Місцеві бюджети та міжбюджетні відносини

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ БОРИСА ГРІНЧЕНКА

ІНСТИТУТ СУСПІЛЬСТВА

КАФЕДРА ФІНАНСІВ,МЕНЕДЖМЕНТУ ТА ЕКОНОМІКИ

КУРСОВА РОБОТА

на тему: «Місцеві бюджети та міжбюджетні відносини»

студентки

Корнійчук О.А.

Науковий керівник:

Зеліско І.М.

Київ - 2015

Зміст

Вступ

1. Теоретичні основи формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

2. Особливості формування доходів і видатків місцевих бюджетів України

3. Проблеми та перспективи системи міжбюджетних відносин

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Прийняття Конституції та Закону України “Про місцеве самоврядування” призвели до появи в Україні нової системи публічної влади. Головним принципом побудови цієї системи є принцип децентралізації. На практиці це веде до перерозподілу повноважень між органами державного управління і органами місцевого самоврядування в напрямку збільшення ролі останніх.

Територіальні громади, згідно з Конституцією і Законом України “Про місцеве самоврядування”, отримали незалежність та самостійність в здійсненні покладених на них функцій у межах своєї компетенції. Проте, тільки наявність особистих фінансових ресурсів дає змогу органам місцевого самоврядування виконувати свої функції. Неможливо бути дійсно самостійними, будучи залежними в фінансовому відношенні. Тому пошук форм і методів посилення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування має найбільш важливе і актуальне значення.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети та міжбюджетні відносини.

Предметом дослідження є економічні відносини, що виникають з приводу формування та використання коштів на місцевому рівні.

Метою моєї роботи є розгляд, спроба аналізу найважливіших проблем місцевих бюджетів в Україні та напрямки вирішення цих проблем.

Відповідно до поставленої мети необхідно вирішувати наступні завдання:

- пояснити сутність місцевих бюджетів;

- розглянути особливості формування доходів та видатків місцевих бюджетів;

- дослідити міжбюджетні відносини, їх зміст та складові;

- дати оцінку сучасному стану міжбюджетних відносин;

- висвітлити можливі шляхи вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні.

Значний внесок у розробку теоретичних основ місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин зробили такі вчені як: Кравченко В.І., Юрій С.І., Владимиров, К.М., Гушта, О.В., Музика-Стефанчук О.А. та інші.

Активний вплив місцевих органів влади на формування нових суспільних відносин можливий лише за умови, що вони матимуть у своєму розпорядженні фінансові ресурси. Чинне законодавство України визначає основою самостійності місцевих бюджетів власні та закріплені за ними на стабільній основі законом загальнодержавні доходи. Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірою визначаються способами їх формування. Отже важливою складовою вивчення фінансів місцевих органів є дослідження способів формування доходів, які зумовлені характером та особливостями економічної системи, котра домінує на тому чи іншому етапі розвитку.

В Україні сьогодні основним способом формування доходів місцевих органів влади нині є відрахування від регульованих доходів, нормативи відрахувань від яких щорічно затверджуються центральною владою. Власні ж доходні джерела відіграють незначну роль [18].

Отже самостійність місцевих бюджетів поки що є декларованою. Перехід до застосування інших способів формування доходів місцевих органів влади України, що надасть змогу мати дійсно самостійні, незалежні, достатні стабільні фінансові ресурси цим органам, є найважливійшею актуальною проблемою сьогодення.

1. Теоретичні основи формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин

Місцеві бюджети є складовою бюджетної системи України, яка була сформована на основі Закону “Про бюджетну систему України” із подальшим закріпленням відповідних норм Бюджетним кодексом України.

Відповідно до законодавства, бюджетна система України складається з державного та місцевих бюджетів (рис.1.1)

рис.1.1

Структура бюджету України

Місцеві бюджети - це фонди фінансових ресурсів, що мобілізуються й витрачаються на відповідній території. Під час дослідження проблеми місцевих бюджетів їх слід розглядати у двох аспектах: 1) як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування; 2) як систему фінансових відносин, що виникають між:

- місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на певній території;

- бюджетами й населенням цієї території;

- бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів;

- місцевими і державним бюджетами [15].

При цьому місцеві бюджети в Україні включають обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Всього в Україні налічується близько 12 тис. бюджетів, які в загальному охоплюються поняттям “бюджетний устрій” чи “бюджетна система України”. На бюджетний устрій визначальний вплив має державний устрій та адміністративно-територіальний поділ країни. Отже, бюджетний устрій - це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи [13].

Місцеве самоврядування є правом територіальних громад у встановлених законодавством межах самостійно вирішувати питання місцевого значення. Повноваження органів місцевого самоврядування щодо прийняття місцевих бюджетів, їх виконання, внесення змін до бюджетів та звітування про їх виконання є питанням місцевого значення, як і належать до власних повноважень органів місцевого самоврядування, позаяк місцеві бюджети становлять фінансову основу місцевого самоврядування.

Поряд з державним бюджетом місцеві бюджети є одним із головних інструментів реалізації програм економічного і соціального розвитку як окремих територіальних громад чи регіонів, так і країни в цілому. Мета місцевих бюджетів - доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва [12].

Після набуття Україною суверенітету розпочався процес становлення національної фінансової системи. Важливою складовою цього процесу є відродження місцевих фінансів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади від її радянської моделі й переходом до організації влади на основі поділу її на законодавчу, виконавчу і судову.. Це також викликано початком становлення в державі інституту місцевого самоврядування, процесами розмежування функцій та завдань публічної влади по вертикалі між її центральним, регіональним і місцевим рівнями.

Самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування є однією з найважливіших передумов побудови демократичної держави. Не буде перебільшенням сказати, що фінансовий бік економічної самостійності місцевих органів влади є визначальним. Від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку реальні владні функції.

Ступень фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку. Держава не може успішно розвиватись і процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади [7].

Конституція України від 28 червня 1996 року закріпила існування в Україні інституту місцевого самоврядування та визначила його матеріальну і фінансову основу. Основні положення Конституції, що стосуються формування фінансової бази місцевого самоврядування знайшли свій подальший розвиток, конкретизацію в Законі України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року (далі - Закон №280) [4].

В ст.1 І розділу Закону №280 надається чітке визначення таких понять як бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - «план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.»; районний бюджет, обласний бюджет.

Ст.16 І розділу визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, яка складається з рухомого та нерухомого майна, доходів місцевих бюджетів, позабюджетних цільових (в тому числі валютних) та інших коштів, землі, природних ресурсів, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Ст.6 проголошує самостійність місцевих бюджетів, які не включаються до Державного бюджету України та інших місцевих бюджетів [4].

Розділ ІІІ Закону №280 повністю присвячений матеріальній і фінансовій основі місцевого самоврядування. Ст. 61 наголошує, що «органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах ( у разі їх створення ) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з цим законом та законом про бюджетну систему». В п.2 ст.61 визначається порядок формування бюджетів обласних та районних рад, які як вже зазначалося у Конституції формуються за рахунок коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону [4].

Ст.62 Закону №280 визначає участь держави у формуванні доходів місцевих бюджетів. Держава «гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом про державний бюджет».

У п.2 ст.62 дається пояснення щодо мінімальних розмірів місцевих бюджетів, які визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

Ст. 63 присвячена формуванню доходів місцевих бюджетів, згідно з якою вони формуються:

-за рахунок власних, визначених законом, джерел;

-закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів [4].

Дохідна частина місцевих бюджетів, поряд із дохідною частиною державного бюджету, є інструментом регулювання економічної і соціальної сфер на місцях. Сконцентровані у дохідній частині кошти розподіляються за статтями витрат з метою фінансування задач, визначених на основі економічної політики країни. Відтак місцеві бюджети можна розглядати як основний фінансовий план розвитку територіальних громад, районів та областей України. Дохідна частина кожного місцевого бюджету відображає результати роботи підприємств, організацій та інших об'єктів господарювання, які діють на певній території, масштаби їхньої діяльності та обсяги доходів [13].

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку. Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів. Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад [6].

Ст. 66 визначає, що місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. У разі, коли вичерпано можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій, субвенцій, субсидій відповідно до закону.

В ст.69 зазначається, що органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів [4].

Місцеві бюджети виконують декілька основних функцій:

1)формування грошових фондів для забезпечення діяльності місцевих органів влади;

2)розподіл і використання грошових коштів між галузями економіки;

3)контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ, підвідомчих органам місцевого самоврядування;

4)наближення надання державних послуг безпосередньо до їх споживачів;

5)забезпечення соціально-економічного розвитку території.

На виконання зазначених функцій з місцевих бюджетів здійснюється фінансування програм соціально-економічного та культурного розвитку, закладів освіти, культури, охорони здоров'я населення, а також видатків на благоустрій території та розвиток соціальної інфраструктури населених пунктів тощо [7].

Отже, можна сказати, що прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року є дуже значним кроком у питаннях законодавчої регламентації матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування. Особливо заслуговує на увагу положення про гарантії стабільності фінансової бази місцевих бюджетів та ведення розрахунку бюджету через нормативи бюджетної забезпеченості на одного мешканця територіальної громади виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб.

Впровадження цієї норми у життя повинно було надати змогу почати докорінне реформування усіх місцевих фінансів і, головне, зацікавити у збільшенні своєї власної бази фінансових надходжень як багаті, так і бідні громади.

Міжбюджетні відносини - це система взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням або між рівнями місцевого самоврядування у сфері розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також видаткових зобов'язань і доходних джерел між бюджетами різних рівнів. Тобто формування доходів органів державної влади кожного рівня є результатом двох заходів: розподілу видів податків та створення механізмів перерозподілу податкових надходжень за допомогою трансфертів. Важливим аспектом формування міжбюджетних відносин є задекларований у Бюджетному Кодексі принцип субсидіарності, коли розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на максимально можливому наближені надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача [17].

Бюджетним кодексом України встановлено:

- розмежування видів видатків між видами бюджетів і відповідальність за їхнє фінансування та виконання;

- розмежування видів доходів місцевих бюджетів на доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету, та доходи, що не враховуються;

- порядок вирівнювання спроможності місцевих бюджетів за рівнем надання бюджетних послуг, для чого застосовується єдиний фінансовий норматив бюджетної забезпеченості у розрахунку на одного мешканця;

- прозорий та простий порядок розподілу міжбюджетних трансфертів, диференціацію видів трансфертів на умовні та безумовні трансферти;

- компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг [2].

Як зазначено вище, трансферти є однією із форм взаємовідносин державного бюджету з бюджетами органів місцевого самоврядування, а також між місцевими бюджетами один з одним.

Основне завдання трансфертів-вирішувати проблеми вертикальної незбалансованості, що виникає внаслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів також сприяє згладжуванню нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями, зумовлених соціально-економічними особливостями та можливостями регіонів, районів та територіальних громад. Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на всю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління [10].

У Бюджетному кодексі міжбюджетні трансферти поділені на групи.(рис.1.2)

рис.1.2

Види міжбюджетних трансфертів

До першої групи належать трансферти, що здійснюються в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безоплатній і безповоротній основі для покриття поточних видатків:

1)дотація вирівнювання доходної спроможності бюджету;

2)трансферти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

До другої групи належать трансферти, що надаються для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції:

1)субвенція на здійснення програм соціального захисту, що надається з державного бюджету;

2)субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою (надається з державного бюджету);

3)субвенція на виконання інвестиційних проектів;

4)субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

5)субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

6)інші субвенції.

До третьої групи належать інші безумовні трансферти, що надаються на безоплатній і безповоротній основі у вигляді дотації [2].

Для досягнення основної мети регулювання міжбюджетних відносин щодо вимоги забезпечення бюджетними ресурсами встановлених видаткових повноважень, видатки місцевих бюджетів розподілені на видатки, що враховуються при визначенні трансфертів (cт. 88, 89, 90), і видатки, що при цьому не враховуються (ст. 91). Таке розмежування видатків здійснюється тільки на стадії формування бюджетів та застосовується лише для обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, що передаються з одного бюджету іншому відповідно до положень Бюджетного кодексу [2].

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів затверджується Кабінетом Міністрів України і повинна враховувати такі параметри:

1)фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

2)кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;

3)індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;

4)прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міста Києва, міст обласного значення і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 Бюджетного кодексу України, для районних бюджетів ;

5)коефіцієнт вирівнювання [7].

Основні засади надання субвенцій визначаються окремим законом, порядок та умови їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визначається Законом про Державний бюджет України.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державного казначейства України обласним бюджетам, бюджету міста Києва та міст обласного підпорядкування і районним бюджетам. Перерахування коштів, що передаються до Державного бюджету України з бюджету міста Києва та міст обласного підпорядкування, районних і обласних бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.

2. Особливості формування доходів і видатків місцевих бюджетів України

Доходи бюджетів відіграють важливу роль у соціально-економічному розвитку суспільства. Доходи бюджетів є результатом розподілу вартості валового внутрішнього продукту між різними учасниками відтворювального процесу та виступають об'єктом подальшого розподілу сконцентрованої в руках держави вартості, тому що остання використовується для формування бюджетів різних рівнів.

Сукупність усіх видів доходів бюджетів, що формуються різними методами, їх взаємопов'язане застосування становлять систему доходів бюджетів.

Ця система покликана вирішувати не тільки фіскальні, а й регулюючі завдання: стимулювати зростання виробництва і підвищення його ефективності, сприяти прискоренню науково-технічного прогресу, забезпечувати соціальні гарантії населенню та розвиток соціальної сфери [10].

Доходи місцевих бюджетів становлять фінансову основу місцевого самоврядування.

Доходи місцевих бюджетів - це економічні відносини, які виникають у процесі формування фінансових ресурсів на регіональному рівні, призначених для реалізації функцій та завдань місцевих органів влади.

Доходи місцевих бюджетів формуються у процесі суспільного відтворення і мобілізуються органами місцевої влади. Як економічна категорія доходи місцевих бюджетів відображають відносини щодо формування та використання фінансових ресурсів на регіональному рівні, призначених для реалізації функцій місцевих органів влади. До способів мобілізації грошових коштів до доходної частини місцевих бюджетів можна віднести: пряме вилучення доходів із комунального сектора; отримання доходів від комунального сектора ; перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків; залучення муніципальних позик [6].

Головним джерелом формування доходної частини бюджетів усіх рівнів є податки. Податкові надходження забезпечують мобілізацію понад 2/3 усіх доходів бюджету. Розмежування, закріплення та формування доходів місцевих бюджетів здійснюється за положеннями і нормами чинного законодавства. З прийняттям Бюджетного Кодексу України відбулось розмежування та закріплення дохідних джерел між Державним та місцевими бюджетами. Доходні джерела місцевих бюджетів складають доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів та міжбюджетні трансферти. Міжбюджетні трансферти,як вже зазаначалося, поділяються на: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації [7].

Також у державному бюджеті України затверджується обсяг дотації вирівнювання та субвенцій окремо для кожного з обласних бюджетів, бюджета міста Києва, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів [9].

Основу самостійності місцевого бюджету складають власні та закріплені доходи:

- власні - це грошові надходження до місцевих бюджетів, які повністю належать органам місцевого самоврядування. До власних доходів належать місцеві податки та збори, прибутки від господарської діяльності комунальних підприємств, комунальні платежі, доходи отримані від комунальних кредитів, адміністративні штрафи та санкції. Частка власних доходів місцевих бюджетів в Україні є вкрай незначною, тому принцип самостійності цих бюджетів поки що є задекларованим.

- закріплені - це доходи, які за фіксованим відсотком закріплюються за певним бюджетом на довгостроковий термін у встановленому законом порядку [21].

Основну частку доходів місцевих бюджетів поки становлять регульовані доходи - це ті грошові надходження, які передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів з метю збалансування доходів та видатків (міжбюджетні трансферти).

До переліку власних надходжень органів місцевого самоврядування долучають місцеві податки і збори:

- податок на майно, що включає транспортний податок, плату за землю та податок на нерухоме майно відмінне від земельної ділянки

- єдиний податок

- збір за паркування транспорту

- туристичний збір [21].

Доходи місцевих бюджетів поділяються на доходи загального фонду та доходи спеціального фонду. До спеціального фонду зараховуються власні надходження бюджетних установ, окремі цільові фонди, податок з власників транспортних засобів та інших самохідних механізмів та деяких інших платежів, які мають спеціальне цільове призначення. Податки та збори, які не мають цільового призначення, зараховуються до загального фонду місцевих бюджетів [10].

Доходи місцевих бюджетів у відповідності до бюджетної класифікації поділяються на такі структурні розділи:

- податкові надходження,

- неподаткові надходження,

- офіційні трансферти,

- доходи від операцій з капіталом,

-державні цільові фонди.

Доходи місцевих бюджетів перераховуються платниками податків на рахунки відповідного бюджету через територіальні органи державного казначейства [7].

У Бюджетному Кодексі передбачена структура місцевих бюджетів, яка включає надходження і витрати на виконання повноважень органів влади місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Усі надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету.

Бюджетний Кодекс України чітко законодавчо регламентує закріплення доходних джерел за місцевими бюджетами та розподіл їх видатків [2].

Згідно з основними законодавчими документами (Конституцією України і Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні”) місцеві органи влади виконують власні функції та делеговані їм державою функції. У залежності від цього органи місцевого самоврядування наділяються доходами, які зараз поділяються на два кошики:

- доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів - кошик №1. Сюди входять 7 видів податків, це прибутковий податок з громадян, державне мито, плата за ліцензії, за реєстрацію суб'єктів підприємництва, плата за торговий патент, надходження штрафів, єдиний податок для малого підприємництва.

Кошик №2 - це доходи, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, тобто це доходи на виконання власних повноважень.

За місцевими бюджетами (ст.69 Бюджетного Кодексу України) закріплюються надходження по 17 доходних джерелах, що не враховуються при визначенні трансфертів [2].

Для формування місцевих бюджетів особливе значення мають наступні складові основних напрямів бюджетної політики держави, які щорічно затверджуються Постановою Верховної Ради України:

- питома вага обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і значення коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

- особливості взаємовідносин державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступному бюджетному періоді;

- зміни до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації політики держави;

- перелік захищених статей видатків бюджету [17].

Розрахунок прогнозного обсягу кошика доходів, закріплених за бюджетами місцевого самоврядування, та доходів, визначених п.1,3-5 частини 2 статті 66 Бюджетного Кодексу України (50% податку з доходів фізичних осіб на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань; плати за ліцензії та сертифікатів на провадження певних видів господарської діяльності; плати за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності; надходження адмінштрафів), здійснюється шляхом застосування індексу відносної податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці, що обраховується на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до цих бюджетів за 3 останні бюджетні періоди (базовий період), що передують рокові, в якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. місцевий бюджет муніципальний самоврядування

При цьому враховуються втрати закріплених доходів відповідних місцевих бюджетів внаслідок надання пільг платникам податків, згідно з рішеннями відповідних місцевих бюджетів.

Розрахунок обсягу доходів, закріплених за місцевими бюджетами, здійснюється на підставі прогнозного обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного, в свою чергу, на підставі прогнозних основних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий бюджетний період [18].

Якщо місцевий бюджет має перевищення розрахункового обсягу доходів над розрахунковими видатковими потребами, здійснюється негативний трансферт до державного бюджету у вигляді коштів, що передаються до державного бюджету. Щоб стимулювати місцеві бюджети, які доклали зусиль до наповнення власних скарбниць, держава не вилучає повністю всю суму. Для цього застосовується коефіцієнт вирівнювання 1.

Планування доходів бюджету місцевого самоврядування має відбуватися на основі економічного обґрунтування прогнозу надходжень.

Формальний порядок обрахунку доходів місцевих бюджетів є інструментом об'єктивного розподілу між бюджетних трансфертів з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості, але він не враховує особливості формування доходів кожної території на плановий бюджетний період.

Завищення плану доходів призведе до його недовиконання і виникнення кредиторської заборгованості в ході виконання, а заниження - до безпідставного скорочення планових видатків з початку року, створення соціальної напруги в бюджетній сфері і накопичення невикористаних залишків на кінець бюджетного року [21].

Об'єм кошика прибутків бюджетів адміністративно-територіальних одиниць визначається Міністерством фінансів України шляхом застосування індексу платоспроможності на підставі даних про фактичне виконання бюджету.

Ключову роль у становленні самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення видатків, склад видатків і фінансові нормативи бюджетної забезпеченості які застосовуються при розрахунку обсягів цих видатків.

Кошти місцевих бюджетів витрачаються тільки в тих напрямах і в тих межах, які затверджені обласними радами, районними радами та радами місцевого самоврядування. Тобто відповідні ради розглядають подані проекти бюджетів з розрахованими видатками і приймають відповідні рішення, в яких крім обсягів видатків обов'язково затверджують головних розпорядників бюджетних коштів. І тільки ці рішення являються законною підставою для фінансування бюджетних галузей та відповідних програм [13].

Видатки місцевих бюджетів поділяються на:

- поточні видатки - це видатки з бюджетів на фінансування мережі закладів, установ, підприємств, організацій та органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, фінансування бюджетних програм, тощо.

- видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення, структурної перебудови як комунального, так і народного господарства. Сюди відносяться також субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням [10].

Також видатки місцевих бюджетів діляться на:

- видатки першого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів і здійснюються з бюджетів на утримання державного апарату, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт.

- видатки другого кошика - це видатки, які згідно з нормами Бюджетного кодексу України не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. До них відносяться видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, транспорт і дорожнє господарство, експлуатація дорожньої системи місцевого значення, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, програми природоохоронних заходів місцевого значення та інші програми затверджені відповідною радою [18].

Видатки місцевих бюджетів можна також поділити на:

- видатки загального фонду - на утримання державного управління, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру і мистецтво, фізичну культуру і спорт, видатки на місцеву пожежну охорону, позашкільну освіту, місцеві програми з розвитку фізичної культури та спорту, інші програми затверджені відповідними радами.

- видатки спеціального фонду - це витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів, будівництво, реконструкція, ремонт та утримання доріг місцевого значення, програми природоохоронних заходів місцевого значення, які фінансуються за рахунок фонду охорони навколишнього середовища та інші програми затверджені відповідними радами [11].

Крім того, видатки місцевих бюджетів поділяються на:

- видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад (їхній розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад);

- видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад (визначаються відповідними обласними і районними бюджетами);

- видатки, пов'язані з використанням власних повноважень місцевого самоврядування;

- видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади [18].

Вільні бюджетні кошти утворюються в місцевих бюджетах на початку бюджетного року і не враховуються при затвердженні бюджету поточного року. Вони включають:

- вільний залишок коштів;

- суми, додатково одержані в процесі виконання бюджету;

- суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків або з інших джерел.

Вільні бюджетні кошти не може бути вилучено органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Ці рішення затверджуються відповідними радами.

Вільні бюджетні кошти можуть бути використані на:

- господарські заходи;

- купівлю акцій або інших цінних паперів;

- інші заходи [21].

3. Проблеми та перспективи системи міжбюджетних відносин

Міжбюджетні відносини є важливим інструментом удосконалення фінансових відносин між центральними та місцевими органами влади, дієвим чинником економічного та політичного розвитку України.

Щороку в державі розв'язуються суперечки між центром та регіонами щодо розподілу фінансових ресурсів. Тому проблема реформування та зміни діючої системи міжбюджетних відносин стає актуальною на сьогоднішній день.

Міжбюджетні відносини виконують дві функції - розподіл між бюджетними ланками доходних повноважень та розподіл між бюджетними ланками витратних повноважень, прав та відповідальності.

Регулювання міжбюджетних відносин державного бюджету з місцевими бюджетами здійснюється шляхом надання з державного бюджету дотацій, субвенцій, субсидій, відрахувань від регулюючих податків, а також за рахунок закріпленних за місцевими бюджетами загальнодержавних податків, зборів, бюджетних позик для покриття тимчасових касових розривів [8].

Головною метою міжбюджетного регулювання є вибір найбільш ефективної моделі, яка надасть кінцевим споживачам рівний доступ до бюджетних послуг.

Система міжбюджетних відносин, що склалася на Україні в умовах становлення самостійної бюджетної системи, формується не завжди послідовно та раціонально, що викликає дискусії з приводу її вдосконалення на всіх рівнях влади. Процес становлення та реформування бюджетної системи міжбюджетних відносин на Україні є суперечливим. Протягом існування незалежної України питанню міжбюджетних відносин не приділялось належної уваги. [16].

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 43 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи [12].

Необхідність міжбюджетних трансфертів виникає внаслідок невідповідності розподілу повноважень між органами управління розподілу джерел доходів. З метою подолання проблеми недостатності власних коштів місцевих бюджетів для забезпечення власних і делегований повноважень застосовуються методи бюджетного регулювання. Цей механізм дає змогу оперативно реагувати на відсутність достатнього обсягу власних коштів і водночас не позбавляє органів місцевого самоврядування ініціативи стосовно

мобілізації надходжень, активізації виробничої ініціативи щодо залучення додаткових джерел надходжень.

Потреба в додаткових трансфертних платежах об'єктивно зумовлена у бюджетній системі будь-якої країни. Вона залежить від коливань економічної кон'юнктури, принципів побудови бюджетної системи, ієрархії управління та адміністративно-територіального поділу країни. Така ситуація спричинена дією різних чинників: різним податковим потенціалом, фіскальною неспіввимірністю окремих територіальних одиниць, недоліками розрахунку бюджетних потреб. Як правило, у стабільній системі ці недоліки можуть автоматично усуватися ініціативністю органів місцевого самоврядування щодо активізації господарської діяльності і відповідно сприяти формуванню інших джерел доходів. Однак фактично місцеві виконавчі алміністрації та органи місцевого самоврядування в Україні не мають таких прав [9].

У бюджетній системі України не відбулося справжньої децентралізації, яка передбачала б існування автономних дохідних джерел кожної ланки управління. Чинне законодавство унормовує суб'єктивізм з розподілу міжбюджетних трансфертів, що виявляється в існуванні різних механізмів надання міжбюджетних трансфертів відповідно до різних типів місцевих бюджетів.

У різних державах доходи місцевих бюджетів формуються по-різному, проте можна виокремити чотири основні джерела наповнення дохідної частини місцевих бюджетів: податки, неподаткові надходження, субсидії та дотації з центрального бюджету, а також позики (кредити). Кожна країна вибирає найкращі шляхи розв'язання проблеми повноцінного функціонування місцевих бюджетів і належного їх фінансового забезпечення. У процесі формування місцевого самоврядування Україна намагається підвищити ефективність цих процесів, запозичивши зарубіжний досвід. Так, наприклад, необхідно звернути особливу увагу на досвід Франції, оскільки адміністративні схеми у цій державі та в Україні схожі, грошова і податкова системи нашої країни будувались за зразком французької. В деяких країнах місцевій владі відкривається доступ до більш ефективних податкових джерел [19].

В цілому місцеві податки в загальній сумі доходів місцевих бюджетів в складають Австрії 72%, США - 58%, Японії - 55%, Франції - 48%, Німеччини - біля 40%, Англії - 38%.

Частка місцевих податків у доходах бюджетів місцевого самоврядування у 2013 році, %*

Країна	Частка надходжень, %	Рейтинг
Данія	40	5
Бельгія	20	7
Франція	48	4
Італія	10	8
Нідерланди	10-6	9
США	58	2
Австрія	72	1
Японія	55	3
Англія	38	6
ФРН	40	5

Автономія бюджетів місцевого самоврядування в США, Швейцарії і скандинавських країнах забезпечується в основному стягуванням прямих місцевих податків (прибуткового і майнового, або податок на спадкоємну нерухому власність). В США, наприклад, прямі місцеві податки складають 79,8% Поточних доходів бюджетів місцевого самоврядування, В Швейцарії - 65,6, Швеції - 64,3, в Норвегії 55,2%. Пряме місцеве оподаткування переважає також в Бельгії та Португалії [19].

Важливим джерелом фінансування бюджетів місцевого самоврядування більшості країн є державні субсидії і дотації. Наприклад, в Італії за рахунок перерозподілу коштів з державного бюджету комуни отримують близько 80% своїх доходів. У Нідерландах бюджети місцевого самоврядування на 80% формуються за рахунок державних трансфертів. У Бельгії та Великобританії на державні субсидії припадає близько 60% бюджетних доходів, у Німеччині і Данії - близько 45%, в Японії - 40%, у Франції - більше 30%, у США - 25% [19].

У деяких країнах урядові субсидії органам місцевого самоврядування виділяються через регіональні органи влади, які, як прийнято вважати, краще знають місцеві потреби, ніж центральний уряд. Існують також конкретні субсидії, які виділяються Європейським Союзом для органів місцевого самоврядування [14].

Також недоліком системи міжбюджетних взаємовідносин, як до, так і після прийняття Бюджетного кодексу, є її адміністративна зарегульованість і виключно вертикальний характер: рух бюджетних трансфертів здійснюється тільки між бюджетами вищого і нижчого рівнів, які безпосередньо пов'язані адміністративною підпорядкованістю. Водночас у багатьох країнах, наприклад в Німеччині, існує розвинена система горизонтальних міжбюджетних взаємовідносин -- між бюджетами одного рівня, що відображає демократичність бюджетної системи цих країн і принцип взаємодопомоги регіонів та населених пунктів [20].

Реформування бюджетної системи в Україні передбачає не тільки зміну ролі і місця бюджету місцевого самоврядування у фінансовій системі, структурні зміни в доходах і видатках, нові підходи до методології погашення бюджетного дефіциту й удосконалення організаційної вертикальної побудови бюджетів за рівнями влади. У сучасній державі бюджетна система охоплює сукупність фінансово досить сильних і незалежних бюджетів на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу.

Водночас побудова бюджетної системи й організація міжбюджетних відносин здійснюються у такий спосіб, щоб забезпечувати проведення єдиної бюджетної політики в країні (рис.3.1).

рис.3.1

Напрями вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні

Але перш ніж впроваджувати ту чи іншу модель міжбюджетних відносин, проводити реформи існуючої системи, необхідно розв'язати проблеми пов'язані зі значними територіальними відмінностями у рівнях економічного та соціального розвитку населення, з економічним відродженням тих чи інших територій [20].

Важливою проблемою вдосконалення бюджетного устрою і міжбюджетних відносин є формування системи бюджетного і фінансового вирівнювання.

Неперспективним є шлях створення широко розгалуженої системи трансфертів. В Україні доцільно мати спрощену і зрозумілу їхню систему. Загалом можна зберегти поділ трансфертів на їхні три види-дотації, субсидії та субвенції. Визначимо зміст цих видів трансфертів [16].

Під дотацією слід розуміти трансфертні ресурси, що передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів та видатків. Дотація не може мати цільового призначення. Вона має вважатися одним із доходних джерел місцевих бюджетів, котрі використовуються з метою, визначеною місцевою владою. Дотації доцільно спрямовувати на збалансування поточних місцевих бюджетів. Об'єктивні критерії надання дотацій належить розробити в рамках механізму фінансового вирівнювання, який слід у законодавчому порядку запровадити в Україні.

Під субсидією слід розуміти трансфертні ресурси, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків. Субсидії також належить спрямовувати до місцевих поточних бюджетів. Субсидії мають стати основною формою державного фінансування делегованих повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. У складі державного бюджету України з цією метою доцільно утворити спеціальний фонд субсидій. Обсяги субсидій, що надаються тій чи іншій території, мають бути пов'язані з обсягами їхніх видатків на фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

Під субвенцією розуміють трансфертні ресурси, які передаються з державного бюджету місцевим бюджетам або з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків і які підлягають обов'язковому поверненню їх у разі нецільового використання. Субвенції слід спрямовувати до місцевих бюджетів розвитку. Доцільно встановити, що субвенції в Україні носять назву інвестиційних субвенцій, бо вони мають стати основною формою державної фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги інвестиційних субвенцій належить визначати для кожної територіальної одиниці з урахуванням цілей державної регіональної фінансової політики, зближення та вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів України [6].

Бюджетні повноваження місцевих органів виконавчої влади у районах та областях, а також органів місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та низкою законів: Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (1997), Законом України “Про місцеві державні адміністрації” (1999), Бюджетним кодексом України (2001) . Завершення Бюджетної реформи 2001 року мало наслідком чітке закріплення за рівнями місцевих бюджетів видаткових повноважень щодо надання суспільних послуг, визначення джерел фінансування вказаних видатків, а також врегулювання міжбюджетних відносин між державним та місцевими бюджетами і місцевими бюджетами різних рівнів. Однак відсутність подальших реформ в інших сферах (перш за все - адміністративно-територіальної) не дала змоги повною мірою розкрити потенціал місцевого самоврядування, а відсутність на місцях дієвого громадського контролю є передумовою неефективного використання коштів місцевих бюджетів.

Впродовж років з моменту прийняття Бюджетного кодексу України вказані проблеми накладались на деякі дисбаланси, у т.ч. між делегованими видатковими повноваженнями та фінансовими ресурсами (включно з трансфертами) для їх надання, що поступово призвело до значних відмінностей між рівнями соціально-економічного розвитку окремих груп місцевих громад, аж до повної деградації деяких з них. Тому сьогодні головним питанням забезпечення виконання повноважень місцевих бюджетів є відповідність обсягу їх фінансових ресурсів. Механізмом, передбаченим Бюджетним кодексом для забезпечення фінансовими ресурсами видатків, які визначаються функціями держави та передані на виконання органам місцевого самоврядування, є дотація вирівнювання - міжбюджетний трансферт (далі - МБТ) на вирівнювання доходної спроможності (щодо доходів, які враховуються при визначені МБТ) бюджету, який його отримує. При цьому мета надання дотації вирівнювання - фінансове забезпечення гарантованих державою суспільних послуг місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які надаються ними за принципом субсидіарності та враховуються при визначенні МБТ, тобто досягнення рівності у доступі до відповідних суспільних благ (соціальної справедливості), проте не економічної ефективності. Загальною проблемою діючого наразі формульного підходу з розподілу дотації вирівнювання є значна кількість та багаторівневість параметрів у Формулі, складності у їх тлумаченні. Недоліки характерні також для визначення окремих елементів формульної методики для обрахування доходів та видаткових потреб [20].

Отже, сучасними проблемами реформи місцевих бюджетів є:

1. Недостатньо чітке законодавче (нормативне) визначення ряду базових понять бюджетного законодавства. Так, слід вказати на неоднозначне трактування нормативними документами терміну “видатки на соціальні (суспільні) потреби”. Послуги, які надаються за рахунок державного та місцевих бюджетів, визначаються діючим Бюджетним кодексом одночасно як “суспільні” (ст. 7) - при визначенні принципу субсидіарності, та як “соціальні” (ст.ст. 86, 94, 95), що додатково класифікуються на три види:

- послуги, спрямовані на забезпечення першочергових потреб, гарантованих державою для всіх громадян, розташовані найближче до споживачів, фінансовані з бюджетів місцевого самоврядування;

- послуги, спрямовані на забезпечення основних потреб, гарантовані державою для всіх громадян, фінансовані з бюджетів районів, міст обласного, м. Києва;

-послуги, спрямовані на забезпечення певних потреб, гарантовані державою для окремих категорій громадян, фінансовані з бюджетів областей

2. Невідповідність між зобов'язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами доходів. У структурі доходних джерел місцевих бюджетів частка трансфертів має значну величину (до 44 %), причому вона виявляє тенденцію до зростання. Власними (такими, що не враховуються при визначенні МБТ) та закріпленими (які враховуються при визначенні МБТ) доходними джерелами забезпечується трохи більше як 50% видатків, а можливість фінансування інших видатків залишається непрогнозованою і залежить від вищих органів влади, обсягу наданих трансфертів. Це спричиняє недостатність обсягу фінансування окремих видаткових повноважень, накопичення заборгованості по виплатах, виникнення утриманських настроїв у органів місцевої влади стосовно державного бюджету і одночасне зміцнення регулюючих важелів держави на формування місцевих бюджетів, що суперечить основоположним принципам місцевого самоврядування.

Видатки на делеговані повноваження (які враховуються при визначенні МБТ) у більшості громад становлять до 90% і більше видатків місцевих бюджетів. Більша частина видатків на делеговані повноваження місцевих бюджетів пов'язана із фінансуванням заробітної плати працівників бюджетних установ . Але коштів, наданих у вигляді трансферів з Державного бюджету, часто не вистачає навіть для повної виплати цих заробітних плат. Невідповідність реальних та розрахункових потреб фінансування бюджетних установ, видатки на які враховуються при визначенні МБТ, змушує органи місцевого самоврядування спрямовувати на виконання делегованих повноважень частину фінансових ресурсів, які мали використовуватись на виконання власних (що не враховуються при визначенні МБТ) повноважень. Нестача коштів на ремонт та технічне переоснащення бюджетних установ призводить до того, що бюджети місцевого самоврядування, які, власне, мають невеликі надходження доходів, що не враховуються при визначенні МБТ, фінансують за свій рахунок капітальні та поточні видатки, пов'язані з делегованими повноваженнями, хоча могли б використовувати ці кошти для розвитку місцевої інфраструктури (благоустрою і соціально-економічного розвитку).

...