Размещено на http: //www. allbest. ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Государственная финансовая поддержка моногородов

Титова Мария Михайловна

Рецензент

Доцент Р.А. Попов

Руководитель ВКР Е.Ю. Ветрова

Кандидат экономических наук,

Москва 2017



Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретическая основа проблемы моногородов
• 1.1 Понятие и классификация моногородов
• 1.2 История формирования и проблематика моногородов
• 1.3 Стратегии управления моногородами
• 1.4 Анализ статистической информации о моногородах
• Глава 2. Основы финансовой государственной поддержки моногородов
• 2.1 История развития государственной финансовой поддержки моногородов
• 2.2 Современный этап поддержки моногородов.
• 2.3 Бюджет моногорода
• Глава 3. Оценка результативности государственной финансовой поддержки моногородов.
• 3.1 Подходы к оценке результативности
• 3.2 Анализ результативности
• 3.3 Направления совершенствования
• Заключение
• Список литературы
• Приложения



Введение

Процесс индустриального развития территории принято связывать с увеличением числа как городов в целом, так и населения, проживающего в них. В России, как и в большинстве стран, процесс освоения территорий и развития промышленности был связан с концентрацией населения вокруг крупных заводов, шахт и фабрик (Урожаева, 2016). Существование системы плановой экономики в советское время и подобный способ расселения заложили основу для существования моногородов в современности. Моногородом считается муниципальное образование, основная часть населения которого трудоустроена на градообразующей организации, занимающейся в основном промышленностью или добычей полезных ископаемых (Постановление Правительства РФ от 29.07.2014 г. №709).

Однако большое количество подобных монопрофильных территорий в период кризисных ситуаций (2008-2009 гг. и 2014 г.) стало основными очагами экономического упадка и социальных конфликтов. Низкая степень диверсификации экономики подобных городов привела к тому, что снижение спроса на продукцию градообразующей организации повлияло на доходную часть бюджета соответствующего муниципального образования, занятость населения и социально-экономическое положение территории в целом. Подобная неустойчивость монопрофильных систем к внешним рискам, высокая зависимость положения города от функционирования одной организации или экономической отрасли являются основными причинами проблем моногородов (Гуреева, 2011). Их чрезвычайно высокое количество (319 на 2016 год), большая доля тех из них, которые находятся в кризисной ситуации (100 на 2016 год), и неспособность справляться с существующими проблемами самостоятельно являются основаниями необходимости государственного вмешательства и развития комплексной системы по управлению моногородами [67].

Официально комплексные программы по поддержке моногородов начитают формироваться при упоминании о необходимости решения данных проблем в Послании Президента Федеральному Собранию в 2009 году (Пыткин, Загоруйко, 2010).После попыток осуществления ряда мероприятий, направленных на улучшение ситуации в моногородах, в первую очередь, путем привлечения частных инвестиций на развитие бизнеса и осуществления инвестиционных проектов, позволяющих диверсифицировать экономику городов, сформировался комплекс мер по государственной поддержке моногородов. Нормативно-правовое регулирование данной проблемы заключается в выделении критериев отнесения муниципальных образований к моногородам, составлении актуального списка моногородов страны, распределении моногородов по нескольким категориям согласно уровню их социально-экономического развития, формировании правил оказания финансовой поддержки моногородам (Антонова, 2016).

Финансовая поддержка монопрофильных муниципальных образований занимает ключевую позицию при решении проблем моногородов. Бюджет НКО «Фонд Развития Моногородов России», являющийся одной из основных организаций оказания финансовой помощи моногородам, за 2014-2017 год составляет 29,6 млрд. руб., полученных из федерального бюджета. [69] Иной мерой по финансовой поддержке моногородов является создание территорий опережающего развития с упрощенной системой налогообложения для резидентов. (Дмитриева, 2016). Моногорода также попадают под действие иных государственных программ, в которых они не являются единственными получателями бюджетных средств, в частности: поддержка различных отраслей промышленности по линии Минпромторга, содействие занятости по линии Минтруда и др. (Зуйкина, 2016). Высокий уровень расходов на поддержку моногородов определяет актуальность исследования. Также, на территории моногородов проживает 13,6 млн человек, почти миллион из которых заняты на градообразующих предприятиях [67], а значит, находятся в потенциальной зоне риска резкого снижения благосостояния в случае кризисных ситуаций.

На данный момент существует обширный перечень отечественных научных публикаций, посвященных данной проблеме. К работами по теоретической основе моногородов, причинам их возникновения и рисков, связанных с монопрофильностью, относят труды таких авторов, как Е.Г. Анимица, М.А. Гуреева, И.В. Манаева, А.Н. Маслова, И.В. Макиева, К.С. Наволоцкий, Н.Е. Поповичева, Н.А. Улякина и др. Исследованием истории развития государственной поддержки занимались А.А. Илюхина, А.Н. Пыткин, Т.П. Урожаева, В.О. Шаронов и др. Финансовой государственной поддержкой, анализом эффективности государственного вмешательства и финансами моногородов занимались М.М. Басова, И.В. Гладышева, С.Н. Растворцева, Р.А. Кулян, И.С. Антонова, М.Г. Олейник и др. Также, высокий вклад в написание работы внесли публикации Фонда «Институт экономики города», включающие аналитические обзоры проблем моногородов.

Объектом исследования выступают моногорода России. Предметом, исследуемым в данной работе, является комплекс мер по государственной финансовой поддержке моногородов.

Гипотеза исследования состоит в том, что существующий комплекс мер по государственной финансовой поддержке моногородов не является результативным в полной мере.

Целью работы выступает проведение оценки результативности государственной финансовой поддержки моногородов за период 2014-2015 годов.

Достижение цели подразумевает решение следующих задач:

· дать характеристику и основные виды классификаций моногородов;

· привести основные проблемы, связанные с монопрофильностью образований, и возможные стратегии по их решению;

· проанализировать статистическую информацию о состоянии моногородов;

· охарактеризовать историю развития государственной финансовой поддержки моногородов, ее современную ситуацию, основные каналы финансовых потоков в моногорода;

· выявить степень влияния существования градообразующего предприятия на бюджет моногорода;

· оценить результативность государственной финансовой поддержки моногородов по нескольким направлениям:

a) используя динамику положения моногородов по уровням социально-экономического развития;

b) при анализе расходов НКО «Фонд развития моногородов» и сопоставлении их с достигнутыми результатами по улучшению социально-экономического положения моногородов;

c) путем определения динамики изменения положения моногородов, в которых были созданы территории опережающего социально-экономического развития.

Методология исследования включает в себя методы анализа статистической информации, сопоставления объектов и выявления различий, финансового мониторинга и математических расчетов.

В качестве научной новизны работы можно выделить сформированную динамику изменения социально-экономического положения моногородов с 2014 по 2016 года, а также полученный вывод о результативности расходования бюджетных средств на поддержку моногородов.

Основная часть работы включает в себя три главы, в первой из которых изучена теоретическая база проблематики моногородов, во второй приведен анализ мер по государственной финансовой поддержке моногородов, а третья глава посвящена непосредственно исследованию по оценке системы государственной финансовой поддержки моногородов.



Глава 1. Теоретическая основа проблемы моногородов

Государственная финансовая поддержка моногородов, прежде всего, должна базироваться на понимании основных характеристик ее объекта - самих моногородов. Именно поэтому данная работа начинается с теоретической характеристики объекта исследования, которая дает основу для анализа государственного участия в развитии моногородов. Основной задачей данной главы является привести базовую теоретическую основу моногородов в России, а именно: существующее разнообразие дефиниций объекта исследования, основные критерии, отличающие моногород от ряда других городов, историю развития и причины существования моногородов в России, их проблематику, а также количественную характеристику современного положения моногородов в России.

1.1 Понятие и классификация моногородов

При рассмотрении понятия «моногород» с морфологической точки зрения, можно отметить его составной характер. Корень «моно-» был заимствован из греческого языка и означает «одно-». Вторая часть понятия - «город» имеет различные определения, в зависимости от сферы, в которой оно употребляется. В целом, «город» означает крупный населенный пункт, территориальная единица, созданная для концентрации экономического и социального потенциала проживающего в нем населения (Антипова, Титов, 2016).

Города можно классифицировать по различным критериям, но понятие моногород возникает именно из разделения по признаку функциональности города, исходя из которого выделяются: полифункциональные (многофункциональные) города, города-научные центры, курортные города, города-транспортные узлы и моногорода (Трубина, 2010). На основании данной классификации можно сделать вывод, что моногорода выполняют преимущественно одну экономическую функцию, при этом которая не является научной, рекреационной или транспортной.

Основным документом, определяющим статус моногородов на территории Российской Федерации, является Постановление Правительства РФ от 29.07.2014 г. №709 «О критериях отнесения муниципальных образовании? России?скои? Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образовании? России?скои? Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» (далее - Постановление Правительства №709). Именно данный документ законодательно закрепляет критерии отнесения населенного пункта к моногороду, а значит, и его определение. Исходя из Постановления Правительства №709, моногородом признается муниципальное образование РФ, отвечающее следующим критериям:

· является городским округом или городским поселением;

· постоянное население превышает 3 тыс. человек;

· численность работников одной организации (филиала или нескольких организаций), осуществляющих один и тот же вид экономической деятельности или функционирующих в рамках единого производственно-технологического процесса, достигала в течение 5 лет 20% от среднесписочной численности работников всех организаций муниципального образования;

· осуществление деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа), или производству, или переработке промышленной продукции.

Кроме выделения упомянутых выше критериев, Правительство РФ ежегодно утверждает список моногородов, удовлетворяющих данным критериям, с конкретными наименованиями муниципальных образований, входящих в него, - Распоряжение Правительства РФ от 29.07.2014 г. №1398-р «О перечне монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» (далее - Распоряжение Правительства №1398-р).

Проблема моногородов не является сравнительно новой для России: ученые связывают их возникновение с эпохой правления Петра I, а кризис моногородов с распадом СССР (Илюхина, 2014). До установления Правительством РФ в 2014 году перечня критериев монопрофильности, понятие моногорода регулировалось иными нормативными документами. Исследователи данного феномена отмечают отсутствие единого официально закрепленного определения моногорода до 2014 года (Антипова, Титов, 2016). В этот период законодательством вводилось несколько критериев, которые устанавливались: Постановлением Правительства РФ от 29.08.1994 г. №1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими», ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) №6-ФЗ от 18.01.1998 г., и действующим в настоящее время ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» №127-ФЗ от 26.10.2002 г. Стоит отметить, что в рамках данного законодательства определялись только критерии градообразующего предприятия, а не самого моногорода, что является существенным недостатком для проведения успешной политики управления развитием моногородов. Сравнительная характеристика содержания нормативно-правовых актов, определяющих градообразующее предприятие и моногород представлены в Таблице 1.

Таблица 1 Сравнительная характеристика определений «моногорода»

НПА	Объект определения	Население	Доля занятых	Сфера	Иное
Постановление Правительства №709 от 29.07.2014 г.	Моногород	Более 3 тысяч человек	Более 20% (в течение 5 лет)	Добыча полезных ископаемых (кроме нефти и газа), производство или переработка промышленной продукции
НПА	Объект определения	Население	Доля занятых	Сфера	Иное
Постановление Правительства №1001 от 29.08.1994 г.	Градообразующее предприятие		Более 30% (в течение 12 лет)		На балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструкт., обслуживающие более 30% населения
№6-ФЗ от 18.01.1998 г.	Градообразующая организация		Более 50% или более 5 тыс. человек
№127-ФЗ от 26.10.2002 г.	Градообразующая организация		Более 25% или более 5 тыс. человек

Таким образом, критерии наделения предприятия статусом градообразующего (а значит, города к категории моногорода), закрепляемые законодательством, становились менее строгими с течением времени (уменьшалась необходимая доля занятых на предприятии), что может быть объяснено увеличением степени диверсификации экономики в стране в целом. Тем не менее, закрепленная на настоящий момент доля занятых на одном предприятии по отношению к медианной ситуации в остальных городах все еще является высокой и позволяет присвоить статус моногорода. Однако, в действующем законодательстве существуют некоторые противоречия - в доле занятых на градообразующем предприятии согласно Постановлению Правительства №709 и ФЗ №127 «О банкротстве».

В научной литературе понятие «моногород» является общепризнанным и наиболее часто употребляемым, однако встречаются следующие синонимы: «монопрофильный город», «монофункциональный город», «монопрофильное поселение», «моноотраслевой город», «моноструктурный город», «моноцентрический город». Некоторые из них уточняют понятие «моногород», например, моноотраслевым считается город с несколькими градообразующими предприятиями, занятыми в одной отрасли, однако в целом, каждое из них может заменить понятие моногорода (Улякина, 2012).

Ряд исследователей моногородов России выделяют недостатки определения, данного в Постановлении Правительства. Так, например, О.Г Крюкова и Е.В. Арсенова (2010) утверждают, что названные критерии позволяют определить статус моногорода, но при этом не дают полной информации об особенностях моногородов, их ключевых характеристиках. Аналитическое агентство RWAY (Антипова, Титов, 2016) дает схожее с Правительством РФ определение моногорода как города, в социальном и экономическом развитии которого наиболее важную роль играет функционирование градообразующего предприятия. Ушаков (Улякина, 2012) дает определение, в котором помимо низкой степени диверсификации экономики города, значительную роль на его развитие оказывают пространственные связи с другими населенными пунктами. А.Г. Гранберг расширяет терминологию путем включения в виды деятельности градообразующего предприятия не только добывающую и промышленную отрасль, но и любую другую, включая транспортную, рекреационную и даже такие социально-значимые отрасли, как образование и здравоохранение. Основной характеристикой моногорода, по мнению ученого, является концентрация единственной экономической отрасли в экономике города (Улякина, 2012). Научно-просветительский фонд «Экспертный институт» при определении моногорода делает акцент на его неспособности самостоятельно справляться с возникающими рисками внешней среды, что делает развитие без вмешательства государства практически невозможным (Улякина, 2012). М.М. Басова (2016) при определении моногорода делает акцент на благополучии населения и пишет о том, что социально-экономическое благополучие жителей моногорода тесно зависит от функционирования градообразующего предприятия. Таким образом, каждый из ученых, давая свое определение моногороду, исходит из отрасли своей специализации, на которой делается акцент. Однако большинство исследователей включают в определение понятие градообразующего предприятия или их группы, которые являются определяющими для функционирования моногорода и его жителей.

В зарубежной терминологии встречаются различные эквиваленты российскому понятию «моногород». Наиболее близким к отечественному аналогу является термин «one-industry town» или «single-industry town» (Ильина, 2013), который переводится как «город единственной отрасли». Чаще всего данный термин встречается при описании крупных городов, которые располагают несколькими занятыми в промышленности градообразующими предприятиями. Термины «factory town» и «mill town» обозначают те моногорода, которые были образованы вокруг крупных фабрик и заводов. «One-company town» является крайней формой моногорода: в данном случае в активах градообразующего предприятия находится большая часть инфраструктуры и недвижимости города, а собственник предприятия фактически управляет развитием такой территории (Макиева, 2011). В зарубежной литературе также в состав моногородов входят населенные пункты, расположенные рядом с железнодорожной развязкой, к которым применяется термин «railway town». Также, встречается сочетание «boom and bust industry town», что означает занятость градообразующего предприятия в отраслях, которые переживают значительные фазы спада и подъема (например, добыча нефти или золота) (Шаронов, 2016).

Обобщая зарубежную терминологию в отношении моногородов, стоит отметить, что наполненность понятий, используемых в зарубежной и отечественной литературе значительно не отличается. Тем не менее, в российской практике для выделения моногородов применяются количественное характеристики, чтобы сделать данный процесс менее субъективным и более прозрачным. Данное российским законодательством определение моногорода хоть и позволяет с точностью выявить моногорода страны, однако не отражает всех особенностей данного социально-экономического явления.

Исследование научных трудов отечественных ученых показало, что в число основных характеристик российских моногородов по мнению экспертов включаются (Анимица, Новикова, 2009), (Гуреева, 2011):

· Низкая степень диверсификации экономики. Экономика моногорода в значительной степени представлена одной отраслью, остальные, напротив, либо слабо развиты, либо число других сфер занятости очень мало. Зачастую они связаны непосредственно с обслуживанием внутренних потребностей населения города, то есть представлены преимущественно сферой услуг.

· Высокая степень зависимости доходной части бюджета от деятельности одного предприятия или развития одной отрасли экономики. Данная особенность моногорода является следствием низкой диверсификации экономики. Источником налоговых поступлений в местный бюджет преимущественно является деятельность градообразующего предприятия.

· Однородный вид занятости населения. Так как значительная часть населения занята на градообразующем предприятии, то их профессиональная принадлежность однородна, а обучение в данном городе направлено преимущественно на освоение специальности, необходимой для работы на градообразующем предприятии. Возможности населения по альтернативному устройству малы.

· Удаленность города от других населенных пунктов и слабо развитая транспортная сеть (слабо развитая инфраструктура). Удаленность рынков сбыта. Данная особенность характерна для большего числа моногородов. Именно удаленность моногорода от рынков сбыта и других городов делает моногород экономически замкнутой системой.

· Низкая мобильность населения. Данная черта проявляется вследствие замкнутости территории моногорода и удаленности от потенциальных направлений переселения. Более того, освоенные специальности и привычки также затрудняют переселение.

· Экстенсивное развитие предприятия, активное привлечение заемных средств. В связи с нехваткой собственных средств на фазе упадка отрасли предприятие склонно привлекать заемные средства и направлять их на расширение производства экстенсивным путем, а не вкладываться в обновление активов.

· Градообразующее предприятие имеет на балансе объекты социально-коммунальный сферы или иное имущество города.

· Особые климатические условия. Отмечается, что многие моногорода в России располагаются в неблагоприятных климатических зонах, не позволяющих заниматься, например, сельскохозяйственной деятельностью.

Важным направлением изучения моногородов является использование типологического подхода, то есть приведение их классификаций по различным признакам, что позволяет отразить общие и специфические черты моногородов в России. Постановление Правительства №709 содержит основную классификацию моногородов - по рискам их социально-экономического развития. Моногорода России делятся на три категории:

· Категория 1 (с наиболее сложным социально-экономическим положением). В нее включены моногорода с наибольшей степенью рисков социально-экономического развития; моногорода, перед которыми стоит наибольшее число проблем, и выйти из сложившейся ситуации без государственной поддержки не представляется возможным. Для того, чтобы отнести поселение к данной категории, необходимо выполнение хотя бы двух критериев неблагополучия развития: прекращение деятельности или возможность банкротства градообразующей организации, планируемое увольнение более 10% от среднесписочной численности работников градообразующего предприятия; безработица превышает средний уровень по стране в 2 раза; отрасль занятости градообразующего предприятия оценивается как неблагоприятная; отмечается неблагополучная социально-экономическая ситуация в городе.

· Категория 2 (с рисками ухудшения социально-экономического положения). Сюда включаются моногорода, в которых: планируется увольнение более 3% работников градообразующего предприятия или уровень безработицы в которых выше среднего по России.

· Категория 3 (со стабильным социально-экономическим положением). Это города, которые относятся к категории монопрофильных, однако социально-экономическая ситуация и уровень безработицы в них не ниже среднего уровня, а планируемая доля уменьшения среднесписочного количества работников составляет 3% и менее.

Итак, Правительство при выделении моногородов различных категорий использует критерии устойчивости градообразующего предприятия, оценивает ситуацию на рынке труда, риски и положение отрасли специализации моногорода, чтобы выявить те из них, которые подвержены наиболее высоким рискам упадка, путем мониторинга состояния моногородов и последующего принятия необходимых мер по нивелированию негативных последствий.

Иные классификации, основанные на научных публикациях по исследованию проблемы городов, отображены в Таблице 2.

Таблица 2 Виды моногородов

Критерий	Виды моногородов
По возникновению (Антипова, Титов, 2016)	1. Возникшие как монопрофильные и продолжающие ими быть; 2. Ставшие монопрофильными в результате развития; 3. Утратившие статус монопрофильных.
По состоянию градообразующих предприятий (Анимица, 2009)	1. С перспективными градообразующими предприятиями; 2. С малоперспективными градообразующими предприятиями (с частично устаревшим оборудованием); 3. С инвестиционно неперспективными градообразующими предприятиями.
По численности населения (Илюхина, 2014)	1. Малые (до 50 тыс. чел.); 2. Средние (50-100 тыс. чел.); 3. Крупные (100-500 тыс. чел.); 4. Крупнейшие (более 500 тыс. чел.).
По отраслям (Илюхина, 2014)	1. Непромышленные; 2. Промышленные металлургические; 3. Промышленные машиностроения; 4. Промышленные деревообрабатывающие; 5. Добывающие и др.
По степени удаленности от крупных населенных пунктов (Илюхина, 2014)	1. Удаленные (более, чем 2 часа до ближайшего крупного населенного пункта); 2. Близлежащие (менее 2-ух часов).
Структурные признаки (Крюкова, 2010)	1. Спутники полифункциональных городов; 2. С одним градообразующим предприятием; 3. С несколькими градообразующими предприятиями.
Вид собственности градообразующего предприятия (Крюкова, 2010)	1. Государственные; 2. Рыночные.

Таким образом, моногород представляет собой комплексную социально-экономическую систему, жизнеспособность которой зависит от результатов функционирования градообразующего предприятия. Основные критерии, позволяющие предпринимать те или иные виды государственной поддержки моногородов, были утверждены Постановлением Правительства №709, однако исследователи формулируют свои классификации моногородов, которые, на их взгляд, также необходимо учитывать при формировании стратегий их управления.

1.2 История формирования и проблематика моногородов

Процесс возникновения моногородов принято связывать с индустриальным развитием страны. Исследователи отмечают началом возникновения моногородов эпоху правления Петра I (Илюхина, 2014), а некоторые утверждают, что они стали зарождаться еще раньше (Гуреева, 2011). Моногорода стали появляться в результате разделения труда как высокопроизводительные центры промышленного производства, что типично для раннего этапа индустриализации (Макиева, Криворогов, 2011). Постепенное распределение поселений по различным видам экономической деятельности характерно для всего мира, как и для России. Сосредоточение человеческих ресурсов вокруг крупных компаний обеспечивало высокую степень занятости населения, а также давало возможность предприятию экстенсивно развиваться (Урожаева, 2016). Однако в советское время с развитием плановой экономики количество моногородов стало стремительно увеличиваться. Именно поэтому моногорода принято считать «наследием советских времен». Директивный характер формирования населенных пунктов вокруг крупного предприятия или их групп заложил основу для существования моногородов на современном этапе. Именно подобный способ распределения экономических сил позволил осваивать северо-восточную территорию страны наиболее высокими темпами. Зачастую предприятия основывались на месте залежей полезных ископаемых (например, Карабаш, Челябинская область), а ближние поселения основывались для расселения занятых в добыче работников (Макиева, Криворогов, 2011). С развитием транспортной инфраструктуры и экономики предприятия становились все более крупными и успешными, а города увеличивались и «расползались» на прилегающую территорию.

После распада СССР и с началом перехода от плановой экономики к рыночной стали проявляться и актуализироваться основные проблемы моногородов (Макиева, Криворогов, 2011). Однако их апогей случился во время мирового финансового кризиса 2008-2009 годов, который обострил ситуацию в моногородах. Официально проблема моногородов становится гласной при ее упоминании в Послании Президента Федеральному Собранию в 2009 году (Пыткин, Загоруйко, 2010).

Моногород обладает как совокупностью внутренних факторов, оказывающих влияние на его развитие, так и подвержен сильной зависимости от внешней конъюнктуры. Основной проблемой, которая становится причиной негативных последствий существования моногородов является низкая степень устойчивости экономики моногорода к внешним потрясениям, в частности экономическим кризисам вследствие низкой степени диверсификации экономики и зависимости устойчивости города от единственной отрасли. В период мирового кризиса цены на отечественную продукцию упали, лишая моногорода возможности сбыта продукции градообразующего предприятия. Именно это стало внешним толчком, выявившим внутренние проблемы градообразующих предприятий. На основании анализа финансового состояния крупных организации в России можно сделать вывод, что мировой финансовый кризис не является первопричиной возникших проблем, а послужил только толчком, открывшим внутренние несовершенства устройства моногородов (Крюкова, Арсенова, 2010).

Основными внутренними проблемами, отмеченными рядом отечественных исследователей являются: износ оборудования, использование устаревших дорогостоящих технологий, что привело к удорожанию продукции при низкой производительности труда и качестве изготавливаемой продукции (Гуреева, 2011). Такая продукция не соответствовала требованиям ставшего более открытым и конкурентным мирового рынка, поэтому канал экспортного сбыта продукции стал неперспективным. Следствием этого стала снижающаяся рентабельность производства и необходимость привлечения заемных средств для поддержания жизнеспособности предприятий.

Износ производственных мощностей предприятий дополнился ошибками управления организацией, а именно: неэффективным управлением расходами, ошибками планирования, неэффективной инвестиционной политикой, искажением бухгалтерской отчетности и скрыванием убытков (Гуреева, 2011).

На Рисунке 1 изображена теоретическая схема воздействия внутренних и внешних факторов на состояние моногородов, от их становления до упадка.



Рисунок 1 Факторы упадка моногородов

Из схемы видно, что первоочередной причиной возникновения кризисных ситуаций послужили внутренние факторы, действие которых усилилось внешними: как мировыми, так и действующими внутри страны. Особый удар получили отрасли, ориентированные на экспорт, в первую очередь, добывающие. Кроме того, появление синтетических заменителей снизило рентабельность ресурсных предприятий даже вне привязки к мировому кризису (Крюкова, Арсенова, 2010).

Для решения проблем, возникших на градообразующих промышленных и добывающих предприятиях, требуется большое количество инвестиционных ресурсов. А упадок данных организаций приводит к таким негативным последствиям, как высокий уровень безработицы (долговременной и структурной), снижение инвестиционной привлекательности соответствующего муниципального образования, что зачастую приводит к растущему недовольству местных жителей вследствие ухудшающихся условий жизни и может стать причиной развития очага социальных конфликтов, послужить угрозой социальной и политической стабильности региона. Образуются депрессивные районы, увеличивается неравенство регионов страны (Улякина, 2012).

Например, в 2008 году из-за приостановки производственной деятельности на трех промышленных градообразующих организаций Ленинградской области вследствие тяжелой экономической ситуации, жителям города Пикалева не выплачивалась заработная плата, были проведены массовые сокращения, приостановилась работа инфраструктуры города (была отключена горячая вода). В подобной ситуации крайне бедственного положения местным сообществом был проведен митинг, после которого в дела муниципалитета вмешались главы Правительства, действующего в тот период Министерства Регионального развития РФ и другие органы власти. Только тогда собственники были вынуждены погасить задолженность по выплате заработных плат и согласовать производственный план на следующий год (Анимица, Новикова, 2009).

Относительно стабильным положением отличаются моногорода, специализацией которых является оборонная промышленность, из-за непрекращающегося потока государственного финансирования путем заключения контрактов на поставку продукции даже в период кризиса (Анимица, Новикова, 2009).

Итак, на градообразующее предприятия помимо прямых функций по производству и сбыту продукции возлагается дополнительная социальная ответственность за развитие территории и ее население. Однако принятие дополнительной ответственности невыгодно для собственника. В связи с этим возникает конфликт интересов нескольких сторон: бизнеса (собственников градообразующих предприятий), органов муниципального управления, государства (федеральных органов власти) и населения. Собственник рассматривает моногород как источник средств, ресурсную составляющую для ведения бизнеса. Он заинтересован в максимизации своей выручки, нацелен на краткосрочный и среднесрочный период. Это значит, что в случае необходимости оптимизации затрат, собственник может сократить часть работающего персонала. Исследователями отмечается, что в ряде случаев собственник градообразующего предприятия является неэффективным управляющим, но на сегодняшний день возможности вмешиваться в сферу бизнеса и инициировать смену управляющего директивно возможности нет (Крюкова, Арсенова, 2010). Муниципальные власти заинтересованы в получении государственной поддержки в виде трансфертов, сохранении расходной части бюджета на обеспечение нужд администрации на высоком уровне, а значит, в своевременном поступлении достаточного количества средств в местный бюджет для покрытия необходимых расходных обязательств. Государство в целом заинтересовано в поддержании высокого уровня благосостояния населения и обеспечении необходимого развития всей территории, снижении уровня безработицы, увеличении автономности муниципалитета, его устойчивости к воздействиям внешних факторов. Население заинтересовано поддержания высокой величины оплаты труда, рентабельности и стабильном развитии градообразующего предприятия, которое сможет обеспечить высокий уровень жизни в данном городе (Анимица, Новикова, 2009).

Таким образом, развитие моногорода невозможно при принятии мер только одним стейкхолдером. Сложность социально-экономических взаимосвязей внутри монопрофильных образований обуславливает необходимость совместной работы с целью недопущения упадка их территории.

Как любая территориальная структура, моногород подвергается воздействию определенной группы рисков, своевременное предупреждение и управление которыми является основой грамотной государственной политики. На Рисунке 2 можно увидеть «матрицу» типичных рисков моногорода. К ним можно отнести (Улякина, 2012):

· Риски градообразующего предприятия. Возникновение данного риска как наиболее вероятно, так и несет в себе наибольший вред экономике моногорода. Внешние риски снижения производительности предприятия, зачастую проявляющиеся во время экономических кризисов, способны привести моногород в бедственное положение. К этой группе относятся: технические риски (оборудования), кадровые риски, отраслевые (колебание цен).

· Риски населения. Включают в себя демографические риски (по естественному и миграционному оттоку населения), снижения человеческого капитала, покупательской способности. В совокупности, большая часть рисков населения связана с ухудшающейся обстановкой на градообразующем предприятии.

· Риски инфраструктуры. Система рисков, связанная с обветшанием жилищного фонда, неблагоприятные природные явления, ухудшение состояния транспортной системы и другие.

· Риски органов местного самоуправления. Это риски, связанные с кадровым составом органов МСУ, риски возникновения новых расходных обязательств. Так как государственные трансферты составляют значительную долю доходной части бюджета многих моногородов, то снижение или прекращение подобной поддержки вследствие политического и экономического положения страны в мире оказывает значительное негативное влияние на моногород.

· Риски малого и среднего бизнеса. Связаны с ухудшением среды на территории, что сделает ведение бизнеса менее выгодным и более затратным процессом (увеличение налоговых ставок, административные барьеры).

Рисунок 2 «Матрица рисков» моногорода



Таким образом, наиболее существенными рисками для моногорода являются риски градообразующего предприятия, органов МСУ, а также риски населения. Наименее опасным риском является риск малого и среднего бизнеса вследствие активной поддержки его ведения на территории всей страны и в особенности моногородов.

1.3 Стратегии управления моногородами

Для управления рисками моногородов и совершенствования их экономики необходимо вмешательство государства, так как самостоятельно с назревшими проблемами большинство из них справиться не могут. При принятии решения о том, какими способами и методами будет происходить управления моногородами, необходимо рассмотреть все возможные стратегии государственного регулирования моногородов (Гуреева, 2011).

Одним из возможных направлений управления моногородом является диверсификация функций градообразующего предприятия и актуализация выпускаемой им продукции под условия современного рынка. Включает в себя переквалификацию работников и оздоровление территории моногорода. Подобный подход принято считать европейским. Инструментами данной стратегии является предоставление бюджетных кредитов непосредственно градообразующему предприятию под планы расширения производственной базы и обновления производственных мощностей.

Другая возможная стратегия применяется преимущественно для моногородов, градообразующее предприятие которых находится в состоянии глубокого упадка, и затраты на его модернизацию являются необоснованно высокими. В таком случае наиболее правильным вариантом управления моногородом является ликвидация предприятия, абсолютно не отвечающего вызовам современной экономики, и активное привлечение новых частных инвестиций, позволяющих открыть новый бизнес и диверсифицировать экономику. Однако в данном случае большая часть местного населения окажется безработной, а значит, потребуются ресурсы по переселению до восстановления экономики моногорода, их переквалификацию.

Третьим вариантом является инвестирование в моногорода с целью их модернизации в города-спутники крупных многофункциональных центров. Однако рассредоточение моногородов по территории России делает подобную стратегию труднодостижимой для ряда из них, а также может потребовать значительных вкладов в модернизацию инфраструктуры и транспортной сети.

Одним из заключительных вариантов решения проблем моногородов является их ликвидация или закрытие и переселение всех действующих жителей в близлежащие населенные пункты, способные обеспечить их занятость. Подобная стратегия применялась преимущественно для американских моногородов, однако российские исследователи отмечают одним из условий, способствующих успешному переселению, высокую плотность населения зарубежных городов, отсутствие изначально неравномерного расселения и меньшую зависимость жителей от места проживания (Урожаева, 2016). Большинство моногородов России находятся в регионах с невысокой плотностью населения, а значит, переселение жителей лишь усугубит существующие диспропорции.

Выбор стратегии управления моногородом обуславливается как существующим потенциалом как градообразующего предприятия, так и состоянием моногорода (Таблица 3).

Таблица 3 Стратегии управления моногородом

Направление воздействия Объект	На градообразующее предприятие	На моногород
Динамичный	Диверсификация выпускаемой продукции	Город-спутник/ диверсификация экономики
Деградирующий	Ликвидация предприятия	Ликвидация города и переселение жителей

Существует два крупных раздела сценариев управления моногородом (Анимица, Новикова, 2009):

· Инерционное развитие моногорода (пессимистический сценарий). Заключается в предоставлении государственной финансовой поддержки градообразующему предприятию, которое терпит убытки, с целью поддержания социально-экономической стабильности моногорода. Подобные шаги считаются эффективными только в краткосрочной перспективе, так как не решают основные проблемы моногорода, а лишь нивелируют существующие негативные последствия.

· Инновационно-прорывной (оптимистический) сценарий. Трата бюджетных средств на диверсификацию экономики моногорода, развитие инфраструктуры с целью привлечения дополнительных частных инвестиций или санация неэффективного предприятия. Все упомянутые ранее сценарии относятся к этому разделу.

Если рассматривать государственную политику комплексно, то есть в отношении целого ряда моногородов, а не каждого в отдельности, то государственная политика должна состоять из комплекса мер, которые делятся на (Маслова, 2011):

· Среднесрочные меры поддержки. Направлены на стабилизацию ситуации в моногородах страны с учетом специфики профилирующей отрасли, сложившихся условий и показателей развития каждого моногорода.

· Долгосрочные меры поддержки. Использование конкурентного преимущества моногородов с высоким потенциалом развития для создания «точек роста» экономики страны.

· Бессрочные меры поддержки. Те меры, использование которых позволит искоренить проблему моногородов.

Таким образом, государственная поддержка может быть направлена на поддержание функционирования градообразующих предприятий, локальное решение возникающих проблем (антикризисное управление), переселение населения моногорода и диверсификацию экономики. Основным направлением государственного управления моногородами в России на данный момент является стратегия, направленная на диверсификацию экономики моногородов, использование конкурентных преимуществ территории для создания «точек роста». То есть управление моногородами не с позиции преодоления кризисных ситуаций, а переход к созданию системы управляемых рисков. Однако не у всех моногородов России существует потенциал, позволяющий применить данный подход (Пузанов и др., 2014).

Несмотря на то, что моногорода за рубежом обладают характеристиками и проблемными составляющими, схожими с отечественными, зарубежный опыт управления развитием моногородов складывался более локальным образом вследствие меньшего количества моногородов и более выгодного распределения населения по территории страны.

Например, опыт Германии по решению проблем моногородов можно проиллюстрировать примером региона Рейн-Рур, специализирующимся на добыче и переработке угля. Государственная политика была направлена на постепенное закрытие непродуктивных угольных шахт с одновременным переселением работников на действующие месторождения, молодых же специалистов было решено переквалифицировать на более современные профессии. На территории города создавались технопарки, учебные заведения с целью диверсификации экономики (Гуреева, 2011). Подобным образом была решена проблема Австралийского моногорода Теннант Крик. В связи с истощением запасов полезных ископаемых и сокращением темпов добычи город оказался под ударом упадка. Обновление логистической системы и развитие транспортной инфраструктуры позволило как сохранить добывающие предприятия, так и сделало бюджет города более диверсифицированным, что снизило его зависимость от рынка полезных ископаемых (Макиева, Криворогов, 2011).

Примером политики переселения жителей моногорода является опыт города Вудкаттерс в Австралии. Проводимая государством политика по поддержке функционирования месторождения руды была неэффективна, поэтому занятых в данной отрасли жителей было решено расселить.

Бирмингем был городом, ориентированным на производство автомобилей, однако при упадке машиностроительной отрасли и закрытии производств экономика города была в упадке, благосостояние жителей снизилось. Государство поставило своей целью вложение средств в развитие социальной инфраструктуры, что позволило сохранить социальную стабильность и сделать город современным туристическим центром (Гуреева, 2011).

В городе Сагино, США, Штат Мичиган основной специализацией экономики являлось производство запчастей для машин. При возникновении проблемы нерентабельности производства и закрытии заводов было ликвидировано большое количество рабочих мест, наблюдался миграционный отток населения. Однако существование хоть и слаборазвитой медицинско-биологической отрасли в городе послужило фактором возрождения экономики в условиях активной поддержки малого и среднего бизнеса государства, создания инфраструктурных условий для его развития (Макиева, Криворогов, 2011).

Закрытие металлургического комбината в городе Янгстаун, Штат Огайо повлек ликвидацию 40 тыс. рабочих мест, работу потеряло около 30% жителей города. Создание бизнес-инкубатора и образовательных центров позволили частично восстановить экономику и поддерживать функционирование города, однако полностью диверсифицировать экономику и компенсировать потери от закрытия градообразующего предприятия так и не удалось. Неразрешенная проблемой США является также моногород Детройт, экономика которого и на сегодняшний день находится в упадке (Гуреева, 2011).

Многие зарубежные моногорода получили второй шанс на развитие посредством развития туристического бизнеса. Примером может послужить город Кардифф Бэй, признанный наиболее успешной практикой по восстановлению положения моногородов в Великобритании (Урожаева, 2016).

Существенной особенностью зарубежной модернизации моногородов является участие в данном процессе крупных корпораций отраслевой принадлежности градообразующего предприятия, которые имели возможность вносить крупные средства в качестве инвестиций в развитие территории (Кутергина, Лапин, 2015).

Таблица 4 Зарубежный опыт управления моногородами

Город	Меры управления	Стратегия развития	Результат
Регион Рейн-Рур (Германия)	Закрытие непродуктивных предприятий, переселение и переквалификация	Диверсификация экономики +ликвидация градообразующего предприятия	Положительный
Теннант Крик (Австралия)	Обновление логистической системы и развитие транспортной инфраструктуры	Вклад в инфраструктуру с целью диверсификации экономики + сохранение градообразующего предприятия	Положительный
Вудкаттерс (Австралия)	Переселение жителей	Сначала инерционное развитие, затем ликвидация	Отрицательный
Бирмингем (Великобритания)	Вклад в социальную инфраструктуру, формирование туристического бизнеса	Диверсификация экономики	Положительный
Сагино (США)	Поддержка бизнеса, развитие медицинско-биологической отрасли	Диверсификация экономики	Положительный

Таким образом, анализ зарубежного опыта управления развитием моногородов (Таблица 4) показал, что существенным преимуществом при формировании политики диверсификации экономики является существование альтернативных отраслей занятости. Стратегия поддержания работоспособности градообразующего предприятия в период кризиса с целью стабилизации его положения и продолжения получения выгод в период подъема является рискованной. При закрытии крупных градообразующих предприятий даже активные государственные инвестиции не способны обеспечить полное восстановление города, на которое может понадобиться длительный промежуток времени. Именно предупреждение подобных ситуаций видится наиболее верным путем по поддержке благосостояния и развития моногородов.

Зарубежная практика основывалась, прежде всего, на принятии управленческих решений по каждому городу в отдельности, упоре на инвестиции в инфраструктуру моногорода, а не поддержку градообразующего предприятия. Именно такое понимание направлений развития моногородов легло в стратегию российского правительства. Однако в данном случае в связи с большим количеством монопрофильных населенных пунктов в России, принятие мер по их управлению вынуждено носить более общий характер для всех моногородов.

Направления, необходимые для успешного управления развития моногородов представлены в большом количестве публикаций на данную тематику. Среди них можно отметить:

· Первоочередной мерой должен быть анализ отчетности градообразующего предприятия, выявление рисков, разработка планов по восстановлению платежеспособности и дальнейшего развития. Включение предприятий в крупные пространственно-сбытовые цепочки (Крюкова, Арсенов, 2010).

· Оказание государственной поддержки заблаговременно, до наступления кризисных ситуаций (Кутергина, Лапин, 2015).

· Развитие государственной поддержки на принципах возвратности (бюджетные кредиты или непрямые в том числе неденежные потоки в виде налоговых льгот, под возвратом которых подразумевается стабилизирование ситуации в моногороде), целенаправленности (под конкретные проекты) и подотчетности (Анимица, Новикова, 2009).

· Развитие государственно-частного партнерства (Крюкова, Арсенов, 2010).

· Формирование комплексных планов по развитию территории с постоянным мониторингом положения и достигнутых результатов (Кутергина, Лапин, 2015).

· Использование внутренних ресурсов и преимуществ региона при формировании стратегии развития (Кутергина, Лапин, 2015).

· Оптимизация расходной части бюджета моногорода (Крюкова, Арсенов, 2010).

· Развитие социальной и инженерной инфраструктуры города, транспортного сообщения (Крюкова, Арсенов, 2010).

· Развитие малого предпринимательства в непроизводственной сфере занятости. Данный бизнес является менее капиталоемким, более перспективным на современном этапе, способен обеспечить самозанятость населения. Также, перспективными направлениями являются перерабатывающие производства, фермерские хозяйства там, где позволяют климатические условия, и развитие рекреации (Анимица, Новикова, 2009).

· При закрытии градообразующего предприятия возможные направления решения проблем с потерей рабочих мест и безработицей является: переквалификация, частичное переселение, досрочный выход на пенсию (Анимица, Новикова, 2009), (Крюкова, Арсенов, 2010).

· Установление социальных гарантий и льготных условий занятости гражданам, проживающим на территории монопрофильных муниципальных образований (Улякина, 2012).

...