Формирование государственного бюджета Республики Казахстан, методы и пути стабилизации бюджета

Контроль за правильностью составления и утверждения смет расходов государственных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета, а также за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями, осуществляется Министерством финансов и его территориальными подразделениями, а государственных учреждений, финансируемых из местных бюджетов, а также за использованием бюджетных средств в соответствии с финансовыми разрешениями, осуществляется местными исполнительными органами.

Контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, а местных бюджетов - ревизионными комиссиями представительных органов соответствующего уровня, а также Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными органами с обязательным информированием соответствующих местных исполнительных и представительных органов.

1.4 Бюджетный механизм и его элементы

Бюджетный механизм - это совокупность способов организации бюджетных отношений, применяемых обществом для решения экономических и социальных задач. Это инструмент государственного регулирования экономики.

В государственном бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов. Поэтому средства, поступающие в распоряжение государства обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению.

Бюджетный механизм является инструментом реализации бюджетной политики государства. Под конкретные задачи - конкретные бюджетный механизм. Функционирование государственного бюджета происходит благодаря таким экономическим категориям, как доходы и расходы, которые имеют специфическое общественное назначение. Доходы служат финансовой базой деятельности государства. Расходы - удовлетворению общественных потребностей [10, c.58].

Бюджетный механизм (англ. budgetary mechanism) - составная часть финансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов осуществления финансового контроля.

Бюджетный механизм используется для целенаправленного воздействия на экономику через формы организации бюджетных отношений, методы мобилизации бюджетных средств, условия и принципы их расходования и через величину бюджетных средств, мобилизуемых и используемых государством, его региональными структурами, органами местного самоуправления.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена: механизм мобилизации денежных средств в республиканский, региональные и местные бюджеты; механизм расходования бюджета средств путем их предоставления юридическим и физическим лицам; механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов. В каждом из звеньев есть элементы: конкретные виды бюджетных расходов, доходов и поступлений. Так, элементами звена мобилизации денежных средств являются конкретные виды налоговых платежей и неналоговых поступлений (НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, дивиденды по акциям, принадлежащим государству, и др.); звена предоставления бюджетных средств - конкретные виды бюджетных расходов /на содержание аппарата управления, на республиканском (региональном, муниципальном) целевые программы, на погашение государственного (муниципального) долга и т.д.; звена межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов - формы поступления средств в процессе межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов (отчисления от регулирующих доходов, трансферты, дотации, субвенции и др.).

Функционируют звенья бюджетного механизма с помощью методов (приемов), способов, условий, определяющих объем и движение бюджетных ресурсов. Способы исчисления бюджетных доходов, порядок внесения платежей, принципы и условия бюдж. финансирования, различного рода санкции и т.п. - это части бюджетного механизма, предопределяющие возможности количественного и качественного воздействия бюджета на экономику. При этом количественное влияние характеризуется объемом и пропорциями мобилизуемых и перераспределяемых бюджетных средств.

В зависимости оттого, сколько и где изымается денежных средств в распоряжение государства, куда и в каких объемах направляются бюджетные ассигнования, формируются возможности расширения обществ, производства, повышения его технической оснащенности, роста квалификации кадров, улучшения социально-культурного обслуживания населения и т.д.

Качественное воздействие связано с возможностями влияния через конкретные виды доходов и расходов бюджета на экономические интересы хозяйствующих субъектов. Это влияние способствует преобразованию видов доходов и расходов бюджета в стимулы развития экономики, повышения ее эффективности. Целенаправленное использование звеньев, элементов, частей бюджетного механизма позволяет ускорять или замедлять социально-экономические процессы, инициировать достижение желаемых результатов.

В структуре бюджетного механизма могут выделяться также отдельные блоки, что обусловлено функциональными особенностями управления бюджетными отношениями. При функционально-управленческом подходе к бюджетному механизму в его составе выделяют блоки: бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования; исполнения бюджета; бюджетного контроля и т.д. Каждому из блоков свойственны специфические методы (способы, приемы), с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса.

С помощью особых приемов, используемых в блоке бюджетного планирования, составляются финансовые планы, отражающие мобилизацию и расходование бюджетных средств на уровне государства, областей,. Составляемые в форме балансов доходов и расходов республиканский, областные и местные бюджеты используются не только для оперативного управления бюджетными отношениями, но и как инструменты бюджетного контроля за общим состоянием экономики и финансов в стране, регионах, муниципальных образованиях.

Адресность бюджетных показателей, отражающих через конкретные статьи доходов и расходов многообразные связи бюджета с отраслями экономики, служит основой для их использования в целях контроля за состоянием дел в структурных подразделениях общественного производства. Через бюджетные показатели можно следить за экономическими и социальными процессами, расценивая отклонения фактических данных от ранее запланированных как своеобразные сигналы для принятия оперативных правительственных решений.

На построение бюджетного механизма существенное влияние оказывает бюджетное устройство страны. Например, в федеративных rocударствах в зависимости от уровня управления бюджетными процессами в бюджетном механизме выделяют три звена функционирования: республиканский бюджет; областные бюджеты; местные бюджеты. Содержание звеньев, частей и блоков бюджетного механизма на каждом из уровней управления характеризуется спецификой, обусловленной (и предопределенной) совокупностью бюджетных прав, закрепленных за республиканскими, областными и местными органами и отраженными в бюджетном законодательстве.

Бюджетный механизм является инструментом осуществления бюджетной политики и в целом финансовой политики государства, регионов, муниципальных образований. С его помощью государственные и муниципальные органы стремятся обеспечить решение задач, сформулированных в основных направлениях финансовой и бюджетной политики на соответствующий период времени (год, три года и т.д.), исходя из целей, поставленных ходом экономического и социального развития страны. Меняются задачи, соответственно перестраивается и бюджетный механизм. Особенно большие изменения происходят при смене общественно-экономических формаций и методов хозяйствования.

2 Анализ организации бюджетной системы Республики Казахстан

2.1 Состав и структура республиканского бюджета

Макроэкономическая стабильность в стране в последние годы оказала стимулирующее влияние на развитие экономики, что стало главным фактором увеличения производства товаров и услуг, поступления доходов в государственный бюджет.

Государственный бюджет - сводный бюджет, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними, используемый в качестве аналитической информации и не подлежащий утверждению.

Согласно оперативным данным Минфина РК на конец 2008 года объем дохода государственного бюджета составил 1818,7 млрд. тенге (на 1.12.2007г. - 1180,5 млрд. тенге), затраты - 1589,1 млрд. тенге (на 1.12.2007г. - 1165,9 млрд. тенге), операционное сальдо составило 229,6 млрд. тенге.

Доходы государственного бюджета в 2007 г. по сравнению с 2008 г. выросли на 201 млрд. тенге (124,5%) и впервые преодолели рубеж в триллион тенге - 1 022,3 млрд. тенге (таблица 1).

Таблица 1. Анализ доходной части государственного бюджета, тыс тенге

	2006 факт	2007	2008
Поступления	1 248 606	1 109 907	1 409 894
Доходы	1 006 845	1 022 304	1 376 776
Налоговые поступления	1 156 674	997 462	1 271 330
Корпоративный подоходный налог	315 036	86 241	90 453
Индивидуальный подоходный налог	112 663	135 962	197 782
Социальный налог	191 057	213 917	253 777
Налоги на собственность	45 246	54 480	66 036
Налог на добавленную стоимость	287 396	380 644	504 011
на товары внутреннего производства	103 685	144 309	200 251
на ввозимые товары	183 711	236 335	303 760
Акцизы	33 120	43 560	56 752
на товары внутреннего производства	26 771	35 456	46 394
на ввозимые товары	6 349	8 105	10 358
Поступления за использование природных ресурсов	106 343	1 901	2 358
Сборы за ведение предпринимательской деятельности	4 257	5 224	6 479
Налоги на международную торговлю и внешние операции	52 269	64 138	79 549
в том числе, импортные пошлины	36 532	44 828	55 599

Доля доходов республиканского бюджета в государственном бюджете постоянно увеличивается и составила в 2008 г. около 75% по сравнению 70% в 2007 г.

Доходы на 2007г. по отношению к уточненному бюджету на год исполнены на 102,3%, затраты госбюджета - на 88,2%.

В структуре налоговых поступлений основная доля приходится на корпоративный подоходный налог - 39,3% (680,6 млрд. тенге) и НДС -18,7% (323,3 млрд. тенге). По указанным налогам наблюдается наибольший рост поступлений, превышающий аналогичный период 2006 года в 2,2 раза и на 32,8% соответственно.

Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений и реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

Доходы и расходы республиканского бюджета закреплены в утвержденных парламентом Законом Республики Казахстан от 08.12.2008 N 194-3 "О республиканском бюджете на 2009 год", Законом Республики Казахстан от 22.11.2007 N 88-3 "О республиканском бюджете на 2008 год", Законом Республики Казахстан от 02.12.2006 N 3-3 "О республиканском бюджете на 2007 год".

Бюджетная политика в 2008 году была ориентированна на поддержание устойчивого экономического развития, улучшение благосостояния граждан, повышение качества планирования, исполнение государственного бюджета и эффективность расходов.

Доходная часть республиканского бюджета по официальным документам, которые были предоставлены министерством финансов на 2008 год, исполнена на 109,8% при плане 1 682,9 млрд. тенге фактическое поступление составило 1 847,2 млрд. тенге./11/

По налоговым поступлениям план республиканского бюджета на 2008 год, перевыполнен на 228,5 млрд.тенге или на 115,9%, по корпоративному подоходному налогу - 122,0 млрд.тенге, налогу на добавленную стоимость - 32,8 млрд.тенге, и по неналоговым поступлениям план перевыполнен на 9,8 млрд.тенге.

Таблица 2. Доходы республиканского бюджета за 2008г.

Доходы	в тенге	в процентах к общей сумме доходов
Налоговые поступления	1 667,8 млрд.	90,3
Неналоговые поступления	49,2 млрд.	2,7
Поступления доходов от продажи основного капитала	8,3 млрд.	0,5
Поступления от трансфертов	121,9 млрд.	6,6

Из таблицы видно, что в общей сумме доходов налоговые поступления составили 1 667,8 млрд. тенге, или 90,3% к общему объему доходов, неналоговые поступления соответственно 49,2 млрд. тенге и 2,7%, поступления доходов от продажи основного капитала 8,3 млрд. тенге и 0,5%, поступления от трансфертов 121,9 млрд. тенге и 6,6%.

Общая сумма дебиторской задолженности государственных учреждений, образовавшейся за счет средств республиканского бюджета, по итогам 2008 года составила 14 474,9 млн. тенге, из них задолженность, образовавшаяся в 2008 году, -- 10 934,4 млн. тенге. По сравнению с началом 2008 года (13 104,6 млн. тенге), дебиторская задолженность выросла на 1 370,3 млн. тенге. Здесь важно отметить, что при контроле использования активов национальных компаний, были выявлены факты необоснованного и неэффективного использования средств.

Соответственно увеличились и расходы государственного бюджета, которые выросли в 2007 г. - на 234,3 млрд. тенге (128,1%) и в 2008 г. - 289,8 млрд. тенге (127,1%). Более высокими темпами росли расходы за счет республиканского бюджета, которые в 2007 г. выросли на 135,8% или на 203 млрд. тенге по сравнению с 2006 г., а в 2008 г. планируется рост на 132,7% или на 253,1 млрд. тенге и составит 1 029,9 млрд. тенге.

На чистое бюджетное кредитование приходится 6,5 млрд. тенге, а на сальдо по операциям с финансовыми активами - 86,8 млрд. тенге. Профицит бюджета сформировался на уровне 136,3 млрд. тенге. По сравнению с показателями соответствующего периода 2006г. данные по объему дохода увеличились на 54,1%, затраты - на 36,3%.

Доля затрат на социальные услуги составила 47,1%, на общие государственные услуги и оборону приходится 18,4% от всего объема затрат бюджета.

Затраты произведены на сумму 1 686,3 млрд. тенге. При запланированном дефиците - 126,2 млрд. тенге, в конечном итоге сложился профицит в сумме 54,7 млрд. тенге, использование профицита сложилось следующим образом: заимствование произведено на сумму 179,7 млрд. тенге, погашение государственного долга произведено на сумму 95,8 млрд. тенге, сумма оставшихся неиспользованных средств республиканского бюджета составила 138,5 млрд. тенге.

Основными приоритетами расходования бюджетных средств в 2008 году являлись: дальнейшая реализация политики индустриально-инновационного развития, развитие таких систем как образование и здравоохранение, углубление социальных реформ, развитие малого и среднего предпринимательства, жилищного строительства и аграрного комплекса.

Наиболее значимыми программами, являлись следующие: Стратегия индустриально-инновационного развития, «Развитие системы образования», а именно реализация Государственной программы образования на 2007-2010 годы; «Реформирование и развитие здравоохранения», программа направлена на улучшение состояния здоровья населения путем создания эффективной системы оказания медицинской помощи, основанной на принципах солидарной ответственности за охрану здоровья между государством и человеком.

Одним из приоритетных направлений является дальнейшее развитие первичной медико-санитарной помощи, в отчетном году были проведены мероприятия по укреплению материально-технической базы медицинских организаций. «Дальнейшее углубление социальных реформ», целью данной программы в сфере благосостояния населения является повышение общего уровня оплаты труда, повышение размеров пенсионных и других социальных выплат. С 2008 года прожиточный минимум законодательно закреплен базовым социальным нормативом для установления минимального размера месячной заработанной платы, базовых социальных выплат и определения черты бедности.

Благодаря изменению методике определения величины прожиточного минимума, позволило увеличить данный минимум более чем на четверть или на 24,4%. Другим приоритетным направлением является развитие малого предпринимательства и создание среднего класса. Целью другой программы является повышение конкурентоспособности Казахстана за счет совершенствования институциональных условий, направленных на максимальное расширение сфер деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства и активизацию их деятельности.

В 2008 году продолжилась деятельность по стимулированию притока отечественных и прямых иностранных инвестиций в приоритетные сектора экономики, а также повышению эффективности использования государственных инвестиций и мобилизации внутренних сбережений, более того работа велась по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы бюджетно-налоговой сферы государства.

В 2008 году из предусмотренных в республиканском бюджете целевых трансфертов на общую сумму 257 476,4 млн. тенге местными исполнительными органами было перечислено 257 125,9 млн. тенге или 99,9%. Выделенные целевые трансферты местными исполнительными органами освоены на сумму 251 372,5 млн. тенге, или на 97,8%. Сумма неиспользованных целевых трансфертов по итогам 2008 года составила 5 753,4 млн.тенге.

Таблица 3. Объем целевых трансфертов в республиканском бюджете за 2006-2008 гг.

	Целевые трансферты, тыс тенге	% изменение 2007 к 2006 году	% изменение 2008г. к 2007г.
	2006	2007	2008
Республика Казахстан	11 185	14 165	16 886	26,64%	19,21%
Акмолинская	12 260,6	16 063	19 980	31,01%	24,39%
Актюбинская	13 270,3	16 844	20 540	26,93%	21,94%
Алматинская	10 330,3	12 673	14 750	22,68%	16,39%
Атырауская	17 454,0	19 400	22 638	11,15%	16,69%
Восточно-Казахстанская	9 547,8	12 072	33 979	26,44%	181,47%
Жамбылская	10 764,1	12 760	15 853	18,54%	24,24%
Западно-Казахстанская	14 645,6	18 976	10 762	29,57%	-43,29%
Карагандинская	10 287,1	12 706	21 037	23,51%	65,57%
Кызылординская	13 267,5	18 358	20 320	38,37%	10,69%
Костанайская	9 554,4	12 182	36 515	27,50%	199,75%
Мангистауская	16 422,6	18 775	3 925	14,32%	-79,09%
Павлодарская	12 242,3	15 284	19 165	24,85%	25,39%
Северо-Казахстанская	12 026,7	16 018	20 539	33,19%	28,22%
Южно-Казахстанская	10 672,5	13 236	25 167	24,02%	90,14%
Город Алматы	8 142,4	10 761	29 388	32,16%	173,10%
Город Астана	11 236,0	17 569	7 210	56,36%	-58,96%

Важно отметить, что наиболее низкий процент освоения целевых трансфертов наблюдается в следующих областях, а это большинство областей республики; Акмолинская 94,5% или не освоено 537,7 млн. тенге, Мангистауская 94,6% или 261,6 млн. тенге, Карагандинская 95% или 634,6 млн. тенге, Западно-Казахстанская 95,2% или 370 млн. тенге, Кызылординская 95,9 % или 383,6 млн. тенге, Павлодарская 96% или 370,6 млн. тенге, Южно-Казахстанская 96,7% или 696,3 млн. тенге, Костанайская 96,9% или 383,1 млн тенге, Северо-Казахстанская 97,2% или 335,3 млн. тенге, Актюбинская 97,6% или 207,9 млн. тенге и Жамбыльская область процент недоосвоения равен 97,9 или 192 млн. тенге.

По результатам анализа динамики изменения объемов бюджетных субвенций следует, что наименьшей объем трансфертов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты наблюдается в Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кустанайской, Кызылординской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областях. Начиная с 2006 года по 2009 год по этим областям объем субвенций, выделяемых республиканским бюджетом остается ниже среднего показателя роста субвенций по республике за год.

Следовательно, при распределении субвенций нарушается основной принцип выделения трансфертов (бюджетные субвенции и бюджетные изъятия), предусмотренный бюджетным законодательством. Трансферты общего характера выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов и создания равных фискальных возможностей для предоставления стандартного уровня государственных услуг. Но, как показывает анализ, наблюдается тенденция неравномерного распределения субвенций между областями республики. Это приводит к неравномерному распределению подушевого расхода в разрезе областей, и финансирования отдельных социально-значимых программ.

Анализ показывает высокий темп роста объемов бюджетных субвенций по следующим областям - Акмолинской, Алматинской, Восточно-Казахстанской, Жамбыльской и Южно-Казахстанской.

Как видно из динамки среднего показателя роста объема субвенции по республике за все четыре года, по этим областям наблюдается тенденция превышения сложившегося по республике уровня. Важно отметить, что те области, которые превышают средний показатель, имеют тенденцию одинакового процентного роста, который остается неизмененным за все четыре года. Средний рост объемов субвенций за четыре года в Акмолиснкой области равен 1,46%, в Алматинской 2,53%, в Восточно-Казахстанской 2,64%, в Жамбылской 2,41%, и наибольший темп роста прослеживается в Южно-Казахстанской области 13,04%.

Во избежание ситуации неравномерного распределения государственных средств на обеспечение сбалансированности межбюджетных отношений, Правительству необходимо принять меры по обеспечению стабильности межбюджетных отношений с закреплением размеров субвенций и изъятий на среднесрочный период, так как система межбюджетных трансфертов исполняет балансирующую роль.

Необходимо усовершенствовать методику расчета трансфертов общего характера для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов с целью достижения равного доступа населения к государственным услугам. В связи с неравномерностью распределения доходной базы между регионами и вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий должна проводится политика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора на основе утверждения размеров межбюджетных трансфертов общего характера, к которым относятся бюджетные субвенции и бюджетные изъятия.

Кроме неравномерного распределения финансирования, существует еще одна важная проблема, которую необходимо решить для полноправных финансовых взаимоотношений между разными уровнями бюджета.

Существующие межбюджетные отношения, которые регулируются посредством бюджетных изъятий и субвенций в данное время не обеспечивают необходимой стабильности. Трансферты направленные и предназначенные на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов, на сегодняшний день воспринимаются как непрозрачный механизм, который ограничивает экономические стимулы развития регионов.

Местные бюджеты в основном утратили свою инвестиционную функцию и превратились в потребительские бюджеты, а это большинство областей республики. Данная ситуация сложилась из-за высокой централизации доходов, которые концентрируются в республиканском бюджете, что приводит к снижению самостоятельности местных органов.

В настоящее время всего несколько областей, а это Актюбинская, Атырауская, Мангистауская области, город Алматы и Астана являющиеся донорами республиканского бюджета, в силу доходности своего бюджета, позволяют местным бюджетам выполнить свои расходные обязательства. Все остальные местные бюджеты, а это 11 областей, зависят от субвенций из республиканского бюджета. Система выравнивания доходов между областями не выполняет своих прямых функций, что и приводит к неравенству финансирования местных бюджетов. Несмотря на то, что первостепенной задачей бюджетной политики является сбалансированность межбюджетных отношений, конечным итогом которых является равномерное финансирование, и распределение подушевого расхода, равный доступ к гарантированным государственным услугам, но как показывает анализ, данные межбюджетные отношения не способствуют процессу выравнивания бюджетной обеспеченности и не выполняют своих прямых назначений.

Было допущено сокращение расходов на здравоохранение и образование, соответственно на 13,5 и 9,6% по сравнению с 2007 г. Средства республиканского бюджета на программу развития были освоены на 87,8%. Правительством РК не выполнена определенная Главой государства задача перевода крупных предприятий на международные стандарты бухучета, с целью обеспечения прозрачности их хозяйственной деятельности.

Фискальная политика Правительства оказывала сдерживающее влияние на темпы роста экономики. В следствии недофинансирования расходов на 35,9 млрд. тенге и хранения в свободных остатках в течение года бюджетных средств в сумме 50-70 млрд. тенге ограничивался рост совокупного внутреннего спроса.

В 2007 г. затраты государственного бюджета не исполнены в полном объеме по всем функциональным группам.

Недоимки в бюджет в 2008 году составили 42 млрд. 900 млн. тенге, что ниже уровня 2007 года на 10,5 млрд. тенге. Сумма неосвоенных средств государственного бюджета возросла на 18,2 млрд. тенге по сравнению с 2007 годом и превысила 40 млрд. тенге.

Наиболее низкие показатели по группе "Транспорт и связь" - 78,3%, "Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды" - 86,1%.В целом налоговые поступления составили 110,4% к утвержденному показателю, неналоговые - 96,7%, доходы от операций с капиталом - 77,5%.

При значительном росте цен экспортных поставок (на 49,1%) и физических объемов производства основных экспортных товаров (нефти и газового конденсата на 17,7%) поступления корпоративного подоходного налога составили всего 87,2% от утвержденного показателя вследствие слабого контроля за трансфертным ценообразованием.

По итогам исполнения государственного бюджета 2007 года поступления в бюджет составили 23,5 % к ВВП, в том числе доходы - 23,2 % к ВВП, из которых налоговые поступления - 21,4 % к ВВП, неналоговые - 1,5 % к ВВП, доходы от операций с капиталом - 0,3 % к ВВП, возвращено кредитов - 0,3 % к ВВП. Расходы государственного бюджета в 2007 году составили 23,9 % к ВВП. Дефицит государственного бюджета составил 0,3 % к объему ВВП.

Прогнозируется, что поступления в 2009 году составят 23,5 % к ВВП, расходы - 25,5 % к ВВП, дефицит государственного бюджета - 1,9 % к ВВП.

В целом расходы на образование в государственном бюджете на 2009 г. планируются на уровне 3,8% к ВВП по сравнению с 2,7% в 2008 г. и 4,0% в 2007г. На здравоохранение планируется выделить 2,6% к ВВП в 2009 г.по сравнению с 1,6% в 2007 г. и 2,4% в 2006 г.На социальное обеспечение -5,5% в 2009 г. по сравнению с 4,5% в 2007 г. и 6,4% в 2006 г.В среднесрочной фискальной программе правительства расходы государственного бюджета в 2009-2011 гг. на образование планируется поднять с 3,6% к ВВП в 2009 г. до 4,0% в 2011 г., на здравоохранение с 2,8% до 3,0% соответственно, на социальное обеспечение и социальную помощь оставить на уровне 5,2-5,3%. (см. Приложение Г) В государственном бюджете происходит значительное преобладание концентрации доходов в республиканском бюджете и как следствие значительное увеличение официальных трансфертов в областные бюджеты. В 2009 г. объем трансфертов составит 133 млрд. тенге.

Значительно увеличены расходы республиканского бюджета на реализацию Индустриально-инновационную программу через увеличение уставных фондов, так называемых Институтов развития.

В 2009 г. планируется выделить на эти цели более 33 млрд. тенге. Эти институты наряду занимаются прямым кредитованием различных инвестиционных проектов, дублируя работу Банка развития Казахстана. Вообще чрезмерное увлечение правительства созданием различных фондов и центров, финансируемых напрямую из бюджета, с последующим прямым кредитованием является не совсем эффективным решением. Прекрасно известна судьба многочисленных фондов также ранее созданных правительством, которые ничего кроме убытков для бюджета не принесли.

Более целесообразно возложить на Институты развития оказания различных информационно-консалтинговых услуг для частного бизнеса и в некоторых случаях выполнять функции страховой структуры перед банками второго уровня или Банка развития. Все инвестиционные проекты, финансируемые из бюджета необходимо финансировать через Банк развития и банки второго уровня, возложив риски на них. В любом случае эффективность использования средств у них будет гораздо выше, чем прямое кредитование через государственные фонды.

2.2 Состав и структура местных бюджетов

Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных Бюджетным Кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Анализ структуры доходов местных бюджетов показывает, что наблюдается постоянное падение доли доходов в общих поступлениях с 86,4% 2005 году до 64,3% в 2008 году (2006 г. - 78,3%, 2007 г. - 73,1%). Падает и доля налоговых поступлений с 81,8% в 2005 году до 60,7% в 2008 году (2006 г. - 76,3%, 2007 г. - 70,7%).При этом существенно выросла доля официальных трансфертов с 12,2% в 2005 г. до 34,3% в 2008 г. Общий объем поступлений в местные бюджеты в 2008 году составил 609,4 млрд. тенге, из которых 209 млрд. тенге составили официальные трансферты.

В разрезе областей доля официальных трансфертов варьирует в пределах от 63,9% в бюджете Жамбылской области до 3,8% в бюджете Мангистауской области. В бюджете 9 областей республики доля официальных трансфертов составляет более 35%. Официальные трансферты общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и затрат соответствующего местного бюджета.

Из налоговых поступлений наибольшую долю имеют социальный налог и индивидуальный подоходный налог. Лишь в Алматинской и Палодарской областях и г. Астане акцизы составляют достаточно значительные поступления 13,6%, 15,1% и 12,4% соответственно.

Разница подушевой налоговой базы по всем видам налогов между областями составляет более 20 раз (между Жамбылской и Атырауской областями) и колеблется от примерно 12 тысяч до 250 тысяч тенге. Подушевая налоговая база ресурсных налогов областей разниться на порядок выше, чем вышеприведенные данные.

Как следствие наблюдаются значительные расхождения в суммарных подушевых областных расходах. Этот показатель по г. Астана более чем в три раза выше аналогичного показателя по Южно-Казахстанской области.Разница подушевого расхода на образование и здравоохранение из областных бюджетов в 2006 году составила 2 раза (для сравнения в 2005 г. эта разница по здравоохранению достигала почти в три раза).В целом подушевые расходы на образование и здравоохранение в 2006 году по сравнению с 2005 годом в государственном бюджете выросли с 10,0 тыс. до 12,8 тыс. тенге и с 6,0 до 8,8 тыс. тенге соответственно. Подушевые расходы на эти сферы в республиканском и местных бюджетах выросли в 1,3 - 1,4 раза. В здравоохранении наименьшие подушевые расходы в 2006 году приходились на Алматинскую и Южно-Казахстанскую области, которые составили около 5 тыс. тенге.Доходы в среднем на душу населения, в целом по республике в декабре 2006 года, по сравнению с аналогичным периодом 2005 года выросли более чем в 1,3 раза и составили 14 876 тенге. Наибольший рост доходов наблюдается в Мангистауской и Атырауской областях, которые в декабре 2006 года достигли 39602 и 35026 тенге и гг. Астана и Алматы -34521 и 30644 тенге соответственно.

Рассмотрим исполнение бюджета города Астаны (приложение Д).

Для сравнения возьмем данные на январь 2007год и за январь 2008 год. В январе 2008 г. при доходах в размере 5 391 млн. тенге, расходы составляют лишь 81 млн. тенге. Небольшая сумма расходов объясняется тем, что в январе 2008 г. не были произведены затраты :

- на государственные услуги общего характера

- на оборону на безопасность

- на культуру, спорт, туризм

- на топливно-энергетический комплекс и недропользование

- на сельское, водное, лесное хозяйство, на охрану окружающей среды

- на транспорт и коммуникации.

Также не было затрат на обслуживание долга и на выплату официальных трансфертов. По сравнению с состоянием бюджета на январь 2007 года уменьшились расходы:

- на образование

- на здравоохранение

- на социальную помощь и социальное обеспечение

- на жилищно-коммунальное хозяйство,

Но были вложены средства из бюджета на промышленность, на архитектурную, градостроительную и строительную деятельность, чего не наблюдалось, а отчетном периоде за 2007 год. Однако также есть разница в доходах бюджета: в январе 2007г. доходы (5391 млн. тенге) снизились по сравнению с январем 2006 (5876 млн. тенге), хотя не набольшую величину - на 485 млн. тенге. Это объясняется уменьшением налоговых поступлении почти в 2 раза, хотя в то же время было увеличение неналоговых поступлении, поступлении от продажи основного капитала. Также были получены официальные трансферты на большую сумму, нежели в январе 2007 года. Также можно сказать, что на 01.05 не были приобретены финансовые активы, тогда как в январе 2007 г. их приобретение было на 445 млн. тенге. По итогам обоих отчетности наблюдается профицит бюджета: в 01.05 он составил 5311 млн. тенге, а в 01.04 - 5151 млн. тенге.

Если этот профицит не был распределен до конца отчетного периода, то его обратно изъяли в Республиканский бюджет. Но существуют много разногласии по поводу тог, как распределить профицит бюджета. Одной из точек зрения является: направить его на социальные нужды населения. С тех пор как Астана стала столицей Казахстана, в неё инвестируются огромные капиталовложения иностранных компании, также выделяются большие трансферты на строительство и развитие города.

2.3 Анализ поступлений в Национальный фонд Республики Казахстан

Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан предназначен для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от сырьевого сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) поступления в бюджет, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан в соответствии со статьей 49-1 настоящего Кодекса;

2) инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

К предприятиям нефтяного сектора относятся юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата.

Инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан образуются от размещения Национального фонда Республики Казахстан в зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан расходуется:

1) в виде гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на реализацию бюджетных программ (подпрограмм) развития на соответствующий финансовый год;

2) в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита [12, c.89].

Национальный фонд Республики Казахстан размещается в разрешенные зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов, в целях обеспечения:

1) сохранности Национального фонда Республики Казахстан;

2) поддержания достаточного уровня ликвидности Национального фонда Республики Казахстан;

3) высокого уровня доходности Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска;

4) получения инвестиционных доходов в долгосрочной перспективе.

Перечень разрешенных зарубежных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, определяется Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан по предложению Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан.

Национальный фонд Республики Казахстан не может использоваться на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан не должен превышать одну третью часть активов Национального фонда Республики Казахстан по состоянию на конец финансового года, предшествующего году разработки республиканского бюджета. Размеры гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан на трехлетний период определяются в установленном Правительством Республики Казахстан порядке и утверждаются законом Республики Казахстан.

Порядок зачисления активов в Национальный фонд Республики Казахстан и использования Национального фонда Республики Казахстан определяется Правительством Республики Казахстан.

Активы, поступающие в Национальный фонд Республики Казахстан или изымаемые из Национального фонда Республики Казахстан, подлежат конвертации или реконвертации в порядке, установленном Национальным Банком Республики Казахстан.

Совет по управлению Национальным фондом Республики Казахстан - консультативно - совещательный орган при Президенте Республики Казахстан, вырабатывающий предложения по эффективному использованию Национального фонда Республики Казахстан и его размещению в зарубежные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Функциями Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан являются:

1) выработка предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан;

2) рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда Республики Казахстан;

3) выработка предложений по перечню разрешенных зарубежных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан.

Решение о создании Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан, его состав и положение о нем утверждаются Президентом Республики Казахстан. (таблица 4).

Таблица 4. Поступления и использование Национального фонда Республики Казахстан, тенге

Формирование и использование средств Национального фонда Республики Казахстан	2006г.	2007г.	2008г.
Средства Национального фонда Республики Казахстан на начало отчетного периода	569 825 369	625 682 245	667 022 245*
Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан:			413 713 744
Использование Национального фонда Республики Казахстан:	658 254	726 256	724 981
Средства Национального фонда Республики Казахстан на конец отчетного периода	1 059 652	1 075 256	1 080 011 008**

Структура распределения активов Национального фонда Республики Казахстан имела следующий вид. Общая рыночная стоимость валютного портфеля на 2007 год была равна 8073477195 долларам США, в том числе стабилизационный портфель - 2588506220 долларов США (32,06 %) и сберегательный портфель - 5484970975 долларов США (67,94 %).

Рыночная стоимость ценных бумаг и других финансовых инструментов, входящих в состав портфеля Национального фонда Республики Казахстан, основывается на данных банка-кастодиана Национального Фонда Республики Казахстан "ABN AMRO Mellon Global Securities Services".

Рассматривая доходность сберегательного портфеля Национального фонда Республики Казахстан, следует отметить, что по всем типам мандатов наблюдаются положительные результаты. Однако наибольший показатель доходности в 2007 году был достигнут в результате управления активами по типу мандата "Глобальные акции" и по типу мандата "Глобальное тактическое распределение активов". Так, по первому типу мандата доходность составила 8,41 %, а по второму типу мандата доходность за 2007 год составила 5,62 %. Доходность активов сберегательного портфеля, управляемых по типу мандата "Глобальные облигации", составила 1,07 % за 2007 год [13].

Рассматривая размещение средств Национального фонда Республики Казахстан по видам финансовых активов и странам, следует отметить, что инвестиции в торговые ценные бумаги на 31 декабря 2007 года составляли 1053702507 тысяч тенге, или 98 % чистых активов Национального фонда Республики Казахстан. Данная сумма включает 55 % ценных бумаг, выпущенных США, 35 % - странами Еврозоны, 6 % - Японией и 4 % - другими странами (таблица 5).

Таблица 5. Процентное соотношение рыночной стоимости Национального фонда Республики Казахстан по странам

Активы Национального фонда Республики Казахстан	США	Еврозона (исключая Великобританию)	Великобритания	Япония	Австралия	Канада	Прочие	Всего
Денежные средства и их эквиваленты	84 %	5 %	10 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %
Торговые ценные бумаги	55 %	29 %	6 %	6 %	1 %	2 %	1 %	100 %
Дебиторская задолженность	64 %	30 %	5 %	0 %	0 %	0 %	1 %	100 %
Производные финансовые инструменты	0 %	43 %	43 %	-23 %	2 %	7 %	27 %	100 %
Кредиторская задолженность	94 %	4 %	0 %	1 %	0 %	0 %	0 %	100 %
Начисленные расходы	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	0 %	100 %	100 %

Чистые активы Национального Фонда Республики Казахстан были классифицированы по следующим категориям (видам инвестиционного портфеля):

портфель ценных бумаг с фиксированным доходом;

портфель акций;

портфель тактического размещения активов;

стабилизационный портфель.

В соответствии с инвестиционной стратегией каждый класс активов Национального фонда Республики Казахстан привязан к индексу эталонного портфеля, на основании которого оценивается доходность активов. Индексы эталонных портфелей определены Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан.

По состоянию на 31 декабря 2007 года стабилизационный портфель составил 32,06 % от общей суммы чистых активов Национального фонда Республики Казахстан на конец года при уровне его доходности 3,28 % годовых. Доходность эталонного портфеля "Merrill Lynch 6-month US Treasury Bill Index" составила 3,10%.

Портфель ценных бумаг с фиксированным доходом, управляемый Национальным Банком Республики Казахстан, является вторым по величине активов портфелем Национального фонда Республики Казахстан.

Годовой уровень доходности портфеля составил 1,16 %, эталонным показателем по этому портфелю выступает индекс SWGB с доходностью 1,18 %.бДоходность портфеля ценных бумаг с фиксированным доходом, управляемого внешними управляющими Национального фонда Республики Казахстан, составила 1,05 % годовых, эталонным показателем по этому портфелю также выступает индекс SWGB с доходностью 1,00 %.

Портфель тактического размещения активов с доходностью в размере 5,62 % превысил эталонный показатель доходности 2,85 %. Уровень годовой доходности портфеля долевых ценных бумаг составил 8,41 %, тогда как доходность эталонного индекса MSCI составляет 8,35 %.

Указом Президента Республики Казахстан от 1 сентября 2007 года N 1641 одобрена Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу (далее - Концепция), в которой предложен метод сбалансированного бюджета.

Согласно данному методу предусмотрено, что все прямые налоговые поступления от нефтяного сектора будут направляться в Национальный фонд Республики Казахстан, а финансирование республиканского бюджета (в части финансирования бюджетных программ развития) будет осуществляться перечислением средств из Национального фонда Республики Казахстан посредством гарантированного трансферта. Также в Концепции определены цели и направления использования Национального фонда Республики Казахстан, указаны предел накопления (или его отсутствие) и возможные результаты раздачи активов, отмечена прозрачность, определена политика обслуживания долга и заимствования, установлена более четкая взаимосвязь затрат на бюджетные программы развития с гарантированным трансфертом из Национального фонда Республики Казахстан и дано описание метода сбалансированного бюджета. Кроме того, в соответствии с постановлением Правления Национального Банка от 29 декабря 2007 года N 167 были внесены изменения и дополнения в постановление Правления Национального Банка Республики Казахстан от 20 июня 2003 года N 237 "Об утверждении Правил осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан".

3. Пути совершенствования бюджетной системы

3.1 Основные проблемы развития бюджетной системы и пути их решения

Правовая основа государственного регулирования процессов развития экономики и общества приобретает все большую социальную направленность, совершенствуются механизмы регулирования экономики, принципы бюджетных взаимоотношений центра и регионов, методология планирования и прогнозирования социально-экономических индикаторов развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Следует отметить, что, несмотря на разногласия в позициях предпринимателей и разработчиков, проектом нового налогового кодекса предусмотрено стимулирование дальнейшего развития малого и среднего бизнеса, максимальное снижение общей налоговой нагрузки для не сырьевых секторов экономики за счет повышения экономической отдачи добывающего сектора экономики, существенное упрощение налогового администрирования и оптимизация системы налоговых льгот.

Для не сырьевого сектора экономики предусмотрено поэтапное снижение ставки корпоративного подоходного налога с 30% до 20% в 2009 году, до 17,5% в 2010 году и до 15% в 2011 году. Предлагаемые изменения фискальных отношений государства и бизнеса направлены на обеспечение роста экономики регионов, повышение доходности региональных бюджетов и достижение бюджетного равенства в расходах на социальные нужды, результативности расходования финансовых средств государства.

С целью обеспечения долгосрочных целей государства по ускоренному вхождению в число 50-ти конкурентоспособных стран мира правительство намерено реализовать ряд мер по модернизации социального развития общества, в первую очередь, по обеспечению качества жизни населения. Внесенные на рассмотрение Парламента законопроекты нового Бюджетного кодекса и трехлетнего бюджета страны на 2009-2011годы имеют несколько иные принципиальные подходы по методологии планирования и бюджетирования, чем в предыдущие годы, в тоже время, сохранены и прежние принципы межбюджетных отношений.

Новая бюджетная система предполагает переход от «метода управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами», внедрение трехлетнего бюджетного планирования. Включены элементы целевого бюджетного программирования, что позволит управлять расходованием средств по видам программ и стадиям их завершения, в случаях необходимости конкретизации направлений развития Стратегического плана.

Проведена группировка программ по видам, что позволяет отследить реализацию государственных функций по приоритетным, основным и дополнительным обязательствам. Внесены изменения в принципы управления бюджетных программ. Ответственность за реализацию и достижение результатов бюджетной программы несет администратор бюджетных программ, получивший и использующий бюджетные средства. Мера ответственности определяется показателями качества и количества оказанных услуг за счет бюджетных средств. Для мониторинга и контроля деятельности госорганов бюджетным кодексом предлагается усилить внутренний контроль.

Отменены паспорта бюджетных программ, которые были введены для оценки дельности администраторов бюджетных программ, по выполнению возложенных на него функций, однако не способствовали эффективному управлению бюджетными ресурсами и реализации поставленных целей соответствующих бюджетным программам.

Методика планировании трехлетнего бюджета ориентированного на результат, основана на стратегических и среднесрочных целях республики и регионов, на базе которых госорганы разрабатывают проекты стратегических планов на три года. Прогнозы бюджетных параметров на плановый период носят индикативный характер и могут быть уточнены при разработке прогноза на очередной плановый период, с учетом изменений ситуации социально-экономического развития, бюджетного мониторинга и оценки реализации бюджетных программ, других внутренних и внешних факторов.

С целью совершенствования межбюджетных отношений утверждена новая методика расчетов трансфертов общего характера. В методике расчета трансфертов общего характера детально определены затраты, учитываемые при определении прогнозного объема текущих затрат, прогнозных объемов затрат капитального характера, прогнозных объемов затрат по бюджетным программам развития местных бюджетов, определен перечень функциональных подгрупп осуществляемых государственных функций и показателей по потребителям услуг, используемых при определении прогнозных объемов текущих затрат местных бюджетов областей, городов Алматы и Астаны. Одновременно, правительство вносит на рассмотрение Парламента ряд законопроектов по децентрализации управления и передаче государственных функций на места.

Вместе с тем, как показывает анализ исполнения бюджетов прошлых лет, бюджета текущего 2008 года и прогноза трехлетнего бюджета на 2009-2011 годы, в совершенствовании принципов бюджетного планирования и межбюджетных отношений правительство не смогло достичь реальных изменений в порядке формирования республиканского и местного бюджетов, нет предпосылок и к формированию и утверждению консолидированного государственного бюджета.

В межбюджетных отношениях предлагается сохранить действующую систему с некоторыми дополнениями. Очевидно, что правительство не готово реализовать концепцию бюджета ориентированного на результат без четкого закрепления функций по каждому уровню управления, а также в силу того, что не способно реализовать идею об общих принципах государственного планирования ориентированного на результат. Региональный потенциал остается не изученным и не задействованным. Управление ресурсами роста экономики регионов на деле ограничивается отдельными прорывными проектами, стратегией СПК, но как таковой нет, ни одного реального индикатора, отражающего тенденцию социально-экономического развития регионов с учетом Стратегии территориального развития до 2015года.

Как и в прежних бюджетах, в проекте трехлетнего бюджета ориентированного на результат, сохраняется принцип выравнивания нижестоящих бюджетов за счет трансфертов из республиканского бюджета. Сокращения субвенционных областей при этом не происходит.

В нашей стране обучение в вузах осуществляется, преимущественно, за счет частных инвестиций, при этом правительство не задается вопросом, сколько частных средств расходуется на приобретение высшего или профессионального образования. Что касается среднего образования, то объемы финансирования развития системы школьного образования и вовсе нуждаются в коренном пересмотре как схемы финансирования, так и всей системы управления в среднем образовании.

...