Руководящие принципы регулирования и надзора в области микрофинансирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Руководящие принципы регулирования и надзора в области микрофинансирования

Введение

Многие развивающиеся страны и страны с переходной экономикой рассматривают целесообразность регулирующих положений в сфере микрофинансирования. Среди специалистов, работающие в этой области, нет единства во мнении по всем аспектам, однако по неожиданно широкому спектру вопросов присутствует консенсус. КГОПБ1 полагает, что основные темы данной работы не вызовут разногласий между большинством специалистов, обладающих глубокими знаниями прошлого опыта и современного положения дел в данной сфере.

Мы надеемся, что данная работа послужит полезным руководством не только для сотрудников международных донорских организаций, которые стимулируют деятельность, предоставляют консультации и оказывают поддержку правительствам развивающихся стран и стран с переходной экономикой, но и для тех национальных структур, которым необходимо принимать решения, а также практических работников и других заинтересованных групп, участвующих в процессе принятия решений и ощущающих его результаты на себе. По ряду вопросов на основании опыта можно сделать чёткие выводы, которые за редким исключением применимы в любом контексте. В отношении других аспектов опыт не столь ясен, либо ответы зависят от местных условий, и потому предоставить конкретный рецепт невозможно. В отношении этих аспектов максимальный эффект, которого может добиться данная работа, заключается в следующем: мы можем предложить некие рамки для осмысления проблемы и выявить некоторые факторы, которые следует принять во внимание, прежде, чем будет сделан какой-либо вывод.

В Части II настоящей работы рассматриваются терминология и предварительные вопросы. В Части III указаны те области регулирования, которые не требуют «пруденциального» подхода (см. определение и анализ ниже). Часть IV посвящена пруденциальному регулированию микрофинансирования и МФО. В Части V обобщены некоторые основные рекомендации стратегического плана.

1 В состав Консультативной группы по оказанию помощи беднейшим слоям населения (КГОПБ) входят 29 международных донорских организаций, которые ведут работу в сфере микрофинансирования. Одна из редакций настоящего документа была одобрена и принята членами Консультативной группы в сентябре 2002 года.

1. Терминология и предварительные вопросы

«Что такое «микрофинансирование»?»

В данной работе термин «микрофинансирование» означает предоставление банковских услуг малоимущему населению, особенно бедным и очень бедным людям. В разных странах даются различные определения этим группам населения.

Термин «микрофинансирование» нередко используют и в более узком смысле, подразумевая главным образом микрозаем2*, предоставляемый небольшим неформальным структурам микропредпринимателей посредством использования методов, разработанных в 1980-х годах в основном неправительственными организациями (НПО), действующими в общественно-полезных целях. В данной работе мы будем трактовать понятие «микрофинансирование» более широко:

Клиентами выступают не только микропредприниматели, желающие финансировать свой бизнес, но и весь диапазон бедных клиентов, которые используют финансовые услуги в чрезвычайных ситуациях, приобретения вещей для домашнего хозяйства, усовершенствования своего жилья, сглаживания процесса потребления и финансирования социальных обязательств. Перечень услуг шире, чем предоставление микрозаймов. Сюда включены также сберегательные услуги и денежные переводы3. Среди учреждений - не только НПО, но и коммерческие банки, государственные банки развития, финансовые кооперативы и иные разнообразные лицензированные и нелицензированные небанковские организации.

Термины, используемые в связи с регулированием и осуществлением надзора в области микрофинансирования

Среди терминов, которые используются при рассмотрении регулирования микрофинансирования, нет единообразия, что зачастую приводит.

2. Средний размер микрозаймов не превышает размеров национального дохода на душу населения

* Комментарий переводчика: во всем мире термины «микрозаем» и «микрокредит» используются как синонимы. Однако термины «заем» и «кредит» имеют различное юридическое значение в России и правовых системах многих русскоговорящих странах. В частности, термин «кредит» по общему правилу подразумевает, что выдающая его организация имеет лицензию. Соответственно в настоящем документе мы использовали термин «микрозаем» и «предоставление микрозаймов», так как в большинстве случаев упоминаемые организации кредитными организациями, имеющими лицензию.

Настоящая работа не затрагивает страхование и лизинг, хотя эти виды услуг представляют важный потенциал для малоимущих людей. В настоящее время практически нет опыта принятия специальных регулирующих положений, направленных на потребности малоимущих клиентов.

недопониманию. В настоящем документе следующие общие термины используются в нижеприведенном значении:

«Микрофинансовая организация» (МФО) - Формальная организация, основным видом деятельности которой является микрофинансирование.

«Регулирующие положения» - Обязательные правила, регламентирующие поведение юридических и физических лиц, независимо от того, приняты они органом законодательной власти (законы) или исполнительной власти (подзаконные акты).

«Подзаконные акты» - Подраздел регулирующих положений, принятых органом исполнительной власти (напр., министерством или центральным банком).

«Банковский» применительно к закону или подзаконному акту - для более простого изложения, в настоящей работе термин «банковский» в данном контексте охватывает также действующие законы и подзаконные акты, применяемые к небанковским финансовым организациям.

«Пруденциальный» (применительно к регулирующим положениям или надзору) - Регулирующие положения или надзор являются пруденциальными, когда они направлены на защиту финансовой надёжности лицензированного посредника во избежание нестабильности финансовой системы и убытков для мелких вкладчиков, не имеющих специальных знаний.

«Надзор» - Внешний контроль, направленный на выявление и обеспечение соблюдения регулирующих положений. Для более простого изложения в настоящей работе термин «надзор» относится только к пруденциальному надзору.

«Финансовое посредничество» - Процесс принятия возвратных средств (напр., средств депозитов или других заёмных средств) и использования их для выдачи займов.

«Лицензия» - Официальное государственное разрешение на предоставление финансовых услуг, при наличии которого организация-лицензиат подпадает под действие пруденциальных регулирующих положений и надзора.

«Разрешение» - Официальное государственное разрешение на осуществление микрозаемной деятельности без приема депозитов, при наличии которого организация, имеющая такое разрешение, не подпадает под действие пруденциальных регулирующих положений и надзора.

«Саморегулировани/самонадзор» - реализация регулирующих положений или надзора органом, который фактически контролируется структурами, на которых распространяются регулирующие положения или надзор.

Пруденциальные и непруденциальные регулирующие положения. Регулирующие положения, создающие благоприятные условия.

Регулирующие положения являются «пруденциальными», если они непосредственно направлены на защиту финансовой системы в целом, а также на защиту небольших депозитов в отдельных организациях.

Когда принимающая депозиты организация становится неплатёжеспособной, она не может вернуть деньги своим вкладчикам, и (если это крупная организация) ее крах способен подорвать доверие населения к банковской системе настолько, что он может вызвать массовое истребование вкладов населением. Поэтому пруденциальные регулирующие положения подразумевают контроль со стороны государства за финансовой надёжностью организаций, на которых распространяется регулирование: такие регулирующие положения направлены на обеспечение того, что имеющие лицензию организации являются платежеспособными, а в случае их неплатежеспособности - прекращают прием вкладов. Эта концепция особо подчёркивается потому, что если не разделять пруденциальные и непруденциальные вопросы, то при анализе регулирующих положений можно серьёзно запутаться.

Пруденциальные регулирующие положения обычно более комплексные, гораздо сложнее в выполнении и связаны с более значительными затратами, чем большинство положений непруденциального типа. Исполнение положений пруденциальных подзаконных актов (напр., нормативы достаточности капитала или требования к ликвидности или уровню резервов) практически всегда требует наличия специализированного финансового ведомства, в то время как для требований непруденциальных регулирующих положений (напр., раскрытие информации о фактическом размере процентной ставки или о личностях тех граждан, которые контролируют компанию) нередко характерно самоисполнение, и ими могут заниматься иные финансовые органы.

Термин «непруденциальные регулирующие положения» вызывает определённые трудности. Между пруденциальными и непруденциальными регулирующими положениями не всегда имеется чёткая граница, - иногда одно и то же правило служит как пруденциальным, так и непруденциальным целям. Например, положение о предупреждении финансовых преступлений (см. обсуждение мошенничества финансовых преступлений на стр. XX) помогает решать и пруденциальные задачи. Кроме того, если давать определение непруденциальным регулирующим положениям, пытаясь показать, на какие области оно не распространяется, не даст представления о самом понятии. Иногда для обозначение непруденциальных регулирующих положений применительно к финансовым организациям используют термин «положения о порядке ведении бизнеса». Впрочем, и этот термин нельзя считать удовлетворительным, так как пруденциальные регулирующие положения тоже влияют на то, как финансовая организация ведёт свои дела.

Таким образом, важный общий принцип таков: избегать использования обременительных пруденциальных положений для решения задач непруденциального характера, т.е. задач, не связанных с защитой интересов вкладчиков и поддержанием надёжности финансового сектора в целом. Например, если требуется просто не позволить лицам с запятнанной репутацией владеть или контролировать МФО, то в осуществлении функций по мониторингу и защите финансовой надёжности МФО со стороны центрального банка нет необходимости. Достаточно потребовать, чтобы при регистрации МФО предоставляли информацию о физических лицах, владеющих ими или их контролирующих, а также подвергнуть предлагаемые кандидатуры проверке на их соответствующую пригодность. Некоторые положения непруденциального характера могут быть предусмотрены положениями общих законов о предпринимательстве, а за их соблюдением следят те государственные структуры, которые отвечают за исполнение соответствующих законов, в зависимости от имеющихся у них возможностей.

Даже имея сотни тысяч клиентов, на сегодняшний день микрофинансирование редко обладает достаточно крупной частью финансовых активов страны для того, чтобы представлять серьезный риск для банковской и платежной систем в целом. Таким образом, дальнейшее обсуждение вопросов основано на презумпции, что в настоящее время единственным весомым основанием для наличия пруденциальных регулирующих положений в сфере принимающих депозиты микрофинансовых организаций является защита интересов вкладчиков МФО. (С другой стороны, развитие микрофинансирования не стоит на месте. Как только развитие принимающих депозиты микрофинансовых организаций достигает значительного уровня в конкретном регионе или стране, помимо вопросов защиты интересов вкладчиков следует принимать во внимание вопросы системных рисков. Крах имеющей лицензию МФО с относительно небольшими активами, но огромным количеством клиентов может оказаться заразным для других МФО).

Определенные регулирующие положения призваны устранить злоупотребления, которые, как представляется, присутствуют в уже существующем секторе. Другие регулирующие положения служат «созданию благоприятных условий»: их цель - обеспечить появление новых организаций или новых видов деятельности. Большинство из положений, предлагаемых сегодня в отношении микрофинансирования, имеет именно такой характер. Но какой вид деятельности получает такое содействие? Если целью является предоставление МФО возможности принимать депозиты у населения, то обычно требуются пруденциальные регулирующие положения, так как возврат денег вкладчиков невозможно гарантировать, если МФО в целом не будет платёжеспособной. Если же, с другой стороны, цель - позволить определённым организациям законным образом осуществлять деятельность по предоставлению займов, то, как правило, применять пруденциальные положения нет необходимости, так как речь не идет о защите вкладчиков5.

Вообще, в мировой практике рассмотрения регулирующих положений применительно к микрофинансированию основное внимание уделяют пруденциальным аспектам: как создать для МФО такие условии, чтобы они могли принимать депозиты? Вместе с тем, в ряде стран (особенно бывших социалистических странах с переходной экономикой) наиболее актуальными являются проблемы непруденциального характера: как создать условия, при которых МФО могли бы законно заниматься предоставлением займов?

Регулирующие положения как стимул

Для кого-то основным аргументом в пользу пересмотра регулирующих положений является стимулирование создания новых МФО и (или) улучшение показателей работы существующих организаций. В случае как пруденциальных, так и непруденциальных регулирующих положений, создание ясного нормативно-правового пространства для микрофинансирования вполне может привести к увеличению объёма финансовых услуг и числа клиентов. Верные непруденциальные регулирующие положения нередко могут оказывать стимулирующий эффект при относительно невысоких затратах (см., напр., разрешение на предоставление займов на странице XX ниже). В случае пруденциальных регулирующих положений имеющийся опыт говорит о том, что ведение новых менее обременительных регулирующих положений (особенно если существующие МФО ещё не готовы к преобразованию) может иногда привести к формированию многочисленных депозитарных организаций, не отвечающих всем требованиям, и появлению надзорных обязанностей, исполнить которые невозможно. В ряде стран введение нового инструмента пруденциального лицензирования для небольших сельских банков привело к тому, что многочисленные новые организации стали предоставлять услуги в тех районах, которые ранее не имели к ним доступа, но осуществлять надзор оказалось сложнее, чем это предполагали. В итоге почти половина новых банков оказались ненадёжными, и центральному банку пришлось выделять значительные средства для исправления положения. Тем не менее, многие из новых банков продолжают оказывать услуги сельскому населению. То, насколько кризис в области надзора был оправдан окончательным итогом.

Разумеется мы не считаем, что крах МФО, занимающейся только предоставлением займов, не приведет к негативным последствиям. Утрата клиентами доступа к займам МФО может стать серьёзной проблемой, особенно если терпящий бедствие микрокредитор был единственным источником столь необходимого капитала. Впрочем, это верно и в отношении любого другого важного поставщика. Тот факт, что какое-то благо или услуга важны для потребителей, не используется для того, чтобы оправдать в отношении такого поставщика применение пруденциальных положений.

При рассмотрении шагов, связанных с созданием ясного нового регулятивного пространства с тем, чтобы стимулировать развитие сектора микрофинансирования и улучшить качество работы существующих МФО, следует тщательно оценивать непреднамеренные последствия. Так, политический процесс нормативно-правовых изменений может привести к повторному введению или ужесточению требований к соблюдению ограничений на процентные ставки (см. стр. XX ниже, где обсуждаются ограничения на процентные ставки). Кроме того, излишне детальные регулирующие положения могут стать препятствием конкуренции и инновациям.

«Особые инструменты» и действующие финансовые регулирующие положения

Анализ и комментарии относительно регулирующих положений в области микрофинансирования нередко ведутся вокруг того, следует ли создавать для микрофинансирования «особый инструмент», т.е. специальную форму лицензии и (или) разрешения. Спектр подходов, используемых при регулировании (независимо от того, понимаются ли они в качестве «особых инструментов» для микрофинансирования) ограничен. Важно чётко представлять себе, на что направлено применение определенного подхода:

на создание благоприятных условия для небанковских микрозаемных организаций, что не требует пруденциальных регулирующих положений и надзора;

на создание благоприятных условий для небанковских финансовых посредников, принимающих вклады населения, что обычно требует пруденциальных регулирующих положений и надзора;

на создание благоприятных условий для работы какого-либо сочетания этих структур.

Если предполагается создать новый специальный инструмент, то как это сделать: внести поправки в существующие законы и подзаконные акты, регламентирующие деятельность финансового сектора, или предложить отдельный закон или подзаконный акт? Как правило, работа в рамках существующей нормативной базы помогает лучше интегрировать новую лицензию и (или) разрешение в финансовую систему. Такой подход может повысить вероятность того, что нормативные изменения будут должным образом вписаны в существующие нормативно-правовые контуры. Недостаток внимания соответствию действующей нормативно-правовой базе нередко приводит к новым неясностям относительно взаимодействия различных актов, содержащих регулирующие положения. Кроме того, корректировка уже существующей нормативно-правовой базы может быть проще с технической точки зрения; благодаря этому существующим финансовым организациям будет легче перейти к оказанию услуг в секторе микрофинансирования. Впрочем, целесообразность такого подхода будет определяться местными факторами. Так, в ряде стран руководители могут не пожелать вносить изменения в законы о банковской деятельности, так как это спровоцирует пересмотр целого ряда вопросов в этой области, которые никак не связаны с микрофинансированием .

«Спекуляция на регулирующих положениях»

В любом случае, более важным будет именно содержание соответствующих регулирующих положений, а не то, вводятся ли они как часть существующих законов и подзаконных актов, или являются новыми «регулирующими положениями в секторе микрофинансирования». В обеих ситуациях (но особенно - если появляются новые категории организаций) очень важно обращать внимание на связь между новыми положениями и теми, что уже имеются. Если есть ощущение, что новые правила создают не столь жёсткие или более благоприятные условия, многие существующие организации и те, кто приходит на рынок, захотят быть в категории МФО. Такая «спекуляция на регулирующих положениях» потенциально приводит к недостаточному регулированию некоторых организаций.

В ряде стран тщательным образом подготовили особое положение для сектора микрофинансирования, в котором преследуются общественно полезные цели, однако впоследствии выяснилось, что им пользуются и другие структуры, совершенно отличные от тех, что имелись в виду при разработке такого положения. Это особенно характерно для «предоставления займов Потребителям», которым обычно пользуются наёмные работники, а не микропредприниматели, работающие на самих себя. В ряде случаев такие заимодавцы могли бы с лёгкостью получить лицензию на осуществление банковской деятельности, но вместо этого предпочли использовать положение о микрофинансировании, так как оно предусматривало более мягкие требования к минимальному размеру капитала и другие критерии были менее жёсткими.

3. Вопросы, связанные с не пруденциальным и регулирующими положеними

В основном анализ регулирования микрофинансирования сосредоточен на пруденциальных регулирующих положениях. Тем не менее, сначала в данной работе мы обратимся к непруденциальным аспектам, чтобы подчеркнуть следующее положение: имеется масса целей регулирования, для решения которых не требуются пруденциальные регулирующие положения.

Существует широкий спектр вопросов, связанных с непруденциальными регулирующими положениями (регламентирующими «ведение бизнеса») и актуальных для сектора микрофинансирования. Он включает в себя: содействие созданию и деятельности микрозаемных организаций, защиту интересов потребителей, предупреждение мошенничества и финансовых преступлений, создание служб кредитной информации, оказание поддержки сделкам с обеспечением исполнения, реализацию определенных подходов в отношении процентных ставок, ограничения в отношении иностранных собственников, управления и источников капитала, вопросы налогообложения и бухгалтерского учёта, а также различные комплексные аспекты, связанные с преобразованием организаций одного типа в другой.

Разрешение на предоставление займов

В некоторых правовых системах подразумевается, что разрешено осуществлять любой не запрещённый вид деятельности. В таких странах НПО или иное лицо, не имеющее лицензии, имеет подразумеваемое право предоставлять займы, поскольку постольку это прямо не запрещено законом.

В других правовых системах (особенно в бывших социалистических странах с переходной экономикой) право организации на предоставление займов(по крайней мере, в качестве основного вида деятельности) остается неясным, если в законодательстве отсутствует четкая норма , дающая ей право на осуществление такой деятельности. Такая неясность особенно часто присутствует в отношении юридического статуса НЛО. Имеется ещё один тип правовой системы, где право на предоставление займов получают только те организации, которые имеют лицензию и подпадают под действие пруденциальных положений (даже если их деятельность не связана с приёмом вкладов). Там, где правоспособность по выдаче займов неясна или отсутствует у организаций, не имеющих пруденциальной лицензии, имеется веский аргумент в пользу введения непруденциальных регулирующих положений, прямо предусматривающих право не принимающих вклады МФО на предоставление займов. Там, где необходимо дать возможность НПО осуществлять деятельность по предоставлению займов, могут потребоваться изменения общей законодательной базы, регламентирующей их деятельность.

Регулирующие положения, касающиеся разрешения на предоставление займов, должны быть относительно простыми и направленными на достижение « прозрачности». Зачастую требуется всею лишь открытый процесс регистрации и выдачи разрешений. Объём документов и информации, необходимых для регистрации и выдачи разрешения, необходимо увязать с конкретными целями регулирования, например, с формированием основы для действий государства в случае злоупотреблений (см. стр. XX, где обсуждается предупреждение мошенничества и финансовых преступлений) и созданием «эталонов» для отрасли.

Защита интересов потребителя

Для сектора микрофинансирования особенно актуальны два непруденциальных положения о защите интересов потребителя, и в большинстве (если не во всех) странах именно они требуют внимания: защита заёмщиков от практики предоставления займов и их возвращения, связанной со злоупотреблениями, а также обеспечение «честного кредитования», - т.е. предоставление заёмщикам точной, сопоставимой и открытой информации о стоимости заёмных средств.

Защита от практики предоставления займов и их возвращения, связанной со злоупотреблениями

Нередко возникает потребность защитить получателей микрозаймов от заимодавцев, выдающих займы без проведения достаточной проверки возможности их возврата заемщиком. Это может легко привести к чрезмерной задолженности заемщиков, в результате чего участятся случаи невозврата займов другим заимодавцам). В ряде стран от этой проблемы особенно страдают заимодавцы, предоставляющие потребительские займы, и правительства этих стран столкнулись с необходимостью принятия регулирующих положений для предотвращения такой практики. Кроме того, зачастую вызывает беспокойство использование неприемлемых методов для возврата заемных средств. Регулированием в этих сферах может заниматься орган, не являющийся органом пруденциального надзора.

«Честное кредитование»

Как указывается в разделе об ограничениях в отношении процентных ставок (страница XX), административные издержки по выдаче и возврату определенной части портфеля гораздо выше в том случае, когда приходится работать с множеством мелких займов, а не с несколькими крупными, Поэтому деятельность по предоставлению микрозаймов обычно не может осуществляться на устойчивой основе, если процент, который платят заёмщики, не превышает процентную ставку для традиционных клиентов банка. Кроме того, из-за многообразия сочетаний сборов и методик расчёта процентной ставки заёмщику может быть трудно сравнивать процентные ставки, предлагаемые заимодавцами.

Во многих странах заимодавцы должны сообщать желающим получить заем о действующих процентных ставках, используя единообразную формулу, предписанную государством. Следует ли применять такие правила «честного кредитования» и к микрозаймам? Предоставляющие микрозаймы заимодавцы обычно активно выступают против данного требования. Легко приписать им при этом циничные мотивы, да и бремя доказывания должно лежать на тех, кто не желает дать малоимущим заёмщикам дополнительный инструмент для оценки стоимости займа (особенно, если такой инструмент будет стимулировать ценовую конкуренцию). Более того, обязательные требования о предоставлении информации о действующих процентных ставах к может заставить микрозаимодавцев сосредоточиться на тex шагах, которые необходимы для повышения своей эффективности, благодаря чему процентные ставки станут ниже.

Таким образом, должна действовать презумпция в пользу предоставления заемщикам полной и практичной информации о процентных ставках. Вместе с тем, задача не всегда столь проста. Во многих странах существуют весьма сильные настроения, направленные против «эксплуататорских» процентных ставок. Даже там, где высокие проценты по мелким займам оправданы с моральной и экономической точек зрения, защитить их может быть весьма сложно, когда общественность широко обсуждает их (не имея при этом достаточных знаний), или когда такими настроениями в своих интересах спекулируют политики. Микрозаёмщики снова и снова демонстрируют, что они очень заинтересованы в доступе к займам, пусть и под высокий процент. Но если МФО обязаны показывать стоимость заёмных средств в виде фактической процентной ставки риск общественного и политического недовольства повышается, и может представлять угрозу деятельности микрозаимодавцев.

Очевидно, что серьёзность такого риска будет неодинаковой в разных странах. В некоторых из них этот риск можно преодолеть благодаря координированным действиям, призванным разъяснить общественности и политикам, почему в секторе микрофинансирования столь высока стоимость займа, и почему для большинства малоимущих заёмщиков доступ к займу важнее его стоимости. Но подобного рода кампания требует времени и средств, и не всегда оказывается удачной.

Предупреждение мошенничества и финансовых преступлений

В связи с регулирующими положениями в сфере микрофинансирования главным образом выделяют два аспекта мошенничества и финансовых преступлений: (1) мошенничество с ценными бумагами и «тёмные» инвестиционные схемы (напр., «финансовые пирамиды») и (2) отмывание денег. Для решения этих проблем к МФО следует применить те же правила, что и к другим экономическим субъектам. Не нужно автоматически полагать, что с такой работой лучше всего справятся органы пруденциального регулирования. Во многих странах для МФО существующих законов и нормативных актов о борьбе с мошенничеством и финансовыми преступлениями будет вполне достаточно; либо можно внести в них некоторые поправки только для того, чтобы упомянуть новые категории организаций, подпадающие под регулирующие положения. Зачастую наиболее остро стоит потребность в усовершенствовании механизма принудительного исполнения действующих законов.

Службы, предоставляющие кредитную информацию*

Службы, предоставляющие кредитную информацию (которые могут называться по-разному, в том числе - «кредитные бюро»), оказывают важные услуги как финансовым организациям, так и их клиентам. Собирая информацию о положении клиентов и истории их общения с различными источниками кредита, такие базы данных позволяют заимодавцам снизить риск, а заёмщикам - использовать свои хорошие показатели по возвращению займа в одной организации для того, чтобы получить новый заем в других. Подобные кредитные бюро позволяют заимодавцам гораздо активнее предоставлять займы без физического обеспечения и стимулировать заемщиков к их возврату. В зависимости от природы базы данных и условий доступа к ней кредитная информация может оказывать благоприятное воздействие на конкуренцию среди поставщиков финансовых услуг.

В развитых странах сочетание кредитных бюро и статистических методик определения риска позволило существенно расширить доступ малоимущих групп населения к займам. В развивающихся странах (особенно тех, где отсутствует общенациональная система идентификационных документов) имеются значительные практические и технические сложности, но для их решения можно использовать новейшие достижения технологии (напр., устройства для идентификации клиента по отпечатку пальца или рисунку радужной оболочки глаза). Опыт показывает, что когда между МФО начинается конкуренция за клиентов, в отсутствие доступа к базам данных, дающих представление о соответствующих аспектах поведения клиентов, показатели чрезмерной задолженности и невозврата средств резко повышаются.

Следует ли правительству создать кредитное бюро или требовать участия в нем? В разных странах на этот вопрос дают разные ответы. В развивающихся странах распространена модель, но которой поставщики услуг участвуют в частных кредитных бюро на добровольной основе, хотя банкиры предоставляют

* Комментарий переводчика: Во многих странах «кредитное бюро» (может быть и иное наименование) собирают информацию о займах любого вида, предоставляемых как имеющими лицензию кредитными организациями, так и не имеющими лицензии заемными организациями. В настоящем документа термины «службы, предоставляющие кредитную информацию», «кредитные бюро» и «кредитная информация» включают информацию о возврате заемщиками как займов, так и кредитов.

Перед службами кредитной информации встают вопросы конфиденциальности, особенно когда в них участвуют банки. Иногда эти вопросы могут быть решены путем включения в кредитный договор пункта о том, что заемщик предоставляет кредитору право на раскрытие другим кредиторам информации об исполнении заемщиком своих обязательств по займам. В иных обстоятельствах, требуется внесение поправок в законы.

Службы кредитной информации могут обеспечивать явные выгоды, но сбор подобных данных содержит в себе риски. Коррумпированные руководители баз данных могут продать информацию тем, кто не уполномочен её получать. Такими базами данных могут заинтересоваться налоговые органы, чтобы выявить незарегистрированные микропредприятия. Положению заёмщиков может быть нанесён ущерб из-за неверной информации, указанной в базе данных, хотя этот риск можно снизить, гарантировав заёмщикам доступ к данным о собственной кредитной истории.

Для доноров, желающих расширить доступ к финансовым услугам для лиц с низким и средним доходом, создание частных или государственных систем кредитной информации, включающих информацию о микрозаемщиках, может стать перспективной областью приложения усилий в странах, где имеются необходимые условия. Среди этих условий можно отметить наличие национальной системы идентификации или иных технически пригодных средств индентифицирования клиентов, достаточно развитого рынка МФО или иных фирм, предоставляющих займы малоимущим заемщикам, а также наличие правовой базы, создающей надлежащие стимулы для участия и защиты честности и конфиденциальности.

Обеспеченные сделки

Заемщики, заимодавцы и национальная экономика в целом получают преимущества ОТ залога не только недвижимого, но и движимого имущества для обеспечения исполнения заемных обязательств. Но во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой создание и принудительное осуществление залогового права на движимое имущество требует больших затрат или невозможно. Иногда существуют ограничения, усложняющие для малоимущих граждан залог жилья или земельных участков. Проведение правовой и судебной реформы в поддержку обеспеченным сделкам было бы очень полезно, хотя эти вопросы затрагивают в большей степени лиц со средним доходом, а не бедное население. Такая реформа обычно сконцентрирована на коммерческом и судебном законодательстве, а не на банковском праве.

Ограничения на максимальное значение процентной ставки

Для того, чтобы достичь безубыточности, заимодавцы вынуждены устанавливая такую цену займа, которая покрывала бы стоимость капитала для самих заимодавцев, убытки по займам и административные издержки. Стоимость капитала и убытки из-за невозвращения займов меняются пропорционально сумме займа. Однако для административных издержек такой пропорции нет. Возможна ситуация, когда выдаётся заем в размере 20 000 долл. США и при этом административные издержки составляют всего 600 долл. США (т.е. 3 процента); по ЭТО не означает, что можно выдать заем в 200 долларов при административных издержках, равных 6 долларам. Для микрозаймов административные издержки в сравнении с суммой займа всегда выше, чем для обычных банковских кредитов. Таким образом, МФО не могут выдавать мелкие займы, если они не берут за них существенно более высокие проценты но сравнению с обычными банковскими ставками.

Законодатели и общественность редко понимают данный механизм, и обычно возмущаются, видя процентные ставки по микрозаймам, даже если чти ставки не являются проявлением ни неэффективности, ни сверхприбыли7. Поэтому если государство начинает контролировать процентные ставки по микрозаймам, реальные политические условия обычно не позволяют установить ограничение на достаточно высоком уровне, который позволял бы развивать устойчивый сектор микрозайма. Там, где вводятся ограничения на максимальное значение процентной ставки микрозайма, практически всегда для бедных они приносят больше вреда из-за ограничения объёма услуг, чем пользы от снижения процентной ставки.

Некоторые международные донорские организации слишком легко верят в то, что споры относительно высоких процентных ставок по таким микрозаймам разрешены. В последнее время во многих странах наблюдается недовольство населения. Прежде чем приступать к формированию благоприятных условий для развития сектора микрофинансирования, правительствам и донорам следует учесть, что данный процесс может неизбежно привести к рассмотрению процентных ставок с политической точки зрения, в итоге чего может пострадать соответствующий сектор. Опыт показывает, что такой риск вполне реален, хотя, разумеется, не для всех стран.

Ограничения в отношении собственности, управления и структуры капитала

Во многих правовых системах препятствия для некоторых форм МФО связаны с вопросами гражданства, валюты и положениями, регламентирующими порядок осуществления иностранных инвестиций. Среди распространённых проблем - запреты или жёсткие ограничения на участие иностранных акционеров (или, в случае НПО, - учредителей или членов), заимствование из иностранных источников, а также нахождение лиц, не являющихся гражданами страны, на руководящих или технических должностях. Во многих странах обычные коммерческие инвесторы не появятся в секторе микрофинансирования ещё несколько лег. Поскольку альтернативные источники инвестиций (особенно в акционерный капитал) обычно находятся за рубежом, ограничения на иностранные инвестиции могут создавать особенные проблемы .

Налогообложение и бухгалтерский учёт в секторе микрофинансирования

Вопрос налогообложения МФО во многих странах приобретает неоднозначный характер. Местные факторы могут обусловить различные итоги, однако в качестве отправной точки для анализа предлагается следующий подход. Он основан на разграничении налогов на финансовые операции и налогов на чистую прибыль, получаемую от таких операций.

Налогообложение финансовых операций и видов деятельности

Говори о налогах на финансовые операции (напр., налог на добавленную стоимость на предоставление займов или налог на доходы от процентов), самое важное - создать равные условия для организаций различных типов. В некоторых странах благоприятный режим налогообложения операций действует только для организаций, имеющих лицензию в соответствии с пруденциальными требованиями, хотя между таким режимом и целями пруденциальных регулирующих положений существенной связи нет. В других странах порядок взимания налогов на финансовые операции различен для финансовых кооперативов и банков. Не принимая во внимание другие соображения, в основе предоставления благоприятного режима налогообложения операций должен лежать тип деятельности или операции, независимо от природы организации и того, имеет ли она лицензию в соответствии с пруденциальными положениями. В противном случае организации одного тина получают при совершении подобных действий необоснованное преимущество перед другими организациями.

Налогообложение прибыли

Можно с определённым основанием утверждать, что, говоря о налоге на чистую прибыль в отношении МФО - некоммерческих НПО, следует применять тот же режим, что и в отношении всех других НПО, работающих на благо общества . Причина освобождения от налога на прибыль основана на принципе, согласно которому НПО обеспечивают признанные блага общественного характера, и при этом их нераспределенная прибыль не поступает в карманы частых акционеров или других инсайдеров, а реинвестируется, так чтобы выполнить больше полезной для общества работы. Разумеется, всегда есть способы обойти этот принцип нераспределения прибыли, например - предусмотреть для инсайдеров очень высокие оклады и выдавать им займы на льготных условиях. Однако, такие потенциальные злоупотребления скорее всего происходят в НПО, предоставляющих микрозаймы, не чаще, чем в других тинах НПО.

Для любой организации, в отношении которой действует налог на прибыль, правила вычета расходов из налогооблагаемой прибыли (напр., разумного размера резервов на случай безнадёжных займов) должны применяться последовательно, независимо от того, имеет ли данная организация лицензию, выданную в соответствии с пруденциальными положениями. Кроме того, если портфель займов микрофинансовой организации требует большего объёма резервов, чем традиционный портфель кредитов , то сумма налоговых вычетов должна также соответствующим образом меняться. Для имеющих лицензию организаций обязательный размер резервов на покрытие убытков по кредитам обычно предусмотрен пруденциальными регулирующими положениями. В случае если займы предоставляются организациями без наличия лицензии, может возникнуть необходимость в том, чтобы для предотвращения злоупотреблений налоговые органы установили допустимые пределы резервов.

Применимые механизмы для юридических преобразований

В связи с юридическими преобразованиями (из одного типа организаций в другой) в области микрофинаисирования возникает целый ряд комплексных вопросов регулирования непруденциального характера. Простейшее и наиболее распространенное преобразование имеет место, когда деятельность но микрофинансированию передается местному представительству международной НПО как новой местной НПО. Такая передача может столкнуться с серьезными препятствиями нормативного характера, в том числе - с ограничениями на иностранное участие, двусмысленным или чрезмерным налогообложением на передачу портфеля, а также с вопросами трудового законодательства в связи с переводом сотрудников. Другой тип юридического преобразования, который находит всё более широкое распространение, связан с созданием НПО (иногда - совместно с другими инвесторами) коммерческой компании, которой НПО передает свой портфель (или средства, полученные от возврата займов) в обмен на акции такой компании. В связи с подобными преобразованиями часто возникают дополнительные проблемы, в том числе: сохранение или получение иным образом тех налоговых льгот, которые в прошлом имела НПО, ограничения прав НПО на перевод того, что считается «благотворительными активами» (его займов) частной компании, а также ограничения прав НПО на владение акциями коммерческой компании, особенно если в результате преобразования это станет основным видом деятельности НПО.

Обычно эти совершенно отличные нормативные акты не регламентируют преобразования в секторе микрофинансирования и прежде к ним никогда не применялись. Приведение их положений в соответствие с имеющейся практикой и выработка чёткого порядка преобразований в области микрофинансирования могут стать важным шагом, создающим благоприятные условия для данного сектора. С другой стороны, такая реформа может носить второстепенный характер, если в стране существует всего одна или две НПО, которые могут быть потенциальными кандидатами на преобразование9.

Страхование депозитов

В целях защиты мелких вкладчиков и сокращения вероятности массового истребования вкладов вкладчиками, во многих странах прямо предусмотрено страхование банковских вкладов до определенного размера. В некоторых других странах действует фактическое возмещение убытков вкладчиков банка, даже при отсутствии прямо предусмотренной юридической обязанности но возмещению. Идут существенные дебаты по поводу того, является ли государственное страхование депозитов эффективным средством повышения стабильности банков, содействует ли оно ненадлежащему принятию рисков со стороны руководства банков, а также не лучше ли предусмотреть осуществление такого страхования через частные рынки. В любом случае если вклады в коммерческих банках застрахованы, то должна действовать презумпция, что вклады в других организациях, имеющих лицензию финансовых органов в соответствии с пруденциальными регулирующими положениями, также должны быть застрахованы, при отсутствии веских причин, препятствующих этому.

4. Пруденциальные регулирующие положения в секторе микрофинансирования

Цели пруденциальных регулирующих положений

Общепризнанные цели пруденциальных регулирующих положений включают в себя (1) защиту финансовой системы страны, предупреждая ситуацию, при которой несостоятельность одной организации провоцирует несостоятельность других и (2) защиту мелких вкладчиков, которые не могут самостоятельно анализировать финансовую надёжность организаций. Если пруденциальные регулирующие положения уделяют достижению лих целей недостаточно внимания, дефицитные ресурсы, выделяемые на проведение надзора, могут быть растрачены впустую, на организации может лечь избыточное бремя по соблюдению соответствующих положений, а развитие финансового сектора может столкнуться с препятствиями. Типичным примером является использование пруденциальных регулирующих положений в отношении организаций, не работающих с депозитами.

Принятие решения: когда применять пруденциальные регулирующие положения в секторе микрофинансирования?

Время и состояние сектора

Сегодня во многих странах говорят о создании новых инструментов регулирования для микрофинансирования. В некоторых из этих стран возникает парадоксальная ситуация. Ожидается, что в среднесрочной перспективе такой инструмент будет применяться главным образом в отношении существующих неправительственных МФО, которые желают получить право на работу с депозитами. В то же время практически ни одно из имеющихся МФО не продемонстрировало свою способность осуществлять операции по предоставлению займов с такой прибылью, которой было бы достаточно для выплаты процентов и для защиты тех вкладов, которые они желают привлечь.. В таких условиях государству целесообразно немного подождать, выяснить, насколько успешно работают микрофинансовые организации и ввести новый инструмент регулирования только после того, как результаты их деятельности станут более приемлемыми и стабильными. Создание нового нормативно-правового режима для сектора микрофинансирования требует глубокого анализа, консультаций и переговоров. Если не имеется некоей критической массы соответствующих требованиям организаций, издержки такого процесса могут превысить выгоды от него.

В данном контексте важнейшим элементом, которому при разработке реформы нормативно-правой базы нередко уделяют недостаточно внимания, являются фактические финансовые показатели работы существующих МФО.

Там, где ожидается, что существующие МФО воспользуются новым инструментом, до принятия соответствующего решения следует проводить компетентный финансовый анализ, по крайней мере, ведущих организаций. В ходе анализа необходимо выяснить, достаточна ли прибыль каждого МФО для того, чтобы покрывать финансовые и административные издержки, связанные с приёмом депозитов, не истощая при этом собственный капитал. Разумеется, подобный анализ должен показать, насколько разумны системы бухгалтерского учёта и контроля за займами, принятые в МФО, и способны ли они предоставлять надёжную информацию.

Источники финансирования

В том случае, когда защищают вклады населения, решаются обе задачи пруденциального регулирования (предупреждения системного риска и защиты вкладчиков). Таким образом, данная форма финансового посредничества обычно требует пруденциальных положений. Участвуют ли МФО, финансирующие свои операции по предоставлению займов за счет средств, заимствованных из других источников капитала, в таких видах финансового посредничества, которые требуют пруденциального регулирования? Данный вопрос требует детального рассмотрения, и ответ на него нередко зависит от конкретных местных условий10.

Гранты, предоставленные донорами. Традиционно донорские организации того или иного рода (включая двусторонние и многосторонние организации развития) оказывали поддержку МФО в виде грантов (безвозмездных ссуд). Когда МФО финансируются исключительно за счёт грантов, аргументы в пользу применения пруденциальных положений непригодны. Правительство может быть заинтересовано в эффективном использовании донорских средств, однако сектор микрофинансирования в этом отношении ничем не отличается от других видов деятельности, поддерживаемых донорами..

Залог наличных денежных средств и аналогичные обязательные депозиты. Многие МФО требуют, чтобы заёмщики до предоставления займа или во время его действия вносили денежные депозиты, которые должны продемонстрировать их способность погашать заем и служить гарантией его возврата. Несмотря на то, что такие депозиты часто называют «обязательными сбережениями», было бы более полезно рассматривать их в качестве залога наличных денежных средств, требуемого по договору займа, а не в качестве подлинно сберегательной услуги. Такое обеспечение нередко помещается на счетах третьей стороны (напр., коммерческого банка), и потому МФО не используют их в операциях финансового посредничества. Даже когда эти средства обязательных депозитов находятся у МФО, и даже если МФО использует их для выдачи займов,

10 Полезный анализ регулирующих положений в области микрофинансирования применительно к данной теме можно найти в Van Graining, Gallardo and Randhwana, "A Framework for Regulating Microfinance Institutions" («База регулировании учреждений в сфере микрофинансирования»), исследовательский доклад 206, Всемирный банк 1999. целесообразность применения пруденциальных положений следует оценивать на основании практического анализа затрат и выгод. Если в форме депозита, МФО принимает только находящиеся в залоге наличные денежные средства, го в основном большинство его клиентов должны такой организации больше, чем она им, в большинстве случаев, В случае несостоятельности МФО эти клиенты могут защититься, просто прекратив выплаты в счёт погашения займа. Действительно, некоторые клиенты МФО будут часть времени находиться в ситуации чистого риска, и несостоятельность МФО поставит под угрозу их депозиты; вместе с тем, относительно менее серьезный риск следует сопоставлять с различными издержками пруденциального надзора (издержки для органа надзора, МФО и самого клиента). Некоторые страны выбрали средний вариант при решении данного вопроса, предусмотрев, что лицензию в соответствии с пруденциальными регулирующими положениями должны получать лишь те МФО, во владении которых находятся заложенные денежные средства их клиентов и которые используют эти средства для выдачи займов, а для МФО, размещающих заложенные денежные средства клиентов в ценные бумаги с низкой степенью риска или на счетах в имеющих лицензию банках, такая лицензия не требуется.

Заимствования из некоммерческих источников, включая доноров и спонсоров. Все чаще донорские организации оказывают поддержку МФО в виде кредитов, а не грантов. Хотя МФО используют заимствованные средства для выдачи займов, их потеря не приведёт к существенному системному риску в стране местонахождения МФО, и кредиторы при желании вполне способны защитить свои интересы. Поэтому определение приёма депозитов, в связи с которым вступают в действие пруденциальные регулирующие положения, должно исключать такой тип заимствований.

Коммерческие кредиты. Некоторые МФО получают коммерческие кредиты из иностранных инвестиционных фондов, которые занимаются социальными инвестициями, а также из коммерческих банков, имеющих отечественную лицензию. И здесь тот факт, что МФО выдают займы за счет средств коммерческих кредитов, не должен служить поводом для использования в отношении МФО-заёмщика пруденциальных регулирующих положений. Там, где кредитором является иностранный инвестиционный фонд, потеря его средств не провоцирует системного риска, и кредитор должен быть в состоянии защитить свои интересы. Если в качестве кредитора выступает коммерческий банк, имеющий отечественную лицензию, то сначала соответствующие пруденциальные регулирующие положения должны быть применены к нему самому; факт же получения МФО заёмных средств от такого банка не должен служить аргументом в пользу применения к нему пруденциальных регулирующих положений в большей степени, чем к любому другому заёмщику такого банка11.

11 В ряде стран банки обязаны иметь резерв в размере 100% необеспеченных займов, за исключением займов, предоставленных другим лицензированным финансовым посредникам.