Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНА УСТАНОВА

«ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ТА ПРОГНОЗУВАННЯ НАН УКРАЇНИ»

УДК 336.14:330.35

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Формування бюджетної стратегії економічного зростання

08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

Копилов Вадим Анатолійович

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у відділі фінансово-монетарного регулювання Державної установи «Інститут економіки та прогнозування НАН України».

Науковий керівник заслужений економіст України, доктор економічних наук, професор ЄФИМЕНКО Тетяна Іванівна, Державна установа «Інститут економіки та прогнозування НАН України», головний науковий співробітник.

Офіційні опоненти:заслужений юрист України, доктор економічних наук, професор ОГОНЬ Цезар Григорович, Рахункова палата України,заступник директора департаменту з питань доходів державного бюджету;

кандидат економічних наук, доцент СУББОТОВИЧ Юлія Леонідівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри фінансів, грошового обігу та кредиту.

Захист відбудеться 7 жовтня 2008 р. о 14 год. 30 хв. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.239.02 у Державній установі «Інститут економіки та прогнозування НАН України» за адресою:

01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Державної установи «Інститут економіки та прогнозування НАН України» за адресою:

01011, м. Київ, вул. Панаса Мирного, 26.

Автореферат розіслано «_06_» вересня 2008 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук Н.М. Шелудько

макроекономічний трансмісійний фіскальний євроінтеграційний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Вичерпання факторів відновлювального зростання національної економіки зумовлює необхідність зосередження зусиль держави на створенні сприятливих умов для запуску механізму економічного зростання, що самопідтримується. Лише у разі реалізації такого типу зростання української економіки вона матиме перспективу подолати дистанцію до розвинутості. Як показує відповідний світовий досвід, серед інструментів, які є в розпорядженні держави для вирішення цієї проблеми вітчизняної практики господарювання, значну роль можуть відіграти бюджетно-податкові інструменти. Одним з істотних недоліків здійснюваної в Україні бюджетної політики є її недостатній зв'язок із стратегією соціально-економічного розвитку країни. Важливі питання формування бюджетної стратегії, орієнтованої на забезпечення сталого економічного зростання, все ще залишаються дискусійними або невирішеними.

Розробці теорії державних фінансів, дослідженню економіки державного сектора, вивченню механізмів макроекономічної (в тому числі фіскальної) політики та економічного зростання присвячено наукові праці представників різних напрямів західної економічної думки - А.Сміта, Д.Рікардо, Дж.С. Мілля, А.Пігу, А.Вагнера, К.Вікселя, Дж.М.Кейнса, Й.Шумпетера, А.Аткінсона, А.Ауербаха, Р.Барро, Дж.Б'юкенена, П.Даймонда, А.Лернера, Е.Ліндаля, Р.Лукаса, Р.Масгрейва, Г.Менк'ю, Х.Мінскі, Р.Перотті, Ф.Рамсея, П.Ромера, П.Самуельсона, Т.Сарджента, Р.Солоу, Дж.Стігліца, В.Танзі, Дж.Тейлора, Я.Тінбергена, Е.Фелпса, Е.Хансена та ін.

У вітчизняній літературі формування бюджетних пріоритетів у контексті стратегії економічного зростання, макроекономічного та бюджетного прогнозування досліджували В.М.Геєць, В.Ф.Бесєдін, Б.Є.Кваснюк, І.В.Крючкова та ін.; формування та розвиток бюджетної системи України - С.А.Буковинський, О.Д.Василик, Г.О.П'ятаченко, В.М.Федосов та ін.; напрями вдосконалення бюджетно-податкової політики й реформування податкової системи, інвестиційно-інноваційні, структурні та інституційні фактори економічного зростання, збільшення доходів бюджету, вдосконалення бюджетного планування й програмування, модернізації системи управління державними фінансами - М.Я.Азаров, О.І.Амоша, В.Л.Андрущенко, Ю.М.Бажал, Л.К.Воронова, В.П.Вишневський, С.С.Гасанов, Т.І.Єфименко, Ю.Б.Іванов, А.І.Крисоватий, В.П.Кудряшов, М.П.Кучерявенко, Л.Г.Ловінська, П.В.Мельник, Ц.Г.Огонь, В.М.Опарін, К.В.Павлюк, А.М.Соколовська, В.Ф.Столяров, Ю.Л.Субботович, Л.Л.Тарангул, С.І.Юрій, М.Г.Чумаченко, А.А.Чухно, Ф.О.Ярошенко та ін.; механізми забезпечення фінансової безпеки держави, фінансово-бюджетного та фінансово-монетарного регулювання соціально-економічного розвитку, координацію монетарної та фіскальної політики - О.І.Барановський, А.А.Гриценко, А.І.Даниленко, В.Д.Лагутін, І.О.Лютий, В.І.Міщенко та ін.; реформування міжбюджетних відносин і вдосконалення міжбюджетного регулювання - В.Г.Бодров, О.П.Кириленко, В.І.Кравченко, І.О.Луніна та ін.; умови забезпечення соціальної спрямованості бюджетних видатків - Е.М.Лібанова, О.В.Макарова, Д.В.Полозенко та ін.

Проте все ще залишаються дискусійними питання про зміст бюджетної стратегії економічного зростання, принципи визначення її цілей, адекватні інструменти її реалізації, їх місце і роль у системі підойм макроекономічного регулювання. Потребують уточнення критерії та показники оцінки результативності та ефективності цієї стратегії з урахуванням часового лагу її здійснення. Не розроблено технологію формування бюджетної стратегії економічного зростання; не досліджено умови її здійсненності з огляду на можливі макроекономічні та інші обмеження й ризики; не сформовано механізм стратегічного бюджетного планування і програмування, моніторингу та коригування бюджетної стратегії економічного зростання; тощо. Наявність невирішених теоретичних і практичних проблем формування бюджетної стратегії економічного зростання зумовлює актуальність обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснювалось у рамках НДР за темою “Фінансово-монетарні важелі регулювання економіки” (№ ДР 0105U006508), яка виконувалася відділом фінансово-монетарного регулювання Державної установи “Інститут економіки та прогнозування НАН України”. Вклад автора у розробку цієї теми НДР полягав у визначенні та обґрунтуванні принципів формування бюджетної стратегії держави, адекватної сучасному стану бюджетної системи країни. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у проміжному та заключному наукових звітах з теми НДР.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розвиток теоретичних і прикладних засад формування бюджетної стратегії економічного зростання. Для досягнення поставленої мети вирішувалися завдання:

- критичного аналізу існуючих теоретичних підходів до ролі державного бюджету в макроекономічному регулюванні, а також розкриття змісту бюджетної стратегії економічного зростання і складових її трансмісійного механізму;

- узагальнення досвіду формування бюджетної стратегії, виявлення особливостей впливу фіскальної політики на економічне зростання в умовах євроінтеграційних процесів, аналізу стану бюджетної системи та бюджетного планування в Україні, вивчення сучасних тенденцій його модернізації та переходу до середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат;

- розкриття механізму формування стратегічних бюджетних цілей, пріоритетів і програм, обґрунтування напрямів удосконалення інституційних механізмів формування та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання.

Об'єктом дослідження є бюджетний механізм регулювання динаміки національної економіки.

Предметом дослідження є фінансово-економічні відносини, що виникають у процесі бюджетного стратегування економічного зростання.

Методи дослідження. У дисертації використано загальнонаукові та спеціальні методи дослідження, що дозволило реалізувати його мету та завдання.

Теоретико-методологічною основою дослідження є фундаментальні положення сучасної економічної науки, праці вітчизняних і зарубіжних вчених з проблем державних фінансів, макроекономічного регулювання, фіскальної політики та економічного зростання, стратегічного управління, бюджетного планування і програмування. Метод сходження від абстрактного до конкретного використано при з'ясуванні співвідношення бюджетної стратегії економічного зростання та відповідної політики; метод порівняльного аналізу - при дослідженні існуючих поглядів на роль державного бюджету в макроекономічному регулюванні, зарубіжного досвіду формування та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання; метод аналізу і синтезу - при дослідженні стану бюджетної системи України, тенденцій її розвитку та модернізації бюджетного планування, а також формування стратегічних бюджетних програм; структурно-функціональний аналіз - для обґрунтування шляхів удосконалення інституційних механізмів формування та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання; метод експертних оцінок - при визначенні пріоритетів бюджетної стратегії, підходів до моніторингу її реалізації та коригування.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та інші нормативно-правові акти з питань державних фінансів, бюджетної та податкової політики, організації бюджетного процесу, статистичні, інформаційно-аналітичні, методичні та довідкові матеріали Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України, НБУ, Державної податкової адміністрації України, Державного казначейства України, виконавчих органів Європейського Союзу, Євростату, МФО тощо.

Наукова новизна отриманих результатів визначається особистим вкладом автора у вирішення актуального науково-практичного завдання у галузі державних фінансів, яке полягає у розробці концептуальних засад формування бюджетної стратегії економічного зростання. Основні положення дисертаційної роботи, що характеризують її наукову новизну, полягають у тому, що:

уперше:

- на підставі “розв'язувальних здатностей” концепції функціональних фінансів сформульовано стратегему раціонального бюджетного дисбалансу для формування бюджетної стратегії економічного зростання;

- запропоновано категоріальне визначення бюджетної стратегії економіч-ного зростання як системи взаємоузгоджених стратегічних бюджетних цілей, усталених правил бюджетного регулювання для оптимального вибору (з усіх можливих) і прийняття обґрунтованих рішень для фінансового забезпечення при існуючих і потенціальних обмеженнях і ризиках, переходу від нинішнього стану національної економіки до її бажаного майбутнього стану у середньо- та довгостроковому періодах;

- обґрунтовано положення про трансмісійний механізм бюджетної стратегії економічного зростання, тобто про канали, через які зміни в бюджетних доходах і видатках справляють мультиплікативний вплив на обсяги й динаміку реального ВВП у середньо- та довгостроковому періодах;

дістали подальший розвиток:

- понятійний апарат експлікації бюджетної стратегії економічного зростання, змістове розмежування дефініцій “бюджетна стратегія” і “бюджетна політика”, а також “ефективність”, “результативність” і “дієвість” бюджетної стратегії економічного зростання;

- технологія формування бюджетної стратегії економічного зростання в Україні, основними складовими якої автор визначив: а) нормативне закріплення цілей бюджетної стратегії та взаємоузгоджене таргетування нормативних показників економічного зростання, інфляції, дефіциту держбюджету, державного боргу з урахуванням пріоритетів економічної та соціальної політики, бажаних і прогнозованих темпів економічного зростання у середньо- та довгостроковому періодах, можливих бюджетних обмежень і ризиків; б) якісну та кількісну конкретизацію цілей стратегії та відповідних бюджетних ресурсів, необхідних для їх досягнення у процесі середньострокового бюджетного планування, орієнтованого на результат; в) формування стратегічних (у тому числі секторальних) бюджетних програм, які б забезпечували пріоритетне бюджетне фінансування інвестицій у людський капітал, технічні, технологічні та інституційні інновації, що підвищують конкурентоспроможність національної економіки та сприяють прискоренню реалізації її порівняльних переваг; г) оцінку ефективності, результативності та дієвості бюджетної стратегії економічного зростання, моніторинг її реалізації та коригування в алгоритмі “каскаду”;

удосконалено:

- методичні підходи до визначення системи показників ефективності бюджетної стратегії економічного зростання шляхом включення до цієї системи специфічної групи індикаторів, які характеризують ступінь, динаміку та якість реалізації такої бюджетної стратегії;

- підходи до розвитку нормативно-правових і організаційних засад формування та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання щодо змін у вітчизняному бюджетному законодавстві, а також розширення відповідних стратегічних функцій Міністерства фінансів України;

- методичні засади розробки стратегічних (у тому числі секторальних) бюджетних програм як інструментів реалізації цілей бюджетної стратегії економічного зростання в Україні.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення й висновки дослідження доведено до рівня конкретних пропозицій та рекомендацій, які можуть використовуватися при розробці комплексу заходів щодо формування бюджетної стратегії економічного зростання та відповідної бюджетної політики при вдосконаленні нормативно-правового забезпечення стратегічного управління бюджетним процесом.

Висновки, пропозиції та рекомендації, що містяться в дисертації, враховано й використано: Міністерством економіки України - при розробці напрямів державної політики щодо обґрунтування пріоритетів соціально-економічного розвитку та Програми соціально-економічного розвитку України на 2008 рік (довідка від 07.07.2008 р. №46-24/91); Міністерством фінансів України - для удосконалення підходів щодо формування бюджетної стратегії економічного зростання (довідка від 07.07.2008 №31-01040-10-17/25746); Комітетом з питань економічної політики Верховної Ради України - при обґрунтуванні положень проекту Програми діяльності Кабінету Міністрів України на 2008 рік в частині формування економічної та бюджетної стратегії (довідка від 07.07.2008 р.); Комітетом з питань бюджету Верховної Ради України - при опрацюванні проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, проекту Бюджетної декларації на 2009 рік (довідка від 07.07.2008 р. №04-14/9-1002). Теоретичні положення та наукові результати дисертаційного дослідження впроваджено у навчальний процес кафедри фінансів Національного університету Державної податкової служби України при розробці методичних рекомендацій та дидактичного забезпечення для навчальної дисципліни “Бюджетно-податкова політика” (довідка від 07.07.2008 р. № 2055/01-12).

Особистий вклад здобувача. Наукові положення, висновки, пропозиції та рекомендації, що виносяться на захист, сформульовано автором дисертації самостійно. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, у дисертації використано ті положення та ідеї, що належать здобувачу. Особистий вклад автора у праці, опубліковані у співавторстві, у списку публікацій наведено окремо.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та результати дисертації оприлюднено на міжнародній науково-практичній конференції “Бюджетно-податкова політика: проблеми та перспективи розвитку” (м. Ірпінь, 24-25 січня 2008 р.) і міжнародному науково-практичному семінарі “Проблеми конкурентоспроможності економіки в умовах євроінтеграції: регіональні аспекти” (м. Запоріжжя, 23-24 травня 2008 р.). Теоретичні положення та наукові висновки дисертації обговорювалися на науково-практичних конференціях за міжнародною участю у Національній академії державного управління при Президентові України “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (м. Київ, 31 травня 2007 р.) та “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід” (м. Київ, 30 травня 2008 р.).

Публікації. Основні результати дослідження відображено в 9 публікаціях загальним обсягом понад 8 др. арк., з них 5 публікацій обсягом 2,3 др. арк. - у фахових виданнях, в тому числі 1 публікація обсягом 0,6 др. арк. - у співавторстві.

Структура та обсяг дисертації визначалися необхідністю досягнення мети і вирішення завдань дослідження. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, додатків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації становить 198 сторінок. Дисертація містить 24 рисунки, 12 таблиць, 7 додатків. Список використаних джерел включає 191 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади формування бюджетної стратегії економічного зростання” - з'ясовано роль державних фінансів (зокрема, державного бюджету як їх основної складової) та бюджетної стратегії у сукупності детермінант зростання національної економіки; запропоновано категоріальне визначення бюджетної стратегії економічного зростання; уточнено понятійний апарат для її експлікації; сформульовано вимоги до формування цієї стратегії; визначено відповідний алгоритм дій та їх інструментальне забезпечення; досліджено трансмісійний механізм бюджетної стратегії економічного зростання та канали його впливу на макроекономічну динаміку; уточнено критерії ефективності, результативності та дієвості бюджетної стратегії економічного зростання; проаналізовано підходи до формування бюджетної стратегії економічного зростання, що практикуються в Європейському Союзі, з точки зору можливості їх використання у нових ринкових економіках (зокрема, у вітчизняних господарських реаліях).

У дисертації зазначається, що запуск механізму економічного зростання, що самопідтримується (тобто зростання на базі інтенсивних факторів відтворення) є можливим лише у рамках економіки ринкового типу. Проте сам по собі механізм ринку, діючи в автономному режимі, нездатний забезпечити такий тип економіч-ного зростання. Тому питання економічного зростання, що самопідтримується, були, є і ще тривалий час будуть зоною високої активності держави.

Автор виходить з того, що формування стратегії економічного зростання належить до сфери практичної діяльності, а наукове знання про цей феномен виступає в ролі її інструменту. Така стратегія як спосіб дії, спрямований на досягнення відповідної мети, стає необхідною тоді, коли для прямого вирішення цього завдання (тобто безпосередньо власними силами самих суб'єктів економіки) не вистачає фінансових ресурсів. З огляду на це, завданням бюджетної стратегії економічного зростання є розв'язання окресленої проблеми відповідними інструментами держави.

Необхідною передумовою для формування бюджетної стратегії економічного зростання є суворе дотримання правила, яке іноді називають “нерівність Тінбергена”. Економічний зміст цього правила полягає в такому: державі не треба брати на себе те, що вона нездатна зробити; кількість цілей ніколи не повинна перевищувати запас інструментів, які є в розпорядженні держави. Інакше кажучи, будь-якому бажаному, з точки зору суспільства, стану справ в економіці слід надавати статус стратегічної мети не раніше (хоча, зрозуміло, і не пізніше), ніж будуть вишукані або визначені інструменти та джерела ресурсів, необхідні для досягнення цього стану справ.

Виходячи з того, що, як не існує однакових умов господарювання в різних країнах і в різні часи, так не може існувати і універсальне “керівництво до дії” при формуванні бюджетної стратегії економічного зростання, дисертант критично проаналізував сформовані в економічній науці точки зору на використання державою інструментів бюджетно-податкового регулювання для забезпечення економічного зростання. Йдеться, зокрема, про неокласичну концепцію фіскальної нейтральності, згідно з якою функціонування державного бюджетно-податкового механізму не повинне справляти викривлюючий вплив на прийняття рішень суб'єктами економіки; кейнсіанську концепцію бюджетно-податкового стимулювання економічного зростання, в якій це зростання пов'язується переважно з факторами сукупного попиту; неокласичну теорію “економіки пропозиції”, де акцент робиться на фактори сукупної пропозиції; неокейсіанську концепцію функціональних фінансів, у якій обстоюється ідея дефіцитного (боргового) фінансування державної активності з метою забезпечення зростання національної економіки.

У роботі показано, що саме в дусі концепції функціональних фінансів діяли держави країн - представників “першої хвилі” так званих “східно-азійських” тигрів, зокрема Японія. З огляду на це, автором сформульовано стратегему раціонального фіскального дисбалансу, яка може стати “керівництвом до дії” при формуванні бюджетної стратегії економічного зростання в Україні, оскільки дозволяє вирішити проблему нестачі “довгих грошей” для інвестиційного забезпечення модернізації національної економіки. При цьому підкреслюється, що ефективність, результативність і дієвість реалізації цієї стратегеми бюджетної стратегії економічного зростання залежать від адекватності вибору варіанта дій у фіскальній політиці, оскільки ця стратегема слугує критерієм для такого вибору.

У дисертації сформульовано вимоги, яких слід дотримуватися при формуванні бюджетної стратегії економічного зростання, аби її реалізація могла розраховувати на успіх. Йдеться, зокрема, про необхідність, по-перше, забезпечення взаємоузгоджених дій законодавчої та виконавчої влади; по-друге, попередніх розрахунків наслідків дій, до яких вдаватимуться з метою реалізації цієї стратегії; по-третє, орієнтації на стратегеми (тобто вироблені зразки стратегічних ходів і рішень у складних непередбачуваних ситуаціях); по-четверте, фіскальної гнучкості, здатності бюджетної системи до адаптації у непередбачуваних ситуаціях; по-п'яте, поетапної реалізації стратегії економічного зростання, визначення окремих проміжних цілей по кожному з етапів і зв'язування усіх цих етапів і цілей єдиними підставами для прийняття рішень; по-шосте, врахування не тільки реально наявних ресурсів, але й потенціальних можливостей для залучення нових ресурсів, які виникають у процесі реалізації бюджетної стратегії економічного зростання; по-сьоме, налагодження партнерства між усіма учасниками реалізації зазначеної стратегії з метою їх мотивації до відповідних дій. Звернуто увагу на те, що ці вимоги до формування бюджетної стратегії економічного зростання, поряд з актуалізованими і потенціальними обмеженнями й ризиками, утворюють умови її здійсненності.

Сформульовано та обґрунтовано положення про трансмісійний (передавальний) механізм бюджетної стратегії економічного зростання. Цей механізм розглядається як система змінних, через яку інструменти зазначеної стратегії впливають на економічну активність. На думку автора, його структура складається з каналів, якими, за допомогою маніпулювання податками та бюджетними видатками, передаються імпульси змін, генеровані державою. Виявлено роль фіскальних мультиплікаторів у проходженні таких імпульсів каналами податків і державних видатків. У дисертації підкреслюється, що може мати місце не тільки позитивний, але й негативний (зворотний) мультиплікативний ефект - у разі неадекватної реалізації зазначеної бюджетної стратегії.

Уточнено зміст понять “ефективність”, “результативність” і “дієвість” бюджетної стратегії економічного зростання. Під першим з них розуміється міра реалізації настанов цієї стратегії у поточній фіскальній політиці; друге - характеризує ступінь досягнення цілей зазначеної стратегії за допомогою інструментів бюджетної політики, а про дієвість цієї стратегії можна говорити, коли з'являються очікувані економічні результати.

У процесі дослідження формування бюджетної стратегії у країнах - членах Європейського Союзу з'ясовано, що спільні європейські інституції беруть активну участь у координації бюджетної політики національних урядів. Процес координації спільної бюджетної політики відбувається на засадах стратегічного планування та програмування як на наднаціональному рівні, так і в межах окремих країн.

У другому розділі - “Стан і тенденції розвитку бюджетного планування й програмування у контексті бюджетної стратегії економічного зростання” - охарактеризовано розкрито стан бюджетної системи та бюджетного планування в Україні; розкрито системні суперечності поточного бюджетного планування та програмування; обґрунтовано шляхи запровадження середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат, з урахуванням виявлених сучасних тенденцій розвитку бюджетного планування й програмування у країнах Європейського Союзу, досвіду деяких країн СНД, а також необхідності чіткого визначення цілей бюджетної стратегії економічного зростання та застосування адекватних інструментів їх реалізації; обґрунтовано механізм координації поточного, середньо- та довгострокового бюджетного планування й програмування у контексті необхідності досягнення бажаних темпів зростання національної економіки у довгостроковому періоді при бюджетних обмеженнях і ризиках, які мають місце у коротко- та середньостроковому періодах; сформульовано пропозиції щодо формування стратегічних бюджетних програм як складової політики економічного зростання.

Аналіз бюджетної політики, здійснюваної в Україні, засвідчив відсутність цілісного, послідовного підходу до вирішення стратегічних проблем подальшого економічного зростання та соціального розвитку країни в умовах значних зовнішніх і внутрішніх політико-економічних ризиків і бюджетних обмежень. Не створено бюджетно-податковий механізм, здатний забезпечити умови для посилення конкурентоспроможності національної економіки, модернізації людського й фізичного капіталів, продукування та імпорту новітніх технологій, ефективної реалізації функцій держави. Посилилися негативні тенденції до формування й використання державного бюджету як механізму досягнення групових політичних цілей, до ігнорування макроекономічних залежностей між динамікою ефективності національної економіки, бюджетними ресурсами і соціальними видатками бюджету, що ускладнює забезпечення стійкості бюджетної системи у середньостроковому періоді, обмежує можливості для створення економічного і фінансового потенціалів, необхідних для збалансованої реалізації поточних і довгострокових соціальних цілей, цілей макроекономічної стабілізації та структурних реформ, реального переходу до інвестиційно-інноваційного типу економічного зростання.

Встановлено взаємозв'язок “базових” цілей бюджетної стратегії економічного зростання: 1) створення бюджетних умов (за наявності відповідних “небюджетних” умов) для сприяння динаміці зростання національної економіки, достатній для досягнення у визначений період обсягу реального ВВП у розрахунку на одну особу на рівні, не нижчому від середнього для країн - “нових” членів Європейського Союзу; 2) підтримання стійкості державних фінансів у довгостроковому періоді шляхом управління бюджетним дефіцитом і державним боргом з використанням інструментів циклічного бюджетного коригування у середньостроковому періоді; 3) щорічне узгодження темпів збільшення реальних соціальних видатків бюджету з темпами зростання реального ВВП у розрахунку на одну особу; 4) забезпечення пріоритетності бюджетних видатків (бюджетних інвестицій) на фактори довгострокового економічного зростання - людський капітал, наукові дослідження і розробки, технічні та технологічні інновації, а також екологічну та енергетичну безпеку; 5) оптимізація у середньостроковому періоді видатків державного бюджету для результативного та економного виконання державою своїх функцій, істотного підвищення якості державних послуг; 6) диверсифікація джерел фінансування Пенсійного фонду України у середньостроковому періоді та забезпечення його фінансової стійкості у довгостроковому періоді; 7) запровадження ефективних і “фіскально безпечних” механізмів сприяння інвестиційно-інноваційній діяльності та підприємницькій активності; 8) взаємоузгоджене таргетування нормативних показників економічного зростання, інфляції, дефіциту держбюджету, державного боргу; 9) впровадження бюджетного механізму формування й використання Фонду національного багатства майбутніх поколінь, а також стратегічних бюджетних програм з бюджетним періодом від 3 до 15 років.

Автором обґрунтовано положення про те, що існуюча практика бюджетного планування та програмування в Україні є достатньо консервативною, не враховує сучасні тенденції управління державними фінансами, що склалися протягом останнього десятиріччя у розвинутих країнах - членах ОЕСР. За своїм змістом бюджетне планування в Україні значною мірою ще залишається у рамках славнозвісної моделі “планування від досягнутого”, незважаючи на запровадження “технології” та “форм” програмно-цільового методу. Запропоновано прискорити перехід до середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат, забезпечити координацію поточного, середньо- та довгострокового бюджетного планування й програмування. Важливу роль у цьому повинні відіграти стратегічні бюджетні програми, що забезпечать концентрацію бюджетних ресурсів на вирішенні найважливіших проблем довгострокового соціально-економічного розвитку. Стратегічні бюджетні програми поєднують такі важливі особливості бюджетування, орієнтованого на результат, як комплексний підхід до вирішення поставлених завдань; середньостроковий характер планування; визначення обсягів фінансування залежно від поставлених завдань і цілей; використання системи нормативних показників для визначення результативності та ефективності програм; відкритість і прозорість процесу їх розробки й реалізації; можливість здійснення відповідного моніторингу та коригування.

У третьому розділі - “Удосконалення інституційних механізмів формування та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання” - обґрунтовано шляхи інституційного забезпечення розробки та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання; встановлено зв'язок нормативної бази формування бюджетної стратегії з іншими прогнозними і програмними документами економічного та соціального розвитку; розроблено вихідні елементи системи оцінювання ефективності бюджетної політики та реалізації бюджетної стратегії економічного зростання; запропоновано процедури моніторингу реалізації бюджетної стратегії та її коригування.

Необхідно враховувати, що існують певні суперечності між цілями поточної бюджетної політики (орієнтованої переважно на швидко досяжні соціальні цілі, зумовлені політичним циклом, та цілі поточної макроекономічної стабілізації), цілями середньострокової бюджетної політики (що відображають особливості економічного циклу і політико-економічно визначені цілі бюджетної стратегії) та власне цілями бюджетної стратегії (орієнтованої на довгострокове економічне зростання). Автор дійшов висновку: з огляду на конкретні політичні, соціальні та економічні умови, що склалися в Україні, а також експертну оцінку цих умов у найближчі два роки, нормативне формулювання цілей бюджетної стратегії, узгоджених на рівні вищого законодавчого органу країни та уряду, відіграватиме вирішальну роль у подальшій трансформації цілей бюджетної стратегії у цілі бюджетної політики у середньо- та короткостроковому періодах, дозволить визначити адекватні макроекономічні та бюджетно-податкові інструменти їх досягнення. Цілі та інструменти реалізації бюджетної стратегії економічного зростання не повинні залежати від політичного циклу (або така залежність має бути мінімізована). На підставі аналізу чинних нормативно-правових актів з питань програмування і прогнозування економічного і соціального розвитку автором зроблено висновок, що у жодному з них не зафіксовано поняття, цілі та порядок формування бюджетної стратегії. Основні напрями бюджетної політики, що розробляються відповідно до Бюджетного кодексу України, орієнтуються переважно на цілі короткострокового періоду, відбивають завдання щодо складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік і подальшого прийняття Верховною Радою України Закону України Про Державний бюджет України. Основні напрями зовнішньої та внутрішньої політики, затвердження яких є компетенцією Верховної Ради України, досі не визначено. Закон України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” не врегульовує принципові питання формування бюджетної стратегії економічного зростання. Окремі постанови Кабінету Міністрів України, що стосуються прогнозних макроекономічних і бюджетних показників на 3 роки, не охоплюють проблематику формування бюджетної стратегії економічного зростання в повному обсязі. У чинному законодавстві взагалі не дається нормативне визначення бюджетної стратегії, що негативно відбивається на всьому процесі стратегічного бюджетного планування. Тому в дисертації пропонується законодавчо внормувати питання формування, реалізації та відповідальності за досягнення цілей бюджетної стратегії економічного зростання. У першу чергу, це вимагає внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України. Процедури формування бюджетної стратегії економічного зростання також доцільно закріпити у Законі України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”. Пропонується встановити, що стратегічне бюджетне прогнозування та планування - це науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку бюджетної системи країни, можливого стану державних фінансів, а також альтернативних шляхів і засобів досягнення цілей бюджетної стратегії економічного зростання у середньо- та довгостроковому періодах.

Формування секторальних бюджетних програм, розрахованих на перспективу, повинне виходити із стратегічних пріоритетів, які трансформуються у відповідну політику державних видатків інвестиційної спрямованості у ті фактори економічного зростання, що відображають, з одного боку, наявні конкурентні переваги національної економіки, а з іншого - потенціальні можливості для прискорення прогресивних структурних змін у відповідних секторах господарювання. Теоретичні та емпіричні дослідження впливу бюджетних інвестиційних видатків на макроекономічну динаміку підтверджують достатньо високу залежність їх мультиплікативного ефекту від якості інституційного забезпечення бюджетного стратегування економічного зростання. Бюджетні інвестиції, що мають мультиплікативний ефект, сприяють дифузії технологій, знань і досвіду у секторах, здатних до динамічної модернізації.

У роботі показано, що стратегічні бюджетні програми мають бути спрямовані, насамперед, на підвищення якості людського капіталу в інноваційно - генеруючих секторах економіки та здійснення середньострокових структурних реформ. Не менш важливими є бюджетні інвестиції в об'єкти інфраструктури, що перебувають у критичному стані.

У дисертації підкреслюється, що для відстеження результативності бюджетної стратегії економічного зростання протягом строку її реалізації необхідно здійснювати постійний моніторинг та оцінку, для чого доцільно розробити відповідне методичне забезпечення та визначити центральний орган виконавчої влади, відповідальний за координацію дій інших державних органів у цій сфері. Запропоновано закріпити цей статус за Міністерством фінансів України.

Запропонована послідовність етапів проведення моніторингу (аналіз виконання бюджетної стратегії, розрахунок показників, які характеризують якість управління державними фінансами, підготовка комплексу аналітичних таблиць до проекту державного бюджету та змін до бюджетної стратегії; тощо) дозволяє ув'язати аналіз реалізації бюджетної стратегії економічного зростання з процесом поточного бюджетного планування, врахувавши ендогенні та екзогенні фактори. У напрямах моніторингу (стратегічний, макроекономічний, нормативно-правовий, бюджетний) відображається вирішення таких найважливіших завдань, як підтримання макроекономічної стабільності, забезпечення фінансової стійкості, досягнення пріоритетів бюджетної стратегії. При цьому “набір” і зміст показників, необхідних для здійснення аналізу за запропонованими напрямами, можуть змінюватися та уточнюватися.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення актуаль-ного наукового завдання у галузі державних фінансів, яке полягає у розробленні концептуальних засад формування бюджетної стратегії економічного зростання.

Реалізовані у роботі теоретико-методологічні та методичні підходи до аналізу досліджуваних питань дозволили сформулювати такі висновки.

1. У ході еволюції теорій державних фінансів, економічної політики та економічного зростання сформувалася відносно самостійна галузь сучасних міждисциплінарних фінансово-економічних досліджень, яку автор визначив як “дослідження фіскального простору” національної економіки, під яким розуміється сукупність відносин, що виникають між державою в особі органів її законодавчої та виконавчої влади та інституційними одиницями економіки з приводу формування й використання державних фінансів, насамперед - доходів і видатків державного та місцевих бюджетів. Проблематика формування бюджетної стратегії економічного зростання перебуває у цих предметних рамках. Критичний аналіз існуючих підходів до формування бюджетної стратегії економічного зростання показав, що адекватною теоретичною основою для прийняття відповідних рішень в Україні є концепція функціональних фінансів. Сформульована у дисертації стратегема раціонального фіскального дисбалансу передбачає рекомендації щодо розв'язання проблеми нестачі “довгих” грошей для інвестиційного забезпечення модернізації національної економіки за умов наявності чіткої урядової бюджетної інвестиційної програми; постійного контролю за динамікою бюджетного дефіциту, державного боргу та їх відповідністю нормативним показникам; прогнозування їх обсягів і джерел покриття; першочергового забезпечення бюджетним фінансуванням програм, які дають вимірюваний істотний економічний ефект.

2. Бюджетна стратегія економічного зростання визначається як система взаємоузгоджених стратегічних бюджетних цілей, які відбивають довгострокові національні пріоритети, усталених правил, принципів, критеріїв, процедур, алгоритмів і технологій бюджетного регулювання для оптимального вибору (з усіх можливих) і прийняття органами державної влади, що мають відповідну компетенцію, обґрунтованих стратегічних і поточних політико-економічних, організаційно-інституційних та оперативно-управлінських рішень з питань бюджетно-податкового регулювання, відповідно до яких конкретизуються, нормативно закріплюються та поетапно реалізуються похідні цілі бюджетного планування й програмування, формуються доходи й видатки державного бюджету, бюджетні ресурси економічного зростання для фінансового забезпечення (при існуючих і потенціальних обмеженнях і ризиках) переходу від нинішнього стану національної економіки до її бажаного майбутнього стану у середньо- та довгостроковому періодах.

3. Обґрунтовано висновок про те, що потреби практики формування й реалізації бюджетної стратегії економічного зростання зумовлюють певну варіантність інструментів досягнення відповідних цілей, оскільки курс загальноекономічної та бюджетно-податкової політики конкретного уряду відображає концептуальні положення щодо розмірів державного сектора, “бажаного” або “допустимого” рівнів бюджетного дефіциту та державного боргу; співвідношення монетарних і немонетарних чинників інфляції; ступеня відкритості національної економіки; використання інструментів дискреційної чи автоматичної фіскальної політики; оцінки середньо- та довгострокових бюджетних ризиків та обмежень; тощо.

4. Бюджет як основна ланка державних фінансів повинен виконувати важливу функцію фінансового забезпечення реалізації стратегічних цілей соціально-економічного розвитку країни, конкретизованих відповідно до поточного та бажаного стану національної економіки у середньо- та довгостроковому періодах, з урахуванням необхідності підтримання макроекономічної стабільності та фіскальної стійкості, переходу до інвестиційно-інноваційної моделі сталого економічного зростання, причому таких його темпів, які достатні для досягнення протягом визначеного строку обсягу ВВП у розрахунку на одну особу на рівні, не нижчому від середнього для країн - “нових” членів ЄС. Україні потрібна науково обґрунтована, фінансово збалансована, інституційно забезпечена, нормативно визначена, реально здійсненна та ефективна “Бюджетна стратегія економічного зростання”, розрахована на середньо- (3-5 років) і довгостроковий (10-15 років) періоди.

5. Бюджетна стратегія економічного зростання, підстави для її коригування та відповідні процедури мають бути закріплені законодавчо. Так, до Бюджетного кодексу України доцільно ввести норму, згідно з якою при поданні Верховній Раді України проекту “Основних напрямів бюджетної політики” уряд зобов'язаний надати проект “Бюджетної стратегії економічного зростання” на наступні 3 та 15 років. Ці два нормативних документи доцільно затверджувати постановою Верховної Ради України. “Основні напрями” повинні враховувати “Бюджетну стратегію”, що забезпечить послідовність і наступність бюджетної політики при розробленні проектів і прийнятті щорічних законів України про державний бюджет України. Доцільними вбачаються встановлення чіткого переліку параметрів бюджетної стратегії економічного зростання та їх граничних нормативних характеристик, а також визначення відповідних процедур, які б забезпечували узгодженість показників бюджетної стратегії, макроекономічного прогнозу та бюджетної політики у середньостроковому періоді. Це створить необхідні умови для затвердження стратегічних бюджетних програм, орієнтованих на результат, який досягається не за один рік. Такі програми становитимуть “стратегічний каркас” щорічних державних бюджетів, ув'язуючи поточну фіскальну політику, доходи й видатки бюджету з цілями та результатами економічного зростання.

6. На підставі аналізу зарубіжного, зокрема, в європейських країнах, досвіду формування бюджетних стратегій визнано за доцільне використовувати його у процесі запровадження середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат, з урахуванням реального стану вітчизняної бюджетної системи, а також бюджетного й податкового законодавств України. У ЄС реалізація бюджетних стратегій розглядається як засіб оздоровлення державних фінансів, оптимізації фіскальної політики і податкової системи, а в деяких країнах - відповідно, вдосконалення міжбюджетних відносин. При переході до широкого застосування бюджетування, орієнтованого на результат, необхідно критично оцінити структуру видатків бюджету і відмовитися від тих з них, які здійснюються за інерцією, без належного контролю за їх результативністю. Необхідно реально оцінити фінансовий стан держави, можливості фінансувати її конкретні функції з урахуванням державних зобов'язань, закріплених законодавчо, визначити основні бюджетні ризики й загрози у середньо- та довгостроковому періодах, виробити відповідну стратегію управління ними. Одним з негативних проявів поточного стану бюджетного планування в Україні є неузгодженість процесу розробки, складання і реалізації державних цільових програм із середньостроковим бюджетним плануванням. Це спричиняє недостатнє бюджетне фінансування впродовж усього періоду виконання цих програм, а також зниження їх результативності та економічної ефективності.

7. Аналіз бюджетної політики в Україні у контексті формування бюджетної стратегії економічного зростання показав, що здійснені заходи були непослідовними і не забезпечили формування сталих тенденцій до посилення економічно стимулюючої функції бюджету. Зазначено, що, з точки зору впливу на темпи економічного зростання, істотним недоліком бюджетної політики є коливання обсягів державних інвестицій та соціальних виплат населенню. Для перетворення бюджетної політики на дійовий засіб формування інвестиційно-інноваційної моделі економічного зростання запропоновано забезпечити поступове зростання обсягу державних інвестицій та корелювати темпи зростання соціальних видатків бюджету з динамікою ВВП і бюджетними надходженнями.

8. Головною особливістю формування бюджетної стратегії економічного зростання з точки зору видатків держбюджету є чітке визначення стратегічних пріоритетів, пов'язаних з бюджетними інвестиціями (капітальними видатками), насамперед, у ті фактори економічного зростання, які позитивно впливають на його сталість і темпи у довгостроковому періоді, зменшують внутрішні та зовнішні ризики для національної економіки, її бюджетної системи.

Теоретичні та емпіричні дослідження засвідчили достатньо тісну залежність між інвестиціями у людський капітал, дослідження й розробки, технічні та технологічні інновації та економічним зростанням; дифузія технологій, ефекти “перетікання”, “навчання досвідом”, “імітаційної поведінки” є ефектами, що супроводжують інвестиції у такі фактори і сприяють підвищенню “продуктивності” капітальних видатків державного бюджету. Узагальнення теоретичних та емпіричних досліджень детермінант економічного зростання, які виходять за межі його традиційних або модифікованих неокласичних факторів, дозволило зробити висновок, що серед зазначених детермінант істотну роль відіграють “розміри держави”, вимірювані через відношення державних видатків до ВВП; ефективність державних видатків; правила та інструменти фіскальної та монетарної політики, здійснюваної у середньостроковому періоді; диференціація та нерівність у розподілі доходів та активів як між країнами, так і в національній економіці; інституційна спроможність держави, особливості політичної системи.

9. Для України першорядного значення набувають: а) бюджетні інвестиції, направлені у підвищення якості людського капіталу в інноваційно - генеруючих секторах економіки; б) бюджетні інвестиції в межах стратегічних бюджетних програм середньострокових структурних реформ; в) бюджетні інвестиції в об'єкти інфраструктури, що перебувають у стані “критично - можливого функціонування” або викликають загрози та ризики національного масштабу; г) бюджетні інвестиції, що мають мультиплікативний ефект, сприяють дифузії технологій, знань і досвіду в секторах, здатних до динамічної модернізації шляхом “імітаційної поведінки”.

10. Встановлено, що оптимально організований моніторинг та оцінка ефективності бюджетної стратегії економічного зростання дозволяють своєчасно приймати рішення щодо її коригування у зв'язку із змінами, що відбулись у бюджетній системі під впливом внутрішніх і зовнішніх факторів, які неможливо було спрогнозувати на етапі розробки цілей бюджетної стратегії. Моніторинг реалізації бюджетної стратегії економічного зростання як складова управління державними фінансами створює додаткові можливості для вдосконалення процедур прийняття управлінських рішень щодо координації процесу складання і виконання державного та місцевих бюджетів, а також забезпечення бюджетного контролю. Застосування моніторингу реалізації бюджетної стратегії економічного зростання, інкорпорованої до загальної системи управління державними фінансами, дозволить поєднати в єдине ціле коротко-, середньо- та довгострокове бюджетне планування й програмування, здійснювати обґрунтоване коригування бюджетної стратегії економічного зростання.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Копилов В. А. Паливно-енергетичний комплекс України: проблеми роз-витку і державна підтримка / В. А. Копилов // Наукові праці НДФІ. - 2004. - Вип. 3-4 (26 - 27). - С. 3-12.

2. Копилов В. А. Досвід застосування програмно-цільового методу фінансування державного та муніципальних бюджетів Російської Федерації / В. А. Копилов // Наукові праці НДФІ. - 2005. - Вип. 1 (30). - С. 27-32.

3. Копилов В. А. Проект Державного бюджету на 2007 рік як складова стратегії прискореного економічного зростання / В. А. Копилов // Фінанси України. - 2006. - № 11. - С. 3-17.

4. Копилов В. А. Моніторинг реалізації бюджетної стратегії та її коригування / В. А. Копилов // Економіка України. - 2008. - № 3 (556). - С. 33-39.

5. Копилов В.А., Єфименко Т.І. Методологічні підходи до оцінювання рівня фінансової безпеки держави / В. А. Копилов, Т. І. Єфименко // Стратегічна панорама. - 2007. - № 3. - С. 38-45. (Особистий вклад здобувача полягає у з'ясуванні особливостей моніторингу індикаторів фінансової безпеки країни).

6. Державна фінансова політика та прогнозування доходів бюджету України / [ М. Я. Азаров, Ф. О. Ярошенко, Т. І. Єфименко та ін. ]. - К.: НДФІ, 2004. - 712 с. - Співавтор підрозділів: 2.1 - с. 160-179; 2.3 - с. 228-245; 2.4 - с. 245-297. (Особистий вклад здобувача полягає у теоретичному обґрунтуванні сутності поняття “податковий потенціал”, а також методів його обрахунку з метою визначення рівня податкових надходжень до бюджету. Запропоновано підходи щодо аналітичних оцінок визначення масштабів “тіньової” економіки та застосування непрямих методів визначення сум податкових зобов'язань).

7. Бухгалтерський облік та фінансовий контроль - складові інформаційного підґрунтя євроінтеграційних процесів в Україні: у 4 т. / [ редкол.: М. Я. Азаров (голова) та ін. ]. - К.: НДФІ, 2007. - Т.1: Реформування бухгалтерського обліку в Україні / [ Копилов В. А., Єфименко Т. І., Ловінська Л. Г. та ін. ]. - К.: НДФІ, 2004. - 752 с. Автор підрозділів: Частина 1: с. 13-34. (Особистий вклад здобувача полягає в обґрунтуванні стратегії розвитку бухгалтерського обліку в Україні).

8. Податок на додану вартість та прогнозування його надходжень до бюджету : [ монографія ] / М. Я. Азаров, Ф. О. Ярошенко, Т. І. Єфименко та ін. - К.: НДФІ, 2004. - 344 с. Співавтор підрозділів: 1.2 - с. 28-50; 1.4 - с. 80-107; 2.3 - с. 204-219; 3.4 - с. 285-296. (Особистий вклад здобувача полягає в обґрунтуванні пропозицій щодо вдосконалення методів обчислення ПДВ, систематизації факторів, які впливають на обсяги надходжень ПДВ до бюджету, встановленні взаємозв'язку параметрів динаміки експортно-імпортних операцій та надходжень ПДВ, розкритті природи ризиків, які супроводжують прогнозування та планування надходжень ПДВ до бюджету).