Розбудова міжбюджетних відносин на місцевому рівні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ФІНАНСОВИЙ ІНСТИТУТ

АКАДЕМІЇ ФІНАНСОВОГО УПРАВЛІННЯ МІНІСТЕРСТВА ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

УДК 336.14:352

РОЗБУДОВА МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ГОНЧАРЕНКО ОЛЕГ ВІКТОРОВИЧ

Київ 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Науково-дослідному фінансовому інституті Академії фінансового управління Міністерства фінансів України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, доцент Слухай Сергій Васильович, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри економічної теорії.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор, Барановський Олександр Іванович, Університет банківської справи Національного банку України, проректор з науково-дослідної та інноваційної роботи;

кандидат економічних наук, доцент, Субботович Юлія Леонідівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту.

Захист відбудеться 6 листопада 2008 р. о 17 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.853.01 у Науково-дослідному фінансовому інституті Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38-44, к. 907.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Науково-дослідного фінансового інституту Академії фінансового управління Міністерства фінансів України за адресою: 04119, м. Київ, вул. Дегтярівська, 38-44.

Автореферат розісланий 4 жовтня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради В.В. Зайчикова

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. З прийняттям Бюджетного кодексу в липні 2001 р. в Україні розпочалося проведення бюджетної реформи, яка мала за мету формування нових прогресивних відносин в управлінні бюджетними ресурсами та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування та держави в цілому. Бюджетна реформа в Україні проходила у два етапи. На першому етапі (з 2001 р.) змінилися взаємовідносини державного бюджету з обласними бюджетами, бюджетом Автономної Республіки Крим та бюджетами міст Києва та Севастополя; обласних бюджетів - з бюджетами районів та міст обласного значення. На другому етапі реформи (з 2005 р.) відбулася зміна міжбюджетних відносин на базовому рівні місцевого самоврядування.

Ухвалення у 2004 р. Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом і бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань” та затвердження постановою Кабінету Міністрів України методики розрахунку міжбюджетних трансфертів на районному рівні дозволило врегулювати деякі проблемні питання у взаємовідносинах між районним бюджетом та бюджетами сільських, селищних рад та міст районного значення. Незважаючи на ухвалення зазначеного закону, все ще залишилася низка проблем, які потребують вирішення: удосконалення складу дохідної та видаткової частин бюджетів органів влади всіх рівнів та уточнення їх повноважень і функцій; підвищення рівня бюджетної забезпеченості та розробка методики розрахунку податкового потенціалу окремого регіону. Подальше удосконалення міжбюджетних відносин зумовлено необхідністю прискорення економічного і соціального розвитку територій, формування дієвих механізмів розширення та реалізації місцевого економічного потенціалу.

Міжбюджетні відносини як об'єкт дослідження здавна привертали увагу як вітчизняних, так і зарубіжних вчених. Вже А. Сміт у роботі “Дослідження про природу і причини багатства народів” обґрунтував доцільність розмежування функцій державних і місцевих фінансів. На початку XX ст. у Німеччині, Франції, Англії, а пізніше у Росії у працях таких вчених, як А. Вагнер, Р. фон Кауфман, А. Марков, І. Озеров, В. Твердохлєбов, М. Цитович активно досліджувалися теоретичні і практичні проблеми функціонування міжбюджетних відносин.

Сучасні теоретичні проблеми існування держави з декількома рівнями управління та організації надання і фінансування суспільних послуг у соціально орієнтованій ринковій економіці досліджували такі відомі економісти, як О. Барановський, Ш. Бланкарт, Д. Гайман, Т. Грицюк, А. Ігудін, А. Лавров, К. Лайкам, Р. Масгрейв, У. Оутс, Г. Райт, Дж. Стігліц та інші.

Проблеми міжбюджетних відносин в Україні розглядалися у працях таких українських вчених, як О. Кириленко, І. Луніна, І. Чугунов, В. Швець та інших. Проте питання дослідження міжбюджетних відносин на субрайонному рівні в Україні, незважаючи на надзвичайну його важливість, ще не розроблене належним чином у дослідженнях вітчизняних економістів. Лише у невеликій кількості публікацій таких дослідників, як В. Зайчикова, В. Кравченко, С. Слухай, Ю. Субботович аналізуються актуальні проблеми формування бюджетів субрайонного рівня та формулюються конкретні пропозиції щодо врегулювання існуючих проблем.

Незважаючи на певні здобутки вітчизняних дослідників у галузі теоретичної розробки проблем міжбюджетних відносин на місцевому рівні, все ще немає чіткого визначення міжбюджетних відносин на місцевому рівні, недостатньо обґрунтовані принципи розподілу повноважень, функцій і бюджетних ресурсів між низовими ланками бюджетної системи України, відчувається нестача науково обґрунтованих рекомендацій щодо їх удосконалення. Зазначене обумовило вибір теми дисертаційного дослідження, його мету та завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконувалась згідно із планом науково-дослідних робіт Науково-дослідного фінансового інституту Міністерства фінансів України, зокрема тем: “Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні” (№ ДР 0103U004851), де автором подано пропозиції щодо джерел фінансування власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, та “Моніторинг ходу реалізації Бюджетного кодексу України і розробка пропозицій щодо його удосконалення” (№ ДР 0103U007209), де автором запропоновано застосування методики розрахунку прогнозних обсягів податкових і неподаткових надходжень органів місцевої влади.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертації є розкриття теоретичних і практичних аспектів розбудови міжбюджетних відносин на рівні територіальних громад.

Для досягнення зазначеної мети передбачено виконання таких завдань:

- визначити теоретичні засади дослідження та економічну сутність міжбюджетних відносин загалом і міжбюджетних відносин на місцевому рівні зокрема;

- дослідити основні проблеми розвитку міжбюджетних відносин на місцевому рівні в Україні після прийняття Бюджетного кодексу;

- проаналізувати сучасний стан фінансового забезпечення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо виконання їх повноважень;

- узагальнити зарубіжний досвід організації міжбюджетних відносин та з'ясувати можливість його запровадження в Україні;

- визначити перспективні напрями вдосконалення міжбюджетних відносин на місцевому рівні.

Об'єктом дослідження є фінансові відносини між рівнями бюджетної системи. міжбюджетний бюджетний фінансовий самоврядування

Предметом дослідження є міжбюджетні взаємовідносини між низовими ланками бюджетної системи України після введення в дію Бюджетного кодексу.

Методи дослідження. Методологічну і теоретичну основу дослідження становить аналіз праць вітчизняних та зарубіжних економістів з питань міжбюджетних відносин.

Дослідження проводилося із використанням низки методів наукового пізнання. Тенденції розвитку міжбюджетних відносин вивчалися за допомогою таких методів: теоретичного узагальнення (для розкриття змісту взаємовідносин між бюджетами різних рівнів); наукової абстракції (при здійсненні аналізу сутності та складових міжбюджетних відносин); історичного і логічного (в ході дослідження і обґрунтування напрямів перспективного розвитку міжбюджетних відносин); порівняння та статистичного (при проведенні аналізу стану розвитку міжбюджетних відносин в Україні); аналогії, аналізу та синтезу, індукції і дедукції (при розробці пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин на місцевому рівні).

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативні документи, що регулюють міжбюджетні відносини в Україні, статистичні дані Міністерства фінансів України та Державного комітету статистики України, фінансові звіти місцевих органів влади, публікації в періодичних виданнях, матеріали міжнародних організацій, науково-теоретичних та науково-практичних конференцій, форумів і семінарів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні комплексу актуальних проблем розвитку міжбюджетних відносин на місцевому рівні, розробці практичних рекомендацій щодо основних напрямів їх удосконалення. Основні результати, що становлять наукову новизну дослідження, полягають у такому:

уперше:

- запропоновано визначення сутності поняття “міжбюджетні відносини на місцевому рівні” як унормовані законодавством взаємовідносини між низовими ланками бюджетної системи (районними органами влади і самоврядними одиницями субрайонного рівня) в частині розмежування сфер відповідальності, вертикального й горизонтального розподілу компетенції і бюджетних ресурсів, збалансування обсягів доходів та видатків; основними інструментами цих відносин є: власні і закріплені доходи, дотації, субвенції та кошти, що передаються до районного або міського бюджету; методами їх реалізації щодо дохідного забезпечення бюджету є трансфертний і наділення закріпленими доходами, а відносно бюджетних видатків - делегування відповідальності за надання державних послуг;

- обґрунтовано доцільність утворення на регіональному рівні муніципальних трансфертних фондів як складової міжбюджетного регулювання, які повинні формуватися за рахунок внесків територіальних громад із високою податкоспроможністю і розподілятися серед громад з низькою податкоспроможністю в якості цільових субвенцій для забезпечення стандартів суспільних послуг місцевого значення;

удосконалено:

- методику обчислення міжбюджетних трансфертів на місцевому рівні стосовно розрахунку коефіцієнта вирівнювання, який застосовується до бюджетів, що перераховують кошти до районного бюджету, з урахуванням динаміки доходів, які беруться до уваги при розрахунку індексу податкоспроможності;

- механізм стимулювання зростання дохідної забезпеченості органів місцевого самоврядування за допомогою інструмента додаткової дотації, обсяг якої залежить від внеску кожної території в досягнення важливих для області цілей;

дістали подальшого розвитку:

- принципи фінансового забезпечення власних і делегованих повноважень місцевих бюджетів, зокрема, спрямування доходів органів місцевого самоврядування, які не враховуються при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, лише на виконання власних повноважень, а також здійснення фінансування делегованих повноважень виключно за рахунок виділених державою на їх виконання субвенцій;

- механізм фінансового вирівнювання на місцевому рівні за допомогою додаткових субвенцій між бюджетами одного рівня, який надає можливість, не змінюючи обсягів трансфертів з державного бюджету, коригувати базові суми розрахунку доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, спричинених зміною обсягів надходжень платежів до відповідного місцевого бюджету.

Практичне значення одержаних результатів. Основні положення дисертаційної роботи доведено до рівня практичних рекомендацій, які використані при підготовці нормативно-правових актів з питань регулювання міжбюджетних відносин на рівні територіальних громад, що були впроваджені органами державної влади та місцевого самоврядування різних рівнів і використані науково-дослідною установою.

Висновки та пропозиції, отримані автором у ході дослідження, були використані фінансовим управлінням м. Очаків Миколаївської області при підготовці рішення міської ради від 24.01.2003 № 12 “Про бюджет м. Очаків на 2003 рік”. Зокрема, після проведеного автором аналізу доходів, що враховуються при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів на 2003 р., були прийняті пропозиції щодо механізму перерахування міжбюджетного трансферту з бюджету Очаківського району Миколаївської області до бюджету м. Очаків (довідка № 689 від 28.09.2006 р.).

Пропозиції щодо розбудови міжбюджетних відносин на рівні району відповідно до Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань” були використані фінансовим управлінням Кривоозерської райдержадміністрації Миколаївської області і враховані при підготовці рішення Кривоозерської районної ради від 11.01.2005 № 2 “Про затвердження Порядку розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл і селищ” (довідка № 480 від 29.09.2006 р.).

Основні теоретичні положення та пропозиції дисертації використані Науково-дослідним фінансовим інститутом Міністерства фінансів України при підготовці наукових та аналітичних матеріалів для Міністерства фінансів України з питань визначення джерел фінансування власних та делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, застосування методики розрахунку прогнозних обсягів податкових і неподаткових надходжень органів місцевої влади (довідка № 77000-12/0522 від 02.10.2006 р.).

Практичні рекомендації щодо удосконалення механізму перерахування міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам в Україні використані Міністерством фінансів України при внесенні змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11.01.2005 № 20 „Про затвердження Порядку перерахування в 2007 році деяких субвенцій на надання пільг, субсидій та компенсацій за рахунок надходжень до загального фонду державного бюджету рентної плати за транзитне транспортування природного газу і за природний газ та газовий конденсат, що видобуваються в Україні” (довідка № 31-15020-03/1-17/24849 від 27.11.2007 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є одноосібною науковою працею. Особистий внесок дисертанта полягає в обґрунтуванні сутності міжбюджетних відносин на місцевому рівні, дослідженні становлення та сучасного стану міжбюджетних відносин в Україні, обґрунтуванні пропозицій щодо основних напрямів їх удосконалення. Наукові положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, розроблені автором особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні та практичні рекомендації дисертації були апробовані на 18 міжнародних і вітчизняних науково-теоретичних та науково-практичних конференціях, форумах і семінарах, а саме: науково-теоретичній конференції “Проблеми розвитку фінансової системи України” (Київ, 2002); семінарі “Виконання місцевих бюджетів на основі положень Бюджетного кодексу України” (Херсон, 2002); науково-теоретичній конференції “Проблеми розвитку державних та місцевих фінансів” (Київ, 2003); Всеукраїнському форумі “Міжбюджетні відносини та місцеві бюджети” (Херсон, 2003); Міжнародній науково-практичній конференції “Зміцнення системи місцевих фінансів та міжбюджетних відносин в Україні” (Дніпропетровськ, 2004); науково-теоретичній конференції “Напрями підвищення ефективності фінансової політики в Україні” (Київ, 2005); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансово-економічні та інституційні чинники розвитку регіону” (Чернівці, 2005); Всеукраїнській науковій конференції “Управління регіональним економічним розвитком в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції” (Івано-Франківськ, 2005); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Особливості формування місцевих бюджетів в умовах реформування бюджетної системи України” (Київ, 2005); Міжнародному форумі “Делегированные и собственные функции местного самоуправления в Кыргызской Республике - правовые, административные и фискальные аспекты и их влияние на государственные трансферты” (Бішкек, Киргизія, 2006); Міжнародних науково-практичних конференціях “Шевченківська весна. Сучасний стан науки: досягнення, проблеми та перспективи розвитку” (Київ, 2006, 2007); Міжнародних науково-практичних конференціях “Проблемы развития финансовой системы Украины” (Сімферополь, 2006, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове забезпечення економічного і соціального розвитку суспільства” (Дніпропетровськ, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції “Тенденції та перспективи розвитку фінансової системи України” (Київ, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції “Особливості фінансово-бюджетного регулювання соціально-економічного розвитку регіону” (Чернівці, 2007); Міжнародній науково-практичній конференції “Проблеми розвитку фінансової системи України в умовах євроінтеграції” (Львів, 2007).

Публікації. Результати наукових досліджень опубліковано в 22 наукових працях, що відображають основний зміст дисертації, загальним обсягом 7,0 друк. арк., з них: 10 статей у фахових виданнях загальним обсягом 4,4 друк. арк., 12 публікацій у збірниках матеріалів конференцій загальним обсягом 2,6 друк. арк.

Обсяг та структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Основний її зміст викладений на 174 сторінках комп'ютерного тексту, що містить 7 рисунків та 19 таблиць. У дисертації представлено 8 додатків на 18 сторінках та список використаних джерел з 260 найменувань на 25 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, сформульовано мету, завдання, об'єкт і предмет, визначено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, зазначено форми апробації результатів.

У першому розділі “Сутність та механізм міжбюджетних відносин” розкрито сутність і дано визначення поняття “міжбюджетні відносини на місцевому рівні”, проаналізовано процес розвитку міжбюджетних відносин в Україні після прийняття Бюджетного кодексу.

Стабільність економічного розвитку територій безпосередньо залежить від поєднання економічної ефективності регіонального народногосподарського комплексу із забезпеченням соціальної справедливості. Обсяг фінансування регіональних потреб у суспільних послугах має залежати від ефективності регіональної економіки. Головною складовою фінансового механізму регіонального розвитку є міжбюджетні відносини, тому їх раціоналізація є важливим завданням державної політики.

Міжбюджетні відносини відіграють важливу роль у розв'язанні багатьох питань функціонування органів місцевого самоврядування. Теоретичні та законодавчо-нормативні положення дають можливість зробити висновок про міжбюджетні відносини як взаємовідносини між органами влади і управління різних рівнів з питань розподілу дохідних та видаткових повноважень з метою досягнення збалансованості бюджетів різних рівнів за доходами і видатками з урахуванням державних та регіональних програм соціально-економічного розвитку і наявного на їх територіях бюджетно-податкового потенціалу.

У роботі доведено, що підвищення ефективності функціонування міжбюджетних відносин в Україні можливо шляхом належної реалізації принципів бюджетного федералізму: єдність загальнодержавних інтересів та інтересів громад, висока самостійність та відповідальність місцевих органів влади у галузі бюджетної політики, застосування інструментів горизонтального та вертикального бюджетного вирівнювання.

Міжбюджетні відносини функціонують на основі певного механізму, який являє собою сукупність засобів організації міжбюджетних відносин. Цей механізм включає моделі, форми, методи, інструменти, а також інституціонально-правові структури міжбюджетних відносин.

Модель міжбюджетних відносин - це інституціональний підхід до визначення організаційних основ фінансових взаємовідносин між державними і місцевими органами влади, пов'язаний з певною державною політикою щодо розподілу доходів і видатків між рівнями бюджетної системи. Розрізняють дві основні моделі міжбюджетних взаємовідносин: централізовану і децентралізовану.

Ключовим положенням, що характеризує різницю між двома моделями міжбюджетних відносин, є їх зв'язок з державним устроєм. Відповідно до форм державного устрою розрізняють дві основні організаційні форми міжбюджетних зв'язків: унітарну (бюджетний унітаризм) та федеральну (бюджетний федералізм).

Встановлено, що методи міжбюджетних відносин - це засоби впливу цих відносин на соціально-економічний стан у регіоні. До їх числа належать такі методи: трансфертний, наділення доходами (регулюючими, власними та закріпленими), функціональний, делегування і балансовий.

Організація міжбюджетних відносин значною мірою визначається фінансовими інструментами, що притаманні тій чи іншій соціально-економічній системі. Діюча система міжбюджетних відносин в Україні поєднує в собі як інструменти, що склалися в бюджетній практиці колишніх СРСР та УРСР, так і нові інструменти, які було запроваджено в період 90-х років XX ст. Міжбюджетні відносини в Україні після прийняття Бюджетного кодексу будуються на основі таких інструментів, як власні, закріплені та регулюючі доходи, нормативи відрахувань від регулюючих доходів, дотації, субвенції та кошти, що передаються до державного бюджету.

Інституціональною основою організації бюджетного процесу є бюджетні процедури, які охоплюють регламентацію взаємин усіх учасників бюджетного процесу, розподіл податкових і видаткових повноважень, відповідальності, дохідних джерел, формалізацію механізмів фінансового вирівнювання.

Необхідно відзначити, що організація міжбюджетних відносин на місцевому рівні відрізняється від такого на загальнодержавному рівні. В управлінні міжбюджетними відносинами на субрайонному рівні щодо дохідного забезпечення бюджету використовуються методи трансфертний і наділення закріпленими доходами, а відносно бюджетних видатків - делегування відповідальності за надання державних послуг. Організація міжбюджетних відносин на субрайонному рівні визначається такими фінансовими інструментами: власні і закріплені доходи, дотації, субвенції та кошти, що передаються до районного або міського бюджету.

Таким чином, формулювання сутності та механізму організації міжбюджетних відносин на загальнодержавному рівні, а також методів та інструментів, які використовуються в управлінні міжбюджетними відносинами на місцевому рівні, надають можливість визначити поняття “міжбюджетні відносини на місцевому рівні” як унормовані законодавством взаємовідносини між низовими ланками бюджетної системи (районними органами влади і самоврядними одиницями субрайонного рівня) в частині розмежування сфер відповідальності, вертикального й горизонтального розподілу компетенції і бюджетних ресурсів, збалансування обсягів доходів та видатків.

Аналіз, проведений у цьому розділі, показав, що реформа міжбюджетних відносин в Україні 2002-2007 рр. дала багато позитивних результатів. Встановлено, що впровадження норм Бюджетного кодексу на місцевому рівні надало можливість вирішити такі проблемні питання: затверджено процедуру послідовного ухвалення рішень у бюджетному процесі; встановлено єдині правила формування місцевих бюджетів; виділено власні повноваження і власні доходи територіальних громад; закріплено дохідні джерела за рівнями місцевих бюджетів; визначено чіткі терміни затвердження основних параметрів міжбюджетних відносин; запроваджено формульний підхід до обрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів за використання фінансових нормативів бюджетної забезпеченості; встановлено стимули до збільшення надходжень та ефективного використання бюджетних коштів; запроваджено фінансування державних соціальних програм через цільові субвенції з державного бюджету; визначено основи формування бюджету розвитку; заборонено надання міжбюджетних позик; встановлено перерахування дотацій вирівнювання із застосуванням нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду державного бюджету.

Разом з тим, на думку автора, потребують удосконалення склад дохідної та видаткової частин бюджетів органів влади всіх рівнів, розмежування повноважень та функцій цих органів влади, вимагає підвищення рівень бюджетної забезпеченості, а розрахунок податкового потенціалу кожної території - поліпшення. Подальше реформування міжбюджетних відносин має бути спрямоване на підвищення рівня фінансової самостійності органів місцевого самоврядування. Для цього необхідно чітко визначити цілі та механізми їх досягнення, забезпечити координацію дій усіх учасників бюджетного процесу, прозорість подальшого ходу реформи міжбюджетних відносин та залучення представників органів місцевого самоврядування до вирішення питань щодо здійснення фінансового вирівнювання відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування.

У другому розділі “Фінансові відносини між бюджетами місцевого рівня” проаналізовано фінансовий потенціал місцевих рад, розмежування доходів і видатків між бюджетами зведеного бюджету району, дано характеристику розвитку міжбюджетних відносин між різними ланками бюджетної системи, розглянуто зарубіжний досвід організації міжбюджетних відносин.

Результати дослідження стану і механізмів фінансового забезпечення місцевого самоврядування засвідчили, що чинна законодавча база України здебільшого лише декларує принципи адекватності фінансових ресурсів, але на практиці не забезпечує наповнення ними місцевих бюджетів в достатньому обсязі. На це вказує те, що останніми роками постійно зростає роль міжбюджетних трансфертів у формуванні доходів місцевих бюджетів та частка ВВП, яка перерозподіляється через систему трансфертів. За нашими розрахунками, у 2007 р. частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів зросла до 41,7% порівняно з 31,2% у 2002 р., а у ВВП збільшилася на 2,4 відсоткових пункта і досягла у 2007 р. 6,3% порівняно з 3,9% у 2002 р.

Встановлено, що в 2007 р. в Україні близько 93% усіх місцевих бюджетів були дотаційними і лише 7% - це бюджети, які виступали донорами. Останній показник є майже удвічі меншим порівняно з 2002 р., що свідчить про негативні тенденції у міжбюджетних відносинах.

У дисертації відзначається, що на сьогодні формульний розрахунок трансфертів місцевим бюджетам недостатньо стимулює збільшення податкових надходжень і соціально-економічний розвиток територій. Крім того, потребує перегляду методика обчислення міжбюджетних трансфертів на місцевому рівні стосовно розрахунку коефіцієнта вирівнювання, який застосовується до бюджетів, що перераховують кошти до районного бюджету, з урахуванням динаміки доходів, які беруться до уваги при розрахунку індексу податкоспроможності.

Таблиця 1

Частка доходів окремих типів адміністративно-територіальних одиниць у доходах зведеного бюджету району (без урахування міжбюджетних трансфертів), 2002-2007 рр.%

Роки	Район	Місто районного значення	Селище	Село
2002	64,4	10,4	9,2	16,0
2003	60,1	11,7	10,5	17,7
2004	42,3	15,4	15,8	26,5
2005	44,3	14,2	14,1	27,4
2006	46,0	14,4	13,9	25,7
2007	46,6	13,8	13,1	26,5

Дані, наведені у табл. 1, свідчать, що впровадження нової методики розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл та селищ, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2003 № 1994, сприяло скороченню у 2004 р. частки доходів районного рівня влади у доходах зведеного бюджету району більш ніж на 22% і зростанню частки доходів міст районного значення, селищ та сіл відповідно на 5,0%, 6,6% та 10,5% порівняно з 2002 р. У 2005-2007 рр. відбулася централізація дохідних джерел на районному рівні: поступове зростання частки доходів районних органів влади у доходах зведеного бюджету району більш ніж на 4% та зменшення частки доходів міст районного значення та селищ відповідно на 1,6% та 2,7% порівняно з 2004 р. При цьому частка доходів сіл у доходах зведеного бюджету району за 2005-2007 рр. не змінилася.

Необхідно зазначити, що після прийняття Бюджетного кодексу не відбулося системних змін у розмежуванні видатків між низовими ланками бюджетної системи. У ході дослідження з'ясовано, що у 2002-2003 рр. для України була характерною тенденція до зростання ролі районних органів влади у наданні громадських послуг: за роки незалежності відбулася суттєва централізація видаткових компетенцій на районному рівні, яка супроводжувалася відповідним перерозподілом дохідних джерел. Так, у 2003 р. частка видатків районного рівня влади у видатках зведеного бюджету району становила більше 80% (табл. 2). Збільшення частки видатків районного бюджету у видатках зведеного бюджету району призвело до зменшення можливостей субрайонних одиниць утримувати об'єкти бюджетної сфери, що спричинило подальшу концентрацію у районному бюджеті фінансових ресурсів території для забезпечення фінансування цих об'єктів.

Таблиця 2

Частка видатків окремих типів адміністративно-територіальних одиниць у видатках зведеного бюджету району (без урахування міжбюджетних трансфертів), 2002-2007 рр.%

Роки	Район	Місто районного значення	Селище	Село
2002	79,9	4,2	4,5	11,4
2003	80,4	4,0	4,3	11,3
2004	76,4	4,6	5,2	13,8
2005	77,0	4,1	4,9	14,0
2006	75,2	4,4	5,1	15,3
2007	76,6	4,3	4,8	14,3

У 2004-2007 рр. відбувся певний перерозподіл видатків між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, селищ та сіл на користь останніх, що пов'язано з затвердженням на 2004 р. нової методики розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів на субрайонному рівні, у якій було враховано практичний досвід прийнятих у 2003 р. обласними державними адміністраціями методик формульного розподілу трансфертів, а також набранням чинності у липні 2004 р. Законом України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань”.

Наведене вище свідчить про необхідність одночасного проведення в Україні реформи адміністративно-територіального устрою спільно з бюджетною, податковою та муніципальною реформами, а також реформою усього комплексу галузей сфери публічних послуг. Це сприятиме чіткому розмежуванню функцій, повноважень та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.

Для здійснення адміністративно-територіальної реформи необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства, зокрема, прийняти закон про адміністративно-територіальний устрій, внести зміни до Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в частині реформування системи місцевого самоврядування.

Аналіз зарубіжного досвіду управління місцевими фінансами показав, що в більшості країнах при організації фінансової діяльності органів місцевого самоврядування виходили з необхідності забезпечення місцевих органів влади фінансовими ресурсами, достатніми для виконання ними своїх повноважень і самостійного вирішення питань місцевого значення. Більшість органів місцевого самоврядування користуються фінансовою допомогою центральних органів влади, яка спрямовується не тільки на виконання переданих державою повноважень, але й на вирішення місцевих завдань. Важливим у реформуванні фінансового забезпечення місцевого самоврядування є використання досвіду тих європейських країн, де місцеві податки і збори є основним дохідним джерелом місцевих бюджетів.

Таким чином, вирішення проблемних питань, які виникли у місцевих бюджетах при реалізації положень Закону України “Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань”, дозволить забезпечити подальше удосконалення взаємовідносин між місцевими бюджетами на субрайонному рівні.

У третьому розділі “Проблеми трансформації міжбюджетних відносин в ході реалізації бюджетної реформи в Україні” з'ясовано сучасні проблеми організації міжбюджетних відносин та запропоновано основні шляхи їх реформування.

Після ухвалення Бюджетного кодексу міжбюджетні відносини між рівнями бюджетної системи, незважаючи на суттєве їх поліпшення, все ще не повною мірою відповідають потребам адміністративно-територіальних громад, зокрема, не вирішено проблему подолання істотних відмінностей у рівнях їх соціального та економічного розвитку. Для забезпечення стійкого зростання економіки регіонів, їх промислового потенціалу та фінансових результатів необхідно підвищити роль міжбюджетних відносин і регіональної економічної політики в управлінні процесами територіального розвитку держави. При цьому важливо врахувати взаємозв'язки регіональної економічної політики з головними факторами регіонального виробничого процесу: природно-ресурсним, інноваційним, трудовим, виробничо-технологічним, соціальним, екологічним, бюджетним та фінансово-кредитним.

На підставі аналізу сукупних проблем взаємовідносин місцевих органів влади та держави встановлено необхідність удосконалення принципів фінансового забезпечення власних і делегованих повноважень місцевих бюджетів, зокрема, спрямування доходів органів місцевого самоврядування, які не враховуються при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, лише на виконання власних повноважень. Кошти, які виділяються державою для фінансування делегованих повноважень, повинні перераховуватися як субвенції на їх виконання. При цьому в законодавчому порядку необхідно чітко визначити, що фінансування делегованих повноважень може здійснюватися лише за рахунок надходження виділених державою на ці цілі коштів.

З метою подальшого удосконалення міжбюджетних відносин та виходячи з принципу єдності бюджетної системи України запропоновано розробити єдиний порядок розрахунку прогнозних показників доходів, який повинен забезпечити реальність проведених розрахунків.

Поетапно сутність цього порядку можна представити таким чином:

- на першому етапі місцеві органи влади самостійно прогнозують надходження від податків і зборів;

- на другому етапі фінансові органи обласних державних адміністрацій розраховують податкову базу регіону в цілому та її структуру за окремими податками і зборами на основі отриманих показників від міст та районів;

- на третьому етапі Міністерство фінансів на основі регіональних даних визначає загальну податкову базу країни та її структуру за окремими податками і зборами.

В умовах відсутності в достатньому обсязі власних доходів видатки місцевих бюджетів забезпечуються за рахунок надання трансфертів з державного бюджету. Для підвищення ефективності надання такої допомоги з боку держави необхідно при розподілі трансфертів вирівнювання використовувати фінансові нормативи, що спираються на державні мінімальні соціальні стандарти, які мають стати основою визначення мінімальної бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів.

Розрахунок нормативів витрат на утримання об'єктів бюджетної сфери пропонується здійснювати з використанням нормативно-цільового методу. В основі запропонованої методики розрахунків нормативних витрат лежить розподіл всіх видатків суб'єкта на групи статей, для яких можливо застосувати прямо пропорційну залежність суми видатків за цією групою статей від базового показника.

В роботі наведені аргументи на користь запровадження дворівневої системи фінансового вирівнювання в Україні - з центральним і регіональним рівнями. На центральному рівні вирівнювання має здійснюватись за рахунок надання трансфертів з державного бюджету обласним бюджетам, бюджетам міст обласного значення та районним бюджетам. На регіональному рівні доцільно утворити муніципальні трансфертні фонди як складову міжбюджетного регулювання, які повинні формуватися за рахунок внесків територіальних громад із високою податкоспроможністю і розподілятися серед громад з низькою податкоспроможністю в якості цільових субвенцій для забезпечення стандартів суспільних послуг місцевого значення.

У дисертації запропоновано механізм стимулювання зростання дохідної забезпеченості органів місцевого самоврядування за допомогою інструмента додаткової дотації, обсяг якої залежить від внеску кожної території в досягнення важливих для області цілей. У такий спосіб територіальні громади отримають доступ до додаткових фінансових ресурсів, які можуть бути спрямовані на оновлення і розвиток інфраструктури соціальної сфери. При наданні цих стимулюючих трансфертів доцільно використовувати механізм оцінки якості управління територією на основі рейтингу, розробленого обласними радами, що надасть можливість не тільки заохочувати місцеві органи влади до прийняття якісних управлінських рішень, а й зробить бюджетну систему більш прозорою, що сприятиме ширшому залученню потенційних інвесторів.

Обґрунтовано необхідність запровадження на місцевому рівні додаткових субвенцій між бюджетами одного рівня, які дадуть можливість, не змінюючи обсягів трансфертів з державного бюджету, коригувати базові суми розрахунку доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, спричинених зміною обсягів надходжень платежів до відповідного місцевого бюджету. Крім того, оскільки перерахування коштів з бюджетів селищ та сіл до районного бюджету для виконання делегованих повноважень не дає можливості органам місцевого самоврядування здійснювати самостійну бюджетну політику, а також ставить фінансування видатків з районного бюджету у пряму залежність від фактичного виконання дохідної частини бюджетів селищ та сіл, доцільно у складі обласних бюджетів передбачити субвенції районним бюджетам на реалізацію завдань, що мають спільне значення для територіальних громад.

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження дає можливість сформулювати такі висновки і пропозиції щодо організації міжбюджетних відносин на місцевому рівні в Україні:

1. Міжбюджетні відносини - це взаємовідносини між органами влади і управління різних рівнів з питань розподілу дохідних та видаткових повноважень з метою досягнення збалансованості бюджетів різних рівнів за доходами і видатками з урахуванням державних та регіональних програм соціально-економічного розвитку і наявного на їх територіях бюджетно-податкового потенціалу. Для реалізації фінансових відносин у сфері міжбюджетних відносин застосовується механізм, який являє собою сукупність засобів організації міжбюджетних відносин і включає моделі, форми, методи, інструменти та інституціонально-правові структури міжбюджетних відносин.

Формулювання сутності та механізму організації міжбюджетних відносин на загальнодержавному рівні дозволило визначити поняття “міжбюджетні відносини на місцевому рівні” як унормовані законодавством взаємовідносини між низовими ланками бюджетної системи (районними органами влади і самоврядними одиницями субрайонного рівня) в частині розмежування сфер відповідальності, вертикального й горизонтального розподілу компетенції і бюджетних ресурсів, збалансування обсягів доходів та видатків.

2. Запровадження Бюджетного кодексу надало можливість вирішити на місцевому рівні низку проблемних питань: затверджено процедуру послідовного ухвалення рішень у бюджетному процесі; встановлено єдині правила формування місцевих бюджетів; виділено власні повноваження і власні доходи територіальних громад; закріплено дохідні джерела за рівнями місцевих бюджетів; визначено чіткі терміни затвердження основних параметрів міжбюджетних відносин; запроваджено формульний підхід до обрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів за використання фінансових нормативів бюджетної забезпеченості; встановлено стимули до збільшення надходжень та ефективного використання бюджетних коштів; запроваджено фінансування державних соціальних програм через цільові субвенції з державного бюджету; визначено основи формування бюджету розвитку; заборонено надання міжбюджетних позик; встановлено перерахування дотацій вирівнювання із застосуванням нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду державного бюджету.

3. Трансформація джерел доходів місцевих бюджетів пройшла досить складний шлях. Постійно змінювалися пропорції між різними статтями дохідної частини місцевих бюджетів, що заважало прогнозуванню доходів на тривалий період та не сприяло розвитку економіки місцевих громад. Запропоновано враховувати при розрахунку доходів місцевих бюджетів потенційну спроможність територій генерувати бюджетні доходи та наявність сум недоїмок за платежами.

Після прийняття Бюджетного кодексу не відбулося системних змін у розмежуванні видатків між рівнями бюджетної системи. Відносна стабільність структури видатків місцевих бюджетів протягом останніх років свідчить про їх прогнозованість і, разом з тим, відсутність у територіальних громад можливостей для концентрації ресурсів на певному напрямі.

4. Процес розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів на місцевому рівні характеризується низьким рівнем прозорості, а органи місцевого самоврядування практично позбавлені можливості впливати на формування власних бюджетів та управління їх коштами. Формульний розрахунок доходів місцевих бюджетів не створює фінансових стимулів до збільшення податкових надходжень і не сприяє соціально-економічному розвитку територій. Запропоновано використання нових підходів при розрахунку коефіцієнта вирівнювання, який застосовується до бюджетів, що перераховують кошти до районного бюджету, та повинен залежати від динаміки доходів, які ввійшли до розрахунку індексу податкоспроможності.

5. Бюджетна реформа в Україні поки що не стала складовою реформи загальних суспільних відносин, оскільки не проведено одночасно реформу адміністративно-територіального устрою спільно з бюджетною, податковою та муніципальною реформами, а також реформою усього комплексу галузей сфери публічних послуг. Для здійснення адміністративно-територіальної реформи необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства, зокрема, прийняти закон про адміністративно-територіальний устрій, внести зміни до Конституції України та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” в частині реформування системи місцевого самоврядування, що безпосередньо вплине на бюджетну систему і започаткує новий етап бюджетної реформи, головною метою якої має стати створення фінансово самодостатніх громад.

6. Для економічного розвитку України буде доцільним запровадження у практику реформування міжбюджетних відносин зарубіжного досвіду управління місцевими фінансами, а саме: встановлення чіткого розподілу функцій і джерел коштів між центральними та місцевими органами влади; забезпечення місцевих органів влади власними доходами не менш як на третину їхнього загального обсягу, які будуть достатні для виконання ними своїх повноважень і самостійного вирішення питань місцевого значення; визначення місцевих податків і зборів основним дохідним джерелом місцевих бюджетів.

7. Забезпечення відповідальності місцевих органів влади та держави за надання суспільних благ та послуг населенню можливо досягти шляхом удосконалення принципів фінансування власних і делегованих повноважень, як за доходами, так і за видатками, а саме: спрямування доходів органів місцевого самоврядування, які не враховуються при розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, лише на виконання власних повноважень, а також здійснення фінансування делегованих повноважень виключно за рахунок виділених державою на їх виконання субвенцій.

8. Виходячи з принципу єдності бюджетної системи України, необхідно розробити єдиний порядок розрахунку прогнозних показників доходів, який повинен забезпечити реальність проведених розрахунків. При розподілі трансфертів вирівнювання доцільно використовувати фінансові нормативи, що спираються на державні мінімальні соціальні стандарти, які мають стати основою визначення мінімальної бюджетної забезпеченості місцевих бюджетів. Для формування видаткової частини бюджету територіальної громади потрібно використовувати нормативно-цільовий метод, який надасть можливість здійснити розрахунок нормативів витрат на утримання об'єктів бюджетної сфери.

9. На регіональному рівні доцільно утворити муніципальні трансфертні фонди як складову міжбюджетного регулювання, які повинні формуватися за рахунок внесків територіальних громад із високою податкоспроможністю і розподілятися серед громад з низькою податкоспроможністю в якості цільових субвенцій для забезпечення стандартів суспільних послуг місцевого значення. Стимулюванню зростання дохідної забезпеченості органів місцевого самоврядування сприятиме надання їм додаткової дотації, обсяг якої визначається залежно від виконання ними затвердженого обласними радами прогнозу основних показників соціально-економічного розвитку територій. Відповідний прогноз повинен базуватися на оцінці внеску кожної території в досягнення важливих для області цілей.

10. Необхідно запровадити на місцевому рівні додаткові субвенції між бюджетами одного рівня, які дадуть можливість, не змінюючи обсягів трансфертів з державного бюджету, коригувати базові суми розрахунку доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, спричинених зміною обсягів надходжень платежів до відповідного місцевого бюджету. Для забезпечення самостійної бюджетної політики органів місцевого самоврядування та незалежності фінансування видатків з районного бюджету від фактичного виконання дохідної частини бюджетів сіл та селищ доцільно у складі обласних бюджетів передбачити субвенції районним бюджетам на реалізацію завдань, що мають спільне значення для територіальних громад.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

У наукових фахових виданнях:

1. Гончаренко О.В. Реформування міжбюджетних відносин: погляд з регіону / О.В. Гончаренко // Наукові праці: Hаук. зб. / Наук.-досл. фін. ін-т. 2002. Вип. 3 (18). С. 66-73. (0,4 друк. арк.).

2. Гончаренко О.В. Фінансове забезпечення повноважень місцевої влади / О.В. Гончаренко // Науковий вісник: Економіка / Чернівецький ун-т. 2005. Вип. 254. С. 24-27. (0,3 друк. арк.).

3. Гончаренко О.В. Формування бюджетів самоврядування в контексті реформи міжбюджетних відносин / О.В. Гончаренко // Наукові праці: Hаук. зб. / Наук.-досл. фін. ін-т. 2005. Вип. 2 (31). С. 62-70. (0,4 друк. арк.).

4. Гончаренко О.В. Міжбюджетні відносини в контексті нових підходів до регіональної політики / О.В. Гончаренко // Формування ринкових відносин в Україні. 2005. Вип. 12 (55). С. 47-51. (0,4 друк. арк.).

5. Гончаренко О.В. Деякі аспекти формування міжбюджетних відносин на

2006 рік / О.В. Гончаренко // Теорії мікро-макроекономіки. 2006. Вип. 22. С. 158-161. (0,2 друк. арк.).

6. Слухай С.В. Зарубіжний досвід організації місцевих фінансів / С.В. Слухай, О.В. Гончаренко // Фінанси України. 2006. № 7. С. 12-20. (0,4 друк. арк.), особисто 0,2 друк. арк. (автором проаналізовано функціонування основних типів місцевого самоврядування в різних країнах та надано пропозиції щодо запровадження зарубіжного досвіду в Україні).

7. Гончаренко О.В. Фінансове вирівнювання в Україні на субрайонному рівні / О.В. Гончаренко // Формування ринкових відносин в Україні. 2006. Вип. 9 (64). С. 120-124. (0,5 друк. арк.).

8. Гончаренко О.В. Поняття та зміст відносин між державним та регіональними бюджетами / О.В. Гончаренко // Формування ринкових відносин в Україні. 2007. Вип. 3 (70). С. 127-132. (0,6 друк. арк.).

9. Гончаренко О.В. Механізм організації міжбюджетних відносин в Україні / О.В. Гончаренко // Актуальні проблеми економіки. 2007. № 4 (70). С. 75-85. (0,7 друк. арк.).

10. Слухай С.В. Удосконалення формування доходів місцевих бюджетів в Україні / С.В. Слухай, О.В. Гончаренко // Фінанси України. 2007. № 8. С. 63-72. (0,5 друк. арк.), особисто 0,3 друк. арк. (автором проаналізовано процес трансформації дохідних джерел місцевих бюджетів в Україні та запропоновано методику визначення прогнозного обсягу доходів місцевих бюджетів).

В інших виданнях:

11. Гончаренко О.В. Перші кроки бюджетної реформи: здобутки та проблеми місцевого самоврядування / О.В. Гончаренко // Проблеми розвитку фінансової системи України: наук.-теорет. конф., 22-23 квіт. 2002 р.: тези допов. К., 2002. С. 71-77. (0,3 друк. арк.).

12. Гончаренко О.В. Проблеми розподілу повноважень та бюджетних видатків між рівнями державної влади / О.В. Гончаренко // Проблеми розвитку державних та місцевих фінансів: наук.-теорет. конф., 10-11 квіт. 2003 р.: тези допов. К., 2003. С. 64-70. (0,3 друк. арк.).

13. Гончаренко О.В. Проблеми реформування міжбюджетних відносин на прикладі Миколаївської області / О.В. Гончаренко // Зміцнення системи місцевих фінансів та міжбюджетних відносин в Україні: міжн. наук.-практ. конф., 15-16 квіт. 2004 р.: тези допов. Дніпропетровськ, 2004. С. 133-136. (0,2 друк. арк.).

14. Гончаренко О.В. Проблеми реформування міжбюджетних відносин на регіональному рівні / О.В. Гончаренко // Управління регіональним економічним розвитком в контексті сучасних процесів міжнародної інтеграції: всеук. наук. конф., 16-18 лист. 2005 р.: тези допов. Івано-Франківськ, 2005. С. 302-306. (0,2 друк. арк.).

...