Повышение эффективности процесса формирования межбюджетных отношений в Камчатском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Система межбюджетных отношений в камчатском крае: анализ и перспективы

1.1 Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений

1.2 Анализ, особенности и проблемы межбюджетных отношений в Камчатском крае

2. Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне

2.1 Комплекс мер по повышению эффективности межбюджетных отношений в Камчатском крае

2.2 Основные критерии эффективности реализации предложений по совершенствованию межбюджетных отношений

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы данного исследования определяется тем, что значительная часть услуг населению предоставляется органами местного самоуправления и от эффективной системы межбюджетных отношений на региональном уровне в значительной степени зависит бюджетная обеспеченность муниципальных образований и, следовательно, полнота и качество муниципальных услуг.

В научной и практической литературе данный вопрос изучен достаточно хорошо, однако значительно изменившиеся в последние годы требования и подходы к межбюджетным отношениям в Российской Федерации делают часть источников в некоторой степени устаревшей.

В связи с участившимися в последние годы изменениями законодательства Российской Федерации, регламентирующего разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), а также необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов и заинтересованности органов местного самоуправления в наращивании собственной налоговой базы практическая значимость совершенствования системы межбюджетных отношений на региональном уровне только возрастает.

Цель данного исследования заключается в том, чтобы на основе анализа и обобщения практики межбюджетных отношений на региональном уровне, имеющихся нормативно-правовых актов и литературы по данной теме теоретически обосновать пути совершенствования межбюджетных отношений в Камчатском крае.

Достижение общей цели конкретизировано в постановке и решении следующих основных задач:

- охарактеризовать общие принципы формирования межбюджетных отношений с учетом нормативно-правового регулирования;

- проанализировать региональную политику в сфере межбюджетных отношений в Камчатском крае, выявить основные проблемы;

- теоретически обосновать приоритеты по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне;

- разработать комплекс мер по повышению эффективности межбюджетных отношений в Камчатском крае.

Объектом исследования данной работы является система межбюджетных отношений в Камчатском крае.

Предметом исследования работы выступает повышение эффективности процесса формирования межбюджетных отношений в Камчатском крае.

Хронологические границы исследуемой проблемы: 2010-2015 годы.

Теоретической основой исследования являются Бюджетный кодекс Российской Федерации, работы российских ученых и практиков по вопросам межбюджетных отношений, концепции, программы, нормативно-правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения.

Эмпирическую базу исследования составили данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Камчатскому краю, региональные законы о бюджете и об исполнении бюджета; данные, публикуемые в статьях периодической печати и документы текущего делопроизводства исполнительных органов государственной власти Камчатского края.

Практическая значимость исследования состоит в том, что в результате реализации предложений повысится эффективность расходования бюджетных средств путем роста заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственной доходной базы, стимулирования достижения наилучших показателей деятельности.

межбюджетный отношение камчатский

1. Система межбюджетных отношений в камчатском крае: анализ и перспективы

1.1 Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ / СПС «Консультант плюс». С.3.

Межбюджетные отношения на региональном уровне - взаимоотношения между субъектом Российской Федерации и местными бюджетами, выражающиеся, главным образом, в предоставлении местным бюджетам межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, предоставлении бюджетных кредитов, закреплении за муниципальными образованиями нормативов отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Межбюджетные отношения на уровне субъектов Российской Федерации регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации, региональными законами о бюджетном процессе, нормативными правовыми актами, устанавливающими порядки и методики предоставления межбюджетных трансфертов.

Главная цель межбюджетных отношений на региональном уровне - обеспечение муниципальных образований средствами, достаточными для реализации вопросов местного значения исходя из минимальных стандартов предоставления муниципальных услуг. Подъяблонская Л. М. Финансы: учебник. - М: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - С. 134.

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ / СПС «Консультант плюс». С.3.

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются в следующих формах: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ / СПС «Консультант плюс». С.125.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенции - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах для финансового обеспечения делегированных полномочий.

Субсидии - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях софинансирования расходных обязательств.

Иные межбюджетные трансферты - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе в целях финансового обеспечения единовременных целевых расходов.

Предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в виде дотаций регулируется статьями 137 и 138, субсидий - статьей 139, субвенций - 140, а иных межбюджетных трансфертов - статьей 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Сравнительная характеристика форм межбюджетных трансфертов местным бюджетам приведена в приложении А.

Для эффективного функционирования бюджетной системы на региональном уровне при формировании межбюджетных отношений целесообразно учитывать критерий вертикальной сбалансированности, при котором доля расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации соответствовала доле доходов местных бюджетов после распределения трансфертов в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Изабакаров И. Г., Ниналалова Ф. И. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие. - М. : Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2013. - С. 68.

В случае вертикальной сбалансированности системы объем средств, предоставляемый местным бюджетам в процессе формирования межбюджетных отношений в субъекте Российской Федерации, можно представить следующим образом:

отчисления по единым нормативам, закрепленным законом субъекта Российской Федерации + дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности + отчисления от НДФЛ по дополнительным нормативам + отчисления от акцизов на ГСМ по дифференцированным нормативам + дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов + субсидии, иные межбюджетные трансферты	=	оценка объема расходных обязательств по собственным полномочиям (по реализации вопросов местного значения) - прогноз доходов по местным и закрепленным налоговым и неналоговым доходам (статьи 61-62 Бюджетного кодекса Российской Федерации)

Из данной схемы исключены субвенции, передаваемые на исполнение делегированных полномочий, так как предполагается, что объем финансирования субвенций соответствует объему финансирования переданных государственных полномочий.

При этом исключение субсидий и иных межбюджетных трансфертов из оценки общего объема передаваемых средств при определении вертикальной сбалансированности может привести к дисбалансу консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, т.к. значительный объем средств, передаваемый в виде субсидий, снижает потребность в дотациях, и весь объем межбюджетных трансфертов должен рассматриваться в комплексе.

Предоставление финансовых ресурсов служит задаче обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами на исполнение собственных полномочий, стимулирования достижения приоритетов, установленных субъектами Российской Федерации, а также для обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения переданных полномочий. Для решения каждой из задач необходимо использовать соответствующие инструменты. Задачи и инструменты межбюджетного регулирования представлены в приложении Б. Эти инструменты позволяют органам государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты доходами, необходимыми для выполнения собственных и делегированных полномочий. Перед субъектом Российской Федерации стоит задача выбора: в какой пропорции распределить финансовые ресурсы между различными каналами передачи средств в местные бюджеты. Основных выбора три: 1) выбор между закреплением нормативов отчислений от налоговых доходов и финансовой помощью; 2) выбор между нецелевой и целевой финансовой помощью; 3) выбор между предоставлением безвозмездной финансовой помощи и бюджетными кредитами Новожилова Т. Н., Морозов И. А. Исследование проблем формирования и направлений совершенствования межбюджетных отношений на современном этапе // Финансы и кредит. - 2011. - № 37. - С. 51..

1. Выбор между закреплением нормативов отчислений от налоговых доходов и финансовой помощью.

Закрепление единых нормативов отчислений от налогов является наилучшим выбором с точки зрения стимулирования развития муниципальных образований. Преимущества закрепления нормативов отчислений на длительный срок:

- возможность для местных органов власти самостоятельно прогнозировать собственные доходы на длительный период и, следовательно, осуществлять долгосрочные программы развития;

- повышение стимулов к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на территории муниципальных образований налоговой базы.

В то же время передаваемые местным бюджетам налоговые доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансовых ресурсов между муниципалитетами и гарантировать определенный объем доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта задача должна решаться с помощью дотаций из соответствующих фондов финансовой поддержки муниципальных образований и закрепления налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам. Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. [Электронный ресурс]: http://www.esc.vscc.ac.ru.

В случае использования нецелевой финансовой помощи (дотаций) для обеспечения муниципалитетов собственными доходами можно добиться более равномерного распределения средств между местными бюджетами, однако при этом может снизиться заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и развитии собственной налоговой базы.

Использование «отрицательных трансфертов» (субсидий, передаваемых из бюджетов муниципальных образований в бюджет субъекта Российской Федерации) позволяет увеличить объем средств, переданных с помощью закрепления единых нормативов отчислений. С помощью «отрицательных трансфертов» установление более высоких нормативов отчислений в местные бюджеты, которое приводит к росту бюджетной обеспеченности муниципальных образований с наиболее развитой налогооблагаемой базой, может быть частично компенсировано перераспределением средств в местные бюджеты с низкой бюджетной обеспеченностью. При этом стимулирующая роль более высоких нормативов полностью сохраняется как у муниципалитетов, которые не перечисляют «отрицательные трансферты», так и у муниципальных образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется не более 50 процентов от суммы, превышающей определенный законом средний уровень расчетных налоговых доходов. Морозов И. А. Факторы, влияющие на инструменты регулирования межбюджетных отношений в рамках региона // Финансы и кредит. - 2012. - № 45. - С. 59.

За исключением требования передачи местным бюджетам не менее 15 процентов налога на доходы физических лиц в виде единых и (или) дополнительных нормативов отчислений и не менее 10 процентов поступлений от акцизов на нефтепродукты, Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает иных ограничений на минимальные размеры дополнительно передаваемых отчислений от налогов в местные бюджеты. Субъект Российской Федерации самостоятельно принимает решение о том, какую часть средств он передает в виде налоговых отчислений, а какую - в виде финансовой помощи из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Сравнение единых, дополнительных и дифференцированных нормативов отчислений от налогов представлено в приложении В.

Конкретный объем средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений от налогов, должен зависеть (помимо выбора органов государственной власти субъектов Российской Федерации между сокращением дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов и поддержанием заинтересованности органов местного самоуправления в развитии налоговой базы), от равномерности распределения налоговой базы по территории муниципальных образований. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципалитетами относительно равномерно, рекомендуется закреплять за муниципальными образованиями больший объем налоговых доходов в виде единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. Эта мера обеспечит муниципальным образованиям большую самостоятельность и определенность в долгосрочном планировании доходов. В тех субъектах Российской Федерации, где налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно, целесообразнее перераспределять больше средств в виде дотаций и дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.

2. Выбор между нецелевой и целевой финансовой помощью

Предоставление финансовых средств в виде дотаций и закрепления нормативов отчисления от налогов способствует увеличению объема доходов местных бюджетов, которые органы местного самоуправления могут направить на финансовое обеспечение расходов в соответствии с собственными приоритетами. Предоставление финансовых средств муниципальным образованиям в виде субсидий, в свою очередь, позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации в значительной степени влиять на бюджетную политику органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами, установленными на региональном уровне. Баклаева Н. М. Проблемы совершенствования межбюджетного регулирования на территориальном уровне // Региональная экономика: теория и практика. - 2013. - № 25. - С. 35.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюджетам в виде нормативов отчислений от налогов и дотаций с одной стороны, и субсидий с другой зависит от выбора между двумя альтернативами: предоставлением органам местного самоуправления большей самостоятельности или следованием приоритетам региональной политики и усилением контроля за расходами местных бюджетов.

Принципы лучшей практики в сфере межбюджетных отношений предполагают преобладание в структуре межбюджетных трансфертов нецелевой финансовой помощи (то есть доля средств, передаваемых в виде нормативов отчислений от налогов, дотаций и дополнительных нормативов от налога на доходы физических лиц должна превышать долю субсидий и иных межбюджетных трансфертов).

3. Выбор между предоставлением безвозмездной финансовой помощи и бюджетными кредитами.

В случае выявления несбалансированности местных бюджетов в течение финансового года перед субъектом Российской Федерации может встать выбор: устранить проблему с помощью увеличения объема межбюджетных трансфертов или с помощью предоставления бюджетных кредитов. Баклаева Н. М. Проблемы совершенствования межбюджетного регулирования на территориальном уровне // Региональная экономика: теория и практика. - 2013. - № 25. - С. 36.

В первом случае речь будет идти о безвозмездных безвозвратных перечислениях, во втором - о возмездных и возвратных. При этом выбор необходимо осуществлять исходя из следующих параметров:

- является ли проблема временной или постоянной;

- действие каких факторов послужило причиной возникновения дисбаланса.

При временном дисбалансе выбор должен быть сделан в пользу бюджетных кредитов, при постоянно существующей проблеме необходимо заново вернутся к вопросу об общем объеме средств, передаваемых местным бюджетам, или поднять вопрос об эффективности осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Если причиной несбалансированности местного бюджета служат внешние факторы (изменение экономической ситуации), то устранять такой дисбаланс необходимо с помощью предоставления нецелевых трансфертов (в частности, дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов). Если же дисбаланс возник в результате действий местных органов власти, то предоставление трансфертов будет стимулировать к сохранению подобной политики, в то время как необходимость возврата бюджетных кредитов подтолкнет к поиску путей повышения эффективности расходов и увеличения налоговой базы.

1.2 Анализ, особенности и проблемы межбюджетных отношений в Камчатском крае

Камчатский край является специфичным регионом с позиции его территориальной структуры. На его территории находятся 66 муниципальных образований (3 городских округа, 11 муниципальных районов, 5 городских поселений, 47 сельских поселений) с численностью постоянного населения по состоянию на 01.01.2015 года от 74 (сельское поселение «село Кострома») до 181 015 (Петропавловск-Камчатский городской округ) человек. Справочник «Численность и территориальное размещение населения Камчатского края». - Петропавловск-Камчатский, 2015. [Электронный ресурс]: http://www.kamgov.ru.

Среднее число жителей в 1 городском округе (городском или сельском поселении) в Камчатском крае - 5 768 человек. При этом 57,1% населения проживают в Петропавловск-Камчатском городском округе, а численность населения в 28 сельских поселениях не превышает 1 000 человек. Там же. С.8.

Алеутский муниципальный район расположен на островах, все муниципальные районы (городские округа) в Камчатском крае, за исключением Петропавловск-Камчатского и Вилючинского городских округов, Елизовского муниципального района, имеют ограниченные сроки завоза грузов (продукции), что приводит к удорожанию стоимости предоставления муниципальных услуг.

Вилючинский городской округ имеет статус закрытого административно-территориального образования и в соответствии с Законом Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» в целях компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, получает дотации из федерального бюджета.

Уровень развития экономики также значительно дифференцирован по муниципальным образованиям. Например, по итогам исполнения за 2014 год доля налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета по муниципальным районам (городским округам) в Камчатском крае варьировалась от 44,9% (Петропавловск-Камчатский городской округ) до 2,8% (Алеутский муниципальный район). Форма № 1 - НМ [Электронный ресурс]: http://www.r41.nalog.ru.

Неравномерность распределения налогооблагаемой базы по муниципальным образованиям, связанная с различиями муниципальных образований в уровне социально-экономического развития, территориальном расположении, демографическом положении и рядом других объективных факторов, осложняет, а порой и делает невозможным самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного значения.

В условиях сохраняющейся дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований в Камчатском крае, неравномерного размещения налоговой базы, сохраняется значительная роль краевого бюджета по выравниванию условий социально-экономического развития муниципальных образований, осуществляемого за счет межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

Согласно закону Камчатского края от 06.11.2014 № 536 «О краевом бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (с изменениями от 26.03.2015 № 601) ассигнования на предоставление межбюджетных трансфертов из краевого бюджета местным бюджетам предусмотрены в объеме 20 217,3 млн. рублей, доля в общем объеме расходов краевого бюджета составляет 33,7%.

Структура межбюджетных трансфертов сложилась следующим образом:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - 1 848,6 млн. рублей (9,1% в общем объеме межбюджетных трансфертов);

2) субвенции - 9 238,9 млн. рублей (45,7%);

3) субсидии - 8 014,8 млн. рублей (39,7%);

4) иные межбюджетные трансферты - 1 115,0 млн. рублей (5,5%). Закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 06 ноября 2014 года № 536 [Электронный ресурс] / СПС «Гарант». С. 186-188.

В связи с тем, что в Камчатском крае применяется подход к выравниванию бюджетной обеспеченности, согласно которому преимущественно выравнивается обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов и дальнейшее распределение средств между поселениями осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, в структуре дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности преобладают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (1 830,2 млн. рублей, из них 100,0 млн. рублей - дотация на стимулирование достижений наилучших показателей деятельности муниципальных образований). Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений составляет в 2015 году 18,4 млн. рублей, при этом расчетный объем дотации бюджету Петропавловск-Камчатского городского округа (136,2 млн. рублей) заменен дополнительным нормативом отчислений в бюджет Петропавловск-Камчатского городского округа от налога на доходы физических лиц в размере 1,5%.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений распределяются в соответствии с порядками и методиками, утвержденными Законом Камчатского края от 11.09.2008 № 110 «О предоставлении отдельных межбюджетных трансфертов в Камчатском крае» без ограничения срока их действия.

Субвенции местным бюджетам распределяются в соответствии с методиками, утвержденными законами Камчатского края о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями, без ограничения срока их действия. Всего органы местного самоуправления наделяются 23 государственными полномочиями Камчатского края (на указанные цели предусмотрены субвенции в сумме 9 202,8 млн. рублей) и 3 полномочиями Российской Федерации (на указанные цели предусмотрены субвенции из федерального бюджета «транзитом» через краевой бюджет в сумме 36,1 млн. рублей). Закон Камчатского края «О краевом бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» от 06 ноября 2014 года № 536 [Электронный ресурс] / СПС «Гарант». С. 186.

Порядки предоставления и методики распределения субсидий местным бюджетам устанавливаются постановлениями Правительства Камчатского края об утверждении соответствующей государственной программы Камчатского края, сроки действия порядков и методик ограничены сроками реализации государственных программ. Субсидии - единственный межбюджетный трансферт, который с 2014 года предоставляется напрямую из краевого бюджета бюджетам поселений. В 2015 году в краевом бюджете запланировано предоставление субсидий бюджетам муниципальных районов (городских округов) в объеме 5 687,1 млн. рублей, бюджетам поселений - в объеме 2 327,7 млн. рублей. Всего из краевого бюджета местным бюджетам предоставляется 43 субсидии в целях софинансирования наиболее приоритетных вопросов местного значения, среди наиболее важных - оплата труда работников муниципальных учреждений, оплата коммунальных услуг учреждениями. Количество субсидий является чрезмерным и в ряде случаев решения о степени важности вопроса местного значения, в целях финансового обеспечения которого предоставляется субсидия, принимаются на краевом уровне.

Иные межбюджетные трансферты местным бюджетам предоставляются на основании ежегодно принимаемого постановления Правительства Камчатского края о перечне расходных обязательств Камчатского края по предоставлению иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации утверждение методик распределения иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, не требуется. В перечень иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета входят, в том числе, дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, дотация бюджетам закрытых административно-территориальных образований (предоставляется бюджету Вилючинского городского округа за счет средств федерального бюджета). Все иные межбюджетные трансферты местным бюджетам из краевого бюджета предоставляются без единой регламентированной методики, в подавляющем большинстве случаев на основе субъективного мнения первых лиц региона.

Кроме того, межбюджетное регулирование осуществляется посредством установления единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в краевой бюджет, и «отрицательных трансфертов» (трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образований).

Законом Камчатского края от 10.12.2007 № 709 «Об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в краевой бюджет» установлены единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на прибыль организаций, от налога на доходы физических лиц, от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

«Отрицательные трансферты» в Камчатском крае не применяются, так как законом о бюджете ежегодно устанавливается довольно высокий двукратный уровень превышения расчетных налоговых доходов местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя муниципального образования и ни одно муниципальное образование не попадает в категорию «высокообеспеченных».

Бюджетный кредиты муниципальным образованиям в Камчатском крае в последние годы не предоставляются (в последний раз бюджетный кредит был предоставлен Вилючинскому городскому округу в 2011 году). Порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставляемых из краевого бюджета муниципальным образованиям в Камчатском крае, регламентируется постановлением Правительства Камчатского края от 09.12.2008 № 404-П.

Несмотря на все трудности в формировании краевого бюджета объем финансовой помощи местным бюджетам в последние годы неуклонно возрастает. В 2015 году по сравнению с 2010 годом объем «условно нецелевых» видов финансовой помощи местным бюджетам (дотации (без учета стимулирующей части), субвенция на предоставление дотаций поселениям, трансфертов на выравнивание, на оплату труда с повышением, на оплату коммунальных услуг) вырос на 3 603,0 млн. рублей или в 1,9 раза (информация в приложении Г).

Рост финансовой помощи местным бюджетам позволил значительно увеличить бюджетную обеспеченность муниципальных образований в Камчатском крае, но не способствовал решению основных проблем: крайне низкая обеспеченность большинства муниципальных образований собственными налоговыми и неналоговыми доходами, низкая заинтересованность органов местного самоуправления в снижении уровня дотационности и повышения качества управления муниципальными финансами.

С целью повышения эффективности межбюджетных отношений в Камчатском крае в краткосрочном периоде (2015-2017 годы) необходимо решение следующих основных проблем:

1) низкая заинтересованность органов местного самоуправления муниципальных образований в повышении самодостаточности местных бюджетов, улучшении результатов деятельности;

2) недостаточная степень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), наличие проблемы сбалансированности в ходе исполнения местных бюджетов;

3) недостаточно оптимальная структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам, предоставляемых из краевого бюджета, чрезмерное количество субсидий;

4) отсутствие единых регламентированных методик распределения отдельных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

2. Совершенствование межбюджетных отношений на региональном уровне

2.1 Комплекс мер по повышению эффективности межбюджетных отношений в Камчатском крае

Межбюджетные отношения должны обеспечивать оптимальный баланс между выравнивающей и стимулирующей функциями и содержать стимулы к развитию экономического потенциала муниципальных образований, заинтересованность к снижению уровня дотационности местных бюджетов, повышению качества управления муниципальными финансами.

Основная проблема - сохраняющийся низкий уровень собственных доходов местных бюджетов: необеспеченность местных бюджетов собственными доходными источниками для полноценного решения всех возложенных на них вопросов местного значения. Сформировать местный бюджет исключительно за счет собственных источников доходов абсолютное большинство муниципальных образований не в состоянии. Различия между муниципальными образованиями очень велики, и уровни доходов, которыми обладают разные территории, также сильно различаются.

Так, в 2015 году дифференциация прогнозного индекса налогового потенциала (отношение налогового потенциала на 1 жителя к среднему по Камчатскому краю) по основным бюджетообразующим налоговым доходам бюджетов муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае составила почти 3 раза (информация в приложении Д).

Разрыв расчетного уровня бюджетной обеспеченности между наиболее и наименее обеспеченными муниципальными районами (городскими округами) до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2015 году составил 17 раз, после выравнивания - 2,7 раза (приложение Е).

Наряду с проблемой обеспечения выравнивания бюджетной обеспеченности, в Камчатском крае остро стоит проблема повышения самообеспеченности органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов), которая выражается, прежде всего, в росте доли налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общем объеме доходов бюджета.

В Камчатском крае стимулирующую, в том числе, к повышению собираемости налоговых и неналоговых доходов функцию имеет часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в целом направленная на стимулирование достижений наилучших показателей деятельности муниципальных образований, однако объем её недостаточно высок (100,0 млн. рублей).

По большей части распределение межбюджетных трансфертов осуществляется без должного учета конечных результатов, достигаемых органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае за счет средств, выделяемых из краевого бюджета, недостаточно действуют механизмы стимулирования органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае к достижению высоких показателей социально-экономического развития и управления муниципальными финансами.

Таким образом, для дальнейшего развития и совершенствования межбюджетных отношений в Камчатском крае следует продолжить работу по созданию необходимых условий для сокращения чрезмерных различий в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспечению возможности формирования краевыми и местными органами власти сбалансированных бюджетов, не лишая муниципалитетов заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала территорий, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам составляют около 1/3 от общего объема расходов краевого бюджета.

Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях - создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

В рамках первого направления базовой предпосылкой является повышение самостоятельности органов местного самоуправления и ответственности за результаты деятельности, стимулирование органов местного самоуправление к достижению наилучших результатов деятельности в рамках единых принципов распределения межбюджетных трансфертов.

Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности, а значит, ответственности органов местного самоуправления, необходимо рамочное законодательное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на местном уровне, в том числе:

формирование и утверждение решений о местных бюджетах на трехлетний период, обеспечивающее возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ;

определение требований к муниципальным программам и закрепление общих принципов распределения субсидий из краевого бюджета местным бюджетам в государственных программах Камчатского края;

соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса на муниципальном уровне;

повышение доли стимулирующих межбюджетных трансфертов в общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

В рамках второго направления необходимо, прежде всего, скорректировать подходы к формированию и структуре межбюджетных трансфертов местным бюджетам в целом, а также рассмотреть целесообразность совершенствования методик распределения отдельных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета.

В 2015 году в общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составила 9,1% (из них доля дотации на стимулирование достижений наилучших показателей деятельности муниципальных образований - 0,5%), при этом доля иных межбюджетных трансфертов, распределяемых без утвержденной методики - 5,5%.

В 2014 году 50,7% иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам была распределена в течение финансового года, в большинстве случаев на основании обращений органов местного самоуправления.

Субсидии предоставляются в ряде случаев по очень узким направлениям, в большинстве случаев с минимальным уровнем софинансирования из местных бюджетов. Зачастую складываются ситуации, при которых узкие направления расходования средств фактически навязываются органам местного самоуправления и (или) краевой бюджет практически полностью берет на себя выполнение полномочий органов местного самоуправления.

Сложившаяся структура межбюджетных трансфертов не в полной мере обеспечивает предсказуемость и объективность распределения межбюджетных трансфертов, ограничивает самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, не создает достаточных стимулов для наращивания собственного налогового потенциала.

Таким образом в целях повышения эффективности межбюджетных трансфертов в краткосрочной перспективе необходимы:

1) повышение доли нецелевых межбюджетных трансфертов местным бюджетам в общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

2) повышение доли стимулирующих межбюджетных трансфертов местным бюджетам (включение стимулирующих коэффициентов в методики распределения трансфертов) в общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

3) консолидация субсидий в рамках государственных программ Камчатского края и повышение концентрации субсидий на приоритетных направлениях развития муниципалитетов;

4) сокращение доли иных межбюджетных трансфертов, распределяемых без единой методики, в общем объеме межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

В долгосрочной перспективе по мере развития института государственных программ необходимо реализовать комплекс мер по развитию методологии формирования и использования каждого из видов межбюджетных трансфертов на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности.

Основным инструментом межбюджетного регулирования будут оставаться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, при этом, учитывая высокую зависимость муниципальных образований от указанной формы межбюджетных трансфертов, а также необходимость определенной стабилизации межбюджетных отношений, необходимо в целом сохранить основные принципы методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Частичное решение вышеуказанных задач возможно посредством реализации следующих предложений.

1. Предложения по изменению соотношения отдельных выравнивающих и стимулирующих межбюджетных трансфертов местным бюджетам с 2016 года (графически отражены в приложении Ж).

В целях сокращения диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности муниципальных образований и усиления стимулирования органов местного самоуправления с 2016 года предлагается увеличение объема фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае на 470 млн. рублей или на 25,7% (с 1 830 млн. рублей до 2 300 млн. рублей) за счет соответствующего сокращения субсидий местным бюджетам, связанные с выравниванием обеспеченности муниципальных образований в Камчатском крае по реализации ими их расходных обязательств.

Объем непосредственно выравнивающей части фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) предлагается увеличить на 270 млн. рублей (с 1 730 млн. рублей до 2 000 млн. рублей) без изменения методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Объем стимулирующей части фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае (дотации на стимулирование достижения наилучших показателей деятельности) предлагается увеличить в 3 раза (со 100 до 300 млн. рублей) и изменить методику распределения и порядок их предоставления.

С целью более «справедливого» распределения дотаций на стимулирование потребуется увеличение количества корректирующих коэффициентов, на основе которых распределяется дотация (например, коэффициентов, характеризующих динамику расходов на содержание органов местного самоуправления, количество случаев нарушения бюджетного законодательства).

В настоящее время применяются следующие повышающие коэффициенты:

- коэффициент сокращения кредиторской задолженности бюджета муниципального района (городского округа);

- коэффициент увеличения поступлений доходов от местных налогов и доходов от использования имущества в бюджет муниципального района (городского округа);

- коэффициент увеличения уровня собираемости, платежей населения за жилищно-коммунальные услуги муниципального района (городского округа).

Чтобы небольшие, но достигшие высоких результатов деятельности муниципальные районы (городские округа) не получили слишком большой объем дотаций на стимулирование, можно ограничить её максимальный объем в относительных величинах (например, рост нецелевой финансовой помощи не должен превысить 120-130%), высвободившийся остаток средств можно распределить между муниципальными районами (городскими округами), у которых получилось сокращение нецелевой финансовой помощи пропорционально относительному сокращению.

Распределенная по уточненной методике дотация на стимулирование предоставляется только по итогам 9 месяцев в случае выполнения определенных условий (например, отсутствие роста объема просроченной кредиторской задолженности, отсутствие проблем с решением основных вопросов местного значения, проблем с подготовкой к осенне-зимнему периоду и т.д.), при этом с начала года дотация на стимулирование в законе Камчатского края о бюджете отражается как нераспределенный резерв, в местных бюджетах не отражается, чтобы избежать несбалансированности бюджетов в случае, если условия не будут выполнены.

При выполнении условий законом Камчатского края о бюджете распределение утверждается, и дотация на стимулирование финансируется, в случае, если условия не выполнены, - предоставляются целевые трансферты на решение «проблемных» вопросов местного значения в объемах меньших, чем распределенная дотация на стимулирование (например, с понижающим коэффициентом 0,9).

Кроме того, за счет сокращения субсидий местным бюджетам, связанные с выравниванием обеспеченности муниципальных образований в Камчатском крае по реализации ими их расходных обязательств, предлагается в 2 раза (с 250 млн. рублей до 500 млн. рублей) увеличить объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов как основного инструмента компенсации недостатка средств при недопоступлении запланированных доходов или возникновении непредвиденных расходов местных бюджетов.

Для реализации указанных предложений потребуется согласование Бюджетной комиссии при Правительстве Камчатского края и, в конечном итоге, внесение изменений в Закон Камчатского края от 11.09.2008 № 110 «О предоставлении отдельных межбюджетных трансфертов в Камчатском крае».

2. Предложения по установлению формализованного подхода к определению общего объема дотаций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета, с 2017 года.

В Камчатском крае законодательно не установлен порядок определения объемов фонда финансовой поддержки поселений (далее - ФФПП) и фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее - ФФП МР (ГО)). Сложившаяся в последние годы практика - индексация объемов на коэффициент инфляции. Ввиду вышесказанного актуальным становится установление на уровне Камчатского края порядка определения объемов дотаций местным бюджетам.

На мой взгляд, расчет объемов ФФПП и ФФП МР (ГО) на очередной финансовый год следует законодательно установить исходя из размеров фондов, утвержденных на текущий финансовый год, скорректированных на прогнозируемый уровень инфляции, то есть по сложившейся практике.

Вместе с тем, при определении общего объёма дотаций местным бюджетам (ФФПП, ФФП МР (ГО), дотаций на сбалансированность) следует учитывать перераспределение полномочий и доходных источников между субъектом Российской Федерации - Камчатским краем и муниципальными образованиями (примером может служить передача на региональный уровень полномочий в сфере здравоохранения, дошкольного образования). На мой взгляд, наиболее справедливым и логичным вариантом для определения объема дотаций на сбалансированность является индексация на коэффициент роста суммы объема налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в очередном финансовом году по сравнению с текущим финансовым годом с учетом изменений расходных обязательств и доходных источников муниципальных образований.

Предлагается рассчитывать общий объем дотаций на сбалансированность в очередном финансовом году (Д_СБАЛ^офг) по следующей формуле:

Д_СБАЛ^офг = Д_СБАЛ^тфг * ИРД^кб - ИНД + ИРО (2.1)

где Д_СБАЛ^тфг - общий объем дотаций на сбалансированность в текущем финансовом году;

ИРД^кб - индекс роста суммы объема налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году по сравнению с текущим финансовым годом;

ИНД- изменение налоговых доходов муниципальных районов (городских округов) в связи с изменением налогового законодательства, а установлением (отменой) единых нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;

ИРО- изменение объема расходных обязательств муниципальных образований, вызванное изменением в разграничении полномочий в очередном финансовом году по сравнению с текущим финансовым годом.

3. Предложения по установлению с 2017 года структуры дотаций на сбалансированность, формальных и прозрачных подходов к их распределению.

Рассчитанный предложенным в пункте 2 способом общий объем дотаций на сбалансированность предлагается разделить на следующие структурные части:

1) компенсационная часть (распределяется до начала очередного финансового года по формализованной методике в целях доведения финансового обеспечения исполнения расходных обязательств муниципальных районов (городских округов) в очередном финансовом году до, как минимум, уровня текущего года; при ее распределении учитываются изменения в доходных источниках и расходных обязательствах);

2) часть, направленная на поощрение развития налогового потенциала муниципального района (городского округа) (по аналогии с Федеральным фондом развития налогового потенциала), направлена на поощрение муниципальных районов (городских округов) Государственная программа Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" / Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 года № 376-р. [Электронный ресурс]: http://www.minfin.ru., добившихся наибольшего прироста налоговых доходов за определенный отчетный период);

3) часть, направленная на компенсацию непредвиденных расходов и на реализацию поручений Губернатора Камчатского края (стихийные бедствия и т.д., распределяется в текущем финансовом году по решению Губернатора Камчатского края);

4) часть, распределяемая непосредственно в целях обеспечения сбалансированности консолидированного бюджета муниципального района (городского округа) в ходе его исполнения (ассигнования на очередной финансовый год резервируются и распределяются по формализованной методике по итогам исполнения бюджетов за определенный период года).

На последней из предложенных структурных частей дотации на сбалансированность следует остановиться подробнее. Как показывает практика, основная угроза сбалансированности бюджета в течение года - недопоступление запланированных доходов (например, уход крупного налогоплательщика) или объективный непредвиденный рост расходов (например, рост стоимости топливно-энергетических ресурсов) в течение текущего финансового года. Поэтому хорошо показала себя практика, когда финансовая помощи при формировании проекта краевого бюджета выделяется по минимуму, при этом формируются резервы, которые распределяются в течение года по результатам анализа исполнения местных бюджетов. Причем средства необходимо распределять по единой методике. Методика распределения дотаций на сбалансированность предлагается следующая.

Расчет дотации на сбалансированность, предоставляемой из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае, предлагается производить по следующей формуле:

Дсбал_j = Vсбал * П_jк / ?П_к (2.2)

где Дсбал_j - объем дотации на сбалансированность бюджету j - того муниципального района (городского округа);

Vсбал - объем ассигнований краевого бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в текущем финансовом году;

П_jк - расчетная потребность в средствах на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета j - того муниципального района (городского округа) с учетом соблюдения органами местного самоуправления j - того муниципального района (городского округа) основных подходов к формированию и исполнению местных бюджетов;

?П_к - суммарная расчетная потребность в средствах на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае с учетом соблюдения органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) основных подходов к формированию и исполнению местных бюджетов.

Расчетная потребность в средствах на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета j - того муниципального района (городского округа) с учетом соблюдения органами местного самоуправления j - того муниципального района (городского округа) основных подходов к формированию и исполнению местных бюджетов определялся по следующей формуле:

П_jк = П_j * (1 - ?К_ij) (2.3)

где П_j - рассчитанная Министерством финансов Камчатского края на основании данных органов местного самоуправления потребность в средствах на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета j - того муниципального района (городского округа) (пример расчета - в приложении К);

?К_ij - сумма корректирующих коэффициентов, характеризующих соблюдение органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) основных подходов к формированию и исполнению местных бюджетов.

Предлагается утвердить следующие корректирующие коэффициенты, характеризующие соблюдение органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) основных подходов к формированию и исполнению местных бюджетов:

...