Формирование государственного бюджета Республики Казахстан, методы и пути стабилизации бюджета

Нельзя не учитывать тот факт, что большинство родителей отдают предпочтение частным школам. Соответственно, услуги по предоставлению начального и среднего образования в таких школах должны учитываться в соответствующих бюджетах страны. Аналогично, услуги здравоохранения, оказанные как за счет государственных средств, так и полученные на платной основе) за счет частных средств) должны отражаться в прогнозах соответствующих бюджетов уровней.

Сейчас местные бюджеты сохраняют зависимость от республиканского бюджета в вопросах социального обеспечения и социальной защиты населения, и в предоставлении услуг образования и здравоохранения. Коренные ошибки планирования как доходной, так и расходной части бюджетов, по нашему мнению, состоят в том, что нет четкого учета всех затрат на социальные нужды населения, прежде всего частных инвестиций юридических и физических лиц. Только при комплексном учете всех затрат, как государственных так и частных инвестиций, можно спрогнозировать реальные макроэкономические индикаторы социально-экономического роста качества жизни населения. Такая практика существует во всех странах европейского сообщества.

Таким образом, меры государственного регулирования межбюджетных отношений посредством установления стабильных размеров изъятий и субвенций не отражает адекватных изменений внутренних и внешних факторов социально-экономического развития страны.

Развитие бюджетной системы и самостоятельности бюджетов уровней не сопровождается принципиальными изменениями функциональных обязанностей местных исполнительных органов, и не направлены на развитие финансовой самостоятельности местных бюджетов по программам социальной защиты населения. Механизмы развития межбюджетных отношений с учетом рыночных принципов хозяйствования областей и регионов на практике не получили отражения в методологии формирования бюджетов всех уровней. Не отработаны принципы софинансирования, так необходимая законодательная база регулирования функциональных обязанностей местных уровней до сих пор не принята. Нет прозрачности в механизме распределения бюджетных субвенций. Принципы софинансирования в достаточной мере не учитывают потенциал роста регионов. Не находит отражения такой показатель как, расчет индекса роста налогового потенциала и необходимый уровень роста ВРП регионов, как главный индикатор выравнивания межбюджетных отношений и показатель реалистичности прогнозов и достоверности оценки налогового потенциала регионов.

Принципиальных изменений в бюджетную классификацию не внесено. Прогнозные объемы трансфертов сохраняются для всех регионов без уменьшений. Новый бюджетный кодекс предусматривает возможность администраторам программ составлять и изменять индивидуальные планы финансирования по экономической классификации. При отсутствии адекватного механизма мониторинга и контроля использования бюджетных средств, эффективного расходования государственных финансов можно не ожидать.

Касательно методологии формирования местных бюджетов можно отметить формальные подходы к прогнозируемым индикаторам социально-экономического развития практически во всех областях. Одной из причин не реалистичности принимаемых индикаторов роста экономики и социального уровня жизни населения является излишняя централизация в расходовании средств на программы развития и социальные программы.

Самостоятельность принятия решений на местном уровне ограничена их функциями и правами. До настоящего времени нет анализа реализации первого этапа программы передачи части функций на местный уровень. Так и не разработан Государственный реестр функций республиканских и местных органов государственной власти, Реестр функций органов местного самоуправления. Недостатки в правовой основе определения расходов на душу населения, а также критериев оценки качества предоставляемых услуг являются основной причиной неэффективного планирования доходов и расходов на уровне местных бюджетов.

Дальнейшее сохранение методики и методологии формирования бюджетов без параметров подушевого потребления, использования различных методов программно-целевого прогнозирования, а также различных элементов бюджетного выравнивания, которые широко используются на практике других стран, существенно снижают качество бюджетного процесса. Основной проблемой все еще остаются проблемы регулирования межбюджетных отношений, качество и реалистичность формирования бюджетов нижних уровней.

Как уже отмечалось, в проекте нового бюджетного кодекса сохраняются действующие принципы межбюджетных отношений, а бюджетные программы, направленные на оказание государственных услуг не имеют законодательно утвержденной основы - стандарта государственных услуг, что является главным регулирующим инструментом межбюджетного равенства. Таким образом, система бюджетных отношений в достаточной мере не закрепляет самостоятельности нижних бюджетов в расходовании средств на социальное развитие, и не способствует закреплению государственных функций относящихся к компетенции местных органов власти.

Новый бюджетный кодекс все еще сохраняет зависимость местных бюджетов от централизованного принятия решений по расходованию средств и не способствует к переходу к новому содержанию модернизации экономики - повышению качества жизни населения, путем обеспечения стандартов качества услуг населению. Совершенствование регионального уровня бюджетного планирования актуальная проблема при переходе на новые принципы бюджетного планирования - бюджета ориентированного на результат.

Система бюджетного планирования в достаточной мере не сформирована, так как организационным структурам осуществляющим планирование переданы не все функции государственного управления, соответственно и механизмы бюджетного планирования обеспечивающие выполнение задач задействованы не полностью. Как известно, методы бюджетного планирования включают различную практику управления бюджетными средствами и классификацию элементов (элементов методологии) бюджетного планирования.

По моему мнению, в недостаточной мере нашли отражение методы расходования бюджета, подготовки и анализа программ, ориентации бюджета, открытости результатов использования средств, подходов к регулированию расходных обязательств, подходы к регулированию налоговых полномочий, методы расчета финансовой помощи и ряд других элементов бюджетного планирования.

3.2 Мероприятия по совершенствованию бюджетной системы

Основной целью совершенствования бюджетной системы является эффективное применение налогово-бюджетных инструментов для решения приоритетных задач социально-экономического развития, а именно повышение конкурентоспособности экономики страны, направленное на ускорение социальной и экономической модернизации Казахстана.

Достижению данной цели в среднесрочном периоде будет способствовать решение следующих основных задач:

- систематизация бюджетного законодательства;

- совершенствование бюджетного планирования;

- повышение эффективности и результативности государственных расходов;

- финансовое обеспечение проводимых социальных реформ, развития образования, здравоохранения, сельского хозяйства и общественной инфраструктуры;

- повышение роли перспективного бюджетного планирования;

- снижение доли теневой экономики;

- обеспечение прозрачности и стабильности межбюджетных отношений;

- совершенствование механизма формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан;

- определение оптимальных параметров дефицита республиканского бюджета и правительственного долга с учетом проводимой политики сбережений;

- постепенное снижение доли внешнего долга в структуре правительственного долга.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование следует осуществлять как по отношению к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул экономического роста.

Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Республики Казахстан уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Была создана качественно новая система - казначейство РК - которая позволила на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения республиканского бюджета.

Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Республики Казахстан. Принят Налоговый кодекс, который стал всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничит полномочия региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.

В 2009-2011 годах будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного планирования, заключающаяся в создании эффективной системы государственного управления бюджетными ресурсами, устойчивой заинтересованности и стимулов всех участников бюджетного процесса в достижении конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система будет не формально, а фактически единой, с точки зрения выполнения нормативно установленных принципов и правил.

Данную задачу планируется достичь, во-первых, путем предоставления большей независимости администраторам в распределении и использовании финансовых ресурсов, выделенных из бюджета под определенные результаты, и, во-вторых, путем усиления персональной ответственности государственных органов за достижение данных результатов.

Планирование и исполнение бюджета будет сопровождаться полной информацией о направлениях и результатах использования бюджетных средств, на основании которой будут приниматься решения об изменении бюджетной политики, а государственные органы - нести ответственность за качественное исполнение своих функций.

Бюджетирование, ориентированное на результат - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых результатов использования бюджетных средств.

Данный метод дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.

В среднесрочном периоде с учетом новых подходов в бюджетном планировании будет проводится умеренная политика государственных расходов, предусматривающая не ограничение, а рост расходов бюджета на уровне темпов роста номинального валового регионального продукта (далее - ВРП).

Реформирование бюджетного процесса создает предпосылки введения принципов финансового менеджмента, т.е. расширение полномочий администраторов бюджетных программ по адаптации выполняемых функций к реальным возможностям, позволяющим судить о деятельности государственного органа по эффективности администрируемых программ.

Все названное, при правильной реализации, позволит совершенствовать процедуры бюджетного планирования и исполнения бюджета; организовать схему реализации концепции Нацфонда; обеспечить обоснованность проектов, финансируемых за счет бюджета; повысить ответственность участников бюджетного процесса на каждом этапе бюджетного планирования и исполнения (таблица 6).

Таблица 6. Прогноз государственного бюджета на 2009 - 2011 гг, в % к ВВП

Наименование	Прогноз
	2009 год	2010 год	2011 год
Доходы	22,6	22,8	23,1
Затраты	22,4	22,9	23,3
Операционное сальдо	0,2	-0,1	-0,2
Чистое бюджетное кредитование	0,5	0,1	0,1
Бюджетные кредиты	0,6	0,2	0,1
Погашение бюджетных кредитов	0,1	0,1	0,1
Сальдо по операциям с финансовыми активами	1,1	0,8	0,2
Приобретение финансовых активов	1,2	0,8	0,3
Поступления от продажи финансовых активов государства	0,02	0,02	0,01
Дефицит (профицит) бюджета	-1,4	-1,0	-0,5
Финансирование дефицита (использование профицита) бюджета	1,4	1,0	0,5

Доходы государственного бюджета определены на основе важнейших макроэкономических показателей проекта Среднесрочного плана социально-экономического развития и направлений налоговой политики, нацеленных на дальнейшее развитие экономики страны и привлечение инвестиций. Прогноз доходов государственного бюджета на 2009 - 2011 годы приведен в таблице 8.

Благоприятная ситуация на мировых товарных рынках, повышение внутреннего спроса в результате улучшения уровня жизни населения, улучшение инвестиционного климата, реализация Стратегии индустриально-инновационного развития обусловили высокие темпы развития экономики и, соответственно, увеличение поступлений доходов бюджета.

В расчетах прогноза доходов учтено, что по перечню организаций нефтяного сектора, по которым сверхплановые налоговые и иные обязательные платежи в бюджет зачисляются в Национальный фонд, расчет поступлений налогов произведен с учетом расчетной постоянной мировой цены на нефть 19 долларов США за баррель (таблица 7).

Таблица 7. Прогноз доходов государственного бюджета на 2009 - 2011 гг., в % к ВВП

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год
Доходы	22,6	22,8	23,1
Налоговые поступления	21,6	21,7	22,0
Неналоговые поступления	0,5	0,5	0,5
Поступления от продажи основного капитала	0,4	0,7	0,7

В прогнозе налоговых поступлений учтены:

- внесенные изменения в положения Налогового кодекса, регулирующие порядок исчисления амортизационных отчислений по фиксированным активам, которые вступят в силу с 1 января 2009 года;

- дополнительные поступления налогов от реализации Государственной программы развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2008 - 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 11 июня 2007 года № 1388 (далее - Государственная программа развития жилищного строительства);

- дополнительные поступления по индивидуальному подоходному налогу с доходов, облагаемых у источника выплаты, и социальному налогу в связи с повышением заработной платы работникам государственного управления и государственных учреждений в соответствии с Посланием Главы государства народу Казахстана от 18 февраля 2008 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» (далее - Послание Главы государства народу Казахстана);

- возврат роялти в 2010 - 2011 годах в размере 200 млн. долларов США согласно Меморандуму о взаимопонимании между Правительством Республики Казахстан и ТОО «Тенгизшевройл».

В условиях действующего законодательства в 2009 году прогнозируются поступления в Национальный Фонд в сумме 167,5 млрд. тенге, или 2,1 % к ВВП, в 2010 году - 119,2 млрд. тенге (1,3 % к ВВП), в 2011 году - 115,2 млрд. тенге (1,1 % к ВВП).

В настоящее время Правительство Республики Казахстан проводит работу по совершенствованию механизма взаимоотношений между государственным бюджетом и Национальным фондом. Разрабатывается Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу, которая будет направлена на определение дальнейших оптимальных путей формирования накоплений и эффективных методов управления его активами.

Бюджетная политика в 2009 - 2011 гг. будет основана на комплексном решении целей и задач ускоренного социально-экономического развития и одновременном выполнении текущих обязательств.

В целом в среднесрочном периоде общий курс проводимой бюджетной политики сохранится и будет направлен на:

- реформирование и развитие здравоохранения;

- развитие образования;

- дальнейшее углубление социальных реформ;

- индустриально-инновационное развитие;

- развитие аграрного сектора;

- реализацию новой жилищной политики;

- стабилизацию качества окружающей среды;

- развитие малого и среднего предпринимательства;

- развитие города Астаны;

- повышение качества предоставляемых государственных услуг.

Расходы государственного бюджета в среднесрочном периоде прогнозируются в 2009 году - 24,1 % к ВВП, в 2010 году - 23,9 %, в 2011 году - 23,7 % (таблица 8).

На предстоящий среднесрочный период политика расходов в рамках программ развития нацелена на повышение эффективности использования государственных инвестиций, строгое соблюдение положений бюджетного законодательства, социально-экономической значимости и эффективности применения средств, выделяемых из государственного бюджета.

Бюджетная политика в среднесрочной перспективе в данной сфере будет направлена на:

- совершенствование системы государственного управления минерально-сырьевыми ресурсами, обеспечивающей восполнение разведанных запасов полезных ископаемых Республики Казахстан и повышение эффективности их использования, принятие мер по обеспечению глубокой и комплексной переработки природного капитала - углеводородного сырья;

- обеспечение рационального использования недр;

- содействие в обеспечении устойчивого экономического роста страны и улучшении качества жизни народа Казахстана путем рационального и безопасного освоения ресурсов углеводородов казахстанского сектора Каспийского моря;

- проведение мероприятий по вводу в эксплуатацию новых мощностей по производству электроэнергии с использованием попутного газа нефтегазовых месторождений;

- обеспечение бесперебойного снабжения регионов страны природным и сжиженным газом;

- обеспечение газификации города Кызылорды;

- создание условий для достижения энергетической независимости страны;

Таблица 8. Прогноз расходов государственного бюджета на 2009 - 2011 гг.

Наименование	2009 год	2010 год	2011 год
	в % к ВВП	доля, %	в % к ВВП	доля, %	в % к ВВП	доля, %
Расходы	24,1	100,0	23,9	100,0	23,7	100,0
Государственные услуги общего характера	1,3	5,3	1,3	5,4	1,3	5,6
Оборона	1,3	5,3	1,3	5,3	1,3	5,5
Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность	2,0	8,4	2,2	9,1	2,1	8,8
Образование	3,5	14,5	3,8	16,0	4,1	17,3
Здравоохранение	2,5	10,5	2,7	11,3	3,0	12,6
Социальная помощь и социальное обеспечение	5,2	21,5	5,2	21,6	5,1	21,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,9	8,1	2,1	8,6	1,4	5,9
Культура, спорт, туризм и информационное пространство	0,7	3,1	0,7	2,7	0,8	3,3
Топливно-энергетический комплекс и недропользование	0,3	1,4	0,2	0,8	0,3	1,1
Cельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особоохраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения	1,2	5,1	1,1	4,7	1,4	5,7
Промышленность, архитектурная, градостроительная и строительная деятельность	0,1	0,5	0,0	0,1	0,0	0,1
Транспорт и коммуникации	1,9	7,7	1,7	7,0	1,7	7,1
Прочие	1,5	6,2	1,2	5,0	0,9	3,9
Обслуживание долга	0,5	1,9	0,4	1,8	0,2	1,0
Официальные трансферты	0,1	0,5	0,1	0,5	0,1	0,5

- содействие развитию современных направлений науки, техники и технологий, продвижению высокотехнологичных разработок на рынок и внедрению их в промышленное производство, подготовке высококвалифицированных научных и инженерных кадров в сфере атомной и термоядерной энергетики, атомной и нефтехимической промышленности, геологии и недропользования, ядерной медицины;

- обеспечение безопасности бывшего Семипалатинского испытательного ядерного полигона, исследовательских ядерных и ускорительных комплексов на территории Казахстана.Бюджет должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики Правительства РК.

Важнейшая задача - обеспечить его прозрачность для всех членов общества. Необходимо добиться, чтобы государственный бюджет стал средством стабилизации государственных финансов. Он должен превратиться в надежную опору и гаранта для всех определенных законом получателей средств.

Таким образом, построение современной бюджетной системы основывается на трех принципах:

· четком закреплении ответственности по расходам;

· распределении налогов между уровнями власти по принципу "один налог - один бюджет";

· эффективной системе межбюджетных трансфертов.

Закрепление ответственности по расходам должно носить законодательный характер и соответствовать вышеуказанным функциям соответствующего уровня власти. Максимально детальное законодательное закрепление позволит исключить произвольную передачу расходных обязательств вышестоящих уровней власти на нижестоящий уровень, и тем самым достигнуть более благоприятных условий для планирования бюджетных расходов.

Эффективное распределение налогов является исключительно важным для достижения, как самостоятельности бюджетов, так и высокой собираемости налогов. Население охотнее платит налоги, когда видит зримые результаты в виде качественно предоставляемых услуг.

В условиях Казахстана налоговая служба должна оставаться централизованной, хотя сбор некоторых видов местных налогов может быть возложен на органы местного управления. В последующем органам местного управления нужно дать возможность создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов.

Для решения стратегической задачи по стабилизации межбюджетных отношений требуется значительное реформирование существующего механизма межбюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами. Введенный в 2001 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий был необходим для консолидации финансовых ресурсов государства в условиях негативного воздействия кризисных явлений в мировой экономике. Однако принцип бюджетных изъятий не обеспечивает необходимой в условиях политической децентрализации стабильности в межбюджетных отношениях.

На первом этапе децентрализации в условиях Казахстана самым эффективным способом устранения горизонтального бюджетного дисбаланса на районном и областном уровне является применение регулирующих налогов.

Должен устанавливаться стабильный норматив отчислений по регулирующим налогам на несколько лет для каждой области на республиканском уровне и для каждого района и города на областном уровне. Это позволит достичь определенной самостоятельности местных бюджетов и избавит от опасений изъятия доходов в случае их превышения над плановыми показателями.

Налоги на собственность в соответствии с мировой практикой необходимо оставлять на уровне районов, городов и сельских округов, так как они являются самым адекватным источником доходов для органов местного управления в большинстве стран мира. Важно то, что экспорт налога на имущество затруднен и то, что именно местные службы могут наиболее адекватно оценить имущественные активы в регионе.

Доходная часть сельских бюджетов должна обеспечиваться в основном за счет налогов на собственность по твердо установленным нормативам и трансфертам из районных бюджетов.

По мере развития бюджетной децентрализации и экономического потенциала регионов возможен переход от использования регулирующих налогов к введению местного подоходного налога с юридических и физических лиц в виде надбавок к республиканскому подоходному налогу, налога с розничных продаж, закрепляемого за районным и областным уровнем (с соответствующим снижением ставки НДС). Для достижения необходимой гибкости бюджетной системы, в перспективе возможно регулирование ставок местных налогов выборными органами местного управления в пределах, определенных законодательством.

Эффективная система межбюджетных трансфертов имеет важнейшее значение в политике децентрализации. Трансферты выделяются вышестоящими бюджетами нижестоящим в целях устранения вертикального бюджетного дисбаланса и могут носить как целевой, так и выравнивающий характер. В мировой практике роль трансфертов очень велика для муниципальных финансов, так как их объем достигает до половины всех доходов местных бюджетов. Это позволяет поддерживать муниципальную активность в рамках общей политики правительства и общенациональные стандарты в социальной сфере на всей территории страны. С другой стороны, система трансфертов способствует децентрализации, если она исключает элементы политического торга, является достаточно прозрачной, и местные органы ясно понимают, каким именно образом определяется размер трансферта.

Эта задача решается посредством применения математических формул для определения размеров трансфертов. Формулы могут учитывать общую численность населения административно-территориальной единицы, число учащихся, лиц пожилого возраста, протяженность дорог и т.д. Возможно применение целевых трансфертов, например, на финансирование фонда заработной платы учителей, проектов социального строительства.

Вопросы распределения налогов и межбюджетных трансфертов на уровнях область - район и район - сельский округ не должны оставляться на усмотрение областей, а должны найти свое решение на законодательном уровне, что будет соответствовать унитарному характеру казахстанского государства. Вопрос построения прозрачной системы трансфертов в условиях Казахстана требует тщательной проработки с участием представителей всех уровней власти.

Программы капитальных расходов, определяемые центральными органами власти, не всегда соответствуют пожеланиям населения. С другой стороны, у местных органов власти появляются иждивенческие настроения в связи с надеждами, что центр заменит пришедшие в негодность из-за отсутствия ухода и ремонта объекты и сооружения. Более эффективного распределения ресурсов можно достичь передачей ответственности местным органам власти за капитальные расходы в закрепленных за ними сферах. Так как потребление основного капитала носит долгосрочный характер, необходимо последовательно переходить к финансированию капитальных расходов за счет заимствованного капитала, а не за счет текущих доходов местных бюджетов. Поэтому местные органы государственного управления должны иметь право заимствования на рынке капитала для реализации инвестиционных проектов, имеющих местное значение.

Вместе с тем заимствования не должны осуществляться для покрытия текущего дефицита бюджета. С другой стороны, для предотвращения долговых кризисов необходимо законодательно установить нормативы, регулирующие местные заимствования, и уполномоченный государственный орган, санкционирующий займовые операции.

Вопросы владения собственностью являются ключевыми для местных органов власти. Государственная собственность должна реализовываться в форме республиканской собственности и коммунальной собственности на уровне областей, районов, поселков и сельских округов. Необходимо провести соответствующее разграничение прав собственности, в том числе в отношении земли, между уровнями местного управления. В отношении коммунальной собственности должен быть установлен жесткий режим использования. Право владения и пользования должно принадлежать местным исполнительным органам, а право распоряжения должно осуществляться по согласованию с местным представительными органами.

Для достижения прозрачности в деятельности коммунальных предприятий целесообразно утверждать их бюджеты в соответствующих маслихатах, как это делается в передовой мировой практике.

Кроме того, фискальная политика, являясь важнейшей составляющей общеэкономической политики государства, в планируемом периоде будет содействовать поддержанию установленного коридора по среднегодовому уровню инфляции, устойчивости платежного баланса, росту конечного потребления товаров и услуг и накопления капитала.

Проведя анализ современного состояния и основных проблем функционирования бюджетной системы в Казахстане в заключении данной главы можно привести основные предложений по совершенствованию бюджетной системы:

- необходимо составить новую функциональную классификацию расходов, которая будет соответствовать приоритетам Стратегии развития Казахстана до 2030 года, данный подход не позволит включать в бюджет не обоснованные законодательно бюджетные программы.,

- необходим постепенный переход к сбалансированному бюджету за счет ненефтяных поступлений, на сегодняшний день бюджетная система Казахстана очень сильно зависит от нефтяного сектора, поступления в Национальный фонд от нефтяного сектора составляют около 70%, поэтому данное предложение позволит снизить зависимость государственного бюджета от нефтяного сектора;

Главное в предлагаемых нормах -- не допустить истощения средств Национального фонда для поддержки будущего поколения. С другой же стороны, это позволит реализовать бюджетные программы развития, направленные на стратегические цели.

Сбалансированный бюджет позволит перейти к финансированию только обоснованных проектов. И, что важно, это не даст увеличить государственные расходы. Именно такое поручение дал Президент Нурсултан Назарбаев на расширенном заседании Правительства 23 января 2008 года.

С этой целью, а также для внедрения вспомогательных механизмов достижения сбалансированного бюджета разработаны определенные меры по совершенствованию бюджетной системы. Вносится ряд изменений и дополнений в Бюджетный кодекс. Они призваны усовершенствовать бюджетный процесс в части интеграции задач стратегического и среднесрочного социально-экономического развития страны с ежегодным бюджетом.

Сам же механизм интеграции, пояснили в МЭБП, заключается в формировании Реестра государственных функций и мероприятий государственных, отраслевых и региональных программ.

Формирование бюджетных программ станет возможным только на основании законодательных актов, утвержденных государственных, отраслевых и региональных программ, -- с учетом положений ежегодного Послания Президента страны народу Казахстана. То бишь никакая «маниловщина» не сможет даже приблизиться к бюджету. И реализовать можно будет инвестиционные проекты, имеющие только законные основания. В законопроекте предусмотрены нормы расчетов стоимости бюджетных программ только на основе натуральных норм, нормативных, стоимостных и количественных показателей. Когда же нормы не будут соблюдены, уполномоченные органы по бюджетному планированию попросту не станут рассматривать заявок. Однако, чтобы включение бюджетных программ в перечень было объективным, внедряется институт оценки эффективности. Оценивать плюсы-минусы станут администраторы бюджетных программ, уполномоченные органы по бюджетному планированию -- на стадиях разработки и согласования. Инвестпроекты попадут в перечень бюджетных программ только при соответствии мероприятиям, намеченным в уже принятых государственных, отраслевых и региональных программах. Только так бюджет даст деньги на разработку технико-экономического обоснования. Если ТЭО получит положительное заключение, инвестпроект войдет в перечень приоритетных бюджетных программ. Между тем процедуры можно проводить не бесконечно: перечень на предстоящий финансовый год должен быть сформирован строго до первого июля текущего года. Такая норма поставит заслон нецелесообразным и необоснованным разработкам.

Ко всему предусматривается зачисление в соответствующие бюджеты средств, полученных государственными учреждениями в результате ведения неосновной деятельности. Пока же полученные от такой деятельности средства госучреждения чаще направляют на основную под предлогом того, что из бюджета недостаточно выделяются средства на стадии его планирования, особенно на местном уровне. Но в этом случае очень трудно оценить стоимость основных видов деятельности госучреждений. И то, что они получают средства из двух источников (из бюджета и от их неосновной деятельности), есть прямое нарушение бюджетного законодательства. Если же деньги, полученные от неосновной деятельности, госучреждения направят исключительно в бюджет, однозначно повысится прозрачность их работы. Это позволит также четко разграничить основную и неосновную деятельность, точно определить стоимость первой, а в конечном итоге -- затраты на бюджетные программы.

Все названное, при правильной реализации, позволит совершенствовать процедуры бюджетного планирования и исполнения бюджета; организовать схему реализации концепции Нацфонда; обеспечить обоснованность проектов, финансируемых за счет бюджета; повысить ответственность участников бюджетного процесса на каждом этапе бюджетного планирования и исполнения.

3.3 Бюджетное планирование, ориентированное на результат

Особенностью изменения бюджетной системы в Казахстане стало не только увеличение продолжительности периода исполнения бюджета (с одного до трех лет), но и сама политика освоения бюджетных средств. Если раньше администраторы бюджетных программ уделяли внимание в большей степени суммам расходов и постатейному их распределению, то теперь с увеличением ответственности администраторов им предоставляется возможность влиять на эффективность и результативность исполнения республиканских и местных бюджетных программ.

Бюджетный процесс и участие в нем становиться не только прерогативой политических и экономических элит страны, но и гражданского общества, в том числе неправительственных организаций (далее, НПО). Понимая необходимость вовлеченности в бюджетный процесс как можно большего количества заинтересованных лиц, Правительство и Парламент включили в новое бюджетного законодательство положения об участии НПО на этапе оценки и мониторинга качества освоения бюджетных средств и реализации бюджетных программ. Это в свою очередь позволит НПО выявлять позитивные и негативные моменты в работе государственных органов, говорить о возможностях повышения эффективности и влиять на принятие решений.

Уровень организованности и управления государственным бюджетом во многом свидетельствует о зрелости государственного аппарата и росте эффективности государственного менеджмента. В то же время законодательные аспекты не менее важны, так как создают правовое поле для деятельности участников процесса и предопределяют права и обязанности основных акторов.

Можно засвидетельствовать несколько этапов становления сегодняшней бюджетной системы в Казахстане. Поначалу правовую основу бюджетным расходам составляли в основном общие по содержанию и широкие для трактовки и интерпретации законы и подзаконные акты. Например, исполнение республиканского бюджета вплоть до 1999 года регулировалось лишь законами о республиканском бюджете на соответствующий год и постановлениями Правительства о планах реализации этих бюджетов.

В апреле 1999 года был принят Закон РК «О бюджетной системе», который претерпел в течение пяти лет 12 изменений и дополнений. В апреле 2005 года Закон прекращает свое существование, уступая место более проработанному на тот момент - Бюджетному Кодексу. По иерархии нормативных правовых актов Кодекс стоит выше, нежели Закон, таким образом, государственные органы хотели придать особый статус вопросу о государственной бюджетной системе. Однако время не стоит на месте и после 23 изменений и дополнений, внесенных в Бюджетный Кодекс, с 2004 до 2008 года, а главное, после поручения Президента РК о необходимости разработки новых Налогового и Бюджетного Кодексов, стало понятно, что уже в 2009 году в стране будет действовать принципиально новых документ.

На 1 января 2009 года действует Бюджетный кодекс от 4 декабря 2008 года, хотя, некоторые положения предыдущего Кодекса еще действуют.

По мнению Министра экономики и бюджетного планирования, новый Бюджетный кодекс позволит построить новую бюджетную систему, основой которой будет являться трехлетний бюджет. Кодекс охватывает такие ключевые области, как в новом Кодексе, как и в предыдущем, две части - общая и особенная, 12 разделов и 48 глав.

Совершенствование бюджетной системы в Казахстане - это процесс, который еще продолжается, и остановится еще нескоро. По мнению экспертов, полное внедрение новой системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) займет продолжительное время до 7-8 лет.

В течение этого периода в нормативно-правовые акты и методические разработки и другую документацию будет внесено еще немало изменений, прежде чем система управления результатами будет полностью рабочей.

Как уже указывалось ранее, в ежегодном Послании народу страны «Новый Казахстан в новом мире» Глава государства выделил важное направление работы Правительства по выстраиванию качественно новой модели государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу.

В свою очередь Постановлением Правительства РК от 26 декабря 2007 года была утверждена Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результат.С этой точки зрения, изменение бюджетной системы представляется как часть административной реформы и подразумевает значимость стратегических и программных документов в бюджетном процессе, создание условий для перехода на трехлетний бюджет, формирование бюджетных программ в соответствии с переходом на планирование бюджета, ориентированного на результат, повышение ответственности администраторов бюджетных программ за достижение результатов деятельности, оценка результатов, система государственного финансового контроля.

Необходимо отметить, что впервые Бюджетный кодекс:

* регламентирует все процессы и стадии бюджетного процесса от момента формирования бюджетных заявок на основе стратегических направлений и целей до проведения комплексной оценки результативности деятельности каждого государственного органа;

* обеспечивает полную гармонизацию стратегического, среднесрочного экономического и бюджетного планирования;

* обеспечивает переход от метода «управления бюджетными средствами» к методу «управления результатами»;

* предусматривает внедрение трехлетнего бюджетного планирования;

* ориентирует деятельность государственных органов на достижение стратегических целей и задач, получение конкретных результатов.

Таким образом, формирование и исполнение бюджета происходит с целью достижения конкретных результатов в соответствии со стратегическими направлениями, целями, задачами государственной политики, то есть здесь должна прослеживаться четкая взаимосвязь между результатами и бюджетными расходами.

С учетом стратегических и программных документов разрабатывается прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики, а на местном уровне - прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров региона. Отличительной особенностью казахстанской реальности всегда оставалась связь центра и регионов, в данном случае, существуют некоторые опасения по поводу возможностей регионов прогнозировать свое социально-экономическое развитие на трехлетий и пятилетний периоды, ведь, как известно, в регионах не так много специалистов, способных эффективно выполнить эту работу. По нашему мнению, чтобы эти разработки не стали лишь очередными документами, не подкрепленными реальной практикой, необходимы не только политические заявления о новых возможностях регионов, появившихся в связи с реализацией административной реформы, но и техническая поддержка региональных кадров.

На центральном уровне процесс государственного планирования основывается на Стратегии 2030, Посланиях Президента народу Казахстана, и иных стратегических документах. Кроме этого, государственными органами учитываются макро прогнозы фискальной политики на пятилетний период и меморандумы между центральными и местными исполнительными органами.

В рамках целевых программ и стратегических планов Министерств и ведомств разрабатываются республиканский и местные бюджеты, а также операционный план государственного органа на один год. (рисунок 5)

Разработчиками макро прогнозов и параметров фискальной политики являются МЭБП и департаменты экономики акиматов, одобряются эти документы Правительством и акиматами, соответственно. Период охвата составляет пять лет на скользящей основе, то есть каждый год разрабатывается политика на следующий пятилетний период. Прогноз и политика включают:

1) анализ и прогноз основных экономических показателей и параметров, обеспечивающих сбалансированное и устойчивое развитие экономики (на пять лет);

2) налогово-бюджетная, социальная политики и другие;

3) бюджетные параметры и бюджетные лимиты расходов (на три года) по администраторам;

4) консолидированный бюджет (включая Национальный фонд).

В свою очередь стратегический план государственного органа, который, по сути, становиться планом действий на трехлетий период (на скользящей основе), предполагает утверждение Правительством, либо акиматом.

Содержание стратегического плана госоргана отражает миссию и видение, анализ текущего состояния, стратегические направления деятельности, цели и задачи развития, целевые индикаторы деятельности, показатели качества и количества услуг, функциональные возможности перечень нормативных правовых актов, на основе которых разработан стратегический план. В приложении к данному документу включаются бюджетные программы и планируемые расходы госоргана на три года. Документ утверждается после рассмотрения бюджета в Парламенте, либо маслихате. Предполагается, что стратегические планы будут разрабатывать все госорганы без исключения, в том числе Верховный Суд, Парламент, Конституционный Совет, Центральная избирательная комиссия.

Правительство, как центральный исполнительный орган, заключает меморандум с государственными органами центрального уровня. На местном уровне акимат заключает меморандумы с местными исполнительными органами.

Меморандумы подписываются ежегодно после утверждения бюджета и стратегического плана. Текст самого меморандума подлежит публикации в СМИ. В связи с этим, не совсем ясен вопрос для чего необходимо заключение меморандума, так как государственный орган, будучи частью Правительства должен нести солидарную ответственность за его деятельность.

Наличие и отсутствие подобного меморандума, по нашему мнению, не снижает и не повышает ответственности руководителя государственного органа в случае неисполнения основных параметров стратегии или бюджета этого органа.

Необходим ли на самом деле этот инструмент? Наверное, есть смысл его использовать только лишь с целью определения операционных планов госоргана на один год. Меморандум закрепляет план работы Министра, руководителя госоргана, на соответствующий год, чтобы иметь возможность отследить насколько эффективна была работа чиновника (см. рис. 3).

Важная составляющая работы над исполнением государственного бюджета заключается в подотчетности исполнительного органа. Освещение данного вопроса предусматривается ежегодным отчетом государственного органа, который публикуется в СМИ. Разработчиком отчета выступают соответствующие госорганы. Парламент (маслихат) и Премьер-министр (аким) одобряют подготовленный отчет, основной ему служат стратегические планы государственных органов, меморандумы и республиканский (местные) бюджеты. Безусловно, отчет может рассматриваться как причина для пересмотра (корректировки) целевых индикаторов.

Бюджетные расходы, в соответствии с новым Бюджетным кодексом будут подразделяться на две категории: 1) основные базовые расходы и 2) расходы на новые инициативы. В этом случае, за базовые принимаются те расходы, которые уже включены в бюджет на трехлетний период, например, строительство школ и больниц или закуп лекарств из республиканского бюджета в течение последующих трех лет. Расходы на новые инициативы означают такие расходы, которые впервые предусматриваются в бюджете и сопряжены с новыми бюджетными программами.

Особое место в системе БОР занимает контроль за исполнением бюджета за определенный период. Закрепляется внутренний и внешний контроль, отличия, которых заключаются в целях и задачах контроля, а также в подчиненности и подотчетности органов государственного финансового контроля. Проведение внутренней и внешней оценки эффективности по результатам реализации той или иной государственной программы и стратегического плана госоргана стало реальным нововведением в бюджетной системе. Доступ к информации о результатах подобной оценки должен быть доступен широкой общественности для достижения понимания о прогрессе в сфере повышения качества предоставления государством услуг, а также государственном управлении в целом. Счетный комитет и ревизионные комиссии маслихатов осуществляют внешний контроль для Президента или Парламента и маслихата о деятельности Правительства, центральных государственных органов, подотчетных Президенту, и местного исполнительного органа. При этом предлагается органам внешнего контроля сконцентрироваться на оценке достигнутых результатов реализации стратегических планов и бюджетных программ.

Уполномоченный Правительством орган по внутреннему контролю является органом, осуществляющим внутренний контроль для Правительства о деятельности подотчетных ему государственных органов. Этому органу предлагается сконцентрироваться на контрольно-ревизионной работе. Службы внутреннего контроля проводят контроль деятельности государственного органа для первого руководителя государственного органа.

На переходном этапе сохраняется Комитет финансового контроля Министерства финансов, однако, по мере укрепления служб внутреннего контроля и ревизионных комиссий маслихатов за Комитетом будут сохранены методологические и координирующие функции по отношению к службам внутреннего контроля.

Все эти меры направлены на повышение качества оценки и мониторинга результатов реализованных государственных бюджетных программ, ориентированных на конечного потребителя. Новый Бюджетный кодекс, так же как и ряд других, принятых за последнее время, нормативно-правовых актов, позволит и дальше продвигать административную реформу в русле повышения эффективного, прозрачного и подотчетного государственного управления, как на центральном, так и местном уровнях.

Заключение

бюджетный денежный экономический государственный

Подводя итоги, хотелось бы остановиться на некоторых аспектах бюджетного устройства Республики Казахстан.

При переходе к рыночным отношениям существенно меняются роль и значение государства в управлении социально-экономическими процессами. В отличие от административно-командных методов управления в условиях рынка государственное вмешательство в экономику должно носить достаточно ограниченный характер и быть направленным, прежде всего, на решение таких глобальных проблем, как обеспечение бесперебойного функционирования рыночного механизма в целом, развитие производительных сил, укрепление обороноспособности страны, а также экономическая поддержка и социальная защита наиболее уязвимых слоев населения посредством рационального распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода страны.

Важнейшим инструментом государственного регулирования экономических процессов, решения социальных, политических, производственных, экологических задач в условиях рынка выступает бюджетный механизм.

Именно путем бюджетного перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода государство стремится достичь создания такой структуры общественного производства и народнохозяйственных пропорций, которые адекватны рыночному механизму хозяйствования. Посредством бюджетного механизма возможно воздействие государства на развитие таких макроэкономических процессов, как экономический подъем страны, укрепление социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, коренное переоснащение материально-технической базы производства, развитие инновационных процессов, снижение уровня безработицы и увеличение занятости.

Государственное регулирование экономики может осуществляться на основе изменений приоритетов бюджетной политики, которая все более должна переходить от решения оперативных и текущих задач к разработке и последовательной реализации долгосрочных и целевых программ, охватывающих различные сферы общественной деятельности.

Развитие бюджетного механизма в условиях рынка должно происходить в направлении все более эффективного влияния бюджета на хозяйственную конъюнктуру и уровень деловой активности предпринимателей, демонополизацию экономики, развитие ее частного сектора, приватизацию производства и др. Посредством таких финансовых рычагов, как налоги, государственные инвестиции, бюджетные кредиты, объемы бюджетного финансирования создаются предпосылки для влияния государства на различные стороны хозяйствования, способствуя ускоренному обновлению основных производственных фондов, развитию АПК, инфраструктуры общественного производства, созданию нового механизма финансирования науки, здравоохранения, культуры, совершенствованию государственной системы подготовки и переподготовки кадров, развитию структуры рабочих мест на рынке труда.

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, проводимые с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

...