Формирование государственных и муниципальных финансов

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Формирование государственных и муниципальных финансов

Государственные финансы и их роль в социально-экономическом развитии страны

Общее понятие о государственных и муниципальных финансах. Государственные и муниципальные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Внутренняя экономика стран в соответствии с системой национальных счетов, как уже отмечалось в первой главе, подразделяется на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Систему государственных финансов образует совокупность финансов институциональных единиц государственного сектора управления. Государственные финансы -- это финансы сектора государственного управления. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов, выпуска продукции и формировании активов и пассивов страны.

Государственные финансы традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Они представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью которого органы государственного управления аккумулируют денежные средства и осуществляют денежные расходы.

Основным финансовым фондом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства, является государственный бюджет. Наряду с бюджетом существенную роль играют внебюджетные фонды.

Финансовые ресурсы сектора государственного управления формируются главным образом за счет налогов и отчислений, уплачиваемых предприятиями, учреждениями и организациями, относящимися к другим секторам.

Государство осуществляет свои функции не в целях получения коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения коллективного или индивидуального потребления домашних хозяйств и хозяйствующих субъектов. В этом плане государственные финансы отражают взаимоотношения между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и домашними хозяйствами -- с другой -- по поводу обязательных платежей в денежные фонды государства и использования этих средств в интересах налогоплательщиков. Из этого вытекает необходимость реализации принципа эффективности использования финансовых ресурсов, означающего необходимость достижения заданных результатов при минимальном расходе средств или достижения наилучшего результата с использованием объема средств, определенного действующим налоговым законодательством. Потребность в государственных финансах порождается самим фактом существования государства и необходимостью денежного обеспечения выполнения им своих функций. В наиболее общем виде функцией органов государственного управления является проведение государственной политики и выполнение государственных задач посредством предоставления нерыночных товаров и услуг для их потребления населением и обществом в целом, а также посредством перераспределения доходов (осуществления трансфертов) и богатства. Эти товары и услуги могут предоставляться для коллективного или индивидуального потребления. К коллективному потреблению относятся, например, государственное управление, оборона, обеспечение законности и правопорядка, к индивидуальному -- образование, социальная защита и др.

До последнего времени финансы рассматривались в основном под углом зрения формирования и расходования денежных ресурсов органов государственного управления и обеспечения их платежеспособности.

К операциям, связанным с формированием и расходованием денежных ресурсов, относятся денежно-кредитные операции, при которых одна институциональная единица производит платеж или принимает на себя обязательство, выраженное в денежной форме, а другая институциональная единица получает платеж или другой актив, также выраженный в денежных единицах. К таким операциям относятся, например, приобретение органами государственного управления товаров и услуг, оплачиваемых деньгами, оплата труда государственных служащих, выплаты социальных пособий. Все остальные операции рассматриваются как не относящиеся к денежно-кредитным. В качестве примера можно привести бартерные операции и трансферты в натуральной форме.

В последние годы все большее внимание привлекают новые аспекты финансовых отношений. Формируется новое понимание государственных финансов. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления балансов государственных активов и пассивов и оценки стоимости имущества, находящегося в собственности государства. Это повлекло за собой потребность в интеграции всех потоков ресурсов, с которыми имеют дело органы государственного управления и построения системы государственных финансов, увязывающей чистую стоимость государственного имущества на начало какого-либо периода с потоками средств в течение планируемого периода и величиной стоимости этого имущества на конец периода. Масштабы ресурсов, которыми распоряжается государство, и увеличение их доли в общем объеме ресурсов страны обусловили рост влияния государственных финансов на социально-экономическое развитие страны. В связи с этим стали более острыми проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

В связи с этим во всех странах осуществляется реформирование системы государственных финансов на основе рекомендаций Международного валютного фонда, принятых в 2001 г.

Новая система должна обеспечивать идентификацию, измерение, мониторинг и оценку воздействия на экономику мер государственной экономической политики и других видов экономической деятельности. Управление этими операциями должно предусматривать долговременную устойчивость финансово-экономической деятельности. В связи с этим Международным валютным фондом было признано целесообразным отказаться от балансирования поступлений и расходования только денежных средств как центрального звена финансовой системы и увязать движение чисто денежных потоков с движением всех активов, которыми располагает государство.

Согласно новой трактовке государственных финансов они являются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но инструментом, обеспечивающим формирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

Таким образом, учитывается, что в конечном счете финансово-экономическая устойчивость государства определяется величиной имущества, владельцем которого оно является, включая нефинансовые активы (основные фонды и др.). Обеспечение этих задач потребовало новых подходов к организации финансовой деятельности, составлению финансовых планов и оценке результатов их выполнения. В частности, потребовалось:

-- включить в систему государственных финансов покупку и продажу нефинансовых активов;

-- перейти от функционального определения органов государственного управления к определению, основанному на институциональных единицах;

-- перейти от кассового метода учета поступления и расходования средств к учету по методу начислений;

-- обеспечить интеграцию потоков и запасов.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004--2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ 22 мая 2004 г., в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход на новые принципы формирования государственных финансов. Целью реформирования, как отмечается в Концепции, является «повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации»1. Основные направления реформы были определены в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2003 году».

Реализация новых принципов во всех странах требует достаточно длительного времени, включающего подготовительный и переходный периоды. В процессе реформы необходимо обеспечить не только устойчивую сбалансированность бюджета, но и преобразование системы государственного управления. Предусматриваемые изменения методов и процедур требуют практической проверки и отработки. Ускоренное внедрение новой системы может привести к ослаблению финансовой Дисциплины и неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Исходя из этого в 2005--2006 гг. проводятся эксперименты, не требующие внесения изменений в бюджетное законодательство.

Концепцией предусмотрена разработка федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся бюджетного процесса. Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. Он создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса, начиная с бюджета на 2007 г.

(Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004--2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. 1 июня).

Формирование государственных финансов во всех странах за прошедшие годы осуществлялось по традиционной методологии. В России по традиционной методологии в 2006 г. будет составляться и отчет об исполнении бюджета за 2005 г. Накопленные и опубликованные данные о государственных финансах за предыдущие годы также определены по традиционной методологии. Это предопределяет потребность в знании как традиционной, так и вновь складывающейся системы государственных финансов. В связи с этим в последующем изложении излагаются как традиционные, так и новые подходы к формированию государственных финансов и различия между ними.

Роль государственных финансов в социально-экономическом развитии страны. Государственные финансы обеспечивают для органов государственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического, экономического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное политическое, экономическое и социальное развитие, являются:

-- разработка, принятие, реализация и совершенствование законодательных актов, в том числе формирующих институциональные основы рыночного хозяйства;

-- оказание государственных услуг общего назначения;

-- разработка и реализация экономической политики;

-- разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг, поддержка слабо защищенных групп населения;

-- регулирование процесса интеграции в мировую политическую систему и мировую экономику;

-- осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона. Аккумуляция средств в бюджете позволяет государству осуществлять социальные программы, направленные на развитие человека, культуры, здравоохранения, образования, поддержку семей с низкими доходами, решение жилищной проблемы. Собирая и распределяя денежные ресурсы, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспределение ВВП между секторами и отраслями экономики, социальными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосрочных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, отраслями, социальными группами и территориями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Одной из важнейших задач государства является разработка и реализация социальной политики, финансирование основных общественных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение, возможно, более справедливого распределения благ между членами общества. Эта функция обеспечивается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммунальные услуги. Государственная политика может способствовать сокращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осуществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в преклонном возрасте, медицинского страхования в случае заболеваний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми являются системы страхования европейского типа.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самостоятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государственного управления выступают в роли крупнейших (15--25% к ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жизни определяется как самим фактом мобилизации, перераспределения и расходования средств, так и целенаправленной государственной политикой государства в области государственных финансов. В связи с этим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных платежей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства.

Важнейшим направлением государственного воздействия на экономику посредством государственных финансов является политика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управления государственным долгом. Проводимая государством бюджетная политика должна обеспечивать поддержание адекватных экономическим условиям темпов экономического роста, ограничение социального неравенства, эффективность государств венных расходов.

Рычагами государственного воздействия при налогообложении являются налоговые ставки и льготы, оказывающие влияние на объем производства, предложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры производства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспроцентные кредиты и гарантии по банковским ссудам.

Благоприятное воздействие государственных финансов на экономику предполагает формирование эффективного механизма образования доходов и расходования финансовых ресурсов в отношении экономики в целом на основе рационального налогообложения населения и предприятий, объема и структуры государственных расходов, обеспечивающих условия для экономического роста, стабильности производства и повышения уровня и условий жизни населения. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных задач государственных финансов.

Выполняемые государством функции и экономическая политика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании социальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика гoсударств является, как правило, смешанной. В ней взаимодействуют государственный и частный секторы. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.

Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВВП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.

Рост государственных расходов связан с рядом факторов. Государство вынуждено усиливать свое участие в таких сферах, как здравоохранение и образование, где частный капитал проявляет недостаточную активность. Усложнение социальной и экономической жизни требует увеличения расходов государства на содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка. Развитие науки и новых технологий создает необходимость концентрации для реализации новых проектов крупных ресурсов, для чего требуется создание огромных акционерных корпораций с государственным участием. Вместе с тем попытки стран с менее развитой экономикой обеспечить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал и, кроме вреда, ничего принести не могут. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны.

Проблема соответствия роли государства его экономическому и финансовому потенциалу решается путем корректировки сферы обязанностей государства, сужения или расширения сферы его ответственности. Такая корректировка может производиться на основе изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им благ и услуг, снятия или принятия новых обязательств, требующих государственных расходов.

Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы общество, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужденную меру, носящую временный характер.

Государственные финансы обслуживают государство как систему организации органов власти, управляющих жизнью общества. Поскольку существование государства и его атрибутов является необходимостью, постольку решения, принимаемые органами государственной власти по вопросам государственных финансов являются обязательными для исполнения. В политическом отношении государственные финансы являются фактором воспроизводства и развития существующих институтов и структур государственного управления, сложившихся традиций государственного устройства. Посредством финансов реализуются функции государства и оказывается воздействие на экономическое и социальное развитие. Поэтому рассмотрение бюджета и других государственных финансовых фондов всегда является предметом острой политической борьбы в парламентах и иных представительных учреждениях. Политические партии, приходя к власти, реализуют свои цели посредством формирования и утверждения финансовых планов в соответствии со своими стратегическими целями в области экономической и социальной политики, берут под контроль аппарат финансовых органов и практически реализуют бюджетную политику.

Основные принципы формирования государственных финансов позволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, определяют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы систематизации финансовых операций, а также понятия и категории, используемые в этой сфере.

Границы сферы государственных финансов определяются кругом институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его отграничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институциональных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

Институциональная единица является первичным звеном организации государственных финансов. Она составляет также основу построения системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пассивов. Институциональные единицы органов государственного управления -- это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Сектор государственного управления отличается от других секторов экономики по методу финансирования затрат, средства для которых собираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональных единиц других секторов экономики. Государственные органы управления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой организации государственных финансов является установление институциональных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финансовых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреждения и организации финансируются государством, поскольку они выполняют функции государственного управления.

Следует различать понятия «государственный сектор» и «сектор государственного управления». Понятие «государственный сектор» определяется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных предприятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

Нефинансовые государственные предприятия занимаются производством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на коммерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпоративными единицами или единицами, реализующими свою продукцию в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых государственных предприятий являются отрасли естественных монополий, оборонные предприятия и др.

Также не относится к государственным финансам финансовая деятельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заключающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении финансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегательных вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций органов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции,осуществляемые органами государственного управления, также рассматриваются в системе государственных финансов как операции, относящиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирование, управление международными резервами, прием переводных депозитов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких функций, не входят в состав операций сектора государственного управления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых учреждений.

Исключение таких финансовых функций из сектора государственного управления необходимо для более полного и четкого представления результатов финансовой деятельности собственно государственных органов управления, которые выражаются также в форме их операций с финансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-денежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора государственного управления в регулировании кредитно-денежного обращения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как выполняемые финансовым сектором экономики.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы: органы денежно-кредитного регулирования (центральный банк), коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие внебюджетные социальные фонды России относятся к сектору государственного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:

-- Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют все предприятия и организации независимо от их принадлежности и формы собственности;

-- операции Пенсионного фонда являются составной частью государственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и инфляцией.

По аналогичным соображениям в России к государственным финансам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сектора государственного управления включаются некоммерческие учреждения, полностью или большей частью финансируемые и контролируемые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму членских взносов или других трансфертов, а государственный контроль может заключаться в организации эффективной деятельности таких организаций. Некоммерческие организации, существующие на частные добровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы государственной власти различных уровней, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной власти. Источниками средств таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании -- треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и государственные фонды обязательного медицинского страхования, концентрирующие около трети всех средств государственных финансов.

Понятие государственного сектора является более широким, чем понятие сектора государственного управления. Государственный секторвключает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учреждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору государственного управления представляет интерес определение показателей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При формировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управления и единицами, которые в него не входят.

Определение понятий резидентов и нерезидентов. Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявления внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимается сектор государственного управления, за исключением наднациональных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения правительства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, проживающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах экономической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммерческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и условные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операциями с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.

Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и другими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, если проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пребывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами в соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, полученных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.

Структура государственных финансов определяется двумя основными факторами. Одним из них является форма государственного устройства. Другим -- выделение в составе государственных финансов бюджетных средств и различного рода целевых фондов, не входящих в бюджеты федеральных и региональных органов власти.

По форме государственного устройства государства могут быть федеративными и унитарными. В федеративных государствах, объединяющих территориальные образования с некоторой степенью ограниченной государственности, существуют три уровня управления: центральный (федеральный, общегосударственный) уровень, региональный и местный (муниципальный) уровни. К странам с многоуровневой системой управления относятся как крупные страны (Китай, Индонезия, Япония, Россия, Франция Италия и др.), так и относительно небольшие страны (Корея, Норвегия, Новая Зеландия и др.). Унитарные государства не имеют в своем составе федеративных единиц и подразделяются на административно-территориальные единицы. Для них характерны два уровня управления -- центральный и местный. К унитарным государствам относятся Чехия, Польша, Венгрия и ряд других стран.

К центральному уровню управления относятся парламент, президент и аппарат президента, правительство и аппарат правительства, все государственные учреждения, министерства, ведомства, осуществляющие общегосударственные функции, включая территориально рассредоточенные общегосударственные органы, которые могут функционировать на региональном или местном уровне, но финансируются и контролируются центральными органами власти. Этот уровень управления, как правило, оказывает основное воздействие на экономику страны. Законодательные и исполнительные органы этого уровня формируют и реализуют экономическую и финансовую политику, проводимую в интересах страныв целом, определяют налогово-бюджетную политику, вырабатывают Реализуют кредитно-денежную политику, инфляционное или дефляционное воздействие на экономику. Центральное правительство имеетмонопольный доступ к кредитам центрального банка, что дает возможность в ряде случаев действовать без ограничений и проблем с внутренней ликвидностью. Центральными органами власти принимаются решения о создании и порядке деятельности на национальном уровне, внебюджетных фондов для решения отдельных проблем, фондов социального страхования и пенсионных фондов, представляющих политический интерес, деятельность которых увязывается с другими государств венными программами, в частности с антициклической налогово-бюджетной политикой.

К региональным органам управления относятся органы власти областей, краев, республик, штатов (например, в США), земель (например, в ФРГ), провинций (например, в Канаде), осуществляющие властные полномочия на территориях, объединяющих более мелкие районы. Это органы законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, государственные учреждения, создаваемые и контролируемые региональными органами власти. Региональные органы власти наделены в соответствии с конституциями стран определенными полномочиями на основе разграничения ответственности между центральными и региональными органами власти. Степень автономности региональных органов власти и объем их функций определяются размерами доходов, получаемых из контролируемых ими источников, и независимостью должностных лиц от административного контроля центрального правительства. Региональные органы власти существуют только в федеративных государствах и занимают промежуточное положение между общегосударственными и местными органами власти.

К местным органам власти относятся органы управления в городах и сельских местностях, обладающие самостоятельными структурными управленческими подразделениями, определенными законодательством автономными полномочиями и источниками финансовых средств, за счет которых функционируют подведомственные им институциональные единицы (образовательные, медицинские, социального обеспечения, культурные, спортивные и др.). Местные органы управления включают органы управления в округах, районах, муниципалитетах, населенных пунктах и т. д. могут существовать объединения местных органов, создаваемые для осуществления определенных функций, школьные округа, органы для выполнения местных водохозяйственных и санитарных функций и др. Местные органы власти во многих странах являются органами местного самоуправления населения и согласно конституции не относятся к органам государственного управления.

В системе органов власти органы местного самоуправления занимают особое место. Местный (муниципальный) уровень власти предполагает самостоятельную деятельность по решению задач, касающихся непосредственно данной территории на основе самоуправления. Местное самоуправление основано на деятельности населения по решению вопросов местного значения, при этом представительные и исполнительные органы не входят в систему органов государственной власти.

Масштабы полномочий каждого уровня управления и выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их формирования и использования. В зависимости от конституции основные решения по вопросам формирования доходов и расходовании средств могут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.

Сектор государственного управления в России как в республике с федеральным устройством охватывает федеральный, региональный (республики, края, области, Москва, Санкт-Петербург) и местный уровни. Основные типы институциональных единиц, относящихся к сектору органов государственного управления, следующие. Федеральные органы управления: Федеральное Собрание, аппарат Президента Российской Федерации, аппараты правительства, федеральных министерств и ведомств; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые, как правило, из федерального бюджета; государственные внебюджетные фонды; учреждения (посольства, представительства, консульства) Российской Федерации за границей.

Региональные органы управления: органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, аппараты президентов республик в составе Российской Федерации, аппараты исполнительной власти Российской Федерации; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые за счет бюджета субъектов Российской Федерации; внебюджетные фонды, создаваемые субъектами Российской Федерации; представительства субъектов Российской Федерации.

К местным (муниципальным) органам управления относятся: органы законодательной (представительной) власти, аппараты местной администрации, аппараты местной исполнительной власти; государственные учреждения здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки, финансируемые из местного бюджета; внебюджетные фонды, создаваемые местной администрацией.

В Конституции России зафиксировано право на самоуправление на Местном уровне. Вместе с тем на практике не до конца решены вопросы Разграничения полномочий и ответственности местных органов власти, а также разграничения собственности между различными уровнями "правления. Кроме того, Конституцией РФ местное самоуправление рассматривается как единый уровень управления. В действительности такназываемый местный (муниципальный) уровень состоит из двух, а в ряде случаев из трех уровней, а целом в России фактически существуют по крайней мере четыре уровня управления и соответственно четыре уровня бюджетов. В регионах, где статус муниципального образования имеют бывшие города областного подчинения и административные районы, а таких большинство, в составе городов и районов имеются более мелкие административные единицы -- «районные» города, поселки, сельские территориальные образования с выборными или назначаемыми администрациями, фактически располагающие бюджетами или сметами расходов. Они не вписываются в существующую законодательную базу, регулирующую налогово-бюджетную деятельность.

Применительно к уровням управления финансы органов власти имеют также три уровня. К первому относятся федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов. Ко второму -- бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К третьему -- местные бюджеты и внебюджетные фонды. В унитарных государствах бюджетные системы являются двухуровневыми. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в государственный бюджет. Различные государственные институциональные управленческие единицы относятся к тому уровню управления, который контролирует и финансирует их деятельность. Например, операции по социальному страхованию рассматриваются как часть того уровня управления, на котором они осуществляются.

В странах, где местные органы власти являются органами самоуправления населения, они отделены от органов государственной власти. Такое отделение является основанием для разграничения финансов органов власти на государственные финансы и муниципальные финансы.

Государственные финансы. Соответственно пониманию органов государственного управления в федеративных государствах к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации (региональные финансы), государственные внебюджетные фонды (в России Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации. Федеральный бюджет и региональные бюджеты (бюджеты субъектов федерации) занимают центральное место в финансах соответственно страны в целом и регионов. Через них перераспределяется в разных странах от одной трети до половины ВВП. В общем объеме государственных и муниципальных финансовых ресурсов они составляют две трети и более. Существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы,имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. В унитарных государствах к государственным финансам относятся бюджеты и внебюджетные фонды центрального правительства. Центральное место в государственных финансах принадлежит общегосударственному бюджету. Государственный федеральный бюджет -- утверждаемый законом финансовый план государства на текущий год. Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, обеспечивающим образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств как обязательного условия функционирования любого государства.

На региональном уровне основную роль играют бюджеты регионов. Принцип сбалансированности бюджета предполагает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. На практике многие регионы располагают относительно большими доходами, часть которых аккумулируется федеральным правительством и перераспределяется с помощью трансфертов в регионы с недостаточным налоговым потенциалом. Такое перераспределение является средством выравнивания уровня потребления в регионах с различным уровнем экономического развития.

Муниципальные финансы. Базой независимого самоуправления являются муниципальная собственность и муниципальные финансы. Муниципальные финансы формально обособлены от государственных. Вместе с тем бюджетные полномочия муниципальных финансов определяются законодательными актами страны. Доходы местных бюджетов складываются за счет налогов и неналоговых поступлений. Местные бюджеты являются, как правило, дефицитными и в значительной мере зависят от трансфертов центральных и региональных бюджетов.

Формирование каждым уровнем управления самостоятельных бюджетов нацелено на реализацию прав на финансовую самостоятельность регионов и местных органов власти. Это предполагает:

-- возможность для законодательных (представительных) органов всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

-- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого Уровня;

-- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетовсоответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством;

-- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять направления расходования средств.

Общий объем государственных и муниципальных финансов. Общий объем финансовых операций сектора государственного и муниципального управления, мобилизации и распределения финансовых ресурсов характеризуется агрегированными данными всех уровней управления. Финансы органов государственного управления и муниципальные финансы могут быть объединены в общую категорию финансов государственных и местных органов власти или общественных (публичных) финансов, поскольку их основной функцией является предоставление нерыночных товаров и услуг для населения и общества в целом. Возможность такого объединения обеспечивается единством бюджетной системы, правовой базы, форм документации, принципов бюджетного процесса, унификацией порядка финансирования расходов бюджета и бухгалтерского учета. В федеративных государствах единство бюджетной системы обеспечивает сочетание централизации и децентрализации в организации государственных и муниципальных финансов по уровням управления. На этой основе осуществляется консолидация (объединение) бюджетов различных уровней, территориальных образований и внебюджетных фондов, иначе говоря, формирование общего объема поступлений средств в государственные и муниципальные финансы и их расходования. Консолидированные государственные фонды денежных средств и их расходование законодательно не утверждаются. Однако наличие консолидированных данных позволяет анализировать общий объем средств публичных финансов и их расходования.

Порядок утверждения финансовых планов. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов федерации и региональных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются соответственно в форме федеральных законов или законов субъектов федерации. Местные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления. В федеративных государствах местные бюджеты не должны включаться в бюджеты членов федерации, а в унитарных соответственно в бюджет центрального правительства. Порядок формирования и расходования бюджетных средств оказывает существенное воздействие навсе стороны общественной жизни.

Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего налоговых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги,таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Согласно другому принципу единые государственные налоги могут расщепляться в установленных законом долях между уровнями управления. Может иметь место сочетание этих подходов. Практически во всех странах широко используется безвозмездная передача средств от более высоких к более низким уровням управления.

Основными направлениями расходов центрального правительства являются затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность, оборону, на региональном уровне -- на образование, социальное обеспечение, здравоохранение, на уровне местного самоуправления -- на образование, здравоохранение, охрану и поддержание окружающей среды и расходы на жилье.

Наднациональные органы управления. Наднациональные органы управления в соответствии с рекомендациями МВФ, принятыми в 2001 г., рассматриваются как международные организации, не относящиеся ни к одной из стран. На основании заключенных договоров они имеют право сбора налогов и иных обязательных платежей, могут осуществлять расходы и другие операции по достижению целей этой международной организации на территории более чем одной страны. Примером являются страны Европейского союза. Вместе с тем для определения общего объема доходов и расходов доходы и расходы сектора государственного управления и наднациональных органов в аналитических целях могут быть объединены.

В категорию наднациональных органов не входят те международные организации, финансирование которых осуществляется не путем налоговых сборов, а за счет государственных взносов, правительственных ссуд либо кредитов. Государственные взносы в такие международные организации отражаются как расходы правительства, предоставляемые им ссуды или инвестиции -- как кредитование, а поступления от них -- как безвозмездная передача средств, ссуды либо выплаты в счет погашения кредитов.

В отношении наднациональных органов применительно к России следует отметить, что они финансируются не за счет налоговых сборов, а за счет государственных взносов. Это касается как органов СНГ, Союзного государства России и Белоруссии, так и участия России в других Межгосударственных организациях. В настоящий момент необходимости отражения подобных операций нет, поскольку нет соответствующих Доходов и расходов на территории России. Платежи наднациональным органам и платежи, поступающие от них, отражаются в отдельном транзитном счете сектора государственного управления.