Бюджетний процес в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Зміст

Вступ

1. Сутність та учасники бюджетного процесу

2. Стадії бюджетного процесу на загальнодержавному рівні

3. Бюджетний процес на місцевому рівні

Висновки

Список використаної літератури



Вступ

Визначаючи ступінь актуальності наукового дослідження питань бюджетного процесу, достатньо зазначити, що у цій сфері існує надзвичайно велика кількість проблем не лише теоретичного, але, у першу чергу, практичного характеру. Адже від того, наскільки стабільно функціонує бюджетна система держави, наскільки якісно реалізуються усі стадії бюджетного процесу як у центрі, так і на місцях, залежить не лише національна економіка, але й добробут усього суспільства, добробут кожної місцевої громади. Відтак, існує безкінечне поле для проведення аналізу та узагальнення всіх аспектів правового забезпечення бюджетного процесу.

Термін “бюджет” походить від давньофранцузького - шкіряний мішок, сумка. В ході історичного розвитку вживання цього терміна і процес його затвердження започатковано в Англії. Так, у 1215 р. було прийнято Велику хартію вольностей, де закріплено важливий принцип - податки потрібно встановлювати лише за згодою представників суспільства. Термін “бюджет” набув поши- рення в Англії, де використовувався парламентом у процесі формування державної скарбниці та витрачання коштів із неї. Канцлер Казначейства Англії відкривав свій бюджет, тобто сумку, в якій містилися папери або рахунки, та проголошував законопроект, у якому викладав перед Палатою громад минулорічні фінансові результати та кошторис доходів і видатків на наступний період. Застосування терміна “бюджет” у сучасному розумінні, тобто як фінансового інституту, розпочалось у середині ХVІІІ ст., а остаточного поширення це значення набуло лише на початку ХІХ ст. Бюджетна історія в Україні характеризується певними особливостями і зумовлена складними процесами державотворення і тривалими періодами відсутності незалежності. Її витоки досягають періоду Київської Русі, коли бюджет існував у формі князівської казни. Державні доходи становила переважно данина, яку сплачували натурою: хутром, шкірою, медом, худобою, збіжжям і рідше - грошима. Оподаткуванню підлягали не лише промисли, а й хліборобське господарство. Розповсюдженим явищем у Київській державі було встановлення натуральних повинностей для потреб держави: будівництва мостів, доріг, гребель та ін. Після возз'єднання з Росією Україна півстоліття зберігала всі атрибути державності. На початку ХVII ст. уряд Російської імперії перебрав значні фінансові повноваження у своє розпорядження. З цього часу настав період, коли Україна стала повністю залежна від Російської імперії і змушена була відраховувати кошти на імперські потреби, які формували значну частину її національного доходу. Бюджет на усіх історичних етапах є одним із найголовніших інститутів економічного суверенітету держави .

Бюджет -- це план формування і витрачання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду (ст. 2 Бюджетного кодексу)[1].Бюджет складається з доходів і видатків. Доходи бюджету -- всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Видатки бюджету -- кошти, що спрямовуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів для погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум.

Державний бюджет забезпечує акумулювання коштів, необхідних для фінансування держави, використовується для перерозподілу доходів між окремими верствами населення з метою підтримання сприятливого соціального становища, а також активно впливає на економічні, соціальні, національні, політичні та регіональні процеси у суспільстві. Державний бюджет є тим інструментом, за допомогою якого держава в особі органів влади реалізовує ухвалену національну стратегію свого розвитку. Економічна природа державного бюджету виявляється в тому, що за його допомогою держава надає суспільні блага й послуги, які істотно впливають на рівень добробуту та якість життя населення. До таких благ належать оборона країни, національна безпека й правопорядок, благоустрій, захист довкілля, освіта, охорона здоров'я, наука, культура тощо. Основним джерелом формування бюджету держави є ВВП. Держава як учасник розподільчих процесів організовує розподіл і перерозподіл ВВП в інтересах усіх членів суспільства та суб'єктів суспільного відтворення. З одного боку, держава як власник части- ни засобів виробництва має право на певну частку ВВП на стадії його первинного розподілу. З іншого - держава виконує суспільні функції (управлінську, соціальну, економічну), які конституцій- но закріплені за нею. Без необхідного обсягу грошових коштів ці функції забезпечити неможливо. Тому держава організовує перерозподільчі процеси з метою централізації частини ВВП у відповідному фонді, що за суттю є платою суспільства за виконання державою власних функцій [2]. Призначення державного бюджету полягає в забезпеченні фінансовими ресурсами потреб економічного й соціального розвитку країни шляхом розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту. Таке забезпечення має певні особливості. Фінансові ресурси, сконцентровані в бюджеті, не є основним джерелом розвитку економіки і соціальної сфери. На зазначені цілі спрямовуються насамперед власні ресурси й накопичення підприємницьких структур і населення. Кошти, сконцентровані в бюджеті, є елементом регулювання, стимулювання і гарантування соціальної функції держави. Головна роль у фінансовій системі країни належить бюджету. Він виступає фінансовою базою для реалізації державою своїх функцій та інструментом впливу на різні аспекти суспільно-економічного життя. Стан бюджету, рівень бюджетного впливу на суспільство, характер і результати його впливу залежать від бюджетної моделі та налагодженості бюджетного процессу. Як стверджує В. Федосов [3], чітко налагоджений бюджетний процес може деякий час утримувати хитку бюджетну модель, але погана організація бюджетного процесу може привести до того, що навіть найкраща бюджетна модель буде неефективною. Поєднання двох негативних чинників - недієздатної бюджетної моделі і дезорганізованого бюджетного процесу призводить до фінансової кризи в державі. За таких умов першочерговим є завдання вдосконалення організації бюджетного процесу. Передумовою чого є дослідження та уточнення сутності категорії, що забезпечить більш точне її розуміння та забезпечить можливість прийняття обґрунтованих управлінських рішень. Ефективне та стабільне функціонування кожної країни неможливе без прозорого та реалістичного бюджету і бюджетного процесу, від яких залежить реалізація та виконання функцій і завдань держави. Дослідження поняття бюджетного процесу має як теоретичне, так і практичне значення. Аналіз змісту бюджетного процесу дозволяє реально та об'єктивно оцінити стан фінансової політики держави, зокрема її бюджетної політики. Вивченню бюджетного процесу присвячені наукові праці багатьох дослідників-економістів: В. Федосова, С. Кондратюка, Л.Сафонової, Т. Жибер, О. Орлюка, К. Павлюк, І. Розпутенко, Н. Сивульської, Ю. Фоменка та ін. Використання бюджету як інструменту регулювання економіки ускладнене впливом на діяльність учасників бюджетних відносин багатьох як об'єктивних, так і суб'єктивних чинників, що визначаються соціально-економічним середовищем в країні та в світі. Одним із завдань бюджетного процесу є забезпечення керованого і передбачуваного впливу на зміст бюджету цих чинників, в результаті якого співвідношення бюджетних доходів і видатків відповідає фінансовій політиці держави. Організація бюджетного процесу потребує вибору раціональних схем взаємодії його учасників, удосконалення методів складання та виконання бюджету і здійснення бюджетного контролю [4, с. 819]Успішне функціонування економіки будь-якої країни тісно пов'язане з оптимальним забезпеченням формування та виконання бюджету. Від успішного здійснення бюджетного процесу залежить дієвість бюджетної політики, яка повинна позитивно впливати на економічну та фінансову стабільність держави, соціальний рівень життя у державі. бюджетний перерозподіл валовий продукт

Бюджетний процес не обмежується лише підготовкою закону про асигнування коштів за групами статей видатків бюджетів -- це постійний процес визначення пріоритетів держави, її завдань та функцій на певному етапі, розроблення відповідних цільових програм, визначення управлінських стратегій, оцінки ефективності використання бюджетних коштів, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та виконанням бюджетних повноважень.



1. Сутність та учасники бюджетного процесу

Процес складання державного та місцевих бюджетів досить тривалий і складний. У ході бюджетного процесу виявляють недоліки попередніх років, прогнозують стан економічного і соціального розвитку нашої держави, проводять пошук найефективніших способів використання досить обмежених фінансових ресурсів. У бюджетному процесі України бере участь велика кількість наукових установ, зарубіжних і вітчизняних фахівців, державних органів усіх рівнів, політичних партій і громадських об'єднань. Бюджетний процес представляє собою регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Він складається з двох частин: бюджетне планування і бюджетне виконання.

Бюджетне планування включає складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження. Значення бюджетного планування не викликає заперечень -- об'єктивні реальні плани -- запорука ефективного виконання бюджету, фінансування визначених статей видатків у повному обсязі. Відповідно до Бюджетного кодексу в Україні впроваджується програмно-цільовий метод формування бюджетів, що потребує удосконалення методики бюджетного планування. Бюджетне планування починається з визначення можливого обсягу доходів. Збалансування бюджету найбільш складне завдання, тому що в білшості випадків потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів.

Стан бюджету як фінансового плану може характеризуватись трьома показниками:

- перевищення доходів над видатками - профіцит;

- рівновага доходів і видатків;

- переважання видатків над постійними доходами - бюджетний дефіцит.

Наявність дефіциту вимагає встановлення джерел його покриття - державний кредит або емісія грошей.

Методи бюджетного планування: 1) балансовий метод; 2) планування окремих статей - нормативний; 3) прямого рахунку; 4) аналітичний; 5) коефіцієнтів. Організація бюджетного процесу в Україні здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу, затвердженого Верховною Радою України. Процедура бюджетного процесу починається зі складання бюджету і закінчується затвердженням звітів про їх виконання. Усі стадії бюджетного процесу повторюються систематично, щорічно. У цьому втілюється принцип щорічності бюджету. Бюджет складається і затверджується на рік, який має назву бюджетного року, або бюджетного періоду.

Вивчення бюджетного процесу та розробка заходів спрямованих на його удосконалення неможливе без врахування закономірностей його розвитку. До основних з яких Сивульською Н. [5] віднесено наступні:

- перетворення бюджету в основний (синтетичний) план соціально-економічного розвитку держави та окремих адміністративно-територіальних одиниць, на забезпечення виконання якого направлені зусилля органів виконавчої та представницької (законодавчої) влади;

- прийняття заходів, направлених на забезпечення реальної фінансової самостійності місцевого самоврядування в Україні;

- перехід від суворо вертикальної до паралельної системи бюджетного планування, що якісно підводить реальний базис під самостійність місцевих бюджетів;

- перехід до нормативних методів планування місцевих бюджетів через систему нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів;

- заміна фінансового механізму виконання державного бюджету, що базувався на автоматичному покритті бюджетних витрат за рахунок банківських кредитів на систему виконання видатків в межах реально отриманих коштів;

- поширення казначейської форми виконання на місцеві бюджети.

Управління бюджетом є ефективним, якщо воно опирається на чітко організовану систему бюджетного процесу. Зважаючи на дослідження, результати яких викладені у [6, 7, 8, 9] основними завданнями оптимізації бюджетного процесу в Україні є: 1) забезпечення складання бюджету, що забезпечує реалізацію соціально-економічної та фінансової політики держави; 2) обмеження дії на бюджет негативних чинників, впливу яких можна уникнути: невиправданих бюджетних рішень, використання недостовірних методів планування бюджетних показників; 3) забезпечення налагодженої і прозорої організації бюджетного процесу через: використання новітніх методів бюджетування, спрямованих на підвищення ефективності використання бюджетних коштів; розробку єдиної методики планування доходів та видатків бюджету, що забезпечить більш продуктивний обмін інформацією між учасниками бюджетного процесу; 4) уникнення дублювання бюджетних прав учасників бюджетного процесу; 5) забезпечення відповідності виконання бюджету запланованим показникам та ефективності не тільки поточного і наступного, а і попереднього бюджетного контролю.

Існуючий сьогодні бюджетний процес має ряд переваг і недоліків, які виражаються: по-перше, в тому, що існуюча дохідна база в бюджетах усіх рівнів не дає змогу здійснювати повне фінансування і задовольнити потребу в бюджетних коштах; по-друге, вимушені заходи, щодо планування і виконання бюджету скорочують можливість розвитку установ, відповідних мереж і це має досить негативні наслідки, так як школи залишаються не забезпечені новими засобами навчання, підручниками; лікарні медикаментами, приладами, устаткуванням так необхідними для забезпечення здоров'я нації, пенсіонери, малозабезпечені громадяни залишаються без пенсій, допомоги, заробітної плати, працівники бюджетних установ не одержують заробітну плату; по-третє, існуючий бюджетний процес не забезпечує повного контролю за використанням бюджетних коштів.

На сучасному етапі розвитку України удосконалення бюджетного процесу залишається досить актуальним завданням, виконання якого дасть змогу успішно впроваджувати стратегічні цілі держави щодо економічного та соціального розвитку. Відповідно до цього потребує поліпшення кожна із стадій бюджетного процесу. Головні проблеми сучасного бюджетного процесу в Україні:

— об'єктивне бюджетне планування, яке б забезпечило реальні надходження до бюджету;

— складання та виконання цільових бюджетних програм;

— підвищення ефективності та прозорості використання бюджетних коштів;

— забезпечення дійового бюджетного контролю на кожній стадії бюджетного процесу.[10]

До завдань, що стоять перед бюджетним процесом, можна віднести: максимальне виявлення всіх матеріальних і фінансових резервів з метою створення збалансованого ринку; визначення доходів бюджету за окремими податками та обов'язковими платежами, а також загального обсягу відповідно до прогнозів і цільових програм соціально-економічного розвиту; узгодження бюджету із загальною програмою фінансової стабілізації, спрямованої на подолання інфляційних тенденцій в економіці та забезпечення стабільності національної грошової одиниці; здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування бюджетів різного рівня шляхом перерозподілу джерел доходів держави між ними та сферою господарства, економічними регіонами; скорочення та ліквідація бюджетного дефіциту за рахунок економічно виправданих джерел; посилення контролю за фінансовою діяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб.

Сукупність послідовних бюджетних етапів становить бюджетний цикл. Подібно до обігу капіталу у виробництві бюджетний кругообіг відновлюється і повторюється, але на відміну від першого, встановлюється щорічно і триває у середньому три роки.

Найважливішою умовою успішного проходження бюджетного процесу є дотримання бюджетного календаря, що потребує від учасників процесу визначення суті цього поняття, його історичного характеру, технологічної послідовності, оптимальних і критичних термінів розроблення та затвердження бюджету, ознайомлення з особливостями календаря різних витрат і бюджетів [11].

Сьогодні поняття бюджетного календаря чітко не визначене. Тому можна запропонувати таке визначення: бюджетний календар - це графік виконання стадій бюджетного процесу. Для організації оптимальної бюджетної процедури одним із основних критеріїв є своєчасне виконання бюджетного календаря. Як підтверджує досвід, цей критерій в Україні неприйнятний, оскільки переважно порушується. Чітке визначення бюджетного календаря, його розуміння, складання й дотримання в бюджетному процесі дозволяють створити в Україні якісний бюджет, та позитивно впливати на економічний розвиток та перерозподіл бюджетних ресурсів адміністративно-територіальних утворень.

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Бюджетними повноваженнями визнаються права і обов'язки учасників бюджетних правовідносин.

У систему органів, що наділені бюджетними повноваженнями, входять:

- законодавчі (представницькі) і виконавчі органи державної влади;

- органи грошово-кредитного регулювання;

- органи державного (муніципального) контролю.

Законодавчі (представницькі) органи державної влади, представницькі органи місцевого самоврядування:

- розглядають і затверджують бюджети і звіти про їх виконання;

- здійснюють контроль за обґрунтованістю формування і виконання бюджетів;

- формують і визначають правовий статус органів, що здійснюють контроль за виконанням бюджету відповідного рівня бюджетної системи.

Виконавчі органи державної влади, органи місцевого самоврядування:

- здійснюють складання бюджету;

- вносять проект бюджету з необхідними документами і матеріалами на затвердження законодавчого (представницького) органу влади (органа місцевого самоврядування);

- організовують виконання бюджету, подають звіт про його виконання на затвердження законодавчих органів;

- здійснюють контроль за обґрунтованістю формування і виконання бюджету.

Органом грошово - кредитного регулювання є Національний банк України.

Органами фінансового контролю є:

- Рахункова палата - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України;

- Головне контрольно - ревізійне управління України - відповідно до його повноважень, визначених законом [12].

На кожній стадії бюджетного процесу задіяні певні учасники бюджетного процесу, які наділені відповідними бюджетними повноваженнями. Це: Президент України, Верховна Рада, Комітети Верховної Ради України, Рада органів місцевого самоврядування; Національний банк України, Кабінет Міністрів України; Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, місцеві державні органи, органи Державного фінансового контролю, головні розпорядники бюджетних коштів. Кожен учасник бюджетного процесу діє тільки в межах своїх повноважень і несе відповідальність згідно з чиним законодавством [13]. Розглянемо найбільш вагомі повноваження основних учасників бюджетного процесу.

Президент України:

Підписує Закон Про Державний бюджет України на (бюджетний) рік. У разі незгоди із Законом про Державний бюджет, прийнятий Верховною Радою, накладає вето. Вносить в установленому чинним законодавством порядку зміни та доповнення до державного бюджету. Вносить на розгляд Верховної Ради законопроекти, у тому числі в першочерговому порядку, які стосуються бюджетного процесу. Видає укази, які можуть регулювати окремі поточні питання, що стосуються бюджетного процесу.

Верховна Рада України:

Розробляє пропозиції до проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період з конкретних макроекономічних показників, визначених у Бюджетному кодексі. Приймає постанову про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики. Розглядає проект бюджету в трьох читаннях. Ухвалює Закон про Державний бюджет України. Вносить зміни і доповнення в Закон про Державний бюджет України. Розглядає та приймає рішення щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет України.

Комітет Верховної Ради з питань бюджету:

Бере участь практично в усіх стадіях бюджетного процесу, а саме:

- розглядає і вносить пропозиції стосовно Основних напрямів бюджетної політики;

- бере участь у підготовці, розгляді, уточненні, узагальненні пропозицій, доповіданні на всіх трьох читаннях проекту Закону про Державний бюджет при його проходженні у Верховній Раді;

- розглядає звіт про проведені таємні видатки;

- розглядає ситуації, пов'язані із перевиконанням дохідної частини Державного бюджету;

- готує співдоповідь, з якою виступає Голова комітету, про виконання Державного бюджету України.

Рахункова палата:

Здійснює зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ у частині контролю за використанням коштів Державного бюджету. Після закінчення бюджетного року готує висновки щодо використання коштів Державного бюджету. Здійснює контроль за проведенням таємних видатків. Готує співдоповідь, з якою виступає Голова Рахункової палати, -- про виконання Державного бюджету.

Кабінет Міністрів України:

Подає на розгляд Верховної Ради проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Розробляє проект Закону про Державний бюджет. Доопрацьовує проект Закону про Державний бюджет України після першого та другого читання у Верховній Раді. Приймає рішення про виділення коштів із резервного фонду Державного бюджету. Забезпечує виконання Державного бюджету України. Подає річний звіт про виконання Державного бюджету Верховній Раді. Доводить до відома ради місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги міжбюджетних трансфертів, текстові статті).

Міністерство фінансів:

Погоджує єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань.

Розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів.

Проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів на будь-якій стадії бюджетного процесу.

Визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів, і розробляє пропозиції щодо проекту Державного бюджету.

У період підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету розглядає та вживає заходів щодо усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів.

Подає проект Закону про Державний бюджет України на розгляд Кабінету Міністрів України.

Допрацьовує проект Державного бюджету після першого та другого читання у Верховній Раді України.

Здійснює загальну організацію та управління виконанням Державного бюджету України, координує діяльність учасників бюджетного процесу.

Міністерство в особі Міністра фінансів затверджує та контролює розпис, за яким виконується Державний бюджет України.

Здійснює прогнозування та аналіз доходів бюджету протягом поточного бюджетного року.

Установлює факт перевиконання дохідної частини бюджету.

При суттєвому невиконанні (більш ніж 15 %) доходів бюджету готує пропозиції про внесення змін до Закону про Державний бюджет.

Здійснює контроль (разом з Рахунковою палатою) за проведенням таємних видатків.

Доводить до відома Ради місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний період.

Забезпечує опублікування проекту Закону про Державний бюджет, даних про виконання Закону по кварталах і за підсумками року, показників зведеного бюджету, іншої відкритої інформації про виконання Державного бюджету.

Державне казначейство:

Визначає (за погодженням із Міністерством фінансів) єдині правила бухгалтерського обліку всіх фінансових операцій, активів і фінансових зобов'язань держави.

Здійснює операції з коштами Державного бюджету та місцевих бюджетів.

Здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів.

Контролює бюджетні повноваження при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів.

Веде бухгалтерський облік та складає звітність про виконання Державного та місцевих бюджетів.

Здійснює безспірне списання коштів з рахунків згідно з порядком, установленим Бюджетним кодексом та іншими юридичними актами.

Розпорядники бюджетних коштів:

На підставі плану своєї діяльності розробляють проекти кошторису та бюджетні запити і подають їх Міністерству фінансів чи місцевому фінансовому органові.

Отримують бюджетні призначення і доводять у встановленому порядку до розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники затверджують кошториси розпорядників нижчого рівня.

Головні розпорядники контролюють хід виконання кошторисів та аналізують ефективність використання бюджетних коштів у розпорядників нижчого рівня.

Національний банк України:

Подає до Верховної Ради та Кабінету Міністрів:

проект основних засад грошово-кредитної політики на наступний бюджетний рік;

проект кошторису доходів та видатків НБУ на наступний бюджетний рік.

Державні органи місцевого рівня:

Місцеві фінансові органи розробляють і доводять до відома головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного підпорядкування) рад, районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним чи міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог Бюджетного кодексу.

Бюджетний кодекс України визначає й коло інших суб'єктів бюджетного процесу, зокрема, розпорядники бюджетних коштів, яких за обсягом наданих прав поділяють на головних розпорядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, бюджетні установи й одержувачі бюджетних коштів.

Під головним розпорядником бюджетних коштів Бюджетний кодекс України розуміє бюджетні установи в особі їх керівників, які отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Отже, розпорядники бюджетних коштів це - бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань і здійснення видатків із бюджету. Розпорядник коштів бюджету нижчого рівня в своїй діяльності підпорядковується відповідному головному розпоряднику. Ці суб'єкти фактично виконують відповідну частину бюджету та забезпечують ефективне й цільове використання виділених у їх розпорядження бюджетних коштів.

Згідно зі ст. 22 Бюджетного кодексу [1] головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

1) за бюджетними призначеннями, передбаченими законом про Державний бюджет України, - органи, вповноважені відповідно Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їхню діяльність, у особі їхніх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний Суд, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди; установи й організації, які визначено Конституцією України або входять до складу Кабінету Міністрів, а також Національна академія наук України, Українська академія аграрних наук, Академія медичних наук України, Академія педагогічних наук України, Академія правових наук України, Академія мистецтв України в особі їх керівників;

2) за бюджетними призначеннями, передбаченими іншими місцевими бюджетами, - керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад і їх секретаріатів, керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Головних розпорядників бюджетних коштів наділено широкими повноваженнями, зокрема, вони розробляють проект кошторису та бюджетні запити й подають їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу, доводять у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань відповідно до затверджених призначень і забезпечують управління бюджетними асигнуваннями. Крім того, вони затверджують бюджетні призначення у відповідному бюджеті, мають право витрачати кошти бюджету на утримання апарату установи, на централізовані заходи, що здійснює безпосередньо ця установа, розподіляти передбачені бюджетні кошти між розпорядниками нижчого рівня, а також затверджувати їхні кошториси й плани асигнувань. Дуже важливим є наділення головних розпорядників бюджетних коштів правом здійснювати контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня й одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів.

Як було зазначено вище, головні розпорядники отримують відповідні повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень. Бюджетне призначення - це повноваження, надане головному розпоряднику коштів бюджету законом про Державний бюджет, рішенням місцевої ради про місцевий бюджет, що має кількісні й часові обмеження. Воно дозволяє надавати бюджетні асигнування для здійснення платежів на конкретні заходи за рахунок коштів відповідного бюджету, надає право розпоряднику коштів брати зобов'язання щодо виконання робіт чи надання послуг. Бюджетні призначення встановлює виключно закон про Державний бюджет України чи рішення про місцевий бюджет. Бюджетне призначення дозволяє суб'єктам виконувати бюджетні зобов'язання.

Розпорядники надають бюджетні кошти бюджетним установам і одержувачам бюджетних коштів. Бюджетна установа - орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно Державного бюджету чи місцевих бюджетів, та є неприбутковими. Важливим є те, що бюджетні установи можуть використовувати бюджетні кошти виключно в порядку, який затверджено кошторисом доходів і видатків. До повноважень цих суб'єктів належить насамперед підготовка бюджетних запитів. Бюджетний запит - це документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, який містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період. Фактично в цьому документі вказують потрібну для належного функціонування суб'єкта суму грошових коштів [15].

Одержувачі бюджетних коштів - це юридичні та фізичні особи, що не мають статусу бюджетної установи. Ними можуть бути: 1) державні (комунальні) організації, установи й підприємства, 2) юридичні особи інших форм власності, 3) фізичні особи, в тому числі й фізичні особи - підприємці. Але слід відзначити, що в Бюджетному кодексі чітко не закріплено коло осіб, які є учасниками бюджетного процесу - одержувачами бюджетних коштів. Одержувачі бюджетних коштів можуть отримувати зазначені бюджетні ресурси лише через розпорядника бюджетних коштів. Права й обов'язки їх такі: своєчасно та в повному обсязі отримувати кошти, витрачати їх відповідно до бюджетного розпису й кошторису тощо.

2. Стадії бюджетного процесу на загальнодержавному рівні

Стадія бюджетного процесу являє собою етап діяльності держави чи місцевого органу влади, внаслідок якого бюджет набуває нових якостей. Як правило, цей етап закінчується прийняттям правового акта. Стадії бюджетного процесу взаємопов'язані за своїм змістом і діями та взаємозумовлені, їх послідовність не тільки встановлена БК, а й визначена логікою та історичною природою самого процесу. Вони охоплюють діяльність органів державної влади від зародження потреби у видатках та доходах, їх прогнозування та оцінки до контролю за виконанням бюджету. Під час проходження стадій бюджетного процесу реалізуються завдання і заходи, що охоплюють складання, затвердження, виконання бюджету, оцінку ефективності використаних коштів.

Стадія бюджетного процесу -- етап діяльності держави чи місцевого органу, внаслідок якого бюджет набуває форми правового акта. БКУ у ст. 19 [1] виокремлює чотири стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в т. ч. у разі необхідності внесення змін до закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль, аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів. Усі стадії бюджетного процесу ґрунтуються на правових засадах, які гарантують чітке планування, додержання бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видатків.

Усі стадії бюджетного процесу засновані на єдиних принципах організації бюджетної діяльності і мають відповідну правову регламентацію.

Основні принципи бюджетного процесу:

1. Принцип розподілу повноважень Верховної Ради України, органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цей принцип означає, що кожному органові, який бере участь у бюджетному процесі, належить певна компетенція, за межі якої він не може виходити. Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження і виконання бюджету не допускається, крім випадків, зазначених у законодавстві.

2. Принцип реальності включення показників доходів і видатків. Доходи мають включатися до бюджету за джерелами, видатки -- за цільовим призначенням.

3. Принцип гласності.

4. Принцип наочності означає, що відображення показників бюджету у взаємозв'язку із загальноекономічними показниками відбувається шляхом використання засобів максимальної інформативності результатів порівняльного аналізу, визначення темпів і пропорцій економічного розвитку.

5. Принцип порівнянності полягає в систематизації доходів і видатків бюджету за певними ознаками, які дають можливість здійснити загальнодержавне і міжнародне зіставлення бюджетних даних.

6. Принцип балансового методу спрямований на встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками всіх бюджетів, а також між натуральними і фінансовими показниками [16].

Для зручності та більшої наглядності подамо стадії бюджетного процесу у вигляді таблиці.

Стадія	Складові стадії	Виконавці	Контрольні терміни
1	2	3	4
І. Складання проекту бюджету	1. Проект основних засад грошово-кредитної політики	НБУ	До 1 квітня
	2. Розроблення основних макроекономічних показників	Міністерство економіки та з питань Європейської інтеграції
	3. Проект Основних напрямів бюджетної політики	Кабінет Міністрів	За 4 робочих дні до парламентських слухань
	4. Парламентські слухання щодо проекту Основних напрямів бюджетної політики	Прем'єр-міністр або міністр фінансів	До 1 червня
	5. Постанова Верховної Ради щодо проекту Основних напрямів бюджетної політики	Верховна Рада
	6. Розроблення бюджетних запитів головними розпорядниками бюджетних коштів	Головні розпорядники бюджетних коштів	Установлює Міністерство фінансів
	7. Підготовка подання проекту бюджету Кабінету Міністрів	Міністерство фінансів
II. Розгляд та ухвалення закону	8. Прийняття рішення пре схвалення проекту бюджету і його подання на розгляд Верховній Раді	Кабінет Міністрів	До 15 вересня
	1. Подання проекту закон Верховній Раді	Міністр фінансів	Не пізніше, ніж через б днів після подання Кабінетом Міністрів
	2. Доповідь про відповідвість проекту Закону про Державний бюджет України Бюджетному кодексу та іншим юридичним актам	Голова Комітету Верховної Ради з питань бюджету
	3. Прийняття до розгляду проекту закону в першому читанні	Верховна Рада	До 1 жовтня
	4. Можливе повторне прийняття до розгляду проекту закону, якщо було доопрацювання Кабінетом Міністрів	Комітет ВР з питань бюджету	До 15 жовтня
	5. Прийняття проекту закону в першому читанні	Верховна Рада	До 20 жовтня (або до 25 жовтня)
	6. Подання доопрацьованого проекту бюджету на друге читання Верховній Раді	Кабінет Міністрів	До 3 листопада (або до 8 листопада)
	7. Завершення другого чигання проекту закону	Верховна Рада	До 20 листопада
	8. Винесення проекту бюджету на трете читання	Комітет ВР з питань бюджету	До 25 листопада
	9 Прийняття Закону про Державний бюджет України	Верховна , Рада	Цо 1 грудня
	10. Підписання закону	Президент України	Удвотижневий термін після хвалення
	11. Опублікування закону в "Урядовому кур'єрі" та інших офіційних виданнях	Міністерство фінансів
	1. Затвердження розпису відповідно до бюджетних призначень	Міністр фінансів
III. Виконання бюджету	2. Виконання Державного бюджету	Кабінет Міністрів	У місячний термін після набрання чинності законом
	3. Загальна організація та управління виконанням Державного бюджету	Міністерство фінансів	Протягом року
	4. Бухгалтерський облік усіх надходжень та видатків	Державне казначейство	Так само
	5. Здійснення видатків	Головні розпорядники
	6. Внесення змін до закону	Міністерство фінансів, Кабінет Міністрів, Верховна Рада
IV. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету	1. Закриття всіх рахунків, відкритих у поточний бюджетний період	Державне казначейство	У разі необхідності
	2. Зведення, складання та подання звітності про виконання бюджету	Державне казначейство	31 грудня поточного року
	3. Складання та подання звітності про виконання кошторисів	Головні розпорядники
	4. Подання річного звіту про виконання Закону про Державний бюджет України	Кабінет Міністрів
	5. Висновки щодо використання коштів Державного бюджету	Рахункова палата	До 1 травня року, наступного за звітним
	6. Розгляд звіту про виконання Державного бюджету		У двотижневий термін після подання
	7. Рішення щодо звіту про виконання Державногобюджету	Верховна Рада	В двотижневий термін після висновків Рахункової

Розглянемо окремі складові стадій детальніше.

Складання проекту бюджету.

Проект основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів щодо:

- граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозованого річного обсягу валового внутрішнього продукту;

- частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

- граничного обсягу державного боргу та його структури;

- питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

- питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

- взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступний бюджетний період;

- змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

- переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

захищених статей видатків бюджету;

- обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Проект основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозованих макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та наприкінці року, прогнозованого рівня безробіття.

Разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються:

1. Пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України, яка має містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходження доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди відповідно до класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування пропозицій Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо вони були ухвалені Верховною Радою України відповідно до Бюджетного кодексу;

д) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;

е) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

є) прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди.

Прогнозовані показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України.

Перелік пільг щодо податків, зборів (інших обов'язкових платежів) із розрахунком утрат доходів бюджету від їх надання.

Показники видатків Державного бюджету України, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більше одного бюджетного періоду.

Зведення та структура фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу.

Перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України.

Доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточний бюджетний період.

Проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створюються за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону.

Пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України (подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету).

Законом про Державний бюджет України визначаються:

- загальна сума доходів і загальна сума видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди, а також з розподілом видатків на поточні і капітальні);

- граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) Державного бюджету України в наступний бюджетний період і державного боргу на кінець наступного бюджетного періоду, повноваження щодо надання державних гарантій, а також обсягу цих гарантій відповідно до Бюджетного кодексу;

- бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією;

- доходи бюджету за бюджетною класифікацією;

- бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів;

- додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

Видатки проекту Закону про Державний бюджет України по головних розпорядниках бюджетних коштів мають бути деталізовані за підрозділами функціональної класифікації (програмної класифікації у разі складання проекту бюджету за програмно-цільовим методом).

Розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет.

За результатами обговорення проекту Закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення у разі невідповідності Бюджетному кодексу та основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період.

У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет України на повторне подання з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів України повторно подає проект Закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України.

У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет України на повторне представлення з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів України повторно представляє проект Закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України.

При розгляді проекту Закону про Державний бюджет України у другому читанні пропозиції народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України, депутатських груп та фракцій щодо змін до проекту Закону про Державний бюджет України не розглядаються. Розглядаються висновки Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо розгляду проекту Закону про Державний бюджет України у другому читанні, в тому числі щодо врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту Закону про Державний бюджет України до другого читання. Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності Закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до Бюджетного кодексу з такими обмеженнями:

- витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у Законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період й одночасно передбачені у проекті Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України;

- щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених Законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом;

- до прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Виконання бюджету.

Третя стадія бюджетного процесу охоплює виконання бюджету. Виконання Державного бюджету України забезпечується Кабінетом Міністрів України. Загальну організацію та управління виконанням державного бюджету та координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету здійснює Міністерство фінансів України

Стадіями виконання Державного бюджету України за видатками визнаються:

- встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

- затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

- взяття бюджетних зобов'язань;

- отримання товарів, робіт та послуг;

- здійснення платежів;

- використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

Державне казначейство України здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:

1) наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;

2) відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;

3) наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Зміни до Закону про Державний бюджет України можуть вноситися у випадках виникнення відхилення оцінки прогнозу надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури видатків державного бюджету та в інших випадках, передбачених Бюджетним кодексом. Міністерство фінансів України проводить щомісячне оцінювання відповідності прогнозу надходжень показникам, установленим Державним бюджетом України.

Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету.

Складання і затвердження звітності про виконання бюджетів є завершальним етапом бюджетного процесу, тому бюджетну звітність вважають вищим етапом узагальнення інформації про виконання бюджетів. За характером показників бюджетна звітність є сукупністю упорядкованих взаємопов'язаних даних, що характеризують умови, кількісні та якісні результати виконання бюджетів. Показники звітності базуються на інформації поточного бухгалтерського обліку, тобто на таких даних, які зумовлюють їхню реальність і достовірність. З одного боку, за допомогою показни ків бюджетної звітності можна оцінити стан виконання бюджетів з кількісної та якісної сторін, визначити тенденції та закономірності, наявні у суспільстві. З іншого - у процесі аналізу показників виконання бюджету можна розрахувати рівень позитивного та негативного впливу окремих чинників на відхилення окремих показників за доходами і видатками, а на основі цього визначити шляхи збільшення дохідної та економії видаткової частин бюджетів. Результати такого аналізу використовуються при складанні проектів бюджетів на наступний рік. Таким чином, будучи завершальною стадією бюджетного процесу, складання, затвердження та аналіз звітності про виконання бюджетів є невід'ємною і важливою час- тиною робіт, пов'язаних із початковою, першою стадією бюджетного процесу, що надалі впливає на якість подальших його етапів [17].

Бюджетним кодексом передбачена місячна, квартальна та річна звітність.

Квартальна звітність про виконання Державного бюджету України включає такі частини:

- звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України;

- звіт про рух грошових коштів;

- звіт про виконання Державного бюджету України;

- інформацію про стан державного боргу;

- зведені показники звітів про виконання бюджетів;

- звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань.

Річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України включає такі частини:

- звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України;

- звіт про виконання Державного бюджету України;

- звіт про рух грошових коштів;

- інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України;

- звіт про бюджетну заборгованість;

- звіт про використання коштів з резервного фонду Кабінету Міністрів України;

- інформацію про стан державного боргу;

- звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань;зведені показники звітів про виконання бюджетів;

- інформацію про виконання місцевих бюджетів;

- іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінювання ефективності управління бюджетними коштами відповідно до за- конодавства. Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).

...