Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЖЕРЕЛА ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ

План

• 1. Концептуальні основи існування дефіциту бюджету
• 2. Бюджетний дефіцит, його причини, наслідки, мета, джерела покриття
• 3. Бюджетний процес на загальнодержавному і місцевому рівнях
• 4. Складання проекту державного бюджету
• 5. Бюджетний дефіцит як об'єкт управління
• 6. Бюджетний дефіцит і профіцит як показники стану бюджету

1. Концептуальні основи існування дефіциту бюджету

Держава формує бюджет як централізований фонд грошових коштів і здійснює за рахунок нього фінансування своїх функцій. В ідеальному варіанті доходи бюджету мають дорівнювати видаткам, проте на практиці така ситуація досягається досить рідко. Державі не завжди вистачає доходів для фінансування всіх своїх функцій, тому для забезпечення нормального функціонування вона змушена виступати в ролі позичальника і брати на себе боргові зобов'язання.

Незбалансованість бюджету може набувати двох форм:

- дефіцит бюджету - перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та їх поверненням до бюджету);

- профіцит бюджету - перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та їх наданням з бюджету).

Бюджетний дефіцит є питанням, яке обов'язково проходить процедуру голосування в парламенті. Його існування фіксується в правовому полі - в законі про бюджет. Сучасне фінансове законодавство також може встановлювати граничні норми бюджетного дефіциту відносно валового внутрішнього продукту (ВВП). Отже, бюджетний дефіцит слід розглядати не лише в економічній, а й у правовій площині.

Представники економічних шкіл та напрямів по-різному ставляться до дефіциту бюджету та управління ним. Сьогодні провідні фінансисти - і теоретики, і практики - вважають бюджетний дефіцит звичайним явищем (за інших рівних умов). Водночас його розглядають як чинник ризику, пов'язаний передусім з державним боргом та інфляцією.

Досліджуючи еволюцію підходів до проблеми бюджетного дефіциту, передусім варто згадати концепцію "здорових фінансів". Основу даної концепції становить положення про ефективність і самодостатність ринкових механізмів, необхідність мінімізації економічної ролі держави та запобігання її втручанню в дію "невидимої руки" ринку. Саме тому прихильники "здорових фінансів" вимагали збалансованості доходів і видатків держави. А. Сміт, Д. Рікардо й інші класики політичної економії та їх послідовники наголошували на необхідності збалансованості бюджету, яка є свідченням "здорових фінансів" держави. Це означає, що уряд здійснює свою діяльність у межах доходів, вилучених з приватного сектору, не створює боргів, для обслуговування яких державі потрібно отримати ще більше доходів (податків), що негативно вплинуло б на накопичення капіталу (джерело багатства нації), а також не вдається до грошової емісії, яка прямо загрожує знеціненню грошей.

Пізніше у зв'язку зі зміною ролі держави в суспільному розвитку та поглядів науковців на це питання було обґрунтовано доцільність існування бюджетного дефіциту в межах бюджетних капіталовкладень. Цей підхід дістав назву "золотого правила" державних фінансів, згідно з яким бюджетний дефіцит не повинен перевищувати розміру бюджетних інвестицій. За таких умов держава сприяє зростанню капіталу в національній економіці та забезпечує свою платоспроможність у майбутньому, що необхідно для обслуговування й погашення державного боргу. "Золоте правило" державних фінансів застосовується і в сучасній бюджетній практиці.

Перелом у ставленні науковців до бюджетного дефіциту відбувся завдяки кейнсіанській теорії. Видатний англійський економіст Дж.М. Кейнс розробив теоретичну концепцію, у якій проаналізував причини кризи надвиробництва та обґрунтував шляхи виходу з неї, спрямовані на досягнення ефективного сукупного попиту (коли сукупні заощадження дорівнюють сукупним інвестиціям). У центрі уваги Дж. Кейнса опинився бюджет держави.

Головним інструментом боротьби з надвиробництвом, на його переконання, мало стати нарощування поточних і капітальних бюджетних видатків (фінансування суспільних робіт, збільшення виплат у зв'язку з безробіттям і різних видів соціальної допомоги, державні закупівлі, бюджетні інвестиції тощо), яке збільшило б сукупний попит та створило б мультиплікаційний ефект, а прогресивна система оподаткування повинна була перешкоджати дії основного психологічного закону. Отже, бюджетний дефіцит, який неминуче виникає за умов такої політики, стає бажаним і позитивним явищем. Після подолання кризи Дж. Кейнс передбачав повернення до традиційної фінансової політики і до балансування бюджету.

Розглянуті пропозиції мали статичний характер - стосувалися лише періоду кризи. Прихильники та послідовники Дж. Кейнса і політики стимулювання сукупного попиту розвинули його теорію, надавши їй динамізму. Вони розробили низку теоретичних концепцій фіскальної політики уряду, невід'ємним елементом яких був бюджетний дефіцит. Серед них: концепція дефіцитного фінансування, функціональних фінансів, циклічного балансування бюджету, структурного бюджетного запасу, бюджет повної зайнятості.

Ідеї Дж. Кейнса розвинулися в концепцію дефіцитного фінансування, яка на кілька десятиліть стала основою відповідної політики (табл. 3.1). Її центральна ідея полягає в постійному (а не лише під час кризи) "накачуванні" сукупного попиту за допомогою збільшення видатків бюджету. Тому даний підхід також називають концепцією "бюджетного накачування". Мета політики дефіцитного фінансування - недопущення кризи надвиробництва через постійне забезпечення достатнього платоспроможного попиту, а також досягнення повної зайнятості. Бюджетні видатки (і поточні, і капітальні) перетворюються при цьому на основний інструмент регулювання сукупного попиту - компенсації його недостатнього рівня, а їх фінансування опосередковується бюджетним дефіцитом, який покривається як державними запозиченнями, так і за допомогою сеньйоражу.

Фактично необмежене дефіцитне фінансування на практиці призводить до безвідповідальної поведінки уряду, порушення законів грошового обігу, несе в собі значні інфляційні та боргові ризики, неконтрольоване розростання державного сектору. Тому ця концепція потребувала уточнення та коригування. Інакше кажучи, необхідно було висунути додаткові ідеї, розробити принципи, правила, які допомогли б раціоналізувати фіскальну політику та обмежили б негативні ефекти, спричинені постійними бюджетними дефіцитами.

Таблиця 3.1 Політика дефіцитного фінансування

Мета	стимулювальний вплив на сукупний попит, максимальна зайнятість робочої сили і виробничих потужностей
Інструмент	бюджетні видатки
Джерело фінансування	бюджетні дефіцити, які покриваються через державні запозичення і грошову емісію
Механізм дії	через механізм мультиплікатора інвестицій та мультиплікатора зайнятості
Основні передумови застосування	- відносно закрита ринкова економіка, - незайняті економічні ресурси, - вільне ринкове ціноутворення, - конкуренція (запобігання монопольному ціноутворенню)

Політика дефіцитного фінансування в сучасній глобалізованій економіці є недостатньо ефективною. Це пояснюється насамперед транснаціональною мобільністю факторів виробництва (робочої сили, капіталів) та особливостями функціонування плаваючих валютних курсів. Під їх впливом реакцією на дефіцитне фінансування може бути збільшення імпорту (а не зростання внутрішньої пропозиції), погіршення інфляційних очікувань, зростання боргових ризиків, відплив капіталів, погіршення курсу національної грошової одиниці.

На початку 1940-х років всесвітньо відомим економістом Абба Лернером була розроблена концепція функціональних фінансів. Її суть зводилася до ідеї функціонального підпорядкування фінансової політики держави таким двом головним завданням - підтримка цінової стабільності та забезпечення повної зайнятості. Уряд, розробляючи політичні заходи, не повинен зважати на бюджетний баланс (дефіцит/надлишок): якщо для досягнення двох зазначених вище цілей потрібний бюджетний дефіцит, то уряд має допускати його; а якщо потрібний бюджетний надлишок, то слід формувати профіцитний бюджет.

А. Лернер сформулював три закони функціональних фінансів:

1. Відповідальність уряду за досягнення базових завдань (повна зайнятість і стабільні ціни). Оподаткування здійснюється так, щоб запобігти інфляції. Бюджетний дефіцит при цьому не має значення, а просто є наслідком заходів, спрямованих на вирішення двох базових завдань.

2. Державні запозичення від приватного сектору необхідні лише для обмеження обсягу грошових ресурсів і витрат цього сектору. Таке завдання може виникнути, наприклад, якщо зростає інфляція.

3. Якщо бюджетний дефіцит не може бути покритий через запозичення приватних заощаджень, уряд повинен звертатися до грошової емісії. Будь-яке ж перевищення доходів над видатками бюджету має супроводжуватися або вилученням грошових ресурсів з обігу, або викупом державних боргових зобов'язань з метою поповнення грошових запасів приватного сектору.

Отже, закони функціональних фінансів фактично не встановлюють жодних фінансових обмежень, які дисциплінували б поведінку як уряду, так і політиків.

На практиці виявилося, що одночасно досягти на кожній із фаз економічного циклу повної зайнятості та низької інфляції фактично неможливо. Зокрема, висока зайнятість робочої сили та виробничих потужностей зумовлює високі темпи зростання економіки, а отже й грошової маси, яка потрібна для обслуговування дедалі зростаючих потреб обігу. Унаслідок цього прагнення до повної зайнятості неминуче супроводжується посиленням інфляції. Тому концепція функціональних фінансів реально не була втілена в державній фінансовій політиці, хоча до аналізу ідей А. Лернера постійно звертаються науковці, розглядаючи можливі позитивні ефекти від їх застосування.

Після Другої світової війни кейнсіанські ідеї широко застосовувалися на практиці фактично в усіх промислово розвинутих країнах і стали основою для виникнення та розвитку різноманітних теоретичних концепцій. У результаті бюджетні дефіцити стали вагомим інструментом фінансової політики й використовувалися для розв'язання різнопланових завдань. Зокрема, вони зайняли важливе місце в теорії економічного зростання і в теорії циклічного регулювання економіки.

Учені-економісти, досліджуючи чинники економічного зростання, висунули припущення, що головним серед них є обсяг сукупних капіталовкладень (сума приватних і державних інвестицій). Ці погляди широко пропагувалися, зокрема представниками школи Харрода-Домара. У фінансовій політиці багатьох західних країн у 1950-1960-х роках значного поширення набуло розроблення капітальних бюджетів. Звичайною практикою державних фінансів є звернення до державних запозичень з метою фінансування бюджетних інвестицій. Це фактично означає допущення бюджетного дефіциту. Разом з тим його прив'язка до капіталовкладень наближує державні фінанси до економічних принципів функціонування приватної сфери: запозичення спрямовуються в розбудову капітальних активів, експлуатація яких має сприяти економічному зростанню, а також принести дохід, за рахунок якого обслуговуватиметься державний борг без підвищення податків. У цьому контексті бюджетні дефіцити стають елементом механізму досягнення економічного зростання.

Важливим завданням фінансової політики західних країн у післявоєнний період було пом'якшення циклічних коливань. При проведенні антициклічної політики бюджетне сальдо є інструментом впливу на економічну активність. У різних країнах вироблені й застосовуються різні підходи до цієї проблеми, одним із них є концепція циклічного балансування бюджету.

Теорію економічного циклу розробляли вчені США, Західної Європи, Японії. Бюджет держави є річним фінансовим планом. Антициклічна політика передбачає його узгодження з фазами економічного циклу. Основна ідея полягає у згладжуванні пікових фаз циклу, в ідеалі - у вирівнюванні його траєкторії й досягненні поступового економічного зростання без спадів. Учені висловили припущення, що бюджет як потужний інструмент макрофінансового регулювання здатний впливати на економічний цикл, створюючи антициклічний вплив.

Всесвітньо відомий американський економіст Елвін Хансен (якого називали "американським Кейнсом") розробив механізм державних регулювальних антициклічних заходів, які поєднували вбудовані стабілізатори та дискреційні заходи й активно застосовувалися на практиці. На фазі піднесення уряд дискреційно має стримувати економічну кон'юнктуру через такі фіскальні інструменти, як підвищення податків і згортання програм бюджетного фінансування, скорочення виплат у зв'язку з безробіттям та інших соціальних допомог. У такий спосіб у бюджеті має утворитися профіцит. На фазі спаду уряд повинен стимулювати економіку за допомогою зниження податків, збільшення бюджетного фінансування, нарощування державних закупівель, бюджетних інвестицій, збільшення виплат у зв'язку з безробіттям та інших соціальних трансфертів. Безпосередній наслідок цих заходів - бюджетний дефіцит. В ідеальній моделі антициклічного регулювання сума бюджетних дефіцитів за роки піднесення має дорівнювати сумі бюджетних надлишків за період спаду (ідея стокгольмської економічної школи).

Отже, у межах концепції циклічного балансування бюджету сформувалася ідея накопичення профіцитів з метою їх використання в роки спаду для підтримання кон'юнктури (передусім через зниження податків) і/або для погашення державного боргу. Цей підхід дістав назву концепції структурного бюджетного запасу. Вона виявилася актуальною і в ХХІ ст. Так, наприклад, низка країн, які експортують природні ресурси, на тлі зростання світових цін на нафту почали свідомо формувати структурні бюджетні запаси (державний стабілізаційний фонд), які передбачено використовувати у несприятливі періоди розвитку та для вирішення найгостріших національних проблем.

Застосування циклічних концепцій на практиці спричинило чимало труднощів. По-перше, політики постійно виправдовували бюджетні дефіцити необхідністю впливу на економічний цикл, що посилювало їх хронічний характер. По-друге, бюджетна розбалансованість далеко не завжди сприяла тим цілям, заради яких були схвалені дефіцити, - вони часто виявлялися проциклічними. По-третє, незбіг тривалості та глибини економічного піднесення і спаду фактично унеможливлює отримання однакової суми дефіцитів і профіцитів бюджету, тобто його балансування за цикл. По-четверте, жодна з циклічних бюджетних концепцій не визначила чітких критеріїв виокремлення фаз економічного циклу, що важливо, оскільки бюджетний план складається на рік, тоді як економічний цикл має більшу тривалість.

Нині актуальною для практики є ідея циклічно нейтрального бюджету. Вона полягає в тому, що будь-які заходи фінансової політики уряду, які стосуються бюджетних доходів і видатків, не повинні бути проциклічними. Антициклічний характер бюджетних дефіцитів отримує здебільшого позитивні оцінки, а проциклічність засуджується. Зокрема, в ЄС проводиться постійний моніторинг податково-бюджетної політики країн-учасниць із застосуванням показника циклічно скоригованого бюджетного балансу. Порівнюючи його з фактичними показниками бюджетного дефіциту/надлишку, можна судити про антициклічний/проциклічний характер політичних заходів та розмір фіскального імпульсу.

Один із найвідоміших підходів до бюджетного дефіциту було вироблено в рамках концепції бюджету повної зайнятості. Вона почала розроблятися в США в кінці 1940-х років, а спроба її практичного втілення була здійснена в 1970-х роках. Бюджет повної зайнятості - це бюджет, що включає потенційний обсяг бюджетних доходів і відповідний їм обсяг видатків. Потенційні доходи бюджету - це доходи, які були б отримані в умовах функціонування економіки з повною зайнятістю ресурсів (робочої сили і виробничих потужностей). Вони розраховуються на основі потенційного ВВП (ВВП, який був би за повної зайнятості) і служать для обґрунтування розмірів видаткової частини бюджету. Ідея полягає в тому, що фактичні бюджетні видатки уряду мають здійснюватися на рівні потенційних доходів. Це сприятиме формуванню такого розміру сукупного попиту, який вимагатиме залучення до виробництва всіх вільних ресурсів. Якщо економічна система буде збалансованою (функціонуватиме за повної зайнятості), тоді і бюджет виявиться збалансованим. Таким чином, відповідно до цієї концепції бюджет балансує економіку, а бюджетний дефіцит є виправданим і діє як інструмент досягнення повної зайнятості.

Приблизно з початку 1970-х років провідні країни світу визнали необхідність щорічного збалансування бюджету. Насамперед це пояснювалося фінансовою нестабільністю, яка фактично повністю вийшла з-під державного контролю. Неокейнсіанські рецепти виявилися неефективними в боротьбі з галопуючою інфляцією, а некероване руйнування стабільності грошово-кредитної сфери загрожувало підірвати основи функціонування економіки. Крім того, видатки на обслуговування масштабного державного боргу, який утворився внаслідок хронічних бюджетних дефіцитів, стають найшвидше зростаючою й однією з найбільших статей центральних бюджетів провідних країн світу. Зважаючи на широку відкритість національних економік та інтегрованість фінансових ринків розвинутих країн у світовий фінансовий ринок, значний обсяг ресурсів спрямовується за кордон іноземним власникам зобов'язань національного уряду. Це, у свою чергу, поглиблює дефіцит платіжного балансу і послаблює національну валюту.

На початку 1980-х років західні політики і практики наголошували на тому, що національні уряди вже не можуть належно визначати ефективність своїх економічних заходів, оскільки у зв'язку з широкою відкритістю національних економік суспільне відтворення відбувається одночасно як усередині країни, так і за її межами. Якщо додатково збільшувати за рахунок бюджетного дефіциту платоспроможний попит населення, то в умовах відкритої економіки це призведе не до пожвавлення національного виробництва, а до зростання внутрішніх цін і до імпорту товарів, а бюджетне субсидування вітчизняних підприємств і компаній однаково сприятиме як внутрішньому інвестуванню, так і вивозу капіталу за кордон. І в першому, і в другому випадку відбудеться порушення рівноваги платіжного і торговельного балансу. У результаті складається ситуація, коли використання в окремій країні кейнсіанських рецептів регулювання економіки, а особливо неокейнсіанських ідей забезпечення високих і стійких темпів економічного зростання через вплив на платоспроможний попит, стає неможливим.

Теоретичним обґрунтуванням фінансової політики з 1970-х років став неокласичний напрям економічної думки, з позицій якого бюджетний дефіцит розглядається виключно як негативне явище. Апологет неокласицизму лауреат Нобелівської премії, професор М. Фрідмен віддавав безумовну перевагу автоматичним інструментам податково-бюджетної політики, виступаючи проти дискреційних заходів. На його думку, за таких умов фактичні бюджетні доходи, видатки і сальдо бюджету коливаються лише під дією економічного циклу. Уряд має покривати свої видатки або через податкові надходження, або через грошову емісію, уникаючи утворення державного боргу. Таким чином, бюджетні дефіцити/надлишки, які виникають як результат циклічних коливань економіки, викликають відповідно збільшення або зменшення грошової маси в обігу, при цьому вони, згідно з М. Фрідменом, є єдиною причиною зміни кількості грошей в обігу. Ці ідеї були викладені вченим у 1948 р. Пізніше він переглянув останній постулат і змінив його на планомірне зростання грошової маси ("грошове правило").

2. Бюджетний дефіцит, його причини, наслідки, мета, джерела покриття

Особливістю управління бюджетним дефіцитом є те, що воно полягає у визначенні його оптимальної величини. В свою чергу, він є наслідком кризових процесів в економіці держави, нестачі фінансових ресурсів в країні, сприяє збільшенню інфляції і державного боргу.

Бюджетний дефіцит - це перевищення видаткової частини бюджету над доходною, що свідчить про незбалансованість бюджету, а це в свою чергу - нестача бюджетних коштів для фінансування потреб держави у плановому році.

Дефіцит бюджету за сутністю відображає об'єктивні економічні відносини між учасниками суспільного виробництва щодо додаткової мобілізації доходів для використання бюджетних коштів згідно з функціями держави. Бюджетний дефіцит виступає в двох формах: активна і пасивна (рис. 2.7).

Таким чином, бюджетний дефіцит є одним із макроекономічних показників, який характеризує економічний розвиток країни, її стійкість, економічну безпеку, та визначає його роль у системі державного регулювання.

Рис. 2.7. Економічна сутність бюджетного дефіциту

Важливе значення в ефективності та дієвості системи формування та фінансування бюджетного дефіциту займає забезпечення правової бази для визначення джерел його покриття. Усю правову базу можна умовно поділити на такі групи:

1) Група законодавчо-правових актів, які визначають загальні тенденції формування бюджетного дефіциту, його критичні розміри відповідно до економічного розвитку країни.

2) Закони, постанови, які регулюють структуру, порядок, умови, терміни, види, бюджетного дефіциту, тобто визначають порядок його формування і фінансування.

3) Правові акти, які регулюють питання залучення ресурсів із внутрішніх фінансових ринків для покриття бюджетного дефіциту з метою стимулювання і розвитку виробничо-господарської діяльності.

4) Правові акти, що регулюють питання залучення ресурсів із внутрішніх фінансових ринків, тобто отримання кредитних ресурсів зі світового ринку позикових капіталів для фінансування державних програм. Значна частина правової бази, яка стосується цієї проблеми, охоплює безпосередньо угоди між урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними організаціями та Україною щодо надання позик. Цей складник містить правову базу, яка регулює питання, пов'язані з отриманням, використанням ресурсів, сплатою доходів і погашенням заборгованості, і визначається відповідно до законодавчої бази країни-кредитора та країни-боржника.

Бюджетний Кодекс передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, а також бюджету АРК та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом виключно у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Таким чином, законодавство встановлює виключний перелік бюджетів, що можуть бути прийняті з дефіцитом і межі повноважень органів державної та муніципальної влади. Так, у ст. 14 Бюджетного кодексу зазначено, що прийняття Державного бюджету України або бюджету Автономної Республіки Крим, міського бюджету на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету з урахуванням особливостей, визначених статтею 72 Кодексу.

Джерелами фінансування дефіциту бюджету згідно ст. 15 Бюджетного Кодексу визнаються: державні внутрішні та зовнішні запозичення, внутрішні запозичення органів влади Автономної Республіки Крим, внутрішні та зовнішні запозичення органів місцевого самоврядування із дотриманням умов, визначених цим Кодексом.

Відповідно до діючої бюджетної класифікації здійснення платежів на фінансування бюджетного дефіциту, в тому числі виконання державних боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу або погашення державних боргових зобов'язань у разі вступу в силу державних гарантій, реструктуризації, визнання боргу відображається у розділі НІ "Класифікація фінансування бюджету" та розподіляється за типом кредитора і за типом боргового зобов'язання.

Законами про Державний бюджет України затверджується фінансування Державного бюджету України лише за типом боргового зобов'язання, тобто, за коштами, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту, і не затверджується фінансування Державного бюджету України за типом кредитора, тобто, за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань, що не відповідає статті 11 Бюджетного кодексу України. При цьому звітність про фактичне фінансування бюджету надається Держказначейством України як за типом боргового зобов'язання, так і за типом кредитора.

Отже, в Україні не створено цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу.

Причини виникнення бюджетного дефіциту:

- розбалансованість та кризові явища у функціонуванні економіки;

- непослідовність в інвестиційній та інноваційній політиці держави;

- падіння доходів держави в умовах фінансової кризи;

- неефективність фінансово-кредитних зв'язків;

- політична криза;

- недосконалість законодавчої бази;

- нецільове та неефективне використання бюджетних коштів;

- інфляційні процеси в країні;

- зростання боргу (зовнішнього, внутрішнього);

- зростання обсягів тіньової економіки;

- низький рівень життя громадян;

- надзвичайні обставини тощо.

Основні класифікаційні ознаки видів бюджетного дефіциту наведені на рис. 2.8.

Показник рівня бюджетного дефіциту розраховується у відсотках до валового внутрішнього продукту, також може визначатися у відсотках від видатків державного бюджету. За методикою Міжнародного Валютного Фонду допустимий рівень бюджетного дефіциту для країн-боржників МВФ дорівнює 7-8 %. У світовій практиці припустимими рівнями бюджетного дефіциту вважаються наступні показники: 2-3 % від ВВП; 5 % від національного доходу та 10 % видатків державного бюджету.

В Україні граничний розмір дефіциту державного бюджету встановлюється Верховною Радою України під час затвердження закону про державний бюджет на наступний рік.



Рис. 2.8. Основні класифікаційні ознаки видів бюджетного дефіциту

В сучасних літературних джерелах відображаються різноманітні показники, що класифікують бюджетний дефіцит. Думка науковців суттєво відрізняється у трактуванні класифікаційних ознак бюджетного дефіциту (від З до 8 ознак). Найбільш вичерпною та деталізованою є класифікація, що наведена на рис. 2.9.

У фінансовій системі України не менш складною проблемою є забезпечення процесу оптимізації джерел фінансування дефіциту бюджету. В Бюджетному кодексі України визначена система фінансування дефіциту бюджету, що розроблена відповідно до вимог МВФ (рис. 2.10).

За сучасних умов фінансового стану України, одним із основних джерел покриття дефіциту бюджету є зовнішнє фінансування. Причинами даного факту є виснаження внутрішніх активів держави, зменшення дохідної частини бюджету або збільшення його видаткової частини.



Рис. 2.9. Класифікація бюджетного дефіциту

Елементи фінансового механізму управління бюджетним дефіцитом, основні з яких - податкові та бюджетні інструменти - мають діяти узгоджено з методами управління дохідною та видатковою частинами Державного бюджету України, що дасть змогу підвищити ефективність фінансового механізму формування та фінансування бюджетного дефіциту. Дієвість процесу управління бюджетним дефіцитом визначена поєднанням і взаємоузгодженням управлінських й організаційних функцій фінансового механізму з бюджетними і податковими інструментами регулювання дефіциту (рис. 2.11).



Рис. 2.10. Класифікація фінансування бюджету: підхід МВФ

Проблема дефіцитності бюджету є досить актуальною для України. Класичними напрямами скорочення дефіциту бюджету є збільшення доходів бюджету, зменшення його видаткової частини, зовнішні і внутрішні запозичення, емісійний дохід. Проте необхідно враховувати позитивні і негативні заходи застосування кожного з них та виробляти всередині кожного з цих інструментів ефективні заходи по стимулюванню зменшення дефіциту бюджету в Україні.



Рис. 2.11. Схема фінансового механізму управління бюджетним дефіцитом

Скорочення обсягів бюджетного дефіциту насамперед пов'язане з удосконаленням системи доходів бюджету та механізму їхньої мобілізації. На загальнодержавному рівні доцільно модернізувати структуру доходів бюджету. Основними напрямами зміцнення дохідної бази бюджетів могли б бути: розширення податкової бази, збільшення кількості платників податків, зниження податкового навантаження, спрощення механізму адміністрування податків, стабілізація нормативно-правової бази та прийняття нового Податкового кодексу України; поступове скорочення податкових пільг; попередження ухилення від сплати податків, інших податкових правопорушень та виникнення у суб'єктів господарювання податкового боргу. бюджет дефіцит капіталовкладення фіскальний

Вирішальне значення у системі заходів, спрямованих на зменшення бюджетного дефіциту має реструктуризація видаткової частини бюджету. До основних заходів цього напряму доцільно віднести такі: бюджетні кошти, які спрямовані на розвиток економіки бажано використовувати на напрямах, що вирішують завдання структурної перебудови економіки, визначають науково-технічний прогрес, приносять прибуток, або мають вирішальне значення у суспільному виробництві чи споживанні; обґрунтовану розробку окремих бюджетних програм з врахуванням можливості використання для їхнього фінансування власних надходжень; удосконалення механізму планування і фінансування видатків з урахуванням науково-обґрунтованих фінансових нормативів бюджетного забезпечення, фінансових норм, які доцільно розробити найближчим часом; скорочення та оптимізація непродуктивних видатків; ліквідація необґрунтованих економічних і соціальних пільг; коректування трансфертної політики; запровадження жорсткого режиму економії.

3. Бюджетний процес на загальнодержавному і місцевому рівнях

Бюджетний процес, згідно з положеннями чинного Бюджетного кодексу України, регламентовано нормами права, пов'язаними зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням (розглядом звітів про виконання бюджетів). Узагальнення підходів до трактування дефініції "бюджетний процес" наведено в табл. 2.12.

Таблиця 2.12 Узагальнення підходів до трактування поняття "бюджетний процес"

Автор	Визначення
Бюджетний кодекс України	"... регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства"
Бюджетний кодекс Російської Федерації	"... регламентована законодавством Російської Федерації діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших учасників бюджетного процесу зі складання і розгляду проектів бюджетів, затвердження і виконання бюджетів, контролю за їх виконанням, здійснення бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірки, розгляду і затвердження бюджетної звітності"
Василик О.Д., Павлюк К.В.	"Це регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему"
Дробозіна Л.О.	"... регламентована законодавством діяльність органів влади зі складання, розгляду, затвердження і виконання центрального і місцевих бюджетів"
Мочерний С.В., Ларіна Я.С., Устенко О.А., Юрій С.І.	"… регламентована законом діяльність органів державної влади і місцевого самоуправління з формування (складання, розгляду, затвердження) та виконання бюджету"
Дем'янишин В.Г.	"Під бюджетним процесом ми розуміємо діяльність органів державної влади, державного управління, місцевого самоврядування та всіх учасників бюджетних відносин, що здійснюється на основі відповідних принципів, положень, заходів, методів та засобів, регулюється правовими нормами і пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням, виконанням бюджету, розглядом і затвердженням звітів про виконання бюджету держави й усіх його ланок"
Золотогоров В.Г.	"… регламентована законом та іншими нормативними актами діяльність органів державної влади й управління зі складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету"
Венгер В.В.	"… регламентований законом порядок складання, розгляду та затвердження бюджетів, їх виконання і контролю за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України"
Любіч О.О.	"Бюджет перебуває у постійному русі. Послідовну зміну станів, стадій розвитку можна визначити як бюджетний процес"
Александров І.М.	"… регламентована нормами права діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та учасників бюджетного процесу зі складання і розгляду проектів бюджетів та державних позабюджетних фондів, а також контролю за їх виконанням"
Федосов В.М., Опарін В. М., Сафонова Л.Д., Романенко О.Р.	"… регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів та розглядом звітів про їх виконання. Структура Б. п. містить такі три складові: бюджетне планування (складання, розгляд і затвердження бюджету) виконання бюджету і складання та затвердження звіту про виконання бюджету"
Теремцова Н.В.	"… у широкому значенні є хронологічно обумовленою організаційно-правовою діяльністю державних органів зі складання, затвердження і виконання бюджету. У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів зі складання, затвердження і регулювання виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду"
Нешитой А.С.	"… регламентована нормами права діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та учасників бюджетного процесу зі складання, розгляду проектів бюджетів, затвердження та використання бюджетів, а також з контролю за їх використанням"

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями.

Стадіями бюджетного процесу вважаються:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, у тому числі в разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішення про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

Стадії бюджетного процесу єдині як для державного бюджету, так і місцевих бюджетів, проте мають певні особливості, тому доцільніше розглядати їх окремо. Повний цикл бюджетного процесу, тобто період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання, триває три роки, тоді як бюджет складається на один рік. Взаємозв'язок між окремими стадіями бюджетного процесу 2011-2014 рр. наведено на рис. 2.4.



Рис. 2.4. Взаємозв'язок між окремими стадіями бюджетного процесу 2011-2014 рр.

4. Складання проекту державного бюджету

Організаційні засади складання проекту Державного бюджету України ґрунтуються на розробленні проекту Закону про Державний бюджет України

Кабінетом Міністрів України. Міністерство фінансів України відповідає за складання проекту Закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, які використовуються для підготовки бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України та його прогнозу на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Міністерство фінансів України на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету в попередніх та поточному періодах визначає загальний рівень доходів, видатків і кредитування бюджету та дає оцінку обсягу його фінансування для складання проекту Державного бюджету України та індикативних прогнозних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди.

Визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період

Міністерство фінансів України спільно з іншими центральними органами виконавчої влади розробляє проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний період та до 20 березня року, що передує плановому, подає його на розгляд до Кабінету Міністрів України. Національний банк України до 15 березня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України прогнозні монетарні показники на наступний рік та до 1 квітня року, що передує плановому, - проект кошторису доходів і витрат Національного банку України на наступний рік, які використовуються для складання проекту Закону про Державний бюджет України. Кабінет Міністрів України не пізніше 1 квітня року, що передує плановому, розглядає та схвалює проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний період і в триденний строк подає до Верховної Ради України, яка його розглядає за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних і програмних документах економічного та соціального розвитку і містить положення щодо:

1) основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні в середньому за рік (та на кінець року), рівня безробіття);

2) основних завдань бюджетної політики, зокрема граничного обсягу дефіциту (профіциту) державного бюджету, частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України, граничного обсягу державного боргу, встановлення розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення;

3) пріоритетних завдань податкової політики; реалізації пріоритетних державних (цільових) програм; взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами, включаючи обґрунтування питомої ваги місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України; інших питань, необхідних для складання проекту Закону про Державний бюджет України.

Інструкції з підготовки бюджетних запитів

Для підготовки проекту Державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів у терміни, визначені Міністерством фінансів України. В них описують організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватися всі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів.

Складання бюджетного запиту

Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з їх підготовки з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням фінансового законодавства щодо термінів та порядку, встановлених Міністерством фінансів України.

Головні розпорядники коштів відповідають за включення до запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом кількох років виконання інвестиційних проектів (програм), у разі їх схвалення в установленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигід щодо їх реалізації. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу проекту Державного бюджету України та його індикативних прогнозних показників на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України.

Аналіз бюджетних запитів і розроблення проекту Державного бюджету України

Міністерство фінансів України на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, щодо його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, міністр фінансів України приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів Міністерство фінансів України готує проект Закону про Державний бюджет України. Під час підготовки проекту Державного бюджету України воно вживає заходів для усунення розбіжностей з головними розпорядниками бюджетних коштів. Якщо узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначеного проекту, який подається Кабінету Міністрів України.

Схвалення Кабінетом Міністрів України проекту Закону про Державний бюджет України

Міністерство фінансів України подає на розгляд Кабінету Міністрів України проект Закону про Державний бюджет України та вносить пропозиції щодо термінів і порядку його розгляду. Кабінет Міністрів України до схвалення проекту Закону про Державний бюджет України подає Раді національної безпеки і оборони України цей проект Закону по статтях, пов' язаних з питаннями, які входять до її компетенції.

Кабінет Міністрів України приймає постанову про схвалення проекту Закону про Державний бюджет України та подає його разом з відповідними матеріалами Верховній Раді України та Президентові України не пізніше 15 вересня року, що передує плановому.

Матеріали, що додаються до проекту Закону про Державний бюджет України

Разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються:

1) пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України, яка має містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходжень бюджету, що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами видатків бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет України, у тому числі аналіз пропонованих обсягів видатків та кредитування за бюджетною класифікацією (функціональною, відомчою і програмною класифікацією видатків та кредитування бюджету, економічною класифікацією видатків бюджету). Пояснення включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків та кредитування бюджету;

г) інформацію щодо врахування Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;

д) аналітичні дані, розрахунки з обґрунтуванням особливостей міжбюджетних взаємовідносин, а саме:

- детальні розрахунки прогнозного загального обсягу доходів і видатків, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами, за видами доходів та за функціями;

- базові показники та результати обчислення індексів відносної податкоспроможності в розрізі місцевих бюджетів;

- детальний розрахунок розміру фінансового нормативу бюджетної забезпеченості за функціями та видами місцевих бюджетів і детальний розрахунок коригувальних коефіцієнтів та коефіцієнта вирівнювання;

- розрахунки обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам за видами пільг і допомоги з детальними фінансовими та кількісними показниками;

е) інформацію щодо обсягів державного боргу, у тому числі за типом боргового зобов'язання, графік його погашення, обсяги та умови державних запозичень;

ж) інформацію про мету, завдання та очікувані результати, яких кожний головний розпорядник коштів державного бюджету передбачає досягти при виконанні бюджетних програм, за формою, визначеною Міністерством фінансів України;

и) обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення;

к) розрахунки обсягу компенсації за рахунок коштів державного бюджету втрат суб'єктів господарювання внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України, іншими центральними органами виконавчої влади рішень щодо регулювання цін і тарифів на окремі види продукції, товарів і послуг;

2) прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України;

3) перелік пільг з податків і зборів (обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання;

4) переліки та обсяги коштів за державними цільовими програмами, які включено головними розпорядниками коштів державного бюджету до бюджетних програм, передбачених у проекті Закону про Державний бюджет України;

5) зведення та структура державних боргових і гарантійних зобов'язань на поточний і наступні бюджетні періоди до повного погашення таких зобов'язань, включаючи обсяг видатків на обслуговування державного боргу;

6) план державних запозичень на наступний бюджетний період, а також перелік інвестиційних програм (проектів), під які можуть надаватися державні гарантії в наступному бюджетному періоді. План державних запозичень на наступний бюджетний період має включати перелік кредитів (позик) із зазначенням кредиторів, видів, мети, назви валюти, строку і процентної ставки державних запозичень, а також стану укладання кредитних договорів;

7) прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, підготовлений відповідно до ст. 21 Бюджетного кодексу України; доповідь про хід виконання Державного бюджету України в поточному бюджетному періоді;

8) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України на підставі бюджетних запитів за формою, визначеною Міністерством фінансів України (подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету);

9) протокол про результати консультацій Кабінету Міністрів України із всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування;

10) інформація щодо врахування пропозицій Ради національної безпеки і оборони України до проекту Закону про Державний бюджет України за статтями, пов'язаними з забезпеченням національної безпеки і оборони України (із вмотивованим обґрунтуванням);

11) інформація щодо залучення довгострокових (більше одного року) кредитів (позик), надання гарантій, набуття прав поручителя за такими зобов'язаннями державними підприємствами, у тому числі господарськими товариствами, у статутному фонді яких державі належить 50 % акцій (часток, паїв) і більше;

12) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Кабінет Міністрів України.

5. Бюджетний дефіцит як об'єкт управління

В українській фінансовій науці та практиці донині залишаються, на жаль, домінуючими погляди на бюджетний дефіцит як на "абсолютне зло". Будь-яке його зростання оцінюється виключно негативно. Це є одним із пояснень прагнення занижувати розміри реального бюджетного дефіциту в офіційній статистиці, зокрема через застосування різних методів маніпулювання для представлення світу "пристойної" картини фінансового стану бюджету. Наприклад, в Україні в бюджетній практиці використовуються не зовсім реальні показники прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати, мінімальної пенсії, інфляції, існує високий рівень заниження в ході бюджетного планування реальних фінансових потреб закладів бюджетної сфери тощо. З іншого боку, концептуальні підходи до бюджетного дефіциту, вироблені західними науковцями (див. підрозділ 3.1), а також практичний досвід державного фінансового менеджменту розвинутих країн свідчать, що він є значно складнішим явищем. Зокрема, багато в чому завдяки бюджетному дефіциту і за його допомогою вдалося

подолати негативні наслідки Великої депресії 1930-х років. Він став фінансовим інструментом у системі заходів державної політики стимулювання сукупного попиту. Аналогічний досвід використання бюджетного дефіциту як інструменту антикризового регулювання повторився в 2008-2010 рр., хоча й за інших обставин. Подолання наслідків світової фінансової кризи та сучасні фіскальні програми розвинутих країн щодо стимулювання попиту мають у своїй основі дефіцитне фінансування.

Про різке поглиблення бюджетних дефіцитів свідчать дані табл. 3.4. Так, у розвинутих країнах саме названі причини позначилися на тому, що бюджетний дефіцит у 2009 р. порівняно з 2008 р. зріс більше ніж удвічі. Це було наслідком не просто погіршення функціонування економіки, а й результатом свідомого активного використання бюджетного дефіциту для досягнення політичних цілей.

Таблиця 3.4 Бюджетний дефіцит (чисте кредитування/чисті запозичення) у різних країнах світу (за даними МВФ), % ВВП*

Країни	2008 р.	2009 р.	2010 р.	2011 р.
Країни з ринком, що формується	-0,4	-4,8	-3,9	-3,2
Розвинуті країни	-4,2	-9,4	-8,3	-7,8
Китай	-0,4	-3,1	-3,1	-2,1
США	-6,5	-12,7	-10,6	-10,8
Велика Британія	-4,9	-10,3	-10,3	-8,1
Японія	-4,1	-10,1	-9,4	-9,1
Ірландія	-7,3	-14,6	-31,9	-11,8
Греція	-7,7	-13,6	-7,9	-7,3
Іспанія	-4,1	-11,1	-9,3	-6,6
Італія	-2,7	-5,2	-5,0	-4,3
Німеччина	0,0	-3,0	-3,5	-2,6
Франція	-3,3	-7,6	-7,7	-6,0

Отже, практика доводить, що бюджетним дефіцитом потрібно грамотно управляти. На певних етапах розвитку, коли держава має проявляти ініціативу й долати негативні та руйнівні для національної економіки наслідки, бюджетний дефіцит, як переконливо свідчать західні теорія і практика, є доцільним і може бути важливим інструментом стимулювальної фіскальної політики. В умовах же економічного розвитку та процвітання роль держави має зменшуватись, а рівень бюджетного дефіциту - знижуватися.

Ідейну основу управління бюджетним дефіцитом створюють наукові фінансові концепції. У бюджетній же роботі виникає питання оптимізації розміру дефіциту відповідно до характеру фіскальної політики уряду. Бюджетна розбалансованість вимагає: по-перше, наукового обґрунтування її масштабів, по-друге, пошуку джерел, які збалансували б грошові потоки бюджету; по-третє, прийняття рішень про використання бюджетного надлишку в разі, якщо доходи більші за видатки; а також - найскладніше питання - розроблення заходів щодо усунення чи зменшення бюджетного дефіциту.

Усі бюджетні операції можна поділити на дві групи:

- операції, які визначають розмір дефіциту, впливають на нього (викликають появу або зменшують дефіцит). До них належать операції, пов'язані з отриманням бюджетних доходів і здійсненням видатків;

...