Формирование государственных и муниципальных финансов

В соответствии с новым пониманием государственных финансов данные, отражаемые в системе государственных финансов, представляют собой потоки или запасы. Потоки являются денежным выражением всех экономических операций, в которых участвуют институциональные единицы. Запасы -- это активы и обязательства, а также чистая стоимость активов, имеющихся у институциональных единиц на определенную дату. В системе государственных финансов обеспечивается интеграция потоков и запасов. Это означает, что все изменения в запасах вытекают из потоков средств, являются результатом этих потоков и могут быть полностью объяснены ими. В этом плане стоимость любого запаса (имущества), которым располагает институциональная единица, представляет собой накопленную величину влияния всех потоков с момента ее возникновения.

Виды потоков. Потоки отражают создание, преобразование, обмен, передачу или исчезновение экономической стоимости. Потоки подразделяются на операции и другие экономические потоки.

Операции. Под операциями понимают взаимодействие между институциональными единицами на основе взаимного соглашения или требований закона. Операции и их результаты являются следствием реализации решений, принимаемых органами государственного управления. Так, например, на основе их решений и соглашений с контрагентами осуществляются закупки товаров и услуг органами государственного управления, на основе законодательства осуществляются операции по уплате налогов. Каждая операция отражает или обмен, или трансферт. При обмене институциональные единицы предоставляют товары, услуги, активы, труд и получают взамен деньги, товары, услуги, активы и труд эквивалентной стоимости. Под трансфертом понимается операция по представлению товаров, услуг, активов, труда без получения взамен какого-либо эквивалента. Примерами трансфертов являются налоги, пенсии, социальные пособия.

Все операции подразделяются на денежно-кредитные и не относящиеся к денежно-кредитным. Денежно-кредитные операции -- это операции, при которых институциональные единицы осуществляют денежный платеж или принимает обязательства, выраженные в деньгах, а их контрагенты получают платеж или денежное обязательство. Все другие операции не относятся к денежно-кредитным. Они представляют собой либо обмен, либо трансферт в натуральной форме. К обменным операциям относятся бартер и вознаграждения государственным служащим в натуральной форме. К таким вознаграждениям может относиться предоставление форменной одежды, жилищных услуг, транспорта и др. Трансферты в натуральной форме используются вместо денежных трансфертов в случаях, когда это более эффективно или гарантирует использование средств в соответствии с целями их предоставления. Так, например, в случаях стихийных бедствий пострадавшим может оказываться помощь медикаментами, продовольствием, палатками. В натуральной форме могут предоставляться медицинские услуги, услуги в области образования и др.

Другие экономические потоки -- это экономические потоки, характеризующие изменения в объеме или стоимости активов, обязательств и чистой стоимости активов, не являющиеся результатом операций органов государственного управления. Они могут быть следствием событий, не связанных с непосредственной управленческой деятельностью. Существует два вида таких потоков: «холдинговая прибыль» и «другие изменения в объеме активов».

«Холдинговая прибыль (или убыток)» (в дальнейшем для краткости -- холдинговая прибыль) характеризует увеличение или уменьшение стоимости активов или обязательств в результате изменения в уровне и структуре цен на них без количественных или качественных изменений самих активов и обязательств. Она возникает вследствие общеэкономических процессов, ведущих к росту или снижению цен на производимые товары и услуги, отдельные их группы или виды.

«Другие изменения в объеме активов» характеризуют изменения в стоимости активов и обязательств, не связанные с операциями и холдинговой прибылью. Они отражают количественные или качественные изменения существующих активов, добавление новых активов или их выбытие.

Время отражения потоков в учете. Многие годы считалось, что потоки фактических платежей для государственных финансов представляют основной интерес, так как именно они определяют платежеспособность государственных органов и, оказывая воздействие на ликвидность средств всего общества, определяют спрос на товары и услуги в других секторах экономики. Под платежеспособностью органов государственного и муниципального управления понималась их способность полностью выполнять свои обязательства по платежам, обеспечиваемую наличием необходимых и достаточных денежных средств в текущем периоде. Согласно этой концепции доходы формируются только в результате фактических поступлений средств, расходы представляют собой фактические платежи. Данные формируются на кассовой основе. Кассовый метод определения поступлений денежных средств и платежей -- метод, базирующийся на учете фактически поступивших и фактически выплаченных денежных средств. Он не учитывает причитающихся к получению или полагающихся к выплате, начисленных, но реально не поступивших илине израсходованных средств, например налоговых сумм, срок оплаты которых наступил, а платеж по тем или иным причинам задерживается. В России порядок зачисления был определен ст. 40 БК РФ, согласно которой «денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного бюджетного фонда».

В последние годы в мировой практике подход к определению момента отражения операций в государственных финансах изменился. В 2001 г. Международным валютным фондом было признано, что устойчивость государственных финансов определяется не только платежеспособностью, но еще в большей мере чистой стоимостью государственных активов. Потоки средств, поступающих органам государственного управления и исходящих из него, должны вести к увеличению стоимости государственного имущества.

При использовании кассового принципа существует проблема выявления, анализа и учета в управленческих процессах поступающих и выходящих из сектора государственных и муниципальных финансов потоков товаров и услуг в натуральной форме, задолженности органов управления по заработной плате, закупкам, государственному заказу и т. п. Такого рода явления отражались не в самих бюджетных статьях, а в специальных аналитических дополнительных статьях, позволяющих формировать общий объем обязательств, включая не принявшие на данный момент денежного характера.

С учетом изложенного было установлено, что потоки средств в государственных финансах отражаются по методу начисления. Это означает, что они фиксируются на момент создания, передачи или исчезновения экономической стоимости. Иначе говоря, время отражения соответствует тому моменту, когда фактически совершаются потоки ресурсов, в то время как денежные потоки могут иметь место раньше или позже. Кроме того, появляется возможность включать операции в натуральной форме и другие экономические потоки и интегрировать потоки с изменениями в балансе активов и пассивов. Обычно при использовании метода начисления потоки отражаются на более ранние моменты времени, чем при учете по кассовому методу. При этом не поступившие вовремя средства отражаются как просроченная задолженность, например по основной сумме долга, налогам и т. д. В традиционной системе просроченная задолженность и ее изменения отражались в специальных справках. Переход к методу начисления позволяет получить полное представление об активах и обязательствах бюджетной системы.

Появляется также возможность сопоставления себестоимости услуг, оказываемых государством, с затратами на приобретение аналогичных услуг на рынке.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004--2006 гг. в России начиная с 2006 г. также осуществляется переход к учету на основе метода начисления. В состав таблиц, составляемых на этой основе, включены баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах и отчет о движении денежных средств. При этом наряду с получением данных по методу начислений классификацией операций сектора государственного управления предусмотрено получение данных также и по кассовому методу.

Охват экономических событий. В реформированной системе государственных финансов охват экономических событий, отражаемых в ней, значительно шире, чем в традиционной системе. В традиционной системе отражаются только события, связанные с кассовыми операциями. Новая система охватывает все экономические события, оказывающие влияние на активы, обязательства, доходы и расходы. Так, например, в ней находят отражение бартерные операции и операции в натуральной форме. Для полного согласования баланса активов и пассивов на начало и конец периода в систему государственных финансов включаются также другие экономические потоки, оказывающие влияние на их величину. Примерами таких событий являются изменение цен и уничтожение активов.

Стоимостная оценка потоков и запасов. Оценка потоков и запасов в реформированной системе государственных финансов производится по текущим рыночным ценам. Иначе говоря, товары, активы, услуги, рабочая сила или предоставляемый капитал отражаются в суммах, по которым они обмениваются или могут быть обменены на деньги. Многие финансовые активы и обязательства имеют номинальную и фактическую рыночную стоимость. Операции с такими активами, например с облигациями, оцениваются по фактически уплаченным ценам. При этом их номинальная стоимость отражается в отдельных справочных документах. Стоимость потоков, выраженных в иностранной валюте, пересчитывается в национальную валюту по курсу на дату совершения операции, а запасы иностранной валюты -- по курсу на дату составления баланса активов и пассивов. Бартерные и иные операции, не выраженные в деньгах, также оцениваются по текущей рыночной стоимости, исходя из действующих Цен на аналогичные товары и услуги. В традиционной системе государственных финансов стоимостная оценка долговых ценных бумаг производится по сумме, которую органы государственного управления обязаны выплатить при наступлении срока их погашения. Эта сумма может не совпадать ни с рыночной, ни с номинальной их стоимостью.

Интеграция бюджетного учета с бюджетной классификацией. Реформированная система государственных финансов должна обеспечить интеграцию бюджетного учета с бюджетной классификацией. Для определения и реализации социально-экономической политики в стране важно знать не только общий объем активов и обязательств, но также их состав и количественное выражение видов доходов и расходов, в результате которых они образуются. Принимаемые органами решения об источниках доходов и направлениях расходов базируются на анализе их конкретных видов. При этом существует необходимость в оценке того, к каким последствиям поведут изменения налогообложения по отдельным видам налогов и каких результатов можно ожидать от планируемых расходов по их конкретным направлениям. Интегрирование плана счетов бюджетного учета с бюджетной классификацией позволяет выявлять влияние принимаемых в налогово-бюджетной сфере решений на состояние активов и пассивов, а также формировать отчетность об исполнении бюджета.

Реализация этого требования осуществляется с помощью кодов Единого плана счетов бюджетного учета. В структуре кодов нашли отражение коды ведомственной и функциональной классификации, коды источников финансирования (бюджетные средства, предпринимательские средства, целевые средства), коды синтетического счета, коды аналитического счета, коды классификации операций сектора государственного управления, коды балансовой классификации объектов учета (видов и типов активов и обязательств). Таким образом, обеспечивается формирование аналитической основы, необходимой для осуществления бюджетного процесса, ориентированного на результат. В единый план счетов институциональных единиц интегрируется бюджетная классификация, построенная по принципу отражения влияния операций на величину активов и пассивов, как в целом, так и по конкретным видам. В итоге объединяются бухгалтерский учет и учет исполнения бюджета в бюджетных учреждениях, которые теперь имеют полный баланс активов и пассивов.

В государственных финансах в традиционном понимании отражаются потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отражаются операции, в которых присутствуют потоки товаров и услуги, а также потоки обязательств.

Для планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны,состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.

Каждая операция органов государственного управления может рассматриваться как комбинация двух потоков -- потока, поступающего к органам государственного управления, и потока, выходящего от них. Каждый поток представляет собой товары (услуги), деньги либо финансовые обязательства. Для государственных финансов во многих случаях характерно наличие лишь одного потока -- трансферта, входящего или исходящего из сектора государственного управления, например налоговых поступлений, выплаты пенсий, бесплатной медицинской помощи и т. п. Трансферты -- финансовые операции, осуществляемые без компенсаций, т. е. не имеющие встречного потока товаров, услуг, обязательств и т. п. В этом случае в обратном направлении не поступает ничего. Это «ничего» в целях формального соблюдения логики изложения рассматривается как «нулевой поток». С учетом этого потоки, входящие и выходящие из органов государственного управления, могут быть представлены в виде пяти категорий. Этими категориями являются товары и услуги, деньги, «нулевой поток», договорные обязательства с фиксированным сроком других секторов перед сектором государственного управления и договорные обязательства сектора государственного управления перед другими секторами экономики. Все множество операций может быть подразделено на потоки, направленные в сектор государственного управления, и потоки, выходящие из него. При этом, как уже говорилось, в случаях, когда в одном направлении поступают платежи или товары и услуги, а в обратном направлении не поступает ничего, что характерно для сектора государственного управления, в целях обеспечения системного анализа «ничего» полезно представить в виде «нулевого потока». Дополнительное разграничение поступлений и платежей может быть связано с выделением текущих и капитальных операций. Кроме того, в отношении потоков договорных обязательств существует различие между операциями в целях проведения государственной политики и операциями, проводимыми в целях управления ликвидностью. Поступления и платежи результируются в остатках денежных средств, которые также должны найти свое место в общей системе государственных финансов. С учетом изложенного основные принципы, позволяющие сгруппировать финансовые операции органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в природе операций, выглядят следующим образом:

- поступления в систему государственных финансов или платежи из нее;

- возвратность или невозвратность поступлений и платежей;

- возмездность или безвозмездность поступлений и платежей;

- деление финансовых операций на текущие или капитальные;

- разграничение финансовых активов и обязательств;

- разграничение операций в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.

Эти понятия сохраняют свое значение и при новых подходах к формированию государственных финансов. Это обусловлено тем, что денежные потоки являются составной частью всех потоков средств в сфере государственных финансов. Кроме того, сохраняется настоятельная потребность в управлении образованием и расходованием денежных ресурсов, определяющих текущую платежеспособность органов государственной власти. Рассмотрим эти понятия более подробно.

Поступления и платежи. Основным является деление операций на поступления и платежи. Ключевое различие в природе этих операций заключается в характере воздействия на финансовые активы государства. Поступления их увеличивают, а платежи уменьшают. Поступающие и расходуемые средства отражаются в полном объеме по валовому методу, не допускающему включения сальдированных данных о доходах и расходах при проведении любых финансовых операций, поскольку при сальдировании искажается как объем доходов, так и объем расходов. Как правило, такое разграничение проводится во всех статьях. Исключение могут составлять категории кредитования и финансирования, где не всегда можно разграничить заимствование и погашение или представляется целесообразным показывать чистые (сальдированные) результаты в связи с быстрым прохождением большого потока операций.

Возвратность или невозвратность поступлений и платежей. Платежи и поступления могут быть возвратными или невозвратными.Под возвратными операциями понимают операции по приобретению (продаже) финансовых активов и предоставлению (погашению) кредитов. Это операции, в результате которых образуются или погашаются финансовые требования. Возвратными поступления и платежи считаются в том случае, если имеет место обратный поток в форме договорных обязательств с фиксированным сроком возврата. В договорные обязательства с фиксированным сроком погашения в системе государственных финансов условно включаются также акции. государственный финансы бюджетный платеж

Невозвратные операции -- это операции, не требующие возврата платежей. Невозвратными считаются платежи и поступления, в отношении которых отсутствует обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком (трансферты и т. п.). Осуществление невозвратных операций ведет к изменению наличных денежных средств и депозитов.

Возмездность или безвозмездность поступлений и платежей. Невозвратные операции могут быть возмездными или безвозмездными.

Возмездными невозвратными операциями являются операции, предусматривающие осуществление платежей в обмен на что-либо, например на товары, услуги, пользование собственностью, на право на пользования собственностью и т. д. Таким образом, возмездные (двусторонние) операции предусматривают платежи на условиях компенсации. К возмездным невозвратным платежам относятся, в частности, такие неналоговые поступления, как доходы от собственности (например, дивиденды по акциям), поступления от продажи товаров и услуг, проценты по размещенным депозитам.

Безвозмездные невозвратные операции являются односторонними и не предусматривают получения взамен какого-либо эквивалента. Это невозвратные платежи, не предполагающие выплат в денежной форме или поставок товаров и услуг в обмен на такой платеж. Соответственно, если встречный поток отсутствует, невозвратные платежи и поступления рассматриваются как безвозмездные. К безвозмездным поступлениям и платежам относятся, в частности, трансферты, штрафы, частные пожертвования.

Текущие и капитальные финансовые операции. К текущим операциям относятся операции с относительно небольшим сроком действия. Превышение суммы текущих доходов и полученных трансфертов над величиной текущих расходов характеризует величину сбережений сектора государственного управления, которые могут быть использованы для чистого приобретения финансовых активов и средств производства, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов. Наличие категории сбережений сектора государственного управления позволяет определить общую величину сбережений в экономике путем объединения со сбережениями частного сектора. Если из сбережений сектора государственного управления исключить текущие полученные официальные трансферты, то получится величина собственных сбережений. Под капитальными операциями понимают поступления и платежи, связанные с покупкой, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производстве составляет более года, а стоимость превышает минимальную установленную величину. В капитальные активы включается ряд видов нефинансовых материальных активов, земля и нематериальные активы. Нематериальные активы рассматриваются в качестве нефинансовых в силу того, что для них нет соответствующих обязательств на стороне пассивов. К капитальным операциям относятся также операции, связанные с валовым накоплением капитала (капиталообразованием): формирование товарных запасов государственных органов и валовое накопление основного капитала в сфере государственного управления (операции с землей и нематериальными активами к капиталообразованию не относятся). К основному капиталу (основным фондам) относятся, в частности, здания, гражданские сооружения и оборудование невоенного назначения. В системе государственных финансов, базирующейся на принципе фактических (кассовых) поступлений и платежей, отражаются только операции, связанные с валовым накоплением основного капитала.

Под валовым накоплением основного капитала понимают величину приобретенных или созданных собственными силами капитальных активов (кроме земли) за минусом сумм, полученных от их реализации. Под чистым накоплением основного капитала понимается его валовое накопление за минусом потребления. Чистое накопление в государственных финансах не отражается в силу того, что потребление (амортизацию) можно определить только путем расчетов, и оно не может рассматриваться как финансовая операция, связанная с поступлениями и платежами. Под государственными запасами понимают стратегические и чрезвычайные запасы, запасы государственных органов, регулирующих деятельность рынка, запасы зерна и других товаров, имеющих большое значение для экономики, запасы товаров, приобретаемых ведомственными предприятиями. Эти запасы формируются и регулируются государственными организациями, не являющимися корпоративными и не занимающимися реализацией товаров в крупных масштабах. Платежи за обычные запасы материальных оборотных средств рассматриваются как расходы и в государственные запасы товаров не включаются.

Таким образом, к капитальным операциям относятся невозвратные возмездные платежи и поступления, в обмен на которые существует встречный поток капитальных активов, земли, товарных запасов, а также безвозмездные платежи и поступления для финансирования расходов на приобретение такого рода активов и их восстановление в случае разрушения. Капитальные расходы могут быть выделены в самостоятельный раздел или бюджетный счет операций с капиталом.

Деление операций на текущие и капитальные исходит из предположения о различиях в их воздействии на величину будущих доходов и на настоящую стоимость материальных активов. Предполагается, что использование средств на капиталообразование отражает деятельность государственных органов, направленную на достижение экономического роста. Экономический рост при таком подходе напрямую увязывается с накоплением основных фондов. Такое деление и его трактовка сопряжены с рядом условностей. По существу объем приобретенных капитальных активов, срок использования которых превышает один год, не характеризует реальный объем ресурсов, направленных на обеспечение экономического роста. Так, текущие затраты на здравоохранение существенно влияют на количество и физическое состояние работников, рост расходов на образование сказывается на квалификации работников и производительности труда, текущие расходы на поддержание дорог способствуют сохранению капитальных активов. В то же время расходы на создание долговечных памятников никак не содействуют экономическому росту. Тем не менее использование категории капитальных операций дает определенную характеристику деятельности органов государственного управления, направленной на достижение экономического роста.

Финансовые активы и обязательства. При осуществлении возвратных (возмездных) операций возникают финансовые активы и финансовые обязательства. Финансовые активы государственных финансов -- это обязательства других секторов экономики по отношению к сектору государственного управления. Финансовые обязательства -- это требования других секторов к сектору государственного управления.

Проведение возвратных операций оказывает воздействие на объем наличных средств и депозитов, изменяет состояние финансовых активов и обязательств органов государственного управления и других секторов экономики. Состояние государственных финансовых активов и обязательств предопределяет предстоящие поступления и платежи, их движение, изменение спроса и предложения, оказывает воздействие на сбережения и инвестиции, уровень процентной ставки.

Органы государственного управления должны обеспечивать такую структуру активов, которая дает возможность своевременного погашения своих долговых обязательств. Вместе с тем они имеют непосредственный доступ к кредитам центрального банка страны. В этой связи органы государственного управления обладают определенной свободой маневра в поддержании определенного уровня резервов ликвидных финансовых активов.

Осуществляемое государственными органами кредитование, как правило, нацелено на проведение государственной политики, а не на управление ликвидностью. Исходя из этого чистое кредитование рассматривается аналогично расходам и объединяется с ними в общую категорию «расходы и чистое кредитование».

Разграничение операций в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью. Финансовые активы государства используются либо в целях проведения государственной политики, либо в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, связанные с обязательствами органов государственного управления, относятся к операциям в целях управления ликвидностью. Возвратныеоперации, осуществляемые с обязательствами других секторов экономики, могут осуществляться как в целях проведения государственной политики, так и в целях управления ликвидностью. Операции в целях управления ликвидностью и получения прибыли могут осуществляться, в частности, стабилизационными фондами, фондами погашения, нуждающимися в средствах для погашения обязательств.

С учетом изложенного мы можем уточнить ранее данное определение трансфертов. Они могут быть связаны как с передачей денежных средств хозяйствующими субъектами, так и с деятельностью органов государственного и муниципального управления. Основной составляющей трансфертов являются официальные трансферты, т. е. трансферты, связанные с государственными и муниципальными финансами. Официальные трансферты полученные -- это все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления, международных организаций или наднациональных органов: репарации, дарения, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели. К трансфертам от других уровней управления относятся невозвратные безвозмездные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уровням. Для организаций, предоставляющих трансферты, они рассматриваются как «переданные официальные трансферты». Не включается получение кредитов от других уровней, которые должны показываться как финансирование. Включаемые сюда трансферты могут идти на общую финансовую поддержку деятельности органов управления, обеспечение выполнения отдельных государственных функций или финансирования. В России они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Различают трансферты на текущие цели и на капитальные цели. При определении дефицита или профицита доходов в сравнении с расходами официальные трансферты объединяются с доходами в категорию «доходы и официальные трансферты».

Объединение финансовых операций органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в природе операций позволяет определять категории государственных и муниципальных финансов, являющиеся в то же время статьями бюджетов и структуру бюджетов. Основными категориями государственных финансов являются доходы, полученные официальные трансферты (текущие и капитальные), расходы, чистое кредитование, дефицит или превышение доходов над расходами, государственный долг.

Общая система государственных финансов в традиционном понимании выстраивается на основе системы показателей, приведенной в табл. .

Основные показатели государственных финансов. Таблица

На основе принципов систематизации финансовых операций и категорий государственных финансов формируются классификации операций государственных финансов.

Общее понятие о классификациях операций государственных финансов. Классификации финансовых операций органов государственного управления представляют собой группировки доходов и расходов государственных бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней государственного управления, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов и фондов и государственного долга. Они используются для их составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов и обеспечивают сопоставимость бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали на основе объединения всего множества операций в экономически однородные группы.

Классификации должны обеспечить позиции, позволяющие установить связь показателей государственных финансов с показателями экономической политики государства. Предусмотренная в первичных документах группировка финансовых операций обосновывается в основном юридическими соображениями. Эта группировка не всегда унифицирована, поскольку местные органы государственного управления в большинстве случаев сами решают вопрос о виде используемой классификации. Доходы и расходы нередко недостаточно однородны по содержанию даже после группировки. Наряду с более типичными расходами существуют также статьи расходов, возможных только при определенных обстоятельствах: платежных доверенностях, поручительстве и т. п., -- это лишь потенциальные расходы. По некоторым видам расходов (например, инвестиции) нельзя точно судить о возможности «последующих» расходов. Эти недостатки устраняются с помощью классификаций, обеспечивающих унификацию в масштабе стран и мирового сообщества. Операции, входящие в состав основных компонентов, классифицируются в соответствии с видом деятельности или сегментом рынка вне сектора государственного управления.

В основе классификации доходов лежит деление их на налоги и неналоговые поступления, одним из наиболее плодотворных критериев классификации налогов является классификация их по виду облагаемой налогом деятельности или характеру базы, с которой взимается налог.

Расходы классифицируются по функциональному назначению и экономическому характеру. С экономической точки зрения расходы делятся на текущие и капитальные. Кроме того, применяется также перекрестная классификация расходов, которая характеризует взаимосвязь между их; функциональным назначением и экономической природой. Категория финансирования и долга классифицируется по типу долгового обязательства, по типу кредитора, а также по срокам погашения. Следует

иметь в виду, что в соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расходов все расходы должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления из источников финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Традиционная бюджетная классификация России в соответствии с законом о бюджетной классификации включает:

1) классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

2) функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

3) экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

4) классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

5) классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

6) классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

7) классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

8) ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых операций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: классификация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классификации.

Ведомственные классификации бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов -- решениями соответствующих органов управления.

Система государственных финансов в ее новом понимании существенно отличается от уходящей в прошлое традиционной системы. Уточнены границы сектора государственных финансов. На основе перехода от кассового метода отражения потоков к методу начислений осуществлена интеграция денежных операций органов государственного управления с проводимыми ими операциями, не носящими денежного характера. Активы и обязательства оцениваются по рыночной стоимости. Решается задача увязки потоков средств с наличием активов и пассивов на начало и конец периода. Достигнуто сближение системы государственных финансов с системой национальных счетов.

Для управления государственными финансами и оценки их воздействия на экономику необходимо организовать систему, в рамках которой их можно представить в сводном виде и анализировать. Важной составной частью новой финансовой системы являются финансовые документы, характеризующие изменения запасов (государственного имущества) в связи с потоками. Данные таких документов характеризуют:

-- операции органов государственного управления;

-- другие экономические потоки;

-- баланс активов и пассивов;

-- источники и использование денежных средств.

Поясним эти понятия, имея в виду, что более подробное их рассмотрение будет сделано в главе, специально посвященной реформированной системе государственных финансов.

Операции органов государственного управления. Операции по существу представляют собой изменения в запасах в результате взаимосвязанных действий институциональных единиц. При этом одна единица может выступать в двух экономических ролях. Так, в связи с потреблением основного капитала она выступает и как владелец основных фондов и как потребитель услуг, производимых с их помощью. Данные об операциях органов государственного управления характеризуют доходы, расходы, чистое приобретение нефинансовых активов и чистое принятие обязательств, определенные по методу начислений.

В классификации выделяются три группы операций: операции, влияющие на чистую стоимость активов; операции с нефинансовыми активами и операции с финансовыми активами и обязательствами.

Операции, влияющие на чистую стоимость активов (текущие операции), -- отражают доходы и расходы.

Доходы характеризуют увеличение чистой стоимости активов в результате операций. Они являются результатом текущей деятельности и формируются за счет налогов, взносов/отчислений на социальные нужды и других доходов. В некоторых случаях указанные доходы дополняются грантами. Продажа нефинансовых активов (например, зданий) в новой системе государственных финансов не рассматривается как дог ход, поскольку она не влияет на чистую стоимость активов. В данном слуг чае происходит изменение видов активов -- нефинансовый актив заменяется выручкой от продажи.

Расходы характеризуют уменьшение чистой стоимости активов. Включаемое в эту категорию «использование товаров и услуг» представляет собой полную стоимость товаров и услуг, закупленных сектором государственного управления для использования в процессе производства или приобретенных в целях перепродажи, за вычетом чистых изменений в имеющихся запасах таких товаров и услуг. В эту категорию не включаются товары и услуги, приобретенные для использования в качестве трансфертов в натуральной форме домашним хозяйствам или грантов, не участвующих в процессе производства. Товары и услуги, используемые для накопления капитала, рассматриваются как приобретение нефинансовых активов. Затраты на их приобретение в качестве расходов не рассматриваются. Потребление основного капитала характеризует уменьшение основных фондов в результате физического и морального износа или случайного ущерба.

Операционное сальдо определяется как разность между доходами и расходами. В традиционной системе государственных финансов операции с нефинансовыми активами рассматривались как капитальные доходы и расходы. Это влияло на величину дефицита (профицита) бюджета. Теперь разность между доходами и расходами является отдельной балансирующей статьей -- чистым операционным сальдо, которое характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Это сводный показатель текущей устойчивости операций органов государственного управления. При определении валового операционного сальдо амортизация из доходов исключаются расходы, уменьшенные предварительно на величину потребления основного капитала. Чистое приобретение нефинансовых активов характеризует изменение стоимости имущества в результате их покупки и продажи.

Операции с нефинансовыми активами (инвестиционные операции) -характеризуют изменение стоимости нефинансовых активов, находящихся в собственности органов государственного управления. К таким активам относятся основные фонды, запасы материальных оборотных средств, ценности и непроизведенные активы. Операции с основными фондами связаны с приобретением новых активов за счет собственного производства, приобретением или продажей существующих активов или существенным улучшением основных фондов. Запасы материальных оборотных средств -- это стратегические запасы, незавершенное производство и товары, хранимые для перепродажи. Изъятия из ранее сделанных запасов оцениваются по текущим рыночным ценам, а не по ценам приобретения. К ценностям относятся дорогостоящие товары длительного пользования, приобретаемые главным образом в целях сохранения стоимости. Это драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы), драгоценные камни в сыром и обработанном виде (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и др.), а также ювелирные изделия, изготовленные из таких металлов и камней, произведения искусства, антиквариат. Они, как правило, не изнашиваются в течение длительного времени, не используются для производства и потребления, а их стоимость по отношению к общему уровню цен на длительных отрезках времени, как правило, повышается. Непроизведенные активы -- это активы, не являющиеся результатом производства (земля, ресурсы недр и т. п.).

Чистое кредитование/заимствование. Разность между чистым операционным сальдо и чистым приобретением нефинансовых активов отражает величину чистого кредитования/заимствования. Чистое кредитование или чистое заимствование характеризует чистый результат операций с финансовыми активами и обязательствами, т.е. разность между приобретением финансовых активов и принятием финансовых обязательств. Это показатель финансового воздействия деятельности органов государственного управления на остальную экономику. Положительная величина чистого кредитования характеризует масштаб предоставления органами государственного управления финансовых ресурсов другим секторам экономики. Отрицательная величина отражает привлечение финансовых ресурсов других секторов.

Еще один подход к классификации финансовых активов основан на том, приобретен ли он или реализован для достижения целей государственной политики или в целях управления государственной ликвидностью. Такое разделение в приведенной классификации операций органов государственного управления и в новой системе государственных финансов, вводимой в странах мира с 2001 г., не проводится. Активы для проведения государственной политики -- это активы для содействия развитию новых отраслей, оказания помощи предприятиям, испытывающим финансовые трудности. Они могут приобретать различные формы, например форму кредитов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капитале. Эти операции полезно выделять в самостоятельную категорию, поскольку они отражают потоки средств, аналогичные по ряду характеристик доходным и расходным операциям, и могут быть использованы для выделения общего сальдо. Остальные операции с финансовыми активами рассматриваются как проводимые в целях управления ликвидностью, т. е. для получения дохода.

Чистое приобретение активов в целях проведения государственной политики ранее называлось «кредитование минус погашение» или «чистое кредитование». При расчете дефицита оно объединялось с расходами. В новой системе предусмотрена статья «общее сальдо», позволяющая определять чистое приобретение финансовых активов аналогичное чистому приобретению финансовых активов для целей экономической политики. Термин «кредитование минус погашение» не следует путать с термином «чистое кредитование/заимствование», используемым в новой системе государственных финансов.

Операции с финансовыми активами и обязательствами (финансовые операции). Финансовые активы представляют собой главным образом требования к другим институциональным единицам, поэтому им соответствуют определенные обязательства (пассивы). В приведенной в табл. классификации проводится их разграничение на внутренние и внешние активы и обязательства. Вместе с тем в системе государственных финансов они могут классифицироваться в зависимости от используемых финансовых инструментов. Такими инструментами могут быть валюта и депозиты, кредиты и займы, ценные бумаги, монетарное золото, производные финансовые инструменты и др. Возможна также классификация, основанная на типе контрагентов. В качестве контрагентов по финансовым операциям могут выступать финансовые учреждения, нефинансовые корпорации, домашние хозяйства и некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства.

Как уже отмечалось, потоки средств в системе государственных финансов отражаются по методу начислений. Вместе с тем в целях обеспечения текущих платежей и выявления фактической платежеспособности органов государственного управления на основе наличных средств сохраняется потребность в получении и расходовании собственно денежных средств. Для этого формируются данные об источниках и использовании денежных средств.

Источники и использование денежных средств. Понятие денежных средств включает денежную наличность и эквиваленты денежных средств. К денежной наличности относятся банкноты, монеты и депозиты до востребования в банке и других финансовых учреждениях. Эквиваленты денежных средств -- это высоколиквидные вложения, легко превращаемые в деньги, а также овердрафты, т. е. автоматические краткосрочные кредиты надежным партнерам в случае, если величина платежа превышает остаток средств. В отличие от рассматривавшихся выше данных об операциях органов государственного управления, базирующихся на методе начислений, движение денежных средств определяется по кассовому методу учета, при котором регистрация операций осуществляется на момент фактического поступления денежных средств или их выплат.

Данные об источниках и использовании денежных средств отличаются от данных об операциях органов государственного управления за счет двух основных факторов. В источниках и использовании денежных средств не отражаются потребление основного капитала, условно начисляемые операции, бартер и другие операции в натуральном выражении, не сопровождающиеся денежными поступлениями и выплатами. Кроме того, разница возникает в силу различий в моменте учета операций. При использовании метода начислений покупка товаров и услуг отражается в момент перехода права собственности, а при кассовом методе -- в момент поступления или платежа.

В традиционной системе государственных финансов центральное место занимает одна балансирующая статья. Такой статьей является общий дефицит/профицит государственных финансов. В пересмотренной системе государственных финансов предусмотрено несколько балансирущих статей. К ним относятся чистый приток средств от операционной деятельности (чистое операционное сальдо), профицит/дефицит денежных средств, чистый приток денежных средств от операций по финансированию и чистое изменение в запасах денежных средств.

Чистое операционное сальдо представляет собой доходы за вычетом расходов и характеризует изменение чистой стоимости активов в результате операций. Валовое операционное сальдо определяется как разность доходов и расходов, кроме потребления основного капитала.

Профицит/дефицит денежных средств характеризует чистый приток денежных средств от государственных операций за вычетом оттока денежных средств в результате чистого приобретения активов. Этот показатель аналогичен показателю общего дефицита в традиционной системе государственных финансов, за исключением того, что чистый отток денежных средств в связи с операциями по кредитованию и погашению из данного показателя не исключается.

Чистый приток денежных средств от операций по финансированию (чистое кредитование/заимствование) характеризует финансирование дефицита. Он определяется как чистое приобретение финансовых активов за вычетом чистого принятия обязательств. Он также равен чистому операционному сальдо за вычетом чистого приобретения нефинансовых активов.

Чистое изменение в запасах денежных средств представляет собой дефицит/профицит денежных средств плюс чистый приток средств от операций по финансированию.

На основе изложенных выше балансирующих статей может быть получено так называемое общее сальдо. Общее сальдо (общее бюджетное сальдо) является эквивалентом общего дефицита/профицита в традиционной системе государственных финансов. Для его получения из общего объема дефицита/профицита выделяется сальдо операций кредитования и заимствования, проведенных в целях проведения государственной политики. При этом, в частности, все поступления от приватизации, включая продажу основных фондов, рассматриваются как финансовые статьи, а субсидии, предоставленные в виде кредитов, рассматриваются как расходы. Общее бюджетное сальдо в сумме с чистыми процентными Расходами образует так называемое общее первичное сальдо. Если денежные доходы страны превышают общее первичное сальдо, то ее финансовое состояние позволяет не накапливать новые долги, а обратить свое внимание на погашение старых.

Кроме того, для планирования и анализа финансов органов государственного управления существенное значение имеет сбережение, т. е. средства, которые они могут использовать в целях накопления. Валовое накопление определяется как валовое операционное сальдо за вычетом чистых капитальных трансфертов, включая чистые капитальные гранты налоги на капитал.

Баланс активов и пассивов. Реформированная система государственных финансов обеспечивает интеграцию активов и пассивов (запасов) на начало и конец периода с влияющими на них потоками. Запасы на конец периода можно рассчитать исходя из данных на его начало и потоков, имевших место в течение периода. Такая увязка осуществляется с помощью баланса активов и пассивов. Баланс активов и пассивов -- это баланс, характеризующий стоимость активов, находящихся в собственности органов государственного управления и финансовых требований к ним со стороны институциональных единиц других секторов экономики. Он отражает изменение запасов финансовых активов, нефинансовых активов, обязательств и чистую стоимость активов. Чистая стоимость активов, являющихся собственностью органов государственного управления, определяется как разность активов и пассивов. Она характеризует величину принадлежащего им имущества, накопленного в результате деятельности за все прошедшие периоды. Баланс активов и пассивов в наиболее общем виде представлен в табл.

Таблица Баланс активов и пассивов

Стоимость активов в каждый данный момент определяется как их рыночная стоимость, т. е. на основе цены, которую пришлось бы за него уплатить на дату стоимостной оценки. Некоторые виды активов бывает трудно оценить по рыночной стоимости. В этих случаях приходится ограничиваться только финансовыми активами.

Нефинансовые активы. Нефинансовые активы являются средством накопления и приносят экономические выгоды за счет их использования в производстве либо в виде дохода от собственности.

В состав нефинансовых активов включаются как произведенные активы (основные фонды, запасы материальных оборотных средств и ценности), так и непроизведенные нефинансовые активы. К последним относятся природные активы (земля, месторождения полезных ископаемых, рыбные ресурсы и т. п.) и так называемые продукты общественного устройства. В качестве продуктов общественного устройства рассматриваются договоры аренды, патенты и т. п. Финансовые активы -- это финансовые требования, монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. Под финансовыми требованиями понимают активы, дающие право институциональной единице, являющейся владельцем актива (кредитору), получить платежи от другой институциональной единицы (дебитора). Основными видами финансовых требований являются валюта, депозиты, кредиты и займы, облигации, производные финансовые инструменты и дебиторская задолженность. Большинство финансовых требований возникает при предоставлении институциональными единицами средств другим единицам, гарантирующим возврат этих средств в будущем. При образовании финансового требования одновременно появляется обязательство платежей со стороны дебитора. Таким образом, каждому активу противостоит соответствующее данному требованию обязательство.