Финансовый контроль за формированием и расходованием бюджетных средств

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

финансовый бюджетный кассовый казначейство

Введение

1. Теоретические аспекты финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

1.1 Понятие и содержание бюджетного контроля

1.2 Основные проблемы государственного финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

1.3 Органы контроля бюджетных средств

2. Анализ деятельности органов финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

2.1 Счетная палата РФ как основной орган контроля формирования и расходования бюджетных средств

2.2 Анализ деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного контроля

2.3 Осуществление контроля кассовых расходов Федеральным казначейством

3. Направления совершенствования системы государственного финансового контроля РФ

3.1 Современное состояние финансового контроля за рубежом

3.2 Пути совершенствования системы государственного финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

Заключение

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что государственный финансовый контроль является одним из основных средств осуществления финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма. Его назначение состоит в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики, целесообразном и эффективном распределении и использовании финансовых ресурсов. Высокий уровень законности и дисциплины в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов - один из критериев правового государства.

Мировой финансовый кризис 2008 - 2009 гг. со всей очевидностью подтвердил, что действенный, эффективный государственный финансовый контроль - это один из важнейших факторов государственного строительства и мирового правопорядка в целом. Бюджет - весьма чувствительная составляющая социально- экономической политики. По своим абсолютным показателям, бюджет Российской Федерации входит в десятку крупнейших в мире. Так, доходы только федерального бюджета были запланированы: на 2011 год - 10,3 трлн. рублей (17,5 % ВВП), на 2012 год - 11,78 трлн. рублей (20 % ВВП), на 2013 год - 12,71 трлн. рублей (19,6 % ВВП), на 2014 год - 14,09 трлн. ру- блей. Консолидированный бюджет с учетом доходов регионов вскоре достигнет 20 трлн. рублей в год. Если добавить доходы бюджета Пенсионного фонда РФ (на 2011 год - 5,1 трлн. ру- блей, на 2012 год - 5,6 трлн. рублей, на 2013 год - 6,2 трлн. ру- блей), бюджета Фонда социального страхования РФ (на 2011 год - 458,8 млрд. рублей, на 2012 год - 500,9 млрд. рублей, на 2013 год - 552,5 млрд. рублей), бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (на 2011 год - 335,9 млрд. рублей, на 2012 год - 369,1 млрд. рублей, на 2013 год - 403,5 млрд. рублей) и доходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации, то очевидно, что через бюджетную систему Российской Федерации государство перераспределяет практически каждый второй рубль ВВП.

Концентрация столь значительных ресурсов в руках государства, их распределение, рациональное и эффективное использование невозможно без должной организации финансового контроля в бюджетной сфере России. Для этого необходима налаженная система государственных органов на всех уровнях публичной власти с четко определенной компетенцией, необходимым арсеналом организационных, финансовых и правовых средств, координирующих свои усилия в достижении ясно сформулированных задач в рамках единой финансово-экономической политики государства, призванной адекватно реагировать на реалии социально-экономической жизни, обуславливаемые факторами внутреннего и внешнего характера. Как показывают результаты финансовых проверок, в бюджетно-финансовой системе имеются серьезные проблемы. Выявленный ущерб государства от злоупотреблений в финансовой сфере составляет сотни миллиардов рублей. Распространены такие характерные нарушения, как нецелевое, незаконное, неэффективное использование государственных финансовых ресурсов.

Принимая во внимание масштабы движения финансовых ресурсов, усложнение характера финансовых отношений, важным становится не столько количество выявленных нарушений, сколько повышение эффективности использования государственных финансовых ресурсов, повышение отдачи от использования бюджетных средств. Главным в каждом контрольном мероприятии должна быть оценка эффективности использования финансовых ресурсов с конструктивными рекомендациями по улучшению работы проверяемых объектов. В настоящее время в регулировании государственного финансового контроля имеет место целый ряд проблем и противоречий как субъективного, так и объективного характера, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности государственного финансового контроля. Особенно актуальным представляется уточнение роли, функций и места контролирующих органов в обновленном бюджетном процессе, степени их участия в оценке результативности расходования бюджетных средств, разработка процедур и методологии контроля обоснованности планирования и использования бюджетных средств, а также предотвращения нарушений нормативно-правовых актов в бюджетной сфере. В Российской Федерации функционируют разрозненные звенья финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующие между собой. В действиях контролирующих органов нет должной координации, они не увязаны в единую систему, все элементы которой работали бы в одном ритме, преследовали бы одни и те же цели - обеспечение полноты и своевременности формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования. Президент России в своих бюджетных посланиях1 неоднократно определял задачи в части кардинального изменения подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранения параллелизма и дублирования в их работе.

1. Теоретические аспекты финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

1.1 Понятие и содержание бюджетного контроля

Бюджетный контроль - вид государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетной деятельности, направленный на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса.

Бюджетный контроль - составная часть финансово-экономического контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения поступлений доходов в бюджет, улучшении бюджетной дисциплины*(159). Бюджетный контроль основан на предписании закона, поскольку именно право регулирует контрольные отношения в сфере бюджетной деятельности.

В Бюджетном кодексе РФ контролю в сфере бюджетных отношений посвящен раздел о государственном и муниципальном финансовом контроле. Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетного контроля.

Для определения сущности и содержания бюджетного контроля необходимо исходить из того, что контрольная деятельность в сфере бюджетных отношений является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а именно государственного финансового контроля, т.е. бюджетный контроль представляет собой способ обеспечения законности в процессе бюджетной деятельности. Особенность бюджетного контроля (в отличие от налогового, валютного и таможенного контроля) заключается в том, что у него свой, специфический объект, особое содержание, субъекты, цели и задачи.

По содержанию бюджетный контроль включает контроль над исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Главная цель бюджетного контроля может быть определена как обеспечение законности бюджетной деятельности, т.е. контроль над соблюдением бюджетного законодательства всеми участниками бюджетных отношений. Указанная цель достигается решением следующих задач: а) соблюдение финансового законодательства; б) обеспечение эффективного контроля над формированием государственных доходов и рациональным их использованием; в) соблюдение бюджетного процесса; г) контроль над реализацией системы межбюджетных отношений; д) пресечение и предупреждение правонарушений в бюджетной сфере; е) проверка и координация деятельности контрольных органов. Объектом бюджетного контроля являются денежные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного процесса.

Субъекты бюджетного контроля - законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований. Выделяют контролирующих (кто контролирует) и контролируемых (кого контролируют) субъектов.

Так, контролируемыми субъектами выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения, получавшие, перечислявшие или использовавшие бюджетные средства. Установление признаков контролируемых субъектов финансово-бюджетного контроля дает возможность правильно определять организации, которые могут подвергаться финансово-бюджетному контролю, а также круг проверяемых вопросов*(160). Контролируемым субъектом финансово-бюджетного контроля является участник бюджетного процесса, осуществляющий деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, и имеющий юридические обязанности подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих субъектов. В соответствии с действующим законодательством классификация бюджетного контроля проводится по различным основаниям. По субъектам бюджетного контроля выделяется: а) государственный бюджетный контроль, проводимый органами государственной власти в интересах общества и государства в процессе формирования доходов бюджета, установления расходных обязательств, планирования и осуществления расходов бюджета, обеспечения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашения государственного и муниципального долга. Основным критерием данного контроля является бюджет как неотъемлемый признак государства, вместе с налогами обеспечивающий реализацию его суверенитета путем создания финансовой основы деятельности государства.

Пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и экономические районы, которые требуют первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство перераспределяет национальный доход. В рамках государственного финансового контроля действующее бюджетное законодательство выделяет внутренний государственный финансовый и внешний государственный финансовый контроль.

К внутреннему государственному финансовому контролю следует отнести финансовый контроль, проводимый исполнительной властью. Внутренний финансовый контроль, осуществляемый в отношении собственной деятельности участников бюджетного процесса, неразрывно связан с задачами, поставленными перед каждым участником бюджетного процесса, и позволяет проверить, насколько эффективно участники бюджетного процесса справляются с их выполнением. Внешний государственный финансовый контроль - это финансовый контроль, независимый от органов исполнительной власти, осуществляемый "извне" по отношению к исполнительной власти органами, формируемыми представительной (законодательной) ветвью власти; б) негосударственный бюджетный контроль, проводимый организациями и физическими лицами, заинтересованными в своевременном и полном получении бюджетных средст

К таковым можно отнести бюджетные учреждения, осуществляющие свою деятельность за счет средств бюджета на основе бюджетной сметы. По времени проведения Бюджетный кодекс РФ (ст. 265) выделяет следующие виды бюджетного контроля: а) предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно- финансовым вопросам.

Предварительный контроль носит предупреждающий характер и способствует предотвращению бюджетных правонарушений; б) текущий контроль, осуществляемый при рассмотрении вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Данный вид контроля называют также оперативным, поскольку он позволяет оперативно реагировать на изменения в бюджетной деятельности и избежать негативных последствий, ведущих к финансовым потерям и убыткам. Текущий (оперативный) контроль ежедневно проводится финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения или расходования денежных средств, выполнения организациями обязательств перед бюджетом; в) последующий контроль, осуществляемый в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

1.2 Основные проблемы государственного финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

Со времени как Россия перешла к механизму рыночного регулирования товарно-денежных потоков, экономическое развитие страны завоевало доверие иностранных инвесторов, отечественное производство и хозяйственная активность российского бизнеса достигли достойного уровня, особое место и актуальность в государственном управлении занял вопрос создания эффективной системы государственного финансового контроля, что и является объектом данного исследования. В настоящее время в России отсутствует научная теория контроля: не разработаны вопросы организации, правовой регламентации и методологии финансового контроля, не закончен процесс формирования отдельных видов контроля, не исследована сущность бюджетного контроля и не разработана единая концепция государственного финансового контроля страны. Построение государственного финансового контроля, отвечающего требованиям демократического общества, и способствующего более эффективному развитию финансовой системы России, связано с преодолением многих препятствий и проблем, требующих скорейшего их решения. 1. Прежде всего - это проблема разработки единой концепции государственного финансового контроля, как системы общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного финансового контроля. Именно поэтому первым и важнейшим этапом в создании общегосударственной системы государственного финансового контроля является выработка и принятия ее концепции. 2. Отсутствие федерального закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении не только бюджетных учреждений, а всех юридических лиц, также порождает реальные препятствия для решения задач финансовой политики страны.

Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного финансового контроля. Еще одна концептуальная проблема закона - нужно ли в федеральном законе устанавливать положения по формированию и функционированию органов государственного финансового контроля субъекта Федерации? Думается, что это крайне необходимо, чтобы вся система единого государственного финансового контроля в стране строилась на единых принципах. 3. Одна из основных проблем эффективного функционирования государственного финансового контроля - отсутствие адекватных мер к нарушителям бюджетного законодательства. Ответственность за нарушения в области бюджетного законодательства устанавливается Бюджетным кодексом РФ, который предусматривает 23 состава нарушений бюджетного законодательства, и Кодексом об административных правонарушениях РФ, предусматривающим 3 состава нарушений бюджетного законодательства55. В 2003 году введена уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, однако привлечение виновных в бюджетных нарушениях лиц в соответствии с указанными кодекса- ми не возможно, т.к. в Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетное правонарушение» отсутствует. Вместо него используется понятие «нарушение бюджетного законодательства». 4. Существует объективная необходимость в корректном и гибком планировании контрольными органами своих планов проверок, своевременном осуществлении проверок и ревизий в процессе исполнения бюджета (текущий контроль), поскольку постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении одного года со дня его совершения. Практика показывает, что контрольные органы, выявив факты нецелевого использования бюджетных средств в ревизуемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на преследование виновных лиц в административном порядке в виду истечения сроков давности.

Серьезное препятствие для успешного осуществления экономических реформ в числе прочих - достаточно громоздкая структура органов государственного финансового контроля. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Они должны более тесно взаимодействовать между собой при сохранении ответственности каждого органа за свой участок контроля. Многие авторы выдвигают мнение о необходимости создания специального высшего органа государственного финансового контроля. Однако практическое осуществление этого предложения может привести к дальнейшему «разбуханию» уже существующего массива контролирующих органов. Данную задачу, возможно, решить путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой как контрольного органа закреплен Конституцией РФ.

Имеет смысл, по моему мнению, наделить Счетную палату РФ дополнительными полномочиями по координации деятельности всех субъектов государственного финансового контроля, правом непосредственной законодательной инициативы по вопросам финансового контроля, правом рассматривать дела об административных правонарушениях в области законодательства о финансовом контроле, правом обращения с иском в суды, что пока не решено в действующей нормативной базе. 6

На данном этапе у органов финансового контроля отсутствуют единые нормы, стандарты и правила проведения внутрен- него финансового контроля, утвержденные законодательно. Необходима система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. Подготовка и принятие этой системы стандартов (правил) осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств является насущной задачей. Разработку стандартов необходимо возложить на Министерство финансов РФ, как органу, имеющему опыт регулирования аудиторской деятельности и разработки стандартов для независимых аудиторов.

На мой взгляд необходимо преодоление: - бессистемности осуществления государственного финансового контроля и его правовой неопределенности; - слабой законодательной и методологической базы; - отсутствия общепринятой концепции государственного финансового контроля и единой информационной системы о выявленных правонарушениях, неупорядоченности контроля, когда зачастую неоднократно проверяются одни организации, другие годами оказываются вообще вне сферы контроля; - слабого взаимодействия между контролирующими органами являются первостепенными направлениями совершенствования государственного финансового контроля.

Отметим, что актуальность данного вопроса заключается и в том, что финансовый контроль является особой сферой правового регулирования государства.

В этой сфере существует множество проблем, связанных как со слабой нормативно- правовой базой, регулирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации, так и связанных с недостатками организации работы органов финансового контроля. При отсутствии единой системы норм, регулирующих государственный контроль финансов, не будет эффективной деятельности органов его осуществляющих, что само собой негативно сказывается на финансировании различных отраслей экономики, финансовом благополучии населения, финансово-хозяйствен- ной деятельности организаций и развитии экономики государства в целом.

Еще в 1995 году Министерством финансов РФ была предпринята попытка создания законопроекта «О государственном финансовом контроле». Документы готовились Контрольно- ревизионным управлением и Научно-исследовательским финансовым институтом.

Но законопроект не был внесен в Государственную думу РФ. Прошло уже 17 лет, а единый закон о государственном финансовом контроле так и не был принят.

1.3 Органы контроля бюджетных средств

Бюджетный контроль проводят органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями. Следует отметить, что ст. 157 БК РФ посвящена бюджетным полномочиям органов государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса*(162). В статьях 265-273 гл. 26 БК РФ законодатель конкретизирует формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований. В данной главе также уделено внимание финансовому контролю, осуществляемому Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанная Бюджетного кодекса РФ дополнена новой статьей, посвященной внутреннему финансовому аудиту.

Бюджетный кодекс РФ выделяет контрольную деятельность:

1) Президента Российской Федерации. Органом, обладающим контрольными полномочиями в бюджетной сфере (среди прочих), в структуре Администрации Президента РФ является Контрольное управление Президента Российской Федерации

К контрольным полномочиям в сфере бюджетной деятельности, согласно ст. 209 БК РФ, относится принятие секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета, которое осуществляется по представлению Президента Российской Федерации;

Анализ действующего законодательства и специальной литературы позволяет сделать вывод, что парламентский финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность Федерального Собрания, его двух палат, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и образованных ими органов, а также отдельных депутатов и формируемых органов в структуре представительной власти субъектов РФ по реализации постоянного контроля над законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов в сфере управления.

Органы государственного, муниципального финансового контроля могут быть созданы законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти (местной администрацией).

Особую роль в проведении бюджетного контроля играет Счетная палата Российской Федерации, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а на договорной основе -негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов;

3) органов исполнительной власти, органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

Большую роль в системе бюджетного контроля играет Министерство финансов России (Минфин России) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы.

В целях реализации контрольных полномочий Минфин России координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также ведет контроль над исполнением таможенными органами нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль над использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролирует исполнение органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств контролируют использование субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Кроме того, главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Главные распорядители бюджетных средств должны проводить финансовый контроль над подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств для обеспечения правомерного, целевого и эффективного использования бюджетных средств. При этом главные распорядители имеют право проводить проверки подведомственных учреждений, в том числе, в части полноты и достоверности представляемой бюджетной отчетности.

Главные администраторы доходов бюджета осуществляют финансовый контроль над тем, как подведомственные администраторы доходов бюджета выполняют функции администрирования доходов.

2. Анализ деятельности органов финансового контроля за формированием и расходованием бюджетных средств

2.1 Счетная палата РФ как основной орган контроля формирования и расходования бюджетных средств

Заложенная в 1995 году система государственного финансового контроля в России, создала условия для функционирования независимого государственного финансового контроля в лице Счетной палаты РФ, а также для формирования органов независимого государственного контроля в субъектах РФ - контрольно-счетных палат, других контрольно-ревизионных органов, ставящих своей задачей контроль использования финансовых ресурсов на всех уровнях государственного управления и по многочисленным его направлениям . Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, который образуется палатами Федерального Собрания - парламента Российской Федерации (Советом Федерации и Государственной думой РФ) и подотчетен им. Система государственного финансового контроля схематично представлена в Приложении 4. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «О Счетной палате РФ» Счетная палата РФ обязана осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (Приложение 4). В процессе реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно- аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Счетная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета. Кроме того, согласно Закону она наделена и иными экспертными полномочиями, включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета.

Таким образом, Счетная палата РФ наделена широким кругом полномочий не только в области собственно контрольно- ревизионной, но и в сфере экспертно-аналитической деятельности. В 2011 году Счетная палата РФ одновременно осуществляла контроль федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов: на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (на стадии формирования), на 2011 год (текущее исполнение) и за 2010 год (исполнение за отчетный финансовый год). Комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля, составляет единую систему контроля Счетной палаты РФ за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Он существенно дополняется тематическими проверками, экспертно-аналитическими мероприятиями, про- водимыми в соответствии с планом работы Счетной палаты РФ, по поручениям палат Федерального Собрания, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы РФ.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот.

2.2 Анализ деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного контроля

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) создана в 2004 г.

Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных и иных субсидий, бюджетных кредитов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Для реализации стоящих перед Росфиннадзором задач в его ведение переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. Контрольные действия Росфиннадзор проводит в отношении: организаций, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов; организаций, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности; организаций - получателей финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; организаций любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. В 2011 году Росфиннадзором и его территориальными органами проведено 16021 ревизий и проверок в финансово-бюджетной сфере.

Контрольными и надзорными мероприятиями, проведенными Росфиннадзором и его территориальными органами в 2011 году, проверено распределение и использование 3 928 14- 6,71 млн. рублей, в том числе средств федерального бюджета в объеме 1 831 169,14 млн. рублей.

Процентное соотношение объема средств федерального бюджета, использование и распределение которых проверено, к общей сумме расходов федерального бюджета (без учета обслуживания государственного долга и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) составило 31%. Сведения об объеме и видах средств, распределение и использование которых проверено, приведены в Приложении 7. Сведения о структуре выявленных нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере (по видам средств) представлены в Приложении 8. В 2011 году Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и его территориальными органами выявлены наруше- ния законодательства в финансово-бюджетной сфере при ис- пользовании 522 228,96 млн. рублей, в т.ч. средств федерального бюджета - 371 999,62 млн. рублей (из них нарушений порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества в объеме 50 158,38 млн. рублей).

В 2012 году Службой с целью реализации государственной функции по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проведены контрольные мероприятия в соответствии с Планом деятельности на 2012 год.

Вопросы соблюдения законодательства о государственном и муниципальном контроле органами государственного и финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований проверялись в рамках контрольных мероприятий: проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и подведомственных им организациях, у иных получателей бюджетных средств за 2011 год; проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, заключивших соглашения с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению 4 эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образованиях и подведомственным им организациях, у иных получателей бюджетных средств за 2011 год; проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и подведомственных им получателях бюджетных средств за 2011 год.

Проверками установлен ряд недостатков в работе органов, осуществляющих ведомственный контроль, среди которых можно выделить следующее: оплата за счет средств федерального бюджета услуг по проведению аудиторских проверок учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, при наличии работников в структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, в должностные обязанности которых в ходе проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений; неправильная квалификация контрольными органами выявляемых нарушений бюджетного законодательства; непринятие мер административного воздействия к нарушителям бюджетного законодательства; отсутствие контроля качества проведенных ревизий и проверок и др.

2.3 Осуществление контроля кассовых расходов Федеральным казначейством

Осуществляемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.

Принципиально, процесс расходования средств делится на три стадии:

Стадия санкционирования расходов. Эта стадия подразумевает установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обязательств, в пределах которых они могут принимать обязательства по осуществлению расходов. "Лимит бюджетных обязательств - это объем предоставленных государством бюджетополучателю прав на принятие им обязательств (заключение договоров, контрактов и т.д.), оплата которых будет производится за счет федерального бюджета.

Стадия финансирования расходов. Бюджетные учреждения должны иметь право осуществлять расходование средств исключительно в пределах выделенных вышестоящим распорядителем объемов финансирования, формируемых исходя из утвержденных лимитов бюджетных обязательств, а также реального обеспечения расходов денежными средствами в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации ежемесячными лимитами финансирования. Объем финансирования - это объем предоставленных государством бюджетополучателю прав на оплату принятых им в установленном порядке обязательств (договоров, контрактов и т.д.) и обеспеченных денежными средствами на счетах казначейства.

Стадия кассовых расходов. На этой стадии осуществляется оплата, принятых бюджетополучателем в установленном порядке, обязательств в пределах доведенного объема финансирования. Оплата обязательств федерального бюджета по осуществлению расходов должна производится на основании представленных получателем средств документов, оформленных в установленном порядке, подтверждающих исполнение бюджетных обязательств их контрагентам.

При этом, бюджетополучатель лишается возможности изменить направление финансирования определенное вышестоящим распорядителем бюджетных средств.

Каждой стадии процесса исполнения бюджета соответствуют контрольные полномочия органов федерального казначейства. Можно выделить два основных этапа контроля.

Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов, в момент учета принятых бюджетным учреждением обязательств. В соответствии с Бюджетного кодексом Российской Федерации бюджетные учреждения не должны принимать обязательства по договорам, оплата которых не предусмотрена в законе о федеральном бюджете и превышает лимиты бюджетных обязательств, установленные Правительством РФ, и федеральное казначейство следит за этим.

Текущий контроль. Проводится на стадии кассовых расходов. Бюджетное учреждение представляет для проверки в орган федерального казначейства документы, удостоверяющие факт выполнения принятого обязательства. Кроме того, оно обязано соблюдать требования в отношении подготовки документов на оплату конкретных расходов. При этом осуществляется контроль на непревышение объемов финансирования доведенных бюджетному учреждению по кодам бюджетной классификации.

Одной из главных задач и функций органа исполняющего бюджет в рамках предварительно контроля является установление контроля над обязательствами бюджетных учреждений.

Правительство РФ в целях ведения контроля над обязательствами бюджетных учреждений финансируемых из федерального бюджета приняло 15 июля 1999 г. постановление "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" № 806. Основная цель введения контроля над обязательствами, принимаемыми за счет средств бюджета, стабилизация задолженности бюджета, а затем сокращение этой задолженности и оздоровление бюджетной ситуации, что является первоочередной задачей бюджетной политики.

Без осуществления учета обязательств, принятых за счет бюджета, орган исполняющий бюджет не в состоянии эффективно проводить анализ исполнения бюджета, так как не располагает достаточной информацией о предстоящих расходах вытекающих из заключенных договоров бюджетополучателями на приобретение товаров и услуг, и как следствие не имеет возможности полноценно спланировать их своевременную оплату. Вполне понятно, что подписание договора с поставщиком, по которому бюджетное учреждение предполагает получить товар или услугу еще не гарантирует их поставку, так как обе стороны могут внести изменение в соглашение на более поздней стадии или сам поставщик по какой то причине может нарушить договор. В этом случае соглашение не приводят к просроченной задолженности. Однако наличие информации о принятых бюджетными учреждениями обязательствах чрезвычайно важны в условиях роста задолженности, поскольку только полный учет принятых обязательств позволит взять ситуацию под контроль.

Учет органами, исполняющими бюджет, принятых бюджетными учреждениями обязательств позволит определить когда приняты соответствующие обязательства и когда они предположительно будут оплачиваться.

Учету подлежат принятые бюджетными учреждениями обязательства только в части, исполняемой за счет средств бюджета. В случае, если по договору на поставку продукции, товаров, работ или услуг бюджетным учреждением приняты обязательства по исполнению за счет бюджетных и внебюджетных средств, то на учет принимается только та часть договора, которая исполняется за счет средств бюджета.

3. Направления совершенствования системы государственного финансового контроля РФ

3.1 Современное состояние финансового контроля за рубежом

При создании органов государственного финансового контроля в современной России был учтен организационный опыт финансового контроля в странах с развитой рыночной экономикой. В основном, это связано с тем, что за рубежом органы финансового контроля уже давно стали неотъемлемой составляющей демократического общества и обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Принципы финансового контроля сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в октябре 1977г. Хотя Лимская Декларация с точки зрения международного права не имеет обязательного характера, нельзя недооценивать ее влияния на развитие органов финансового контроля в различных странах. Международный опыт показывает, что в том или ином государстве, на различных уровнях власти достаточно эффективно функционируют органы финансового контроля и, в первую очередь, в бюджетно-финансовой сфере. Поэтому изучение европейского опыта осуществления государственного финансового контроля сегодня для нашей страны представляет несомненный интерес. В этой связи рассмотрим страну с государственным устройством, близким современной России - ФРГ, а также Испанию, унитарное государство.

Особенностью осуществления государственного финансового контроля в Германии является тот факт, что основные правила функционирования финансовой системы этой страны закреплены в Финансовой конституции ФРГ, которая является самым крупным разделом основного закона немецкого государства. Этот документ регулирует отношения между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость и предотвращая различные политические казусы (например, в результате смены кабинета).

В этой стране с развитой рыночной экономикой государственный финансовый контроль осуществляется Федеральной счетной палатой и счетными палатами земель. Счетная палата является независимым органом финансового контроля, который занимает место между парламентом и правительством страны и является их помощником. Федеральная счетная палата контролирует как бюджетное финансирование и управление экономикой федерации и федеральными объектами особой важности, так и деятельность государственных предприятий, организации социального страхования, получающих государственные дотации. Палата может также контролировать учреждения, которые не входят в сферу компетенции федерации, но имеющие право управлять федеральными средствами. Федеральная счетная палата состоит из восьми отделов, название которых определены выполняемыми ими функциями: проведение ревизии счетов, бюджетного финансирования, контроль учреждений транспорта и связи, контроль оборонного бюджета, проверка объектов военного и гражданского строительства, проверки социальной сферы, контроль состояния подготовки кадров и эффективного управления экономикой, кураторство экономики и финансов. Основным признаком оценки деятельности Счетной палаты ФРГ является точность и эффективность.

Современное состояние бюджетной системы и бюджетного устройства Германии нашло отражение в принятом в 1997г. законе «О дальнейшем развитии в сфере бюджетного права на федеральном и земельном уровнях». Процесс функционирования и взаимодействия институциональных структур, уполномоченных соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления на выполнение функций по поводу формирования, распределения и контроля за бюджетными, денежными средствами и обязательствами подразумевает работу системы бюджетного администрирования.

Объектами бюджетного администрирования являются бюджетные финансовые ресурсы: федерального правительства, земельных правительств, коммун или общин (муниципалитетов).

Субъектами бюджетного администрирования являются: финансовые органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения), органы государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ).

Важнейшими видами доходов бюджетов всех уровней являются обязательные платежи (налоги, сборы, взносы). В связи с этим огромное значение имеет налоговый контроль. Уровень собираемости налогов в Германии составляет более 90% и уклонение от уплаты налогов является не типичным для этой страны. Это обусловлено тем, что к налоговым преступлениям, которые находятся в сфере уголовного преследования органами налоговой полиции, относятся: уклонение от уплаты налогов, контрабанда, подделка гербовых и акцизных марок, а так же укрывательство лиц, совершивших налоговое преступление. Эффективному налоговому контролю способствует развитая банковская система, высокий уровень компьютеризации налоговых служб, наличие соответствующей статистической и аналитической базы, а так же обмен информацией между различными фискальными службами и государственными инстанциями. При этом подчиненность налоговых, таможенных служб и налоговой полиции Министерству финансов способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию.

В области финансового контроля в Германии наиболее значимо действует парламентский контроль. Имеется в виду, прежде всего функция государственного контроля, которая, в основном, сводится к контролю за соблюдением законодательства.

Приведенные выше данные об организации финансового контроля относятся к стране наиболее близкой по федеративному устройству к Российской Федерации. Однако несомненный интерес в современных условиях может представлять организация финансового контроля и в унитарных государствах, особенно которые нечасто упоминаются в экономической литературе, например, в Испании.

Испания имеет в своем составе 50 провинций, которые входят в 17 автономных областей. государства - король, существующий строй - конституционная монархия.

Финансовый контроль в этой стране осуществляют законодательный орган власти - Генеральные Кортесы (двухпалатный парламент) и исполнительная власть в лице Правительства Испании, Министерства экономики и финансов. Председатель Сената Испании является Президентом Счетной палаты с ее местными отделениями - независимого органа финансового контроля страны. Кстати, именно в Мадриде, столице государства находится штаб-квартира ЕВРОСАИ - Европейской организации высших контрольных органов. В Испании казначейские функции делят между собой Канцелярия заместителя секретаря по финансам (СФ) и Генеральный директорат казначейства (ГДК); оба являются подразделениями второго уровня в Министерстве финансов. В стране существует единый счет Казначейства в Центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует Генеральный директорат казначейства. Несмотря на то, что контроль за поступлениями на единый счет возложен на него, прямого участия в сборе налогов он не принимает за исключением некоторых неналоговых доходов.