Бюджетная система Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

ГОУ ВПО

ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

КУРСОВАЯ РАБОТА

Дисциплина Финансы

Тема: Бюджетная система Российской Федерации



ВВЕДЕНИЕ

В условиях перехода к рыночной экономике в России произошло коренное реформирование бюджетной системы. Сейчас она находится на стадии совершенствования, бюджетные реформы призваны устранить недостатки и привести бюджетное законодательство в соответствие с сегодняшними условиями.

В Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года говорится, что в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения, в том числе переход на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.

В результате изменений, произошедших в бюджетной системе Российской Федерации, чрезвычайно актуальной стала задача создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. финансирование бюджетный экономический

Целью данной курсовой работы является определение основных проблем эффективности работы бюджетной системы РФ и анализ возможных путей их разрешения.

В первой главе изложено общее представление о бюджетной системе, её структуре и устройстве; выделены различные типы бюджетных систем, функционирующие в разных государствах; кратко охарактеризованы основные элементы бюджетной системы Российской Федерации.

Во второй главе показаны действующие в настоящее время согласно законодательству принципы бюджетной системы РФ, проанализировано их применение на практике. На основе представленной информации выделены основные проблемы развития бюджетной системы и межбюджетных отношений.

В третьей главе более подробно рассматривается вопрос реформирования бюджетной системы РФ, как уже принятые меры последних лет, так и меры, которые предполагается осуществить в ближайшую трехлетку. Также в ней рассмотрено одно из важнейших направлений бюджетной реформы - формирование эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений.

В аналитических материалах, подготовленных Минфином РФ к встрече министров финансов «Большой восьмёрки» в июне 2006 года говорится: «Несмотря на то, что Кодекс МВФ и другие публикации затрагивают вопросы управления бюджетными средствами на субнациональном уровне, складывается впечатление, что международно-признанная надлежащая практика в области обеспечения стабильности и предсказуемости финансовых систем на субнациональном уровне всё ещё отсутствует… Чёткое распределение доходов имеет жизненно важное значение и должно сочетаться с надлежащим механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов».

Таким образом, проблемы межбюджетных отношений и проблемы реализации принципов бюджетной системы в целом, являются весьма актуальными и значимыми.



1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА И ЕЁ СТРУКТУРА В РФ

1.1 Бюджетная система государства, её типы

Бюджет страны является центральным звеном государственных финансов. Он играет важнейшую роль в жизни государства, поэтому организация его функционирования и контроль над выполнением бюджетом своих функций, также является очень важным. В связи с этим следует говорить о бюджетном устройстве.

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы, взаимоотношения между её отдельными звеньями, состав и структуру бюджетов различных уровней и др. Также оно включает в себя правовые основы функционирования бюджетов, то есть принципы построения бюджетной системы и процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.

Бюджетная система - это совокупность бюджета государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. [19, с. 53]

Как экономическая категория, бюджетная система страны представляет собой систему экономических отношений по поводу распределения и перераспределения ВВП и национального дохода между государством, предприятиями и населением, а также по поводу формирования централизованного общегосударственного фонда денежных средств.

Как и всё бюджетное устройство, бюджетная система - её построение и дальнейшее функционирование - зависит от формы государственного и административного устройства страны.

В любой стране в бюджетной системе выделяют несколько уровней с различной степенью разграничения полномочий между органами власти различных уровней и, соответственно, по концентрации финансовых средств и их распределению.

В зависимости от формы государственного устройства - принципа организации государственной власти и территории государства - принято выделять:

- унитарные государства;

- федеративные государства;

- конфедеративные государства.

Унитарное (единое) государство - это форма государственного устройства, при которой территория государства, в отличие от федерации, не имеет в своём составе федеративных единиц (штатов, земель), а подразделяется на административно-территориальные единицы (районы, области и т. д.). Такие образования не имеют собственной автономии, а управление всеми процессами в государстве идёт централизованно. Бюджетная система в таких странах имеет два уровня: государственный и местный. В отношении обеспечения доходной части бюджета, полномочия местных органов власти сводятся к сбору и перераспределению поступающих ресурсов в соответствии с нормативами. В отношении расходных обязательств наблюдается жёсткий контроль над их финансированием и выполнением, также согласно установленным стандартам.

К числу унитарных государств с двухуровневой бюджетной системой относятся большинство европейских стран (Франция, Великобритания, Испания, Португалия, Чехия, Болгария, Румыния, Греция, Польша, Финляндия, Норвегия, Швеция, Нидерланды), почти все страны Латинской Америки и Африки, Турция и др.

Федерация (союзное, объединённое государство) - это форма государственного устройства, при которой государство образует федеральные единицы - члены, субъекты федерации (земли, штаты). У этих образований есть определённая самостоятельность в пределах распределённых между ними и центром компетенций. В рамках всей федерации действуют единая конституция, единые союзные (федеральные) органы государственной власти и пр. В то же время, субъекты федерации тоже, как правило, имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы. В бюджетную систему федераций входят три звена: федеральный бюджет, бюджет членов (субъектов) федерации и местные бюджеты. Ведущая роль в такой системе принадлежит федеральному бюджету, но при внешнем государственном единстве наблюдается внутреннее разнообразие бюджетных услуг. Это связано с самостоятельностью бюджетов по вопросам сбора и расходования средств, в частности с возможностью нижестоящих бюджетов реализовывать в рамках своих полномочий самостоятельную бюджетную политику на своей территории.

К государствам, имеющим бюджетную систему федеративного типа, относятся Российская Федерация, США, Канада, Германия, Австрия, Индия, Австралия и др.

Конфедерация - это форма государственного устройства, при которой государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственной власти и управления, бюджетные и налоговые системы и т.п. Специально объединенные органы создаются только для координации действий в определённых целях (военных, внешнеполитических и т.п.). Бюджет конфедеративного государства формируется из взносов входящих в такое объединение государств. Исторически в форме конфедерации была создана Швейцария.

Бюджетные системы можно различать не только в зависимости от их структуры и числа звеньев, но и по другим критериям, к примеру:

- доля ВВП, централизуемая для финансирования госрасходов;

- реализация за счёт государственных расходов социальных функций;

- воздействие бюджетной системы на реальный сектор экономики.

В настоящее время, в результате исторического развития, в мировой практике сложились и функционируют различные бюджетные системы, так или иначе тяготеющие к типичным моделям - американской или европейской. Кроме этих двух моделей также существует большое число смешанных (австралийская, средиземноморская, китайская, арабская и др.) и существенно отличающаяся от всех - японская модель.

Американская модель отличается большой самостоятельностью бюджетов отдельных административных региональных образований. Бюджеты каждого отдельного штата взаимодействуют с центральным бюджетом в гораздо более узких рамках, нежели это принято в большинстве европейских стран. Для такой бюджетной системы характерны следующие положения:

- обязательность жёстко исполнять законы, регулирующие государственные доходы и расходы;

- вмешательство государства в экономику в форме финансирования программ развития отдельных секторов;

- стимулирование предпринимательства путём предоставления налоговых льгот;

- социальная нагрузка ложится на доходы граждан.

Для американской модели характерна относительно невысокая доля государственных расходов в общем объеме ВВП - чуть более трети.

В европейской модели, наоборот, характерно предоставление гражданам социальных гарантий за счет бюджетных средств, доля ВВП, централизуемая для государственных расходов, колеблется от 40 до 60%, а иногда и превышает 60%. Бюджетная система основана в большей мере на единстве, наблюдается активное вмешательство центра в решение финансовых проблем административно-территориальных единиц. Несмотря на относительную самостоятельность этих образований, европейская система обеспечивает определённое «выравнивание» экономических и социальных условий в регионах.

Японская бюджетная система схожа с американской по доле государственных расходов - около трети ВВП. В то же время, значительную часть социальной нагрузки (расходов на оказание социальных услуг работающим) берут на себя фирмы. Японская модель постепенно трансформируется, а государственное вмешательство в экономику происходит на основе финансирования приоритетных расходов.

Заметим, что в России в целом применяется смешанная модель, сочетающая в себе отдельные элементы и американской, и европейской, и японской моделей.

Бюджетные системы также различаются по степени их централизации. Данному критерию также соответствуют три модели.

Модель децентрализованной бюджетной системы характеризуется активной ролью регионов и относительно слабым взаимодействием их с центром. Отдельные административные образования самостоятельно обеспечивают финансирование развития своей экономики. Центральная власть при этом берет на себя расходы, связанные с гарантиями, установленными законами государства.

Умеренно централизованная модель считается социально ориентированной. Расходы центра и регионов оптимально сбалансированы и закреплены за каждым уровнем бюджетной системы, каждый из которых ответственен за финансирование определённой части расходов.

Максимально централизованная модель также является социально ориентированной, она характерна для государств, у которых практически нет проблемы реализации принципа бюджетного федерализма. Это характерно для шведской модели.

Общей тенденцией развития бюджетных систем в различных странах является рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджеты для централизованного финансирования многочисленных социально-экономических функций.

1.2 Структура бюджетной системы РФ

Построение бюджетной системы, принципы её функционирования, состав и структура бюджетов, бюджетный процесс и устройство, регулируются множеством нормативно-правовых актов, основополагающими из которых являются Конституция и Бюджетный кодекс РФ.

Формирование нового типа бюджетной системы началось в 1991 г. в связи с рыночными преобразованиями во всех сферах экономики.

Согласно ст. 1 Конституции Российской Федерации, Россия является федеративным государством, соответственно, в стране действует трёхуровневая бюджетная система.

Ступенчатый характер изображения бюджетов разного уровня подчёркивает, что они все-таки имеют разную значимость для общества и государства, поскольку разную значимость имеют сами уровни государственного управления. [10, с. 166] Одновременно с этим, все уровни бюджетной системы взаимосвязаны и активно взаимодействуют.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Ст. 10 БК РФ определяет, что относится к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов;

- бюджеты городских округов;

- бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Каждый из бюджетов является самостоятельным и не включается в состав бюджета вышестоящего уровня. Однако, в целях осуществления планирования, а также для получения статистических данных и аналитического материала, принято формировать консолидированный бюджет.

Бюджетный кодекс определяет данное понятие следующим образом: консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населённых пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

На первом уровне бюджетной системы разрабатывается и утверждается федеральный бюджет, обеспечивающий финансирование общегосударственных мероприятий. В соответствии с законодательством исключительно из федерального бюджета финансируются:

- обеспечение деятельности общегосударственных органов власти и управления (Президента, Федерального собрания, ЦИК РФ, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов);

- функционирование федеральной судебной системы;

- осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

- национальная оборона и обеспечение безопасности государства;

- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

- государственная поддержка атомной энергетики;

- исследование и использование космического пространства;

- обслуживание и погашение государственного долга РФ;

- пополнение государственных запасов драгоценных металлов и камней, государственного материального резерва;

- проведение выборов и референдумов в РФ;

- финансовая поддержка субъектов РФ и др.

Также большое значение имеет федеральный бюджет в поддержке и развитии искусства, культуры, средств массовой информации. Кроме того, он обеспечивает 80% общегосударственных расходов на правоохранительную деятельность и 70% - на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Федеральный бюджет является важным инструментом межбюджетного и межрегионального перераспределения общегосударственных средств.

К бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в настоящее время относят:

- бюджет Пенсионного фонда РФ;

- бюджет Фонда социального страхования РФ;

- бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Средства этих внебюджетных фондов служат финансовой гарантией конституционных прав граждан на социальную защиту (пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрана здоровья и медицинская помощь). Источниками формирования государственных внебюджетных фондов являются обязательные платежи, установленные законодательством РФ, добровольные взносы юридических и физических лиц, а также доходы, полученные от размещения временно свободных средств фонда на депозитах.

На территориальном уровне, уровне субъектов Российской Федерации бюджеты являются формой централизации денежных средств для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения субъекта федерации. К региональным бюджетам РФ относят: бюджеты республик, краевые бюджеты, областные бюджеты, бюджеты автономных округов и бюджет Еврейской автономной области.

Из региональных бюджетов в значительной мере финансируется поддержка и развитие народной экономики (промышленность, энергетика, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт и дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, связь и т.д.). Также почти 20% расходов бюджетов идут на различные социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, физическая культура и здравоохранение) и охрану окружающей среды. Высока доля расходов на оказание помощи муниципальных образований.

Согласно Бюджетному кодексу, в бюджетах субъектов РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение:

1) расходных обязательств субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения;

2) расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов считаются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования [9, с. 114].

Местные бюджеты формируется под ответственность местных органов самоуправления для осуществления, закреплённых за ними функций и задач местного значения. Начиная с 2005 года, введено два уровня местных бюджетов:

- бюджеты муниципальных районов и городских округов, а также бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с осуществлением социальной политики государства; это расходы на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство.

В расходах консолидированного бюджета РФ на ЖКХ средства местных бюджетов составляют 44%, на образование - 49%, на здравоохранение и физическую культуру - 17%, культуру и искусство - 29%. [19, с. 387]

По аналогии с бюджетами субъектов РФ, в местных бюджетах также раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение:

1) расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения;

2) расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.



2. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Принципы бюджетной системы РФ

Бюджетное устройство страны включает в себя не только организацию бюджетной системы, но и принципы её построения.

Эти принципы перечислены и описаны в Главе 5 Бюджетного кодекса РФ, их можно условно разделить на два блока:

1) принципы построения бюджетной системы

- единства бюджетной системы;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

2) принципы организации бюджетного процесса

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Согласно ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство:

- бюджетного законодательства Российской Федерации;

- принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;

- форм бюджетной документации и бюджетной отчетности;

- бюджетной классификации бюджетной системы РФ;

- санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ;

- единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений;

- единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Также данный принцип предполагает, что бюджеты всех уровней исполняются на основе единого измерителя в виде национальной денежной единицы - рубля, подчёркивается факт единства всех бюджетов бюджетной системы РФ, что в первую очередь проявляется через межбюджетные отношения.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами.

С этим принципом также тесно связан следующий принцип - принцип самостоятельности. Он обеспечивает право самостоятельного утверждения каждого из бюджетов соответствующими представительными органами власти. Более конкретно принцип самостоятельности подразумевает:

- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ отдельные налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов;

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает:

- определение бюджетных полномочий соответствующих органов государственной власти;

- установление и исполнение расходных обязательств;

- формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов;

- определение объёма, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

В соответствии с принятыми в Бюджетном кодексе определениями, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

При этом различают несколько форм трансфертов, основные из которых:

- дотации - это средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования;

- субвенции - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов;

- субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объёме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учёту средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Сбалансированность бюджета или его отсутствие может проявиться одним из трёх вариантов:

1. Доходы равны расходам - бюджет сбалансирован, нет ни дефицита, ни профицита.

2. Расходы превышают доходы. В данном случае образуется дефицит бюджета, для покрытия которого необходимо изыскивать дополнительные средства.

3. Расходы меньше доходов (профицит бюджета).

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств ранее формулировался как принцип их экономного и эффективного использования. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств, т.е. использования их с максимальной эффективностью.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определёнными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Данный принцип не действует в части:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами с участием РФ;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

- обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесённых в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований) и процедур рассмотрения и принятия решений по данным проектам;

- обязательное опубликование в средствах массовой информации утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении;

- полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

- стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчётного, текущего и очередного финансового года.

Принцип прозрачности, однако, не применяется к секретным статьям бюджета, которые могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надёжность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчёта доходов и расходов бюджета. То есть при определении доходов и расходов бюджета любого уровня должны быть учтены все реальные изменения, которые могут на них повлиять.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В 2007 году данный принцип был дополнен принципом подведомственности расходов бюджетов. Он подразумевает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов за пределами территории РФ, субъекта РФ или муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. Кассовое исполнение бюджета РФ осуществляет Федеральное казначейство.

2.2 Применение на практике принципов бюджетной системы и основные проблемы развития межбюджетных отношений в РФ

Как видно из принципов бюджетной системы РФ, в бюджетном устройстве страны важная роль отведена многочисленным взаимосвязям и взаимодействию между бюджетами различных уровней. Бюджетная система не может эффективно функционировать без регламентированной системы межбюджетных отношений.

В России межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями (органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

К основным принципам межбюджетных отношений относятся:

- разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов, а также расходов по уровням бюджетной системы РФ;

- распределение согласно временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенство бюджетных прав субъектов РФ и равенство бюджетных прав бюджетов муниципальных образований;

- выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также равенство местных бюджетов и бюджетов муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Несмотря на то, что принципы функционирования бюджетной системы РФ и принципы межбюджетных отношений закреплены законодательно, не все они в полной мере выполняются на практике. За последние годы реализация данных принципов претерпела существенные изменения, в связи с чем все они в определённой степени нарушаются.

Одним из самых показательных является принцип сбалансированности бюджета. Согласно нему при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Как видно, с распадом СССР, бюджет страны был дефицитным, но в связи с последующей благоприятной обстановкой на мировом рынке энергоресурсов доходы бюджета России стали превышать расходы.

До принятия федерального закона №116-ФЗ от 05.08.2000г. «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» формирование профицитного бюджета запрещалось. Когда соответствующая глава была исключена из БК РФ, заложение в проект бюджета профицита стало законным. К началу 2008 года накопленная сумма профицита составила более 8 трлн. руб.

Поскольку сбалансированность бюджета означает, прежде всего, сбалансированность доходов и расходов, то само формирование дефицитного или профицитного бюджета уже противоречит принципу сбалансированности. Нередко сам факт формирования бюджета с профицитом трактуется с позиции «расходования» профицита на формирование резерва.

Что касается дефицита бюджета, то, несмотря на необходимость его минимизации, умеренный уровень дефицита считается фактором экономического роста, если при этом дополнительные расходы связываются с созданием новых рабочих мест, модернизацией производства и т.п.

При дефиците бюджетов в итоге доходы и расходы совпадают, но часть доходов становится покрываемой официально установленными источниками - как правило, связываемой с государственными (муниципальными) займами. Это дает основания работникам Минфина России считать дефицит «счётной категорией» [14, с. 33].

Формирование непокрытого дефицита или профицита бюджета также противоречит принципу полноты отражения в бюджете доходов и расходов. Все поступающие в бюджет доходы должны быть расписаны по направлениям финансирования той или иной статьи расходов. В случае поступления дополнительных доходов последние могут быть основанием увеличения расходов какой-либо бюджетной сферы, в то время как такие доходы обычно формируют профицит бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает применение «котлового» метода формирования доходов для финансирования расходов. В 90-е годы в составе федерального бюджета выделялось множество целевых бюджетных фондов. Средства этих фондов формировались целевым назначением и не могли быть использованы для других нужд.

В 2001 году большинство целевых бюджетных фондов было упразднено, а их расходы переданы в федеральный бюджет. Упразднение всех целевых бюджетных фондов за исключением Фонда Министерства РФ было связано с тем, что казначейский контроль их средств был затруднен, а расходы зачастую неэффективны. [21] Но этот шаг не был оправдан в полной мере. В настоящее время некоторые такие фонды приходится восстанавливать, так например, принято решение о восстановлении дорожных фондов, существует необходимость восстановить экологический фонд, фонд занятости населения.

Секретность некоторых статей бюджета не позволяет в полной мере реализовать принцип открытости бюджетной системы и её единства. Принцип прозрачности также нарушается частым внесением изменений в бюджетную классификацию, что не позволяет сопоставлять данные бюджетов различных периодов.

В частности, с 2005 г. вместо 27 разделов функциональной классификации расходов федерального бюджета используется 11, а с 2011 г. - 14 разделов, вследствие чего информация для аналитических целей, дающая представление о динамике некоторых расходов, в том числе социального характера, оказывается несопоставимой, затруднены объективный сравнительный анализ и оценка эффективности исполнения бюджета в динамике [14, с. 46].

Таким образом, из-за частого изменения бюджетной классификации, кроме принципа прозрачности нарушается и принцип реалистичности бюджета, а отсутствие единой методологии бюджетов во времени нарушает принцип единства.

Соблюдение принципа достоверности (реалистичности) на этапе плани-рования бюджета должно обеспечивать достаточно точные прогнозные значе-ния показателей, оказывающих существенное влияние на доходы и расходы бюджета, таких как ВВП, инфляция, уровень мировых цен на нефть и др.

В условиях кризиса и полной непредсказуемости динамики основных макроэкономических показателей первый проект федерального бюджета на трёхлетний период (2007 - 2009 гг.) и второй аналогичный проект (2008 - 2010 гг.) оказались несостоятельными, прежде всего по основным макроэкономическим показателям, в связи с чем последняя трёхлетка была аннулирована. [14, с. 40]

Одним из самых важных и одновременно трудно реализуемых является принцип эффективности и результативности бюджета. Этому мешают как объективные причины, к примеру, наличие естественных монополий, так и субъективные - различные просчёты и ошибки. Важной причиной неэффективного использования бюджетных средств является отсутствие конкурсов на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ для бюджетной сферы. Невысокая эффективность использования средств бюджета подтверждается и большим количеством одновременно реализуемых социальных программ со слабой инвестиционной составляющей.

Непосредственно касается принципов межбюджетных отношений принцип самостоятельности бюджетов. Значительный объем финансовой помощи из федерального бюджета при отсутствии бюджетной дисциплины на местах существенно нарушает самостоятельность бюджетов субъектов федерации. Если федеральные средства не направляются на стимулирование роста производства и повышение его эффективности, то доля дотационных регионов снижаться не будет.

В сфере межбюджетных отношений большое значение имеет принцип адресности бюджетных потоков. В БК РФ предусмотрено право главных распорядителей бюджетных потоков сокращать объёмы финансирования бюджетов других уровней. В связи с этим, можно обозначить две проблемы:

- сокращение федерального финансирования ведёт к росту масштабов использования внебюджетных средств для покрытия расходов бюджетной сферы, что ослабляет институт государственного бюджета;

- уменьшение финансирования одних бюджетополучателей в пользу других является основой для коррупции.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ ранее обозначался только в составе межбюджетных принципов, в настоящее время он закреплён как один из основополагающих принципов бюджетной системы РФ. Уровень жизни в различных регионах существенно различается, так ВВП на душу населения между самым благополучным и наименее благополучным регионами различается в соотношении 40:1. Даже при наличии межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, дотационные регионы ощущают острую нехватку в финансировании социальной сферы.

Таким образом, формально бюджетные права всех регионов равны, но на практике возможности реализации этого права для субъектов различны.



3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

3.1 Реформирование бюджетной сферы в РФ

С изменением в нашей стране политического строя и переходом к рыночной экономике перед бюджетной сферой встали новые задачи, потребовался её полный пересмотр и крупномасштабное реформирование.

Первые шаги были предприняты уже в 1991 г., когда были приняты два основополагающих федеральных закона об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, а также основах налоговой системы. В том же году была принята первая единая бюджетная классификация для всех бюджетных уровней.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. В настоящее время он заменён Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, заложившие основу действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем.

До сегодняшнего дня проводятся различные бюджетные реформы по нескольким направлениям. Наряду с реформированием бюджетного процесса и реорганизацией сети бюджетных учреждений одно из ведущих мест занимает реформирование межбюджетных отношений.

В рамках данного направления периодически разрабатываются различные документы, среди которых следует выделить:

- Ежегодное бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах;

- Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года;

- Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов;

- Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года.

Также интерес представляет заключение Счётной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».

Все реформы в сфере межбюджетных отношений проходят на общем фоне решения новых для России бюджетных задач. С уходом от централизованного управления и переходом на федеративное устройство, появилась необходимость переориентации механизма бюджетного управления с управления затратами на управление результатами.

Согласно готовящимся реформам, федеральный бюджет 2012 года будет первым федеральным бюджетом, который формируется и будет исполняться в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых федеральными государственными (казенными, бюджетными и автономными) учреждениями. [6]

Также начался переход на программный принцип формирования федерального бюджета, большое внимание стало уделяться долгосрочному планированию.

В условиях необходимости реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надёжности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе.

По мнению Счётной палаты, подготовка прогнозов должна осуществляться в тесной взаимной увязке с концепцией, долгосрочной стратегией социально-экономического развития страны и бюджетной стратегией.

Разработанная Правительством Российской Федерации Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, включающая в себя меры, направленные в том числе на повышение эффективности деятельности и внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, модернизацию управления общественными финансами страны, предполагает достижение долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации. [5]

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2012-2014 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения её эффективности;

- создание стимулов по наращиванию доходной базы региональных и местных бюджетов;

- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Финансовая помощь из федерального бюджета позволяет обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и исполнение их расходных обязательств. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии. Учитывая, что в настоящее время именно трансферты на текущие расходы составляют основную долю, необходимо повысить роль и значение межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный инвестиционный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике и повышение их налогового потенциала.

Одной из задач, обозначенных в Бюджетном послании президента на 2012 - 2014 гг., было обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления. Основными направлениями работы по децентрализации полномочий должны стать:

- подготовка и реализация предложений по передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства;

- оптимизации субсидий региональным бюджетам, в том числе - их консолидация в рамках государственных программ Российской Федерации и повышение доли субсидий, распределяемых непосредственно федеральным законом о федеральном бюджете;

- стимулирование субъектов Российской Федерации по наращиванию налогового потенциала;

- сокращение предоставления кредитов субъектам Федерации.

При всей значимости реформирования бюджетного процесса, ориентированного на повышение эффективности использования бюджетных средств, в том числе и в социальной сфере, в дальнейшем было бы важным ограничивать крупномасштабную трансформацию бюджетного законодательства.

3.2 Предложения по развитию межбюджетных отношений в РФ

В целях развития межбюджетных отношений в РФ на среднесрочную перспективу предложены следующие меры:

- переход финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета;

- в связке с первой мерой субъектам РФ передаются государственные учреждения в сферах образования, здравоохранения, культуры и сельского хозяйства;

- уменьшение числа субсидий и увеличение доли субсидий, распределяемых между субъектами РФ до начала финансового года;

- дополнительное стимулирование деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала;

- закрепление за субъектами РФ право самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет субвенций;

- сокращение поддержки субъектов за счет бюджетных кредитов и переход к преимущественному использованию рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ;

- повышение значимости выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием.

В связи с внесением в законодательство Российской Федерации изменений, связанных с переводом финансового обеспечения полиции за счёт средств федерального бюджета, планируется высвобождение значительных средств на региональном уровне. Именно за счёт этих средств будут выполняться расходные обязательства, связанные с передачей некоторых полномочий на региональный уровень:

- субъектам Российской Федерации передаются федеральные учреждения среднего профессионального образования;

- отдельные полномочия в области содействия занятости населения (за исключением социальных выплат безработным гражданам);

- передаются на региональный уровень учреждения, осуществляющие дезинфекционную деятельность;

- отменяется софинансирование из федерального бюджета финансового обеспечения выплат пособий при устройстве детей-сирот в семью, содержания детей-сирот в семье опекуна и в приёмных семьях, реализации мер по социальной поддержке реабилитированных лиц;

- в федеральный бюджет передается часть доходных источников (государственная пошлина за регистрацию транспортных средств и штрафы за административные правонарушения в сфере дорожного движения, часть акцизов на алкогольную продукцию).

Одним из предложений по развитию межбюджетных отношений в России является сокращение объёмов межбюджетных трансфертов при одновременном стимулировании субъектов РФ к наращиванию доходной части региональных бюджетов.

С целью стимулирования субъектов Российской Федерации к наращиванию собственной доходной базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации планируется внести изменения, предусматривающие, в том числе корректировку данных по налогу на прибыль крупных и средних организаций.

Также предполагается внести изменения в БК РФ в части установления обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации передавать в местные бюджеты налог на доходы физических лиц по нормативу 20% (ранее - 10%). Этот шаг должен уменьшить объёмы межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований, и поможет избежать встречных трансфертов.

Также с целью дополнительного стимулирования деятельности субъектов РФ по наращиванию регионального налогового потенциала предлагается использовать механизм финансового поощрения тех регионов, которые достигли наилучших показателей в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, увеличении доходов бюджетов.

Общий объём межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2012 году по сравнению с предыдущим годом должен снизиться на 10,8 %, а в 2013 - 2014 годах - на 14,6 % и на 6,2 % соответственно. [5]

Анализ приведённых данных показывает, что по всем формам межбюджетных трансфертов в 2012 - 2014 годах предусматривается сокращение расходов федерального бюджета.

Наиболее существенное снижение расходов федерального бюджета проектируется по субсидиям, объём которых в 2014 году составит всего 55 % их объёма в 2011 году.

Сокращение, как объёмов субсидий, так и их числа также является одним из предложений по развитию межбюджетных отношений в России.

В 2011 году в федеральном бюджете предусмотрено предоставление 105 видов субсидий, а в 2012, 2013 и 2014 годах предполагается предоставление 94, 70 и 62 видов субсидий соответственно. [5]

Также предполагается в рамках одной государственной программы предоставлять субъекту одну субсидию на её реализацию. Такое объединение ряда отраслевых субсидий позволит возложить большую ответственность за эффективное их использование на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, с целью обеспечения достоверного бюджетного планирования предлагается увеличить долю субсидий, распределяемую между бюджетами субъектов Российской Федерации до начала финансового года. В настоящее время доля таких субсидий составляет 15%, перспективы этого предложения озвучил бывший министр финансов А. Кудрин: "В следующем году принципиально изменить ситуацию сложно - подумаем, как повысить с 15 до 20-25%. А вот с 2013 года, я считаю, можно радикально изменить ситуацию и уйти за 60-70%, а за два года перейти к 100%" [20].

Следующей мерой, предложенной в Бюджетном послании президента, является повышение значимости выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием.

Ведущая роль федерального центра в выравнивании бюджетной обеспеченности сохранится, но по мере роста доходов субъектов эта помощь будет больше концентрироваться на депрессионных регионах. Реализация такой помощи будет осуществляться, в первую очередь, путём предоставления финансовой помощи в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации как безусловного вида финансовой помощи, распределяемого на три года до начала финансового года и обеспечивающего субъектам Российской Федерации возможности для реалистичного планирования доходной части региональных бюджетов.

...