· Взятие градообразующими предприятиями на себя корпоративной социальной ответственности за судьбу региона и его населения. Участие предприятия в социальном развитии моногорода (Першина, Гоголева, 2016).

· Для малых городов существования монопрофильности типично и экономически обосновано. Искусственная диверсификация экономики может привести к снижению эффективности их деятельности (Маслова, 2011).

1.4 Анализ статистической информации о моногородах

Размещение моногородов на территории России связано с освоением промышленного пояса развития, то есть регионов Приволжья, Сибири и Урала. Моногорода данных регионов обычно считаются наименее благополучными, имеющими единственное градообразующее предприятие по машиностроению или металлургии, удаленными от других населенных пунктов (Анимица, Новикова, 2009).

Таблица 5 Распределение городов по территории России в 2016 году

Регион	Количество моногородов
Центральный	61
Северо-Западный	41
Южный	5
Северо-Кавказский	4
Приволжский	79
Уральский	37
Сибирский	66
Дальневосточный	24
Крымский	2
Всего	319

Составлено автором на основании [4].

На данный момент открытая статистика Российской службы государственной статистики (далее - Росстат) не обладает достаточным количеством информации по состоянию моногородов в России. Найти статистическую информацию по каждому городу с населением от 10 тыс. человек (в то время, как моногород - население от 3 тыс. человек) в отдельности можно используя сборник «Регионы России» - основные социально-экономические показатели городов». То есть информация, суммирующая показатели всех моногородов, или вынесение моногородов отдельным объектом анализа отсутствует, что делает сбор актуализированной статистической информации предметом отдельного исследования. Однако с 2017 года перед Росстатом ставится задача формирования статистики по монопрофильным муниципальным образованиям РФ согласно Распоряжению Правительства РФ от 02.02.2017 г. №170-р. В перечень статистических данных будут включены: численность населения моногородов (в том числе в трудоспособном возрасте), число безработных граждан и уровень регистрируемой безработицы, численность работников, предполагаемых к увольнению, устойчивость градообразующих предприятий, объемы государственной финансовой поддержки.

Вследствие существующей на данный момент ситуации по отсутствию обобщающей статистики моногородов, в данной работе будут приведены некоторые количественные характеристики моногородов на основе существующих научных публикаций, отчета Счетной палаты РФ и Правительства РФ.

Целесообразно рассмотреть основную специализацию моногородов, которая согласно Постановлению Правительства №709 включает в себя добычу полезных ископаемых за исключением нефти и газа, а также промышленность. Приведенная на Рисунке 3 статистика была составлена на основе обобщения зарубежной публикации Максимовой (2015), основной целью которой было предоставить полную статистическую картину моногородов России. Для более детального обзора отрасль промышленности была поделена на: металлургию, машиностроение, лесную, химическую, пищевую, легкую и электронную промышленность. Более того, на рисунке отмечено количество моногородов каждой из отраслей по категориям их социально-экономического положения.

Рисунок 3 Основная специализация моногородов России в 2015 году

Составлено автором на основании публикации Maksimova D. (2015).

Рисунок 4 Население моногородов по отраслям специализации в 2015 году

Составлено автором на основании публикации Maksimova D. (2015).

Наибольшее число моногородов России специализируется на добыче полезных ископаемых (63 муниципальных образования), химической промышленности (48), металлургии (46), машиностроении (40) и лесной промышленности (36). При этом, отраслями с наибольшим числом моногородов Категории 1 являются: лесная промышленность (42%), металлургия (37%), машиностроение (28%).

При исследовании моногородов России, стоит обратить внимание на демографическую ситуацию в них. В моногородах проживает около 13,6 млн. человек (около 9% населения России). [67] При анализе количества населения, проживающего в моногородах различной отраслевой принадлежности (Рисунок 4), было выявлено, что наибольшее количество человек проживает в моногородах, занятых металлургией, машиностроением и добычей полезных ископаемых. Таким образом, те отрасли, значительная часть моногородов которых находится в состоянии наиболее сложного социально-экономического положения, сосредотачивают как наибольшую концентрацию количества моногородов, так и проживающего в них населения. Это, в свою очередь, отражает высокие риски для благополучия большого количества людей, проживающих в моногородах.

Отрицательная динамика в отношении моногородов проявляется в статистике трудовой активности и убыли населения монопрофильных образований России (Таблица 6). Например, коэффициент занятости населения (доля занятого населения в общем количестве населения) моногородов в целом в 2016 году составил 42, 5% (уменьшился на 1,8%), однако данная динамика может свидетельствовать об увеличении количества нетрудоспособного населения. Рассмотрим коэффициент занятости трудоспособного населения (доля занятого населения в числе экономически активного населения): в 2016 году он составил 79% (уменьшился на 2% по отношению к 2014 году). Можно отметить, что в период с 2014 по 2016 года увеличивается население моногородов России, состоящих на регистрационном учете в службе занятости, но при этом число новых рабочих мест сокращается, что является причиной долговременной безработицы.

Таблица 6 Занятость жителей моногородов

	2014 год	2016 год	Рост/убыток, %
Население, всего (тыс. чел.)	15653,9	13509,3	- 13,7 %
Экономически активное население (тыс. чел.)	8591,4	7294,1	- 15,1 %
Занятое население (тыс. чел.)	6930,1	5738,1	- 17,2%
Население на регистрационном учете в службе занятости) (тыс. чел.)	99,2	126,3	+ 27%
Число размещаемых вакансий (тыс.)	147,8	119,3	- 19,3 %

Составлено автором на основании отчета Счетной палаты РФ [10].

Таким образом, анализ официальной статистики по моногородам России показал, что за период 2014-2016 года увеличилось количество муниципальных образований, признанных монопрофильными, при этом динамика показателей занятости населения указывает на то, что существующие проблемы моногородов усугубились за рассматриваемый период.

Краткие выводы по главе 1

Данная глава была посвящена описанию научных исследований и статистических данных, касающихся проблемы моногородов в России и зарубежья. На основании проведенного анализа можно выявить следующие наиболее значимые выводы по данному аспекту:

· Моногородом признается муниципальное образование с населением более 3 тыс. человек, 20% экономически активного населения которого заняты на промышленном или добывающем градообразующем предприятии.

· Основной проблемой моногородов является низкая степень устойчивости к изменениям внешней среды в связи с низким уровнем диверсификации экономики.

· Упадок моногородов России был обусловлен внутренними проблемами (износом оборудования, неэффективным управлением), а внешние факторы (экономический кризис) стали катализатором усугубления назревших проблем.

· Зарубежный опыт управления моногородами основывался на методах диверсификации экономики, переквалификации, переселения, развития инфраструктуры. Однако названные меры реализовывались локально для каждого моногорода.

· Направление поддержки моногородов в России базируется прежде всего на принципе диверсификации экономики и действует в направлении всех моногородов.

· Большая часть моногородов России сосредоточена в Приволжском, Центральном и Сибирском регионах. Основными отраслями специализации являются металлургия, химическая промышленность, добыча полезных ископаемых, машиностроение.

Среди упомянутых многочисленных инструментов управления развитием моногородов далее будут рассмотрены те из них, которые применяются в России и являются экономико-финансовыми.



Глава 2. Основы финансовой государственной поддержки моногородов

Данная глава представляет собой теоретико-практическую часть дипломной работы. Базируясь на информации о проблематике моногородов, путей стабилизации в них и предупреждения кризисных ситуаций, в данной главе будет проведен анализ государственной поддержки моногородов с акцентом на финансовую составляющую данной политики. В рамках теории будут проанализированы: формы государственной поддержки моногородов, история развития государственной финансовой поддержки и ее современная характеристика, комплекс НПА по данной тематике, характеристика ключевых агентов по управлению развитием моногородов, каналы и правила предоставления бюджетных средств моногородам. В рамках практической части будут представлены данные бюджетов нескольких муниципальных образований, входящих в категорию наиболее кризисных, и их анализ, приведены ключевые особенности влияния монопрофильности экономики на бюджет города. Кроме того, будут представлены количественные данные о государственном финансовом обеспечении моногородов. Данная глава дает необходимую информацию для понимания источников и объемов денежных потоков, приходящих в бюджеты муниципальных образований, а также предоставляет основу для анализа результативности государственной финансовой поддержки моногородов, которой посвящена третья глава работы.

2.1 История развития государственной финансовой поддержки моногородов

Несмотря на существование многих проблем для монопрофильных населенных пунктов в докризисный период, лишь усугубление ситуации в 2008 году стало толчком для формирования комплексной и структурной политики по управлению моногородами в России. В конце 19-го - начале 20-го века поддержка моногородов носила локальный характер и была направлена преимущественно на города, сформированные на базе шахт, при участии Ассоциации шахтерских городов. Однако подобные меры были направлены только на одну отрасль специализации моногородов - добычу угля, а значит, другие монофункциональные образования не были обеспечены государственной поддержкой в тот период (Пузанов и др., 2014).

В кризисный период Правительство подходит к проблеме моногородов более комплексно, и разрабатывает первый перечень монопрофильных населенных пунктов, включающий 335 объектов (Пузанов и др., 2014). Однако по мнению аналитиков, данный список был оторван от реальности: при его формировании учитывались данные, предоставленные субъектами, поэтому фактическое соответствие заявленных данных указанным критериям монопрофильности не проходило дополнительных проверок. В результате в состав списка были включены некоторые полифункциональные образования, а часть моногородов - упущена из внимания. По оценкам экспертов количество моногородов достигало примерно 800. [62] Тем не менее, данная мера была необходима для выделения определенного числа потенциальных моногородов-получателей государственной поддержки.

В 2010-2011 годах Правительство начало активную антикризисную политику по управлению моногородами, в которую входила система, состоящая из нескольких мер: финансирование Комплексных инвестиционных планов (КИП), поддержка малого и среднего предпринимательства, реформирование фонда ЖКХ, государственные заказы. (Кулян, 2011)

Финансирование КИП.

Одним из шагов по улучшению ситуации в моногородах стала разработка каждым из них КИПа, который представлял собой документ, связывающий направления социально-экономического развития моногорода и «якорные» бизнес-проекты, которые позволят это развитие осуществить. Ресурсным обеспечением формирования КИПов стал кадровый и финансовый потенциал муниципалитета. В качестве дорожной карты выступили Методические Рекомендации Министерства регионального развития РФ, в настоящее время входящего в состав Министерства экономического развития (далее - Минрегион) (Пузанов и др., 2014).

Основные блоки, по которым должна была предоставляться информация о моногороде, включали [63]:

· Описание сложившегося социально-экономического положения моногорода (сальдо бюджета, SWOT-анализ, существующие риски);

· Предлагаемые инвестиционные проекты (с обоснованием причин их необходимости и целесообразности);

· Ресурсное обеспечение инвестиционных проектов (календарный план, предполагаемые объемы и источники финансового обеспечения, кадровое обеспечение);

· Планы по социальному и экономическому развитию города, улучшению его инфраструктуры;

· Ожидаемый социально-экономический эффект от предлагаемых мер (с использованием целевых показателей).

В качестве основной цели разработки и финансирования исполнения КИПов являлся переход к управляемым рискам. В краткосрочном периоде основными задачами было преодоление кризисной ситуации, обеспечение устойчивого уровня занятости жителей. В долгосрочной перспективе - диверсификация экономики моногорода при снижении доли градообразующего предприятия в структуре занятости (Пузанов и др., 2014).

Для принятия решения об отборе и финансировании проектов создавалась группа специалистов из Межведомственной рабочей группы по модернизации моногородов при Минрегионе и Внешэкономбанка (Турков, 2012). Софинансирование проектов основывалось на обосновании социально-экономической отдачи от предложенных мер и проработанности источников финансирования проектов. Бенефициаром государственной поддержки стал 41 моногород (26 из них - в 2010 и 15 - в 2011), суммарно получивший в 2010-2011 году 17,2 млрд. средств из федерального бюджета [10, С.7].

С 2011 года проводится мониторинг ситуации в моногородах, в том числе по результатам заявленных мероприятий. Однако комплексная публичная публикация по результатам расходования бюджетных средств не была произведена (Турков, 2012).

Реализация системы КИПов преследовала стратегически значимые цели по развитию моногородов. На нее возлагались большие надежды, так как подобный механизм предоставления траншей был основан на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевом подходе к управлению моногородами (Кутергина, Лапин, 2015). Однако реализация данной меры по оценкам экспертов привела к не вполне эффективному использованию государственных средств. В число проблем функционирования системы финансирования реализации КИПов в то время относятся (Зуйкина, Братчикова, 2016), (Пузанов и др., 2014):

· Отсутствие у муниципальных властей ряда моногородов ресурсного потенциала (кадрового и аналитического) и опыта по формированию продуманных и реалистичных планов, что привело к формальному выполнению поставленной задачи;

· Использование в описании планируемых мероприятий уже действующих проектов или включение тех из них, инвестирование в которые предусматривается только за счет государственных средств;

· Сжатые сроки подготовки КИПов также сказалась на качестве выполняемых работ;

· Изношенная инфраструктура моногородов требовала предварительных затрат на ее модернизацию, при этом ожидаемый эффект окупаемости был слишком продолжительным, что снижало вероятность финансирования таких моногородов, хотя именно в них помощь требовалась в первую очередь;

· Финансирование проектов было произведено в форме дотаций, не предполагающих целевое расходование средств и возврат средств;

· Низкая прозрачность процедуры и критериев отбора КИПов, которые получили финансирование, для муниципальных властей моногородов;

· Низкая заинтересованность местных властей;

· Бюрократизм и коррупция.

Таким образом, государственная финансовая поддержка на основе КИПов была новым средством, позволяющим продвинуться на пути решения проблем моногородов, однако методы ее реализации были не продуманы, что сказалось на результатах реализации бюджетных средств. На данный момент КИПы есть у части моногородов, при этом стоит отметить превалирование в них инвестиционной составляющей, недостаточной во многих случаях для комплексного решения существующих проблем моногородов и предупреждения кризисных ситуаций. При этом, в 11 моногородах, которые получили государственную финансовую поддержу в 2010-2011 годах, указанные в планах мероприятия остаются нереализованными в полной мере по состоянию на 2016 год. Основной официальной причиной невыполнения КИПов стало нежелание потенциальных частных инвесторов вкладывать средства в запланированные инвестиционные проекты [10, С.7].

Финансирование из средств государственных корпораций.

Средства, выделяемые государственными корпорациями (далее - ГК), направлялись на развитие инфраструктуры моногорода или на поддержание функционирования градообразующего предприятия.

ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ» был создан в 2007 году Правительством РФ. Деятельность данного фонда направлена на осуществление финансовой поддержки субъектам РФ в сфере капитального ремонта жилищно-коммунальных хозяйств и реорганизации жилищной инфраструктуры, а также переселения жителей из непригодных условий проживания. Деятельность ГК направлена на все регионы России, однако вследствие сложной ситуации жилищного и коммунального хозяйства в моногородах, монопрофильные муниципальные образования стали одной из наиболее поддерживаемых групп бенефициаров. За период с 2009 по 2011 год объем средств, направленных фондом на реконструкцию жилых помещений составил около 316 млрд. руб., в том числе на капитальный ремонт жилья в таких моногородах, как Тольятти, Сокол, Нижний Тагил (Кулян, 2011). Другой организацией по содействию развития моногородов является ГК «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (далее - Внешэкономбанк). Основными формами финансовой поддержки Внешэкономбанка стало предоставление государственных гарантий, кредитов и соинвестирование инвестиционных проектов (Кулян, 2011).

Работой непосредственно с градообразующими предприятиями были заняты ГК «Ростехнологии», «Росатом», «Росэнерго».

Иные формы финансовой поддержки.

К другим направлениям государственной финансовой поддержки можно отнести (Пузанов и др. ,2014):

· Государственные заказы и закупки продукции градообразующих предприятий;

· Предоставление бюджетных кредитов на реализацию инвестиционных проектов в моногородах;

· Субсидии на поддержку малого и среднего предпринимательства, в том числе в моногородах;

· Субсидии на мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда (Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2012 г. №1307 «О предоставлении и распределении в 2013 г. субсидии? из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятии?, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской? Федерации»).

Суммарная величина трансфертов, переведенных моногородам по программам их поддержки по всем вышеупомянутым источникам составила 27 млрд руб. за 2010 год. Из них 10 млрд руб. приходилось на дотации моногородам, 10 млрд - на бюджетные кредиты, 5 млрд. на реформирование ЖКХ и 2 - на развитие малого и среднего бизнеса [65, С.8-9].

В 2011 году сумма средств, выделяемых на поддержку моногородов, была сокращена в 18 раз до 1,5 млрд. руб. После финансирования всех проектов в 2012 году выделение средств из федерального бюджета на программы развития моногородов не предполагалось. Однако низкая эффективность предпринятых мер дала о себе знать, и в 2013 году при снижении цен на экспортные товары проблема городов становится более остро, что дало стимулы для современного этапа поддержки моногородов (Поповичева, Полянин, 2015).

2.2 Современный этап поддержки моногородов

В данной работе современным этапом поддержки моногородов считается период с 2014 года. Государственное участие в развитии моногородов может осуществляться в следующих формах (Антонова, Баннова, 2016):

· Нормативно-правовом регулировании ситуации в моногородах - подготовка и принятие НПА;

· Информационная поддержка - подготовка методических рекомендаций, проведение консультаций, менторство инвестиционных проектов;

· Финансовая поддержка непосредственно моногородов - посредством предоставления субсидий, налоговых льгот, кредитования;

· Финансовая поддержка отдельных отраслей экономики, в которых специализируются моногорода.

Нормативно-правовое регулирование.

Современная основа нормативно-правовой базы управления моногородами состоит из следующих документов:

· Постановление Правительства РФ от 29.07.2014 г. №709. Данный документ включает в себя критерии определения моногородов и их классификацию по рискам ухудшения социально-экономического положения, что очерчивает круг получателей поддержки, составляя основу для ее формирования.

· Распоряжение Правительства РФ от 29.07.2014 г. №1398-р «О перечне монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)». Устанавливает список монопрофильных муниципальных образований по трем категориям. Данный список был изменен дважды: в 2015 и 2016 годах. На период 2017-2018 года планируется приостановить обновления списка, чтобы дать возможность моногородам осуществить свои инвестиционные проекты и затем оценить их результаты [66].

· Приоритетная программа Комплексное развитие моногородов от 30.11.2016 г. Основной целью программы является снижение доли градообразующих предприятий в экономике моногородов путем создания 230 тыс. новых рабочих мест (к концу 2018 года) и уменьшение числа моногородов на 18 (к концу 2018 года).

· Постановление Правительства РФ от 11.11.2014 г. №1186 "О предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации "Фонд развития моногородов" (далее - Постановление Правительства №1186). В данном документе указываются правила предоставления субсидии на 2014-2017 года, ответственность сторон, условия предоставления субсидии, направления расходования бюджетных средств, санкции за ненадлежащее выполнение расходных обязательств.

· Федеральный закон от 29.12.2014 г. №473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее - ФЗ №473). Регулирует процесс создания Территорий опережающего развития в основном на базе моногородов первой (наиболее кризисной) категории (далее - ТОСЭР), их управления, правового положения. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2015г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» дополняет ФЗ, раскрывая процесс и требования к созданию ТОСЭР на территории моногородов.

· Единыи? перечень мер поддержки монопрофильных муниципальных образовании? РФ, указанный в письме Минэкономразвития России от 1.04.2016 №9154 СН/Д14и (далее - Единый перечень). Содержит 95 мер по поддержке моногородов, реализуемых в настоящее время.

Меры финансовой поддержки моногородов.

Линия поддержки моногородов делится на два направления: выделение финансовых средств непосредственно в моногорода, а также помощь монопрофильным образованиям в рамках иных государственных инициатив. Полный перечень мер государственной поддержки моногородов состоит из 95 пунктов. Основными субъектами государственной поддержки моногородов выступают государственные органы: Минэкономразвития, Минпромторг, Минтруд, Минсельхозразвития, Минвостокразвития и другие (всего 9 федеральных министерств); также в состав источников оказания поддержки включены некоммерческие организации и государственные корпорации: НКО «Фонд развития моногородов», ГК Внешэкономбанк, ГК Фонд содействия реформированию ЖКХ, Фонд развития промышленности. Минэкономразвития является координатором взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по вопросам управления развитием моногородов (Департамент регионального развития) [3, п.5.3.92]. Вопросами бюджетных правоотношений и предоставлением финансовых средств из федерального бюджета занимается Министерство финансов РФ (далее -Минфин).

Используемые методы носят преимущественно финансовый или информационный характер. Сокращенный до направлений государственной финансовой поддержки и видоизмененный перечень мер отражен в Приложении 1. Также, на Рисунке 5 изображена схема, отображающая основные направления финансовой поддержки моногородов в разрезе субъектов этой поддержки.

Рисунок 5 Государственная финансовая поддержка моногородов в разрезе основных акторов

Составлено автором на основании Единого перечня мер поддержки моногородов [9].

Основными формами государственной финансовой поддержки, реализуемыми на данный момент являются:

· Субсидии;

· Бюджетные кредиты;

· Государственные гарантии по предоставлению кредитов, кредиты на льготных условиях;

· Льготные условия ведения предпринимательской деятельности;

· Государственные заказы.

По данным отчета Счетной палаты РФ, общая сумма средств, выделяемая на поддержку моногородов на основании упомянутых выше 95 мер поддержки оценивается в 275 млрд. рублей за 2015 год [10, С. 9]. В Таблице 7 указаны объемы средств, реализованные на развитие моногородов, по нескольким линиям поддержки.

Таблица 7 Объемы государственных средств на развитие моногородов в 2015 году по разным источникам

Минпромторг	57,1 млрд. руб.
Минтруд	3,2 млрд. руб.
Фонд реформирования ЖКХ	323,9 млрд. руб.
Минэкономразвития (малое и среднее предпринимательство)	1,1 млрд. руб.

Составлено автором на основании отчета Счетной палаты РФ [10].

Стоит отметить, что большая часть мер по поддержке моногородов относится не к четко ограниченному кругу объектов в лице только монопрофильных муниципальных образований или к той части из них, которая находится в наиболее кризисном положении, а рассредоточена по наиболее приоритетным направлениям работы Правительства в целом, которая при этом затрагивает моногорода. Большое количество государственных программ и мероприятий приводит к дублированию функций, сложности оценки вклада отдельно в моногорода, обладающие собственной спецификой, а также сниженным синергетическим эффектом от всех реализуемых программ. Кроме того, при выявлении объемов средств, направляемых в моногорода, сложно очертить суммы направленные на различные «проблемные зоны» моногородов: градообразующее предприятие, инвестиционные проекты, поддержка труда и занятости. Некоторые из мер, включающие в себя льготы и преференции хоть и не подразумевают выделение средств из федерального бюджета, однако затрагивают его доходную часть. Объемы подобных средств, которые не поступили в федеральный бюджет особенно трудно оценить [10, с. 10-11].

В данной работе подробно будут рассмотрены меры поддержки, направленные исключительно на сами моногорода, а также основные источники - организации, предоставляющие финансирование: НКО «Фонд развития моногородов» (далее - Фонд развития моногородов) и Минэкономразвития.

Фонд развития моногородов.

В 2014 году Внешэкономбанк выступил учредителем создания НКО «Фонд развития моногородов». Именно эта организация выступает в качестве основного актора, проводящего мероприятия по поддержке моногородов в России, на данный момент. В этих целях Фонд получает субсидию из федерального бюджета. Фонд выполняет множество задач по управлению моногородами, в том числе используя финансовые методы. Основная цель деятельности - устойчивое развитие моногородов при диверсификации экономики [69].

Фонд выступает одновременно в качестве проводника, реализующего софинансирование инвестиционных программ моногородов, программ по реконструкции инфраструктуры, консультанта при формировании заявки субъекта РФ для получения финансирования, экспертного центра, обеспечивающего принятие управленческих решений по вопросам моногородов, проектного офиса по реализации принятых проектов [67].

Основные направления деятельности Фонда (Рисунок 6):

1. Софинансирование проектов субъектов РФ, направленных на строительство или реконструкцию объектов инфраструктуры моногорода. Основным критерием утверждения финансирования является необходимость участия данных объектов в реализации инвестиционных проектов моногородов. [12]

Рабочая группа по модернизации моногородов Фонда рассматривает целесообразность оказания финансовой поддержки моногороду в целях софинансирования бюджетных расходов субъекта РФ или муниципального образования на объекты инфраструктуры в рамках инвестиционных проектов. При положительном решении между высшим должностным лицом субъекта РФ и Фондом заключается генеральное соглашение о сотрудничестве (если оно не было подписано ранее). Таким образом, между Фондом и субъектом РФ, в состав которого входит монопрофильное муниципальное образование, возникают взаимные обязательства на протяжении всего времени сотрудничества, а не только на время реализации одного проекта. Субъект РФ обязан осуществлять постоянный мониторинг и поиск частных инвесторов и предоставить заявку на софинансирование затрат на объекты инфраструктуры. В свою очередь, Фонд обязуется оказывать информационную и консультационную поддержку при формировании заявки на софинансирование, поиску инвесторов, оказывать финансовую поддержку при достаточной степени обоснованности и подготовленности заявки, а также имеет право влиять на реализацию тех проектов, которые он софинансирует [12, п. 3]. Объемы софинансирования Фондом затрат на инфраструктуру моногорода определяются исходя из сметы работ, доли использования инфраструктурного объекта в реализации инвестиционных проектов, но составляют не более 95% общей стоимости работ [12, п. 11]. Заявка должна содержать сведения об обеспеченности субъектом территорий и мощностей для строительства или реконструкции объекта инфраструктуры, а также план новых проектов, для которых необходимы данные работы с ожидаемым экономическим эффектом от их реализации [12, п. 13].

Заявка рассматривается в два этапа: предварительная проверка комплекта документов и комплексная оценка заявки (перспективы, стоимость проекта, источники финансирования, доля софинансирования). На основании данной информации правление Фонда принимает решение о принятии заявки, ее отклонении или необходимости доработки. Принятые заявки проходят обязательную процедуру одобрения наблюдательным советом Фонда [12, п. 14-25].

Принятие заявки сопровождается подписанием соглашения, в котором указаны права и обязанности сторон, процедура внесения изменений в договор, целевые показатели эффективности использования средств, основными из которых является «количество созданных рабочих мест» и «объем привлеченных инвестиций», и иные пункты. Так, перечисление денежных средств субъектам РФ происходит авансовым платежом, составляющим не более, чем 30% от полной суммы, а последующее перечисление средств происходит только после выполнения запланированных работ и предоставления реестра о приемке [11, п. 2.1]. Далее средства доводятся до муниципальных бюджетов.

На 2017 год Фондом оказывалась финансовая поддержка на 17 соглашений о софинансировании в 16 моногородах - все из них входят в 1 Категорию наиболее сложного социально-экономического положения [69].

2. Участие в финансировании новых инвестиционных проектов моногородов. При этом финансирование осуществляется либо путем участия в уставном капитале компаний, осуществляющих работы по реализации инвестиционных проектов, либо в форме предоставления займа. Финансирование осуществляется только в отношении моногородов, заключивших генеральное отношение о сотрудничестве, и при наличии соглашения на софинансирование затрат на объекты инфраструктуры [13, п. 2.3].

Основные требования к инвестиционным проектам: не направлены на поддержание деятельности градообразующего предприятия, потенциально привлекают инвестиции и создают новые рабочие места, собственные средства инициатора (юридического лица, запрашивающего средства на инвестиционный проект) на реализацию проекта составляют не менее 15%, сумма запрашиваемого финансирования Фонда составляет не более 40% стоимости проекта и входит в интервал от 100 млн. до 1 млрд. руб., срок финансирования Фонда не более 8 лет [13, п. 3.3].

Правила выдачи займа состоят в целевом характере займа - на капитальные вложения по реализации инвестиционного проекта, участие Фонда в уставном капитале не более, чем на 49%, выкуп акционерами акций Фонда не позднее, чем через 8 лет после подписания соглашения, ставка по займу составляет 5% годовых [13, п. 3.3.3.] (например, процентная ставка Сбербанка для бизнес-проектов до 10 лет составляет от 11,8% годовых [68]).

Оценка инвестиционных проектов также проходит в два этапа: проверка правильности комплекта документов заявки и комплексная оценка проекта. Решение о предоставлении финансирования принимается на основании доступного объема средств Фонда на реализацию инвестиционных проектов, величины запрашиваемого финансирования, правильности и полноты предоставляемой документации, коммерческой и социально-экономической ожидаемой эффективности проекта, а также комплекса значений рисков (7 рисков) проекта, финансовой устойчивости инициатора [13, 4.3.9].

Аналогично решению о софинансировании затрат на объекты инфраструктуры, решение Фонда о принятии участия в финансировании инвестиционного проекта принимается сначала правлением Фонда с необходимостью одобрения данного решения наблюдательным советом [13, раздел 4].

На 2017 год финансирование Фондом инвестиционных проектов в форме займа осуществляется на территории двух монопрофильных муниципальных образований: г. Набережные Челны (Республика Татарстан) - индустриальный парк и Кумертау (Республика Башкортостан) - строительство завода: оба из которых относятся к категории наиболее сложного социально-экономического положения [69].

3. Информационная и кадровая поддержка - создание и обучение команд по реализации проектов в моногородах. Организуется при участии Московской Школы Управления Сколково [14].

Участники образовательной программы состоят в командах по 5-6 человек от каждого моногорода. В состав команды входят: мэр города, его заместитель, представитель субъекта РФ, в который входит монопрофильное муниципальное образование, руководитель градообразующего предприятия, инвесторы, руководители индустриальных парков и др. Обучение длится 4-6 месяцев, представляет собой модульный процесс - 5 модулей по 5 дней, при этом взаимодействие с преподавательским составом осуществляется в том числе вне занятий [14, п. 5.1-5.6]. В результате обучения предполагается создание команд-экспертов из числа представителей властей и бизнеса моногорода, которые будут способны реализовать на метах подготовленные ими в процессе обучения проекты по диверсификации экономики моногорода. Обучение предполагает взаимодействие с действующими экспертами управления развитием моногородов, которые способны сформировать набор компетенций участников программ. В 2016 году участниками данной программы стали 20 моногородов России [69].

4. Проектный офис по проектам развития моногородов.

Проектный офис подразумевает закрепление за моногородом своего менеджера-куратора, который будет оказывать информационную поддержку по созданию проектов развития моногорода, оказывать помощь в получении финансовой поддержки на реализацию проектов, осуществлять помощь в поиске частных инвесторов, а также посредством взаимодействия с моногородами будет сформирована база типовых проектов их управления. В 2016 году - на начало работы пилотного проекта создания проектного офиса в его деятельность было включено 11 моногородов. На апрель 2017 года в деятельность проектного офиса включено 15 линейных менеджеров, за которыми закреплено 172 монопрофильных муниципальных образования, то есть по данному направлению деятельность Фонда распространяется за пределы моногородов наиболее кризисного положения [69].



Рисунок 6 Деятельность Фонда развития моногородов

Составлено автором на основании [69].

Согласно Постановлению Правительства №1186, Минэкономразвития получает бюджетные ассигнования, за счет которых заключает соглашение о предоставлении субсидии в Фонд развития моногородов. При этом действует казначейское сопровождение средств, то есть операции с использованием субсидии отображаются на лицевом счете территориального органа Федерального казначейства. Доходы, полученные Фондом от предоставления займов (финансирование инвестиционных проектов), также учитываются в органах казначейства [6, п. 10].

Уполномоченным органом по осуществлению контроля за расходованием средств Фондом, выполнением условий предоставления субсидии, является Минэкономразвития и Счетная палата РФ (уполномоченный орган государственного финансового контроля). При выявлении нарушений в случае невозможности их устранения Фонд возвращает в федеральный бюджет денежные средства в объеме субсидии, а также по требованию органов контроля обязан оплатить штраф в размере не более 1% от предоставленной субсидии. Недостижение целевых показателей результативности предоставления субсидии ведет к выплате штрафа в размере 0,5% субсидии за каждый недостигнутый показатель (но в сумме не более 2%) [6, п. 12-17].

Первоначальная редакция правил предоставления субсидии подразумевала помощь лишь моногородам 1 Категории, в то время как в 2016 году круг получателей финансирования и иных видов поддержки моногорода расширился до всех моногородов Перечня Правительства [6, п. 4]. Счетной палатой РФ отмечается, что предоставление субсидии носит характер бюджетных инвестиций, а также рекомендацию передачи функций Фонда в ведение Минэкономразвития, что сможет обеспечить более прозрачную систему контроля за их расходованием и выполнением целевых показателей результативности, так как Фонд не является участником бюджетных правоотношений [10, с. 18-19].

Объем денежных средств, предоставленных Фонду в период 2014-2017 годов отображен в Таблице 8.

Таблица 8 Объем субсидий Фонду развития моногородов

	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год
Объем субсидии (млрд. руб)	3	4,5	10,8	10,8

Структура расходов Фонда на конец 2016 года и плановые расходы отображены на Рисунках 7-8.

Рисунок 7 Расходы Фонда развития моногородов на 2014-2016 годы.

Составлено автором на основании отчета Счетной палаты РФ [10].

Финансовая поддержка моногородов занимала 89% денежных средств Фонда в то время, как в структуре расходов, не связанных с финансированием проектов моногородов, наибольшую долю занимали административные расходы Фонда [10, С. 30]. Общий объем средств Фонда составляет 29,7 млрд. руб. [69]. Структура расходов Фонда на 2015-2017 года представлена на Рисунке 10. Фонд планирует увеличить долю финансовой поддержки моногородам до 95% (28,2 млрд. руб.) от предоставляемых средств.

Рисунок 8 Плановые расходы Фонда развития моногородов на 2015-2017 годы

Согласно заключению Счетной палаты РФ, объемы денежных средств, поступавших из федерального бюджета Фонду, были значительно выше его реальных потребностей, а также высокая доля неиспользованных средств (например, на ноябрь 2016 года - 2,2 млрд. руб.) позволяет доводить Фонду средства в более поздний срок [10, С. 61]. Фонд заявляет, что к 1 января 2017 года в финансируемых моногородах было создано 2401 рабочее место и привлечено частных инвестиций на сумму 16,6 млрд. руб. [69].

Минэкономразвития - создание ТОСЭР на территории моногорода.

Данная мера выделяется как направленная на моногорода, так как создание ТОСЭР для моногородов выделено в качестве отдельной главы 9 ФЗ №473, и реализация данного инструмента для моногородов носит приоритетный характер и отделена от других образований. Другим документом, уточняющим положения ФЗ №473, является Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2015 г. №614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» (Далее - Постановление №614).

ТОСЭР является часть субъекта РФ, которая обладает особым правовым режимом ведения предпринимательской деятельности с целью привлечения дополнительных инвестиций, обеспечения ускоренного развития территории и создания благоприятных условий жизнедеятельности для ее населения [2, ст. 3 п.2]. Регулирующим документом в отношении данной меры финансовой поддержки моногородов является ФЗ №473. Резидентами ТОСЭР признаются индивидуальные предприниматели или коммерческие организации, зарегистрированные на территории ТОСЭР и включенные в реестр резидентов данной территории. Для резидентов предусматриваются льготы и преференции.

ТОСЭР создается на 70 лет с возможностью продления данного срока. ТОСЭР на территории моногорода создаются сроком на 10 лет [7, ст.14]. Заявку на создание ТОСЭР на территории моногорода вносит высшее должностное лицо субъекта РФ совместно с главой моногорода. Для принятия решения о создании ТОСЭР в Минэкономразвития предоставляется следующая информация [7, ст. 2]:

· Характеристика моногорода (показатели социально-экономического развития, предпринятые меры по развитию моногорода в течение 5 лет, характеристика градообразующей организации, конкурентные преимущества моногорода);

· Описание необходимых объектов инфраструктуры, земельных участков, возможности ресурсного обеспечения деятельности резидентов;

· Предполагаемые границы ТОСЭР и размер ее территории;

· Обоснование необходимости создания ТОСЭР и возможных рисков;

· Предполагаемые социально-экономические последствия создания ТОСЭР;

· Наличие инвесторов, объем инвестиций и др.

Далее Минэкономразвития принимает решение об обоснованности ТОСЭР и предоставляет в Правительство предложение о создании ТОСЭР. Правительство анализирует заявку на основании критериев создания ТОСЭР (виды экономической деятельности, минимальный объем капитальных вложений, предполагаемое количество новых рабочих мест, целесообразность создания ТОСЭР) и принимает положительное решение, которое оформляется в виде Постановления, или отклоняет заявку [7, ст. 12].

ТОСЭР создаются преимущественно на территории моногородов с кризисным положением (Категория 1), однако допустимо создание ТОСЭР в отношении моногородов 2 и 3 Категории при обосновании целесообразности такого решения и одобрении подобной заявки Минэкономразвития [7, ст. 1.1 п.34]. При этом такая ТОСЭР будет обладать не всеми преференциями особого правового режима предпринимательской деятельности, однако льготный режим налогообложения будет действовать и в этом случае [7, ст. 2 п.34].

Резидентом ТОСЭР можно стать подав заявку с указанием видов своей деятельности, имеющихся и необходимых ресурсов для осуществления деятельности, бизнес-план и срок заключения соглашения. После этого выносится решение о заключении соглашения или отказе от него (в случае несоответствия документов установленным требованиям, отсутствие на ТОСЭР необходимых производственных мощностей, нерелевантная экономическая деятельность заявителя). При положительном решении заключается соглашение об осуществлении деятельности между резидентом и управляющей компанией, данные заявителя вносятся в реестр резидентов ТОСЭР [2, ст. 13].

На основании соглашения резидент обязуется осуществлять инвестиционные проекты, а муниципалитет - обеспечивать особый правовой режим ведения деятельности [2, ст. 14].

Инвестиционный проект, реализуемый резидентом ТОСЭР, должен отвечать установленным нормам создания новых рабочих мест (не менее 10 в течение первого года реализации проекта для новых организаций и не менее среднесписочной численности для действующих), объем капитальных вложений в течение первого года - не менее 25 млн. руб., введены ограничения на виды деятельности (добыча нефти и газа, торговля, лесозаготовки, управление недвижимым имуществом и др.), объемы иностранной рабочей силы (не более 25% от общего количества работников), объемы контрактов с градообразующей организацией (не более 50% выручки) [7, раздел 3, ст. 1].

Для резидентов ТОСЭР предусмотрены как административные преференции - предоставление земельных участков, разрешение на использовании иностранной рабочей силы с повышенным значением квот квот. Однако финансовые, а именно налоговые преференции, являются наиболее многочисленными и основополагающими для деятельности резидентов и диверсификации экономики ТОСЭР. Для понимание объемов предоставляемых льгот приведена Таблица 9 со сравнительной характеристикой процентных ставок по общему принципу налогообложения и налогов на ТОСЭР.

Таблица 9 Льготное налогообложение резидентов ТОСЭР

Наименование налога	Ставка в ТОСЭР	Срок	НПА	Общая ставка
Налог на прибыль	0-10%	10 лет	284.4 НК РФ	20%
Федеральный бюджет	0 %	5 лет		2 %
Бюджет субъекта федерации	5%	5 лет		18%
	10%	6-10 год
Налог на землю	0%	3 года	НПА субъекта	1,5% - средняя
Налог на имущество	0%	Фиксируется соглашением	НПА субъекта	2,2%
Наименование налога	Ставка в ТОСЭР	Срок	НПА	Общая ставка
Страховые взносы в Пенсионный фонд	6 %	10 лет	ФЗ от 24.07.2009 №212-ФЗ, ст.58.5	22 %
Страховые взносы в Фонд социального страхования	1,5 %			2,9 %
Страховые взносы в Фонд обязательного медицинского страхования	0,1 %			5,1 %

Таким образом, ставки налогообложения в ТОСЭР значительно ниже установленных при общем режиме налогообложения в России. Данная мера по оказанию финансовой поддержки наиболее кризисным моногородам позволяет привлекать новые частные инвестиции от резидентов, диверсифицировать экономику моногорода, создавая при этом новые рабочие места. Данная мера является долгосрочной и потенциально способна решить проблему отдельно взятых моногородов, в которых учреждено создание ТОСЭР, более того, она способна перевести экономику моногорода в состояние устойчивого развития, что отображено в названии самой меры. Однако создание ТОСЭР сопровождено высокими в том числе административными издержками, а налоговые преференции резидентов снижают доходную часть в первую очередь федерального бюджета. Именно поэтому оценить затраты на финансирование ТОСЭР особенно трудно. Более того, результативность ТОСЭР зависит от располагаемой моногородом базы для ускоренного развития бизнеса, которой не облагают небольшие и наиболее проблемные из них.

В 2015 году ТОСЭР были созданы в трех моногородах - Набережные Челны, Гуково, Усолье-Сибирское, 2016 году - восемь ТОСЭР, две из них - в Кемеровской области, и две - в Республике Башкортостан. Первая половина 2017 года ознаменовалась созданием ТОСЭР еще в шести моногородах. К февралю 2017 года зарегистрировано 18 резидентов, целевыми показателями деятельности которых является создание 5,5 тысяч новых рабочих мест, привлечение инвестиций в сумме 28,5 млрд. руб. (к 2026 году) [67].

Таким образом, основными финансовыми инструментами по управлению развитием моногородов является финансирование затрат на объекты инженерной инфраструктуры и инвестиционные проекты моногородов, реализуемые Фондом развития моногородов, который направляет в моногорода средства, полученные им из федерального бюджета, то есть формально не входит в состав участников бюджетных отношений, однако реализует бюджетные средства, то есть является субъектом государственной финансовой поддержки. Минэкономразвития ответственно за создание и функционирование ТОСЭР с особыми преференциями по предпринимательской деятельности для ее резидентов. Остальные инструменты финансовой поддержки моногородов относятся ко всем субъектам РФ, включая моногорода, и закреплены за профильными министерствами, ГК, Фондами.

2.3 Бюджет моногорода

В соответствии с тем, что моногород не обладает финансовой устойчивостью и зависит от деятельности градообразующего предприятия, это может отразиться в структуре бюджета монопрофильного муниципального образования, хотя как показывает ряд исследований (Кулян, 2011), (Илюхина и др., 2014) структуры бюджетов муниципальных образований обычно схожи и не обладают большими различиями. Тем не менее, в данной главе будут проанализированы бюджеты трех муниципальных образований за 2016 год с целью выяснить их схожие и отличительные черты.

При выборе моногородов, чьи бюджеты будут проанализированы, использовались следующие критерии, упомянутые при выявлении кластеров моногородов в работе Шаститко, Фатиховой (2016), а также собственные критерии автора:

· Вхождение моногорода в категорию наиболее сложного социально-экономического положения. Наиболее критичные моногорода обладают ярко выраженными характеристиками монопрофильности, а также являются первостепенными получателями средств из федерального бюджета, что представляет исследовательский интерес данной работы.

· Население моногорода превышает 100 тыс. человек. Крупные моногорода более репрезентативны, а их монопрофильность не обусловлена естественными причинами ввиду небольшого размера. Также статистическая информация о городах в сборнике «Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов» представлена только для городов с населением свыше 100 тыс. человек. Также, статистика населения и др. показателей Росстата анализируется за 2015 год, так как сбор данных по городам осуществляется раз в 2 года.

· Наличие статистической базы для исследования в открытых источниках.

При использовании указанных выше критериев были отобраны моногорода, отмеченные в Таблице 10. Однако для предоставления наиболее репрезентативной выборки далее автором отбирались моногорода, расположенные в разных субъектах РФ и специализирующиеся в различных отраслях экономики.

Таблица 10 Первичная выборка моногородов

Моногород	Специализация	Регион
Набережные Челны	Машиностроение	Республика Татарстан
Тольятти	Машиностроение	Самарская область
Первоуральск	Металлургия	Свердловская область
Прокопьевск	Угольная промышленность	Кемеровская область
Каспийск	Машиностроение	Республика Дагестан
Димитровград	Машиностроение	Ульяновская область

Таким образом, в суженную выборку входят Первоуральск, Прокопьевск и один из городов, представляющих отрасль машиностроения, - Тольятти (по критерию самой высокой численности населения из моногородов данной отрасли).

Первоуральск - Первоуральский Новотрубный завод.

Население Первоуральска составляет 148,5 тыс. человек. Из них 81 тыс. человек - в трудоспособном возрасте. В 2015 году наблюдалась миграционная убыль населения в количестве 526 человек [64].

Градообразующим предприятием Первоуральска является Первоуральский Новотрубный завод, основная сфера специализации которого - производство стальных труб. Является получателем государственных контрактов от Минобороны России. За 2015 год чистая прибыль организации составила 3 млрд. рублей (до налогообложения - 3,9 млрд. руб.), в то время как в 2014 году наблюдался чистый убыток в размере 767 млн. руб. [70].

...