має спиратися на інституційне середовище країни, тобто сукупності основоположних соціальних, політичних, правових і економічних правил, які визначають межі поведінки, менталітет, традиції, історію, культуру.

Встановлено, що інституційне середовище суспільства впливає на бюджетний простір і таким чином на бюджетну політику держави. Напрями диверсифікації регуляторної функції держави, перебудова систем регулювання, їх адаптація до нових умов значною мірою пов'язані із зміною інституційного середовища суспільства, тому будь-які зміни у бюджетній політиці держави мають не лише враховувати стан інституційного середовища, а й відбуватися одночасно та узгоджено з його трансформацією. Створення інституційних умов реалізації бюджетної політики, здійснення нею фінансового регулювання, включаючи фінансове забезпечення, виконання функцій і завдань держави на певному етапі розвитку суспільства потребує формування адекватної інституційної моделі та відповідної адаптивно-регуляторної архітектоніки бюджетної політики. На цій основі має функціонувати бюджетна модель суспільства для вирішення завдань узгодження інтересів суб'єктів бюджетних відносин з метою досягнення збалансованого та стійкого соціального й економічного розвитку.

Розкрито сутність трансакційних витрат та обґрунтовано необхідність їх врахування у розбудові інституту бюджетної політики з метою підвищення ефективності механізму її функціонування та розвитку. Здійснено класифікацію трансакційних витрат бюджетної політики, яка, на відміну від існуючої класифікації загальнодержавних економічних трансакційних витрат, доповнена витратами процесу, зумовленими постійними змінами, що вносяться у процесі реалізації бюджетної політики в транзитивній економіці.

Інституційне середовище бюджетної політики створює умови, за яких здійснюється її формування та реалізація. Такі умови значною мірою залежать від особливостей економіки країни, інституційних характеристик суспільства. Серед інституційних чинників виокремлено процес інституціоналізації бюджетної політики у системі державного регулювання; розвиток демократичних та правових інститутів; якість інституційних змін; розвиток інституту державного регулювання.

Дослідження впливу інституційного середовища на бюджетну політику важливе для узгодження інтересів учасників бюджетних відносин, врахування змін у суспільстві та сприяння ефективному використанню бюджетних коштів. Розвиток інституту бюджетної політики відіграє провідну роль в удосконаленні бюджетної системи, бюджетного процесу та бюджетних відносин щодо визначення концептуальних засад, стратегічних і тактичних цілей та завдань формування бюджетних механізмів відповідно до стратегії довгострокового соціально-економічного розвитку країни.

У п'ятому розділі «Напрями розвитку бюджетної політики у системі державного регулювання економіки» обґрунтовано основні напрями розвитку бюджетної політики, підходи до її коригування в умовах фінансової кризи та розвинено методологічні засади оцінки її ефективності.

Бюджетна політика держави як динамічна система, що розвивається залежно від соціально-економічних потреб суспільства з метою активного впливу на економіку, має задіяти притаманні їй та апробовані практикою зарубіжних країн регуляторні механізми. Структурні зміни й необхідність виходу на нову якість економічного зростання та розвитку концентрують увагу на способах удосконалення бюджетної політики, яка має будуватися залежно від економічного циклу та сфер життєдіяльності суспільства, проблем і перспектив його розвитку.

Для ефективного задіяння внутрішнього потенціалу можливостей бюджетної політики, підвищення її ефективності, дієвого впливу на економіку, відтворювальні процеси, рівень доходів, інвестиційно-інноваційну активність та підприємницьку діяльність необхідно внести в систему державних фінансів певні корективи, які б сприяли не тільки їх адаптації до динамічних процесів, що відбуваються у суспільстві, а й активному впливу на них засобів бюджетного регулювання. Система заходів у сфері державних фінансів, з огляду на світовий досвід, визначається напрямами та цілями бюджетної політики від удосконалення її окремих складових до дій із суттєвими змінами бюджетних відносин та бюджетної системи. Таким чином, процес розвитку бюджетної політики має спрямовуватися на удосконалення у контексті розвитку економіки в умовах фінансової глобалізації.

Виходячи з аналізу зарубіжного досвіду та враховуючи фактори, які впливають на формування і реалізацію ефективної бюджетної політики, визначено стратегічні орієнтири та запропоновано напрями удосконалення бюджетної політики на сучасному етапі й у перспективному періоді. Розвиток бюджетної політики має здійснюватися у напрямі стратегічних загальнодержавних цілей та визначення місця держави у їх досягненні, сприяти розв'язанню проблем бюджетної сфери.

Світовий досвід доводить справедливість застосування засад посткейнсіанського напряму економічної теорії до макроекономічного регулювання в умовах кризи, відповідно до яких роль адміністративних важелів має підсилюватися, тобто під час кризи зростає значимість проведення дискреційної бюджетної політики як необхідної умови здійснення макроекономічного регулювання процесів стабілізації економіки.

Важливим є вибір моделі бюджетної політики та розробка адекватних заходів, які відповідають темпам і направленості інституційних змін. Подоланню розглянутих проблем, які існують у суспільстві у сфері державних фінансів, зокрема у бюджетній політиці, буде сприяти цілеспрямоване формування норм, правил, інститутів, необхідних в умовах трансформації економічного середовища. Розв'язання основних проблем у бюджетній сфері тісно пов'язано з ідеологією бюджетної політики, послідовним системним формуванням її інституту, узгодженою спрямованістю щодо досягнення сталого економічного розвитку. Водночас ця проблема має вирішуватися комплексно, у контексті соціально-економічної політики; формування концептуальних підходів у виборі моделі бюджетної політики потребує аналізу поточного стану та еволюції теорій бюджетної політики, оцінки її інституційних засад, адекватності у створенні умов і стимулів розвитку системи державних фінансів, насамперед бюджетної системи, ступеня ефективності реалізації функцій бюджетної політики.