Місцеві фінанси та бюджетний федералізм

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

Вступ

Розділ 1. Місцеві фінанси та бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання в Україні

1.1 Місцеві фінанси, їх сутність і значення в економічному розвитку

1.2 Характеристика бюджетного федералізму та фінансового вирівнювання в сучасних умовах

1.3 Умови запровадження бюджетного федералізму в Україні - країні з унітарним устроєм

1.4 Зарубіжний досвід фінансового вирівнювання

Розділ 2. Аналіз виконання бюжету м. Луцьк станом на 01.10.2013 р.

2.1 Загальна характеристика соціально-економічного стану м. Луцьк

2.2 Аналіз доходів м. Луцьк

2.3 Аналіз видатків м.Луцьк

2.4 Стан виконання бюджету м. Луцьк

Висновки

Список використаних джерел



ВСТУП

Актуальність теми. У межах кожної, навіть незначної за розмірами країни, завжди спостерігаються об'єктивності у фінансовому потенціалі окремих територій, особливості складу та обсягів дохідної бази бюджетів, а отже, й можливостей задоволення різноманітних загальнодержавних і місцевих потреб. бюджетний федералізм вирівнювання луцьк

Перерозподіл фінансових ресурсів за умов бюджетного федералізму проводиться з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів країни, який безпосередньо впливає на формування фінансового потенціалу територій. У зв'язку з цим доходи і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Внаслідок цього, в Україні виникає потреба щодо проведення фінансового вирівнювання. Спрямованого на нівелювання таких відхилень, оскільки їх існування створює не однакові умови для надання державними органами економічних, соціальних, адміністративних та інших послуг.

У складі факторів, що визначають структуру бюджетної системи країни, розрізняють такі форми державного устрою, як унітарна або федеративна.

Для характеристики багаторівневої системи органів публічної влади, в якій кожен рівень забезпечений власним бюджетом і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень, використовують термін “федералізм”. Це поняття застосовується для федеративних держав, але останнім часом його вживають і щодо країн, які не є федераціями за конституцією. Прибічники традиційного підходу бюджетного федералізму наполягають на неможливості її застосування в умовах унітарної держави.

Різні аспекти проблеми розвитку бюджетного федералізму та фінансового вирівнювання знайшли своє відображення в низці праць українських та зарубіжних дослідників. Так, основи теорії бюджетного федералізму та фінансового вирівнювання закладені в роботах Р.Масгрейва, В.Оутса, Ч.Тібу, Дж.Бьюканена, Дж.Стігліца, Е.Аткінсона, Р.Берта, Дж.Куліси та ін. Серед російських дослідників слід відмітити Т.Грицю, О.Кузнєцову, Н.Голованову, Л.Якобсона, К.Багрутіна. Серед вітчизняних - І.Луніної, Ю.Пасічника, З.Варналія, О.Тищенка, К.Павлюк, В.Опаріна, В.Швеця та інших науковців.

Мета моєї курсової роботи: дослідити проблеми і перспективи бюджетного федералізму та фінансового вирівнювання, умови запровадження бюджетного федералізму в Україні - країні з унітарним устроєм.

Завданнями даної курсової роботи наступні:

- характеристика місцевих фінансів, їх сутності і значення в економічному розвитку;

- дослідити умови бюджетного федералізму і фінансового вирівнювання;

- проаналізувати умови запровадження бюджетного федералізму в Україні - країні з унітарним устроєм;

- ознайомитись із зарубіжним досвідом фінансового вирівнювання.

Об'єктом дослідження курсової роботи є бюджетний федералізм та фінансове вирівнювання.

Предметом дослідження є аналіз бюджетного федералізму та фінансового вирівнювання.

Структура роботи: робота складається із вступу, двох розділів, висновків та списку використаних джерел.



РОЗДІЛ 1. МІСЦЕВІ ФІНАНСИ ТА БЮДЖЕТНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ І ФІНАНСОВЕ ВИРІВНЮВАННЯ В УКРАЇНІ

1.1 Місцеві фінанси, їх сутність і значення в економічному розвитку

Місцеві фінанси - це економічні відносини, пов'язані із формуванням централізованих і децентралізованих фондів коштів, і використання їх на забезпечення соціальних потреб та соціально-економічного розвитку територій. Місцеві фінанси функціонують у різних формах залежно від державного і територіального устроїв тієї чи іншої країни.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області, фінанси міст Києва і Севастополя, фінанси міста, фінанси району, району в місті, фінанси села, селища. В умовах ринкових відносин залишається і збільшується перелік таких справ, які правова держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів.

Законодавчі основи інституту місцевого самоврядування в Україні визначені у:

- Конституції України ;

- Бюджетному кодексі України;

- Законі України “Про місцеве самоврядування” ;

- інших законодавчих та нормативних актах України.

Якщо причиною функціонування фінансів взагалі є поява держави і товарно-грошових відносин, то причина виникнення місцевих фінансів полягає у наявності територіальних колективів, відокремленні функцій і завдань, що покладаються на їхні органи влади.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов'язаними з численними факторами: потреба ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалася у радянський період, формування сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, формування правового поля, політичної культури і традицій, без яких не може бути фінансів місцевих органів влади. [2, ст. 25-37]

Однією з найважливіших функцій місцевих фінансів, як зазначав В.І.Кравченко, є фінансування громадських послуг, або, по-іншому, послуг соціального характеру, на противагу послугам економічного характеру (оборона, безпека), які надаються центральною владою.

Головним суб'єктом місцевих фінансів в Україні є територіальна громада та органи місцевого самоврядування, правовий статус яких закріплено в Конституції України.

В інших країнах головними суб'єктами фінансових відносин у сфері місцевих фінансів є муніципалітети, комуни, регіони, департаменти, провінції, області, округи та інші адміністративно-територіальні утворення.

Об'єктами системи місцевих фінансів є фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються та використовуються місцевими органами влади для виконання покладених на них функцій і завдань.

Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є: місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств та інші. Місцеві органи влади також можуть формувати фінансові ресурси шляхом отримання банківських кредитів, розміщення місцевих позик тощо.

У сучасних правових державах місцеві органи влади входять до загальної системи організації державної влади, а їхня компетенція визначається центральною владою. Однак залишається перелік таких справ, які держава вважає за доцільне передати для розв'язання місцевим органам влади. Для цього потрібні відповідні ресурси. Це і є об'єктивною причиною для функціонування місцевих фінансів. Їх необхідно розглядали лише в контексті ролі та функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Якщо в державі роль та функції місцевих органів влади не визначені, а управління в центрі та на місцях здійснює центральна влада, то в такій державі місцевих фінансів немає. Залежно від того, який обсяг функцій і завдань покладається на місцеві органи влади, відповідно такими будуть роль і значення місцевих фінансів у фінансовій системі держави. Отже, стрижневими питаннями, які необхідно вирішити, перш ніж будувати місцеві фінанси, - це визначити межі завдань, які має розв' язати центральна влада, і тими, що покладаються на місцеві органи влади.

В Україні триває пошук межі між завданнями центральної й місцевої влади. Фінанси місцевих органів влади України перебувають нині в процесі свого формування.

Процес формування місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, пов' язаними з численними факторами. Один із них - необхідність ліквідації деформацій у фінансовій системі, що сформувалися в попередній період. Інший фактор, який стримує формування місцевих фінансів,- відсутність сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, сформованого правового поля, політичної культури і традицій, без яких не можуть існувати фінанси місцевих органів влади. Склад місцевих фінансів характеризується: [8, 384 с.]

Рис. 1.1. Склад місцевих фінансів

Місцеві фінанси реалізують свою економічну сутність через функції, які вони виконують, а саме:

- розподіл і перерозподіл ВВП. Поряд із державним регулюванням діяльності соціально-економічної сфери здійснюється її муніципальне регулювання. Місцеві органи влади у сфері своєї компетенції здійснюють нормативне регулювання соціально-економічної діяльності суб'єктів господарювання, які діють на їх території.

- формування фіскальної політики на місцевому рівні. Фіскальна політика дає змогу формувати фінансові ресурси для розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Фіскальна політика на місцевому рівні загалом спрямовується державою, але окремі її складові формуються фіскальною діяльністю місцевих органів влади, яка може здійснюватись на їх розсуд. Вони, наприклад, можуть вводити місцеві збори, податки тощо. Зазвичай така діяльність має свої економічні обмеження.

- фінансування громадських послуг. Ефективність реалізації даної функції залежить, головним чином, віл стану фінансів місцевих органів влади. Сучасна модель надання таких послуг громадянам базується на диверсифікації та поєднанні різних форм організації господарської діяльності, що є визначальним чинником її ефективності та динамічного розвитку. Держава надає лише певний мінімум набору та обсягів суспільних послуг, які може підтримувати суспільство, оплачуючи їх за рахунок податків. Тому державний сектор орієнтується на основні стандартні потреби і не може своєчасно і оперативно реагувати на швидку зміну всього спектра споживчого попиту. Органи місцевого самоврядування та комунальні підприємства беруть на себе функцію вироблення таких необхідних суспільних послуг, виробництво яких є або стало неможливим у приватному секторі і заповнення багаточисельних прогалин у структурі незадоволеного попиту.

- забезпечення економічного зростання територій. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринках позичкового капіталу, нерухомості та землі. У структурі видатків місцевих бюджетів України за останні роки відбуваються якісні зміни, що позитивно впливають на економічне зростання територій.

До складу фінансів місцевих органів влади як системи входять кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів: видатки, доходи, способи формування доходів, інститути системи, суб'єкти й об'єкти системи та відносини між суб'єктами системи, системою й іншими ланками фінансової системи держави взагалі. У реальності ця система набагато складніша і має свої особливості в кожній країні.

У 1991 - 2006 pp. в Україні поширилася тенденція розширення завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади. Разом із тим помітна й інша тенденція - відставання процесу становлення місцевих фінансів відповідно до нових завдань місцевої влади. [5, с. 333-336.]

Розглянемо основні форми впливу місцевих органів влади, їхніх фінансів на економіку та соціальну сферу держави:

1. До фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через зазначені системи здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. Це означає, що поряд із державним регулюванням економічної та соціальної сфер діє їхнє комунальне (муніципальне) регулювання. Держава і місцеве самоврядування розподіляють між собою функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують фінанси місцевих органів влади, не обмежуються вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки суб'єктів господарювання.

2. Місцеві фінанси є фіскальним інструментом, що дає змогу забезпечувати за допомогою ресурсів вирішення завдань, що покладаються на місцеві органи влади.

3. Місцеве самоврядування, як і держава, - інструмент, котрий надає громадські послуги. Держава й місцеве самоврядування розподіляють між собою завдання та відповідальність за надання громадянам країни громадських послуг. Ефективність і масштаби діяльності місцевих органів влади у сфері надання громадських послуг залежать, від стану фінансів місцевих органів влади.

4. Місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання. Вплив фінансів місцевих органів влади на економічне зростання здійснюється через капітальні витрати, діяльність на ринку позикового капіталу, нерухомості, землі.

Крім зазначених форм впливу на економіку та соціальну сферу, є й інші, наприклад, пов'язані з виконанням делегованих повноважень центральної влади, а саме проблеми громадської безпеки, охорони правопорядку, оборони, дотримання законності, державного нагляду і державної реєстрації та ін.

Законодавство визначило фінансово-економічну базу місцевого самоврядування, до якої належать:

- природні ресурси, якими розпоряджаються ради народних депутатів базового рівня;

- місцеве господарство, комунальна й інша власності, що є джерелом одержання доходів місцевого самоврядування й задоволення соціально-економічних потреб населення;

- фінансові ресурси (місцеві бюджети, позабюджетні кошти, валютні фонди місцевих рад, кошти територіально-громадського самоврядування). [12, с. 333-336.]

Отже, фінанси цих органів влади - інструмент забезпечення частини функцій, які виконує держава, тобто справжнє здійснення місцевого самоврядування залежить від його матеріального та грошового забезпечення.

1.2 Характеристика бюджетного федералізму і фінансового вирівнювання в сучасних умовах

У складі факторів, що визначають структуру бюджетної системи країни, розрізняють такі форми державного устрою, як унітарна або федеративна.

Бюджетний унітаризм - це така форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи організації яких визначає центральна влада. Місцева та регіональна влади при цьому, як правило, відіграють досить пасивну роль.

Для характеристики багаторівневої системи органів публічної влади, в якій кожен рівень забезпечений власним бюджетом і діє в межах закріплених за ним бюджетних повноважень, використовують термін “федералізм”. Це поняття застосовується для визначення відносин у федеративних державах, але останнім часом його вживають і щодо країн, які не є федераціями за конституцією.

Бюджетний федералізм представлений такою організацією бюджетних відносин, яка дає змогу в умовах самостійності й автономії кожного бюджету забезпечувати на території всієї країни її населенню рівний і гарантований державою перелік суспільних послуг (безпека, соціальний захист, освіта та ін.), а для цього органічно поєднувати фіскальні інтереси держави з інтересами її суб'єктів; розрізняти бюджетні повноваження, бюджетні видатки і доходи; розподіляти і перерозподіляти бюджетні ресурси між державним бюджетом і бюджетами місцевих органів влади, вирівнюючи бюджетну забезпеченість територій, які перебувають у різних соціально-економічних, географічних, кліматичних та інших умовах.

Кожна федеративна держава має індивідуальну, властиву тільки їй модель бюджетного федералізму, що сформувалася в певних історичних і політичних умовах.

Щоб зрозуміти сутність федералізму, варто з'ясувати його ідейно-теоретичні основи. Принципами федералізму вважаються:

- цілісність суверенітету держави і брак цього в її складових;

- єдність економічної та соціальної систем держави;

- єдність системи державних органів влади;

- територіальний підхід до побудови держави. [1]

Федералізм, укорінившись у державному устрої країни, відображає таку систему відносин, котра має мирно вирішувати конфлікти, що виникають між державними і регіональними органами державної влади, сприяти їх взаємодії, забезпечувати найліпші в певних конкретних умовах методи управління державою.

У багатьох унітарних країнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин активно почали застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади видатків та компетенції щодо їх здійснення. Центральна влада широко використовує механізм консультацій з місцевою та регіональною владами через відповідні асоціації. Розширилась фіскальна автономія місцевої та регіональної влад. Отже, економічна й фінансова децентралізації, нині характерні для більшості зарубіжних унітарних країн, зумовили до формування нового змішаного виду внутрішніх міжурядових фінансових відносин, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму.

Бюджетний федералізм - не тільки форма внутрішніх міжурядових фінансових відносин, це й певна філософія організації політичних відносин між різними рівнями влади. Бюджетний федералізм як концепцію покладено в основу міжурядових фінансових відносин у країнах із федеративним державним устроєм.

Розрізняють дві основні групи моделей бюджетного федералізму - децентралізовані та кооперативні.

Децентралізовані моделі бюджетного федералізму характеризуються значною фіскальною автономією регіональних та місцевих влад, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей властивою ознакою є те, що центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Отже, місцева влада за такої моделі має покладатися передусім на власні сили. Ця модель бюджетного федералізму характерна, насамперед, для США.

Для кооперативних моделей бюджетного федералізму, навпаки, властиві тісна співпраця різних рівнів влади, активна політика центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансів на різних рівнях управління та фінансового вирівнювання. За таких моделей бюджетного федералізму центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для ФРН та Австрії.

Відповісти на запитання, що краще бюджетна централізація чи децентралізація, має теорія фіскального федералізму. Фіскальний федералізм -- один із головних об'єктів дослідження економіки державного сектору, що відображає складну схему взаємовідносин між бюджетами різних рівнів.

У бюджетній системі України, до складу якої входить майже 12 тис. бюджетів, обов'язково виникають взаємовідносини між різними бюджетами, яким притаманні великі за обсягами зустрічні потоки бюджетних коштів. Підставою для існування міжбюджетних відносин є визначені законодавством держави:

- розподіл повноважень між державною виконавчою владою й органами місцевого самоврядування;

- гарантія з боку держави щодо фінансування наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

- розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

- підтримка “бідних” у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

- вилучення коштів у відносно “багатих” у фінансовому розумінні територій і відповідних бюджетів;

- різні форми взаємовідносин, що виникають у процесі виконання бюджетів (векселі, взаємозаліки, бюджетні позики тощо). [11, 677 с.]

Основа міжбюджетних відносин - це розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, здійснене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Проте розмежування доходів, виконане на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати абсолютно всі бюджети. Причина цього полягає в значних відмінностях у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків бюджетів територіальних утворень, що мають об'єктивний характер і зумовлені:

- різноманітністю природно-кліматичних умов;

- різним екологічним станом територій;

- особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів;

- насиченістю шляхами сполучення;

- чисельністю населення, його віковим складом;

- економічним розвитком народного господарства, його спеціалізацією;

- станом соціальної та побутової інфраструктур тощо.

Вплив цих і багатьох інших факторів визначає різну вартість послуг, що надають місцеві органи адміністративно-територіальних одиниць; різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; неоднакову потребу в коштах, що спрямовуються на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери тощо.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня не можна здійснити лише розмежуванням їхніх доходів і видатків. Це досягається за допомогою перерозподільних процесів у межах бюджетної системи:

- надання коштів “бідним” у фінансовому розумінні територіям. Форми фінансової допомоги - дотації, субсидії та субвенції;

- вилучення коштів у відносно “багатих” у фінансовому розумінні територій. Форми вилучення - це внески з відповідних бюджетів до державного.

Окрім перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого нерівномірним розвитком територій та дією інших об'єктивних факторів, між окремими ланками бюджетної системи виникають відносини в процесі виконання бюджетів: взаєморозрахунки; взаємозаліки; фінансування видатків за допомогою випуску векселів; надання бюджетних позик тощо. Звичайно, в певних межах такі форми міжбюджетних відносин є нормальним явищем, проте їх переважання, порівняно з фінансовими операціями, суперечить основним функціям бюджету, робить його не прозорим, фальсифікує процес виконання.

Міжбюджетні відносини становлять сутність поняття “бюджетне регулювання”, яке полягає у збалансуванні бюджетів, що входять до складу бюджетної системи. Це досягається шляхом перерозподілу бюджетних ресурсів. Крім того, бюджетне регулювання відображає процеси політичного та народногосподарського значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання, що забезпечують економічне зростання, розвиток продуктивних сил, піднесення рівня добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку певних територій, фінансове забезпечення місцевого самоврядування, розв'язання національних проблем тощо.

Загалом бюджетне регулювання поняття глибшого змісту, а фінансове вирівнювання належить до процедур бюджетного регулювання.

У межах навіть незначної за розмірами країни завжди об'єктивно є розбіжності у фінансовому потенціалі окремих територій, певні особливості щодо формування дохідної бази бюджетів і можливостей задоволення місцевих потреб. З огляду на це видатки місцевих бюджетів у процесі зіставлення з чисельністю населення можуть значно вирізнятися щодо адміністративно-територіальних утворень. Фінансове вирівнювання спрямоване на врегулювання (у певних межах) таких відхилень тому, що їхнє існування створює неоднакові умови для надання гарантованих державою соціальних, адміністративних та інших послуг. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг. [4, с. 173-188.]

Отже, фінансове вирівнювання - це приведення витрат бюджетів (за економічною та функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення, усунення значних диспропорцій у здійсненні видатків окремих територій.

Виокремлюють вертикальне та горизонтальне бюджетне регулювання.

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними дохідними джерелами всіх ланок бюджетної системи (державного бюджету України та місцевих бюджетів) згідно з порядком розмежування повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування.

Головний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні територіальних бюджетів. Причому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише всередині такої групи місцевих бюджетів, як бюджети територіальних громад.

Напрями бюджетного регулювання: Державний бюджет України; республіканський бюджет АРК; бюджети міст Києва та Севастополя; обласні бюджети; районні бюджети, бюджети територіальних громад, що характеризують сучасний стан розподілу доходів і видатків між окремими видами бюджетів, який є результатом використання бюджетного регулювання (рис. 1.2.).

Стан горизонтального бюджетного регулювання можна охарактеризувати на основі аналізу розмірів видатків із бюджетів у розрахунку на душу населення.

Фінансове вирівнювання здійснюється шляхом спрямування коштів не безпосередньо кожному з майже 12 тис. місцевих бюджетів, а до республіканського бюджету АРК, обласних бюджетів і бюджетів міст республіканського підпорядкування.



Рис. 1.2. Напрями вертикального фінансового вирівнювання

Якщо місцеві бюджети не можуть бути збалансовані з урахуванням цих умов, держава забезпечує їх збалансування.

Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, як саме розмежовані доходи між ланками бюджетної системи відповідно до розподілу повноважень між державною виконавчою владою та місцевим самоврядуванням. [7]

У світовій практиці використовуються три основних способи розмежування доходів:

1) розподіл податків та інших доходів за ланками бюджетної системи;

2) розщеплення надходжень від податків за допомогою закріплення за кожною ланкою бюджетної системи конкретних частин податку в межах єдиної ставки оподаткування;

3) установлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів між ланками бюджетної системи залежить від засад структури бюджетної системи, що, в свою чергу, визначаються державним устроєм країни.

Традиційно в бюджетній практиці України використовуються такі методи бюджетного регулювання:

- метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів, які надходять на території місцевого бюджету;

- надання фінансової допомоги бюджетам на певну визначену суму (бюджетні трансферти).

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів. Як відомо, доходи місцевих бюджетів поділяються на власні, закріплені, регулювальні, бюджетні трансферти.

Згідно з цим поділом метод відсоткових відрахувань передбачає надходження до місцевих бюджетів частини загальнодержавних податків і доходів (регулювальні доходи), що стягуються на території місцевого самоврядування. Нормативи відрахувань до Державного бюджету України та місцевих бюджетів, а, отже, пропорції розщеплення, визначаються щорічним законом про Державний бюджет України. За неможливості збалансування місцевих бюджетів за допомогою регулюючих доходів (навіть спрямування їх у доходи до місцевих бюджетів у 100 % розмірі) застосовуються бюджетні трансферти (дотації, субсидії, субвенції).

Бюджетні трансферти слід також розглядати як один із методів бюджетного регулювання.

Трансферти у практиці зарубіжних країн трактуються як “передавальні платежі”, “односторонні перекази”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей.

Кошти, потрібні для перерозподілу, центральний уряд отримує від багатших, у фінансовому розумінні, територій шляхом вилучення частини загальнодержавних податкових надходжень. Окрім них, до бюджету надходять неподаткові кошти, доходи від операцій з капіталом, кошти від державних позик тощо. У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотацій вирівнювання та субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, районних бюджетів і бюджетів міст республіканського підпорядкування АРК та міст обласного значення.

У кожній країні є своя специфіка у наданні субсидій, проте всі їх різноманітні види можна об'єднати у дві основні групи: безумовні (або загальні) й умовні (спеціальні) субсидії.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не потребує цільового використання коштів, тому ці субсидії не обмежують самостійність місцевих властей. Дотація вирівнювання визначається як перевищення обсягу видатків над кошиком доходів бюджетів місцевого самоврядування. [3]

Кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування -- це податки та збори (обов'язкові платежі), що закріплюються Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів.

За Бюджетним кодексом (ст. 98) розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет міністрів України. У ній враховано такі параметри:

1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригувальні коефіцієнти до них;

2) чисельність мешканців і споживачів соціальних послуг;

3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста або району;

4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і міст обласного значення;

5) коефіцієнт вирівнювання (від 0,6 до 1). Міжбюджетні трансферти можуть здійснюватися і між місцевими бюджетами.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради передбачають у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

- субвенції на утримання об'єктів спільного користування або ліквідацію негативних наслідків діяльності на цих об'єктах;

- субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

- субвенції на виконання інвестиційних проектів;

- інші субвенції.

Субвенції на виконання взаємних повноважень територіальних громад передбачаються у складі їх бюджетів, якщо їхній орган державної влади або місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше.

Субвенції з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів надаються бюджету АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя з їх подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надає орган місцевого самоврядування на засадах конкуренції. Основні засади надання субвенцій затверджено в окремих законах, порядок та умови їх надання визначає Кабінет Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визначено у законі про Державний бюджет України.

На відміну від субсидій загального призначення субсидії спеціального призначення (субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм або проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Один із видів трансфертних платежів у зарубіжних країнах - бюджетні гранти. Головна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, тоді як для бюджетних субсидій властива систематичність надання і вони є постійною невід'ємною складовою процесу бюджетного регулювання.

Особливістю сучасного трактування бюджетних трансфертів є те, що до них належать не лише кошти, які одержують бюджети нижчих рівнів від державного бюджету і бюджетів вищих рівнів, а також перерахування коштів, котрі здійснюються у зворотному напрямі, тобто надлишки доходів від бюджетів нижчих до бюджетів вищих рівнів.

Залежно від джерел отримання офіційні трансферти поділяються на:

- офіційні трансферти від органів державного управління;

- офіційні трансферти, одержані з-за кордону;

- офіційні трансферти з недержавних джерел.

Отже, за допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання:

- досягається збалансування бюджетів, здійснюється активний вплив на структуру видаткової частини;

- проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій щодо територій країни;

- здійснюється фінансування соціально-економічних програм загальнодержавного значення;

- місцеве господарство розвивається відповідно до визначених загальнонаціональних пріоритетів. [9, 432 с.]

Принципи бюджетного федералізму і цілі фінансового вирівнювання реалізуються у державній регіональній політиці. У 2001 р. в Україні було розроблено Концепцію державної регіональної політики, у 2005 р. прийнято Закон України “Про стимулювання розвитку регіонів”, а в 2006 р. - Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. У цих документах визначено правові, економічні та організаційні засади державної регіональної політики, пріоритетні напрями та фінансове забезпечення, механізм державного регулювання і стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій. Досягнення визначених цілей державної регіональної політики неможливе без цілісної і ефективної організації місцевих фінансів та їх інститутів.



1.3 Умови запровадження бюджетного федералізму в Україні - країні з унітарним устроєм

На сьогодні в українській фаховій літературі склалися два підходи стосовно визначення практичного значення концепції бюджетного федералізму: прибічники першого - традиційного підходу наполягають на неможливості її застосування в умовах унітарної держави, інші, їх сьогодні меншість, - підкреслюють універсальне значення цієї концепції як загальної методології демократичної трансформації системи місцевого самоврядування.

Світова практика організації міжбюджетних відносин ґрунтується на двох основних моделях: бюджетного федералізму та бюджетного унітаризму. Ключовим фактором, що складає основу моделі організації міжбюджетних відносин в країні, є форма державного устрою. Бюджетний федералізм як модель організації міжбюджетних відносин існує в країнах з федеративним державним устроєм. Бюджетний федералізм - це модель організації міжбюджетних відносин у багаторівневій бюджетній системі, у якій законодавчо визначаються бюджетні права та обов'язки федерації та суб'єктів федерації, правила їх взаємодії на всіх стадіях бюджетного процесу. Кожен рівень бюджетної системи є самостійним, володіє власними фінансовими ресурсами і виконує закріплені за ним бюджетні повноваження.

Україна є унітарною державою, тому логічно було б прийняти унітарну модель відносин на принципах бюджетного унітаризму. Проте побудова моделі міжбюджетних відносин на основі принципів бюджетного федералізму має багато преваг. Ця теорія надає можливість вирішити питання, які функції держави ефективніше виконувати централізовано, а виконання яких функцій можна передати місцевим органам влади. Реформування міжбюджетних відносин в Україні слід здійснювати з урахуванням принципів теорії бюджетного федералізму. Фінансову децентралізацію необхідно здійснювати з одночасним підвищенням відповідальності місцевих органів влади за прийняття ними рішень. [6, с. 132-136.]

Необхідно заповнити прогалини у законодавчому регулюванні міжбюджетних відносин. Зокрема доцільно було б створити окремий законодавчий акт, який би регламентував здійснення контролю та аудиту за доцільністю та ефективністю витрачання коштів місцевими органами влади.

Важливо знайти оптимальний варіант побудови децентралізованої моделі міжбюджетних відносин в унітарній країні, використовуючи позитивні сторони роботи місцевого самоврядування та розширюючи бюджетну самостійність, що гарантується законом.

У нашій державі давно існуюча проблема реформування системи міжбюджетних відносин повинна бути вирішена шляхом упровадження принципів бюджетного федералізму з метою побудови власної системи міжбюджетних відносин. Слід зазначити, що модель бюджетного (фіскального, фінансового) федералізму властива для країн із федеральним державним устроєм. За цієї моделі розподіл видатків між рівнями влади здійснюється відповідно до географічних зон споживачів суспільних благ. Тобто доречним є зарахування до компетенції органів місцевого самоврядування тих завдань, вирішення яких не має зовнішнього щодо певної території ефекту.

Вихідною для цього є концепція “суспільних благ”. Можливість споживання або використання “чистих суспільних благ”, не залежить від місця проживання громадян, а отже, немає жодних причин для децентралізованого забезпечення ними.

Бюджетний федералізм передбачає договірну основу фінансових відносин між органами влади та значні податкові повноваження органів місцевого самоврядування.

У зв'язку з проголошенням Україною наміру курсу до інтеграції у Європейське Співтовариство, особливого значення набувають процеси наближення територіальної організації влади до стандартів, запроваджених Радою Європи. Ратифікувавши Європейську Хартію місцевого самоврядування, Україна надала її нормам загальнообов'язкової сили на своїй території.

Європейська Хартія місцевого самоврядування розглядає локальні податки і збори як необхідний атрибут, потребу, і в певному розумінні ознаку місцевого самоврядування. Саме тому вони повинні існувати у такій кількості, в якій повністю б забезпечували місцеві ради коштами, необхідними для задоволення власних потреб. При цьому делеговані та передані повноваження повинні фінансуватися за рахунок передачі частини доходів центральної влади. Місцеві податки та збори мають формувати в собі ту частину дохідної бази місцевих бюджетів, щодо якої центральні органи влади не мають жодних повноважень. Ці кошти повинні бути власністю місцевого самоврядування, на яке вони опираються при виконанні своїх завдань і функцій.

Кроком уперед стало ухвалення Бюджетного кодексу України, який визначив принципи бюджетної системи України, бюджетного процесу та міжбюджетних відносин, закріпив за місцевими бюджетами власні джерела надходжень. 21 червня 2001 року з прийняттям Верховною Радою Бюджетного кодексу розпочався новий етап розвитку міжбюджетних відносин в Україні. Фактично було законодавчо закріплено якісно нові правила формування місцевих бюджетів та відповідних відносин між центром та органами місцевої влади.

По-перше, за місцевими бюджетами закріплено як складники доходної частини цілий ряд податків та зборів (загалом 17 видів), які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, тобто є ексклюзивними доходами. Це означає розширення доходної бази відповідних органів місцевої влади. Таким чином, організація руху частини фінансових потоків перейшла на місцевий рівень, що з огляду на традиції концентрації влади та коштів на центральному рівні є надзвичайно важливим.

По-друге, кодекс закріпив за бюджетами місцевого самоврядування 7 видів податків та зборів і встановив відповідні пропорції їх надходження до місцевих бюджетів. Наприклад, стаття 64 Бюджетного кодексу України закріплює за бюджетами місцевого самоврядування серед інших податків і податок з доходів громадян. Згідно зі статтею 65 цей податок розподіляється в таких пропорціях: міста Київ та Севастополь - 100% загального обсягу податку з доходів громадян, бюджети міст республіканського та обласного значення - 75% надходжень від податку з доходів громадян, що стягується з громадян даної території, бюджети міст районного значення, сіл, селищ чи територіальних об'єднань - 25%, обласні бюджети - 25%.

По-третє, крім питань, пов'язаних з бюджетним процесом, кодекс передбачає і кілька перспективних напрямів діяльності місцевих органів влади. Йдеться про здійснення внутрішніх запозичень, а за умови, що населення відповідної громади перевищує 800 тис. чол., дозволяється здійснювати і зовнішні запозичення. [10]

Водночас міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі. Вимагає вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається недостатня власна дохідна база місцевих бюджетів, потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків.

Для аналізу ролі місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку регіонів та їх місця у бюджетній системі України потрібні їх кількісна та якісна характеристика. Про співвідношення місцевих бюджетів з макроекономічними показниками, насамперед з валовим внутрішнім продуктом (ВВП), свідчать такі дані (див. табл. 1.1.). Вони виявляють, що через місцеві бюджети у 1995 році перерозподілялась майже п'ята частина ВВП. Якщо проаналізувати динаміку питомої ваги місцевих бюджетів у ВВП, то тут спостерігається тенденція до зменшення частки місцевих бюджетів. Наприклад, у 2000 році питома вага витрат місцевих бюджетів у ВВП зменшилась до 6,9% та в останні роки стабілізувалась в межах 6 - 7%. Це пов'язано із змінами в державному регулюванні розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи та свідчить про посилення державного впливу на процес мобілізації коштів та розподіл між різними рівнями влади.

Тому питання щодо пошуку оптимального варіанта співвідношення між державними та місцевими бюджетами залишається актуальним.

Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського й соціального життя регіонів.

Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення обсягів місцевих бюджетів із загальними витратами зведеного бюджету (див. табл. 1.2.)

У 1995 році у місцевих бюджетах зосереджувалося 38,9% обсягу витрат зведеного бюджету. Це свідчить про те, що в цьому році відбулася певна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи. Однак, починаючи з 2000 року, питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно знижується, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл коштів. Так, у 2009 році частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України складала 21,2% (див. табл. 1.1.). Наведені статистичні дані підтверджують висновок про те, що роль місцевих бюджетів у фінансуванні видатків регіонів уже в найближчому майбутньому повинна зрости. Що ж стосується питань, пов'язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, то вони потребують глибокого аналізу й наукового обґрунтування. Тут неможливі будь-які назавжди встановлені рекомендації. Місцеві бюджети - категорія дуже динамічна, тому їх дослідження необхідно здійснювати з урахуванням багатьох факторів, що впливають на економічне життя держави. Цьому насамперед сприяють розвиток демократичних засад в управлінні державою, зміни у структурі економіки, рівень соціальних гарантій населенню, зміна вікової, професійної структури населення. Неабияк впливає на формування й використання коштів місцевих бюджетів рівень економічного розвитку окремих регіонів.

Таблиця 1.1. Співвідношення обсягу витрат місцевих бюджетів з витратами зведеного бюджету за період 1990-2009 рр.

Показники Роки	1990	1994	1995	2000	2005		2009
1	2	3	4	5	6	7	8
Видатки державного бюджету, млрд. грн.	0,022	4,395	14,756	32,4	112,9	241,4	242,3
Видатки місцевих бюджетів, млрд. грн.	0,021	2,137	9,547	14,7	28,7	67,8	65
Видатки зведеного бюджету,млрд. грн.	0,043	6,454	24,302	47,1	141,6	309,2	307,3
Частка державного бюджету, %	51,7	69,9	61,1	65,4	79,7	78,1	78,8
Частка місцевих бюджетів, %	48,3	35,4	38,9	34,6	20,3	21,9	21,2

Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру та характерні відмінності. Так, незважаючи на те, що на сьогодні нараховується понад 14 тис. Місцевих бюджетів, а найчисельнішу групу становлять сільські й селищні бюджети (більше 10 тис.), понад 72 % всіх витрат місцевих бюджетів здійснюється через обласні бюджети (їх 24) та бюджети міст загальнодержавного й обласного підпорядкування (223). Нині витрати республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів становить 26,5 % від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного та обласного підпорядкування - 45,9 %, районних бюджетів - 19,4 %. Значно меншу частку становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських - 4,5 %, міст районного підпорядкування - 1,9%, селищних - 1,8 % .



Таблиця 1.2. Співвідношення обсягу видатків місцевих бюджетів з ВВП у 2000-2009рр.

Показники Роки	2000	2005	2006	2007	2008	2009
1	2	3	4	5	6	7
ВВП, млрд. грн.	170,070	441,452	544,153	720,731	949,864	912,563
Видатки місцевих бюджетів, млрд. грн.	11,700	28,723	38,176	51,800	67,862	65,0
Частка витрат місцевих бюджетів у ВВП, %	6,9	6,5	7,0	7,2	7,1	| 7,1

Як видно з даних таблиці 1.3., частка доходів місцевих бюджетів у загальних доходах Зведеного бюджету зменшується у 2004 р. та 2005 р. У 2006 р. та 2007 р. спостерігається збільшення частки доходів місцевих бюджетів у доходах Зведеного бюджету. Такий процес входить у суперечку з можливостями місцевих органів влади виконати покладений на них обсяг зобов'язань у сфері соціально-побутового обслуговування населення.

Частка місцевих бюджетів у доходах Зведеного бюджету та у ВВП характеризує рівень участі місцевого самоврядування у вирішенні проблем підвідомчих територій. Фактично це показник розвитку місцевих бюджетів та рівня фінансової незалежності місцевих органів влади (табл. 1.3. і 1.4.).

Таблиця 1.3. Співвідношення обсягу доходів місцевих бюджетів з доходами зведеного бюджету за період 2004-2009 рр.

Показники Роки	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1	2	3	4	5	6	7
Доходи державного бюджету, млрд. грн.	70,338	105,330	133,522	165,939	231,686	201,931
Доходи місцевих бюджетів, млрд. грн.	21,191	28,853	38,290	53,998	66,159	71,036
Доходи зведеного бюджету, млрд. грн.	91,529	134,183	171,812	219,937	297,845	272,967
Частка державного бюджету, %	76,85	78,50	77,71	75,45	77,79	73,98
Частка місцевих бюджетів, %	23,15	21,50	22,29	24,55	22,21	26,02



З таблиці 1.4. видно, що частка місцевих бюджетів у ВВП до 2005 р. включно зменшується. У 2006 р. хоч і спостерігається її збільшення, проте порівняно з 1997 р. вона менша у 1,75 рази, а у порівнянні з 2001 р. - у 1,09 рази. Це свідчить про те, що більша частина ВВП розподіляється в країні через Державний бюджет. Природно, що із зменшенням власних доходів місцевого бюджету, які формуються за рахунок податкових надходжень, зростає роль міжбюджетних трансфертів.

Таблиця 1.4. Співвідношення обсягу доходів місцевих бюджетів з ВВП у 2004 -2009 рр.

Показники Роки	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1	2	3	4	5	6	7
ВВП, млрд. грн.	345,113	441,452	544,153	720,731	949,864	912,563
Доходи місцевих бюджетів, млрд. грн.	21,191	28,853	38,290	53,998	66,159	71,036
1	2	3	4	5	6	7
Питома вага доходів місцевих бюджетів у ВВП, %	6,1	6,5	7,0	7,5	7,0	7,8

Із аналізу видно, що найбільш чисельну группу складають бюджети районів, що об'єднують районні, селищні, сільські та міст районного підпорядкування, які є базовими в бюджетній системі країни. [11, 677 с.]

Через них мобілізується й використовується майже третина всіх ресурсів місцевих бюджетів, проте сьогодні саме в цій ланці місцевих бюджетів існує найбільше питань, які потребують свого вирішення. Насамперед, це питання закріплення за ними постійних джерел доходів, а також питання вдосконалення взаємовідносин як з державним бюджетом, так і з обласними.

Усе це свідчить, що при подальшому реформуванні бюджетної системи проблеми місцевих бюджетів необхідно розв'язати не взагалі, а з урахуванням особливостей і чіткого розмежування функцій між окремими ланками місцевих бюджетів. Диференціація функцій має залежати від рівня розвитку кожного з цих бюджетів у бюджетній системі держави.

Реалізація цього положення вимагає визначення розміру гарантованого рівня витрат на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Забезпечення такого рівня має здійснюватись з урахуванням сукупності відносин щодо розподілу й використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території і перерозподільчих регіональних процесах.

Про посилення залежності місцевих органів влади від центру яскраво свідчить і показник частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів: за останні шість років цей показник зріс з 29,1% до 43,4%.

Самостійність місцевих бюджетів в Україні гарантується власними і закріпленими за ними на стабільній основі частками загальнодержавних доходів, правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів. Однак регіональні органи влади мають досить низький ступінь незалежності щодо розпорядження власними надходженнями, тому регіони не можуть забезпечити соціально-економічний розвиток за рахунок власних надходжень. Місцева влада може використовувати податки і збори тільки в межах конституційних функцій. Податкова автономія обмежується лише правом запровадження місцевих податків і зборів згідно встановленого законодавством переліку і в межах, визначених Верховною Радою, а також користуванням місцевими пільгами.

Головною перешкодою ефективного функціонування органів місцевого самоврядування є низький рівень ресурсного забезпечення.

Отже, бюджетна система України сьогодні недостатнім чином відповідає потребам регіонального розвитку. Надмірна централізація фінансових потоків призводить до того, що органи місцевого самоврядування не мають можливості реалізовувати у повній мірі свої повноваження, а незначимість власної доходної бази породжує залежність від вказівок центральних органів влади.

Внаслідок неможливості проведення власної політики у задоволенні місцевих інтересів, зменшується авторитет органів місцевого самоврядування, а це ставить під сумнів перспективи розвитку демократичних відносин на місцевому рівні й у масштабах усієї країни.

На сьогодні основні бюджетоформуючі податки концентруються в державному бюджеті. Передусім ідеться про податок на додатну вартість і податок на прибуток підприємств. До місцевих бюджетів потрапляє лише податок на прибуток підприємств комунальної форми власності, при цьому він забезпечує менше 2% суми податкових надходжень місцевих бюджетів. Для становлення дійсної самостійності місцевих бюджетів слід чітко розмежовувати витрати між різними бюджетами, перейти до економічної відповідальності кожного рівня управління за свою діяльність коштами підпорядкованих територій, а отже, і різні можливості в задоволенні своїх соціальних потреб.

...