Руководящие принципы регулирования и надзора в области микрофинансирования

Депозиты предприятий и заменители депозитов. В ряде стран МФО могут осуществлять самофинансирование, выпуская коммерческие ценные бумаги, облигации или аналогичные инструменты на отечественном фондовом рынке. То же справедливо и в отношении прямой эмиссии крупных депозитных сертификатов. В отличие от вкладов населения, это - инструменты, приобретаемые крупными, опытными инвесторами. Нет единого мнения относительно того, как регулировать работу с такими инструментами. Одни полагают, что их покупатели должны быть в состоянии самостоятельно анализировать финансовую надёжность эмитента. Поэтому в отношении эмитента будут действовать обычные положения, регламентирующие работу с ценными бумагами, цель которых, как правило, - обеспечить полное раскрытие соответствующей информации, а не гарантировать финансовую устойчивость эмитента. Другие (те, кто не видят большой разницы между депозитами предприятий и вкладами населения или более скептически относятся к местному законодательству о ценных бумагах и его применению) настаивают на том, что любая структура, выпускающая подобные инструменты и являющаяся финансовым посредником, должна подпадать под действие пруденциальных регулирующих положений.

Сбережения членов. В значительной степени текущий анализ регулирующих положений в сфере микрофинансирования сосредоточен (прямо или косвенно) вокруг НПО-МФО, которые начинали с предоставления займов, а теперь желают перейти к приёму вкладов. Однако во многих регионах мира наибольшую часть микрофинансовой деятельности осуществляют финансовые кооперативы, которые обычно финансируют свои операции по предоставлению займов за счёт долевых взносов и сбережений своих членов. Иногда говорят, что, поскольку такие организации принимают взносы только от своих членов, а не от «населения вообще», их не следует подвергать пруденциальному надзору. Этот аргумент неубедителен. Во-первых, когда финансовый кооператив вырастает, практические возможности его членов контролировать управление оказываются не выше, чем у вкладчиков коммерческого банка. Во-вторых, понятие членства может быть размыто. Так, финансовые кооперативы, действующие в основном по географическому признаку, могут привлекать депозиты на сколь угодно широкой территории; для этого требуется всего лишь автоматически предоставить в районе их операций членство любому, кто хотел бы сделать вклад.

Нередко лицензирование подобных финансовых кооперативов регламентируется особым законом, а надзор за их деятельностью может возлагаться на ту государственную структуру, которая осуществляет надзор за всеми кооперативами, в том числе - кооперативами, занимающимися производственной, торгово-закупочной и прочими видами нефинансовой

В таких условиях банки могут быть более заинтересованы в кредитовании МФО, которые имеют лицензию, а МФО смогут получать средства пол более низкий межбанковский процент. Именно поэтому может возникать аргумент в пользу пруденциального лицензирования заимствований МФО из коммерческих банков, однако эти обстоятельства не оправдывают введение обязательности лицензировании.

Хотя такие структуры по закону и могут отвечать за пруденциальный надзор в целях безопасности депозитов, они практически никогда не располагают ресурсами, опытом и независимостью для эффективного выполнения этой задачи. В отсутствие веских аргументов в пользу иного решения, пруденциальный надзор за финансовыми кооперативами (пор крайней мере, крупными) следует поручать специализированному финансовому ведомству. В странах, где существует много финансовых кооперативов, эффективное регулирование и надзор за их деятельностью могут стать более неотложной задачей, чем разработка новых положений, регламентирующих деятельность НПО в сфере микрофинансирования.

Нормирование пруденциальных регулирующих положений; минимальный размер капитала

Как отмечено ниже, осуществление пруденциальных регулирующих положений сопряжено с большими затратами. Эти затраты (как процент от активов, на которые распространяется надзор) для мелких организаций выше, чем для крупных. Кроме того, ресурсы органов надзора тоже ограничены. На практике возникает необходимость нормирования количества финансовых лицензий, требующих надзора. Наиболее распространённым инструментом подобного нормирования служит требование к минимальному размеру капитала, - минимальная сумма средств, которую владельцы могут поместить на счёт собственного капитала организации, претендующей на получение лицензии.

Теоретически, установление такого требования может основываться на экономии от масштабов при осуществлении финансового посредничества; иначе говоря, если капитал окажется ниже определённого размера, посредник будет не в состоянии поддерживать минимально требуемую инфраструктуру и при атом работать прибыльно. Однако всё чаще наблюдается тенденция, при которой полезность таких требований в качестве меры безопасности принижают, и рассматривают их более прямолинейно, - как инструмент нормирования. Чем ниже минимальный размер капитала, тем больше тех, за кем необходимо осуществлять надзор.

Те, кто видит в регулирующих положениях в сфере микрофинансирования стимулы, хотели бы снизить требования к минимальному размеру капитала, тем самым облегчив получение лицензии. С другой стороны, надзорные органы, которые отвечают за финансовую надёжность новых принимающих депозиты организаций, предпочитают более высокие требования, - они знают, что существует предел тому количеству субъектов, при котором надзор будет оставаться эффективным. Говоря проще, присутствует прямая связь между количеством новых учреждений, получающих лицензии, и вероятной эффективностью надзора за ними. Чаще всего для получения равновесия между ними используют требование к минимальному размеру капитала.

Однако требование к минимальному размеру капитала - не обязательно единственный инструмент ограничения числа новых организаций. Так, решение о выдаче лицензии можно частично обусловить результатами качественной институциональной оценки, хотя критерии качества дадут больше возможностей для злоупотреблений чиновниками своими дискреционными полномочиями12.

Независимо от того, какие инструменты нормирования используются, лучше изначально избрать наиболее консервативный подход, даже если он не самый верный, поскольку требования могут быть скорректированы позднее, когда у государственных органов будет больше опыта в области лицензирования и практических аспектов осуществления надзора в области микрофинансирования. Очевидно, что такой гибкости легче достичь, если требования содержаться в подзаконных актах, а не в законах.

Принятие решения на основании результатов анализа затрат и выгод: пример мелких финансовых посредников на уровне общины

Некоторые финансовые посредники, находящиеся в собственности их членов, принимают вклады; однако такие организации настолько малы, а иногда и географически удалены, что сколько-нибудь рентабельный надзор за их деятельностью невозможен. Для органа регулирования возникает практическая проблема: разрешить ли таким организациям действовать без пруденциального надзора, или следует применить в их отношении требования к минимальному размеру капитала, тем самым заставив их перестать принимать вклады?

Иногда органы регулирования идут но второму пути. По их мнению, организации, надзор за которыми невозможен, небезопасны, и потому им нельзя разрешать принимать сбережения мелких вкладчиков13. В конечном итоге, разве мелкие и малоимущие клиенты не имеют тех же прав па безопасность, что и крупные и более состоятельные?

Однако если в таком анализе не учитывать фактические альтернативные варианты, которыми может воспользоваться вкладчик, то он будет слишком упрощённым. Многочисленные исследования показывают, что бедные могут накапливать сбережения и делают это. Там, где нет возможности использовать официальную систему депозитов, они обращаются к таким инструментам накоплении, как «деньги в чулке», скот, строительные материалы или используют неформальные механизмы, такие как сберегательные кассы

112 Нормирование лицензий также сопряжено с издержками, так как барьеры для проникновения препятствуют конкуренции.

113 Органы регулирования иногда надеются, что вместо закрытия таких мелких финансовых посредников произойдет их слияние о более крупные организации, за которыми проще осуществлять надзор. Однако экономические соображения, связанные с работой филиалов, нередко делают такое развитие событий невозможным.

Применение всех этих инструментов связано с риском, и во многих (если не во всех) случаях риск этот выше, чем в случае с официальным счётом в небольшом финансовом посреднике, на который не распространяется надзор. Закрытие местного заемно-сберегательного кооператива на самом деле способно не снизить, а повысить риск для местных жителей, делающих сбережения, так как это подтолкнет их вернуться к использованию менее удовлетворительных форм сбережения.

Исходя из этих соображений, большинство органов регулирования, перед которыми стоит такая проблема, предпочли освободить финансовых посредников на уровне общины, размер которых ниже определённого уровня, от действия пруденциальных регулирующих положений и надзора. Такие ограничения размера диктуются количеством членов, суммой активов или сочетанием этих показателей. (Иногда освобождение распространяется только на «закрытые» организации, услугами которых могут воспользоваться только члены определённой группы). Когда эти ограничения превышаются, организация подпадает под действие пруденциальных регулирующих положений и надзора.

Если мелким финансовым посредникам разрешить принимать депозиты в отсутствие пруденциального надзора, то появляется веский аргумент в пользу того, чтобы их клиенты полностью информировались о том, что за состоянием финансовой организации не следит ни одно из государственных ведомств, и что клиентам необходимо делать выводы самостоятельно, исходя из своих знаний о лицах, управляющих такой организацией. заем мошенничество пруденциальный микрофинансирование

Эти вопросы, возникающие в связи с мелкими финансовыми посредниками, служат иллюстрацией более общего принципа, применимого ко многим темам, которые рассматриваются в данной работе. Защита депозитов - не абсолютная ценность, имеющая приоритет перед всеми прочими соображениями. Определённые правила, позволяющие снизить риск, могут и сократить доступ малоимущих людей к финансовым услугам, что столь же важно. В подобных случаях целью действий органа регулирования должно стать не устранение риска, но осмотрительное сочетание защищённости и доступа.

Что регулировать: организации или виды деятельности?

При разработке регулирующих положений в сфере микрофинансирования естественным образом думают о создании новых, специализированных институтов. В некоторых контекстах это - оптимальный вариант. Вместе с тем, следует рассматривать и другие подходы, в том числе - внесение корректив в действующие формы финансовой лицензии. Существует определённая опасность того, что исключительное внимание к какой-то одной институциональной форме может негативно сказаться на нововведениях и конкуренции, содействовать распространению «спекуляции на регулирующих положениях», а также затруднить интеграцию микрофинансирования в более широкий финансовый сектор.

Исходя из этих соображений, ряд специалистов полагают, что нормативным органам следует в большей степени сосредоточиться на регулировании не конкретных институциональных форм, а микрофинансирования как совокупности видов деятельности, независимо от того, какой тип финансовой организации осуществляет их. Такой подход разумен. Ниже приведены специальные коррективы регулирующих положений, необходимые для сектора микрофинансирования. Практически все они применимы вне зависимости от того, какой вид организаций занимается работой в области микрофинансирования. В то же время некоторые из требуемых корректировок имеют отношение к виду организации, а не к виду деятельности. Например, можно привести аргумент в пользу того, что риск при предоставлении микрозаймов ниже, если такие операции составляют небольшую часть портфеля диверсифицированного коммерческого банка, предоставляющего весь спектр услуг, в сравнении с ситуацией, когда на микрозаймы приходится основная часть активов специализированного МФО. Таким образом, можно с определенным основанием заявлять, что в отношении этих двух типов организаций должны действовать разные правила, предписывающие достаточность капитала.

Особые пруденциальные стандарты для сектора микрофинансирования

Некоторые нормативы, широко применяющиеся в обычных банковских операциях, нуждаются в корректировке с тем, чтобы их можно было использовать в сфере микрофинансирования. Независимо от того, занимаются ли предоставлением таких услуг специализированные МФО, работающие с депозитами, или микрофинансирование является лишь одним из видов деятельности банков, работающих с населением, или финансовых компаний, приведённые ниже нормативы обычно требуют корректировки (по крайней мере для тех продуктов, которые справедливо можно отнести к категории «микропродуктов»). В некоторых странах корректировки могут потребовать и другие правила; здесь же приведены наиболее распространённые из них.

Минимальный размер капитала

Инвесторы, готовые и имеющие возможность финансировать МФО, могут не обладать капиталом, дающим право на получение банковской лицензии. Более того, специализированной МФО может потребоваться значительное время, чтобы сформировать достаточно крупный портфель, позволяющий достигнуть того соотношения с размером собственного капитала, который требуется от банка. Альтернативные решения в связи с установлением требовании к минимальному размеру капитала применительно к операциям микрофинансирования приведены на странице XX [в Разделе IV.Б.З].

Достаточность капитала14

Не все согласны с тем, что требования по достаточности капитала в отношении специализированных МФО должны быть более жёсткими, чем для диверсифицированных коммерческих банков. Имеется ряд аргументов в пользу такого консервативного подхода.

Хорошо управляемая МФО показывает отличный результат по возвращению займов; при этом показатели невозвращения ниже, чем в коммерческих банках. Вместе с тем портфель МФО менее стабилен по сравнению с портфелем коммерческого банка и может удивительно быстро ухудшиться. Главная причина этого состоит в том, что портфель в сфере микрофинансирования обычно не имеет обеспечения, либо в качестве обеспечения используются активы, которых недостаточно для покрытия займа с учётом затрат на его возвращение. Основным стимулом для заёмщика к тому, чтобы вернуть микрозаем, является ожидание доступа к новым займам в будущем. Таким образом, «эпидемия» невозвращения может стать заразительной. Когда заёмщик видит, что другие не возвращают займы, его заинтересованность в возвращении ослабевает, ведь вероятность того, что МФО сможет вознаградить его за такую «лояльность» новыми займами, становится ниже. Определённую роль играет и поведение товарищей: если заемщики не рискуют потерять обеспечение, глупо возвращать заем, когда другие этого не делают.

Кроме того, поскольку издержки МФО высоки, для того, чтобы выжить, им приходится назначать высокую процентную ставку. Когда займы не возвращают, МФО оказывается в той же ситуации, что и любой банк, не получающий денег для покрытия издержек, связанных с этими займами. Однако удельные издержки МФО обычно значительно выше, чем у коммерческих банков, поэтому при заданном уровне невозвращения займов МФО утратит капитал гораздо быстрее, чем произойдёт декапитализация типичного коммерческого банка.

Ещё одним важным фактором является то, что в большинстве стран и микрофинансирование как вид деятельности, и отдельные МФО как организации появились лишь недавно. Руководство МФО и их сотрудники относительно неопытны, надзорные органы также не имели практики анализа рисков в этой сфере и борьбы с ними. Кроме того, многие новые МФО быстро растут, что ложится тяжёлым бременем на управление и используемые системы.

14 Под достаточностью капитала понимают поддержание разумного соотношения между рисковыми активами финансовой организации и ее резервами из собственных средств. На него влияет не только соотношение собственного капитала и активов, но и правила, регламентирующие присвоение рискам определённых весов и создание резервов. Достаточностью капитала в широком смысле управляют с помощью сочетания этих показателей.

Наконец, как отмечается ниже, важные инструменты надзора в отношении специализированных МФО оказываются не слишком действенными.

По всем этим причинам осмотрительный консерватизм требует, чтобы в отношении МФО действовали более высокие требования к достаточности капитала, чем для обычных банков. Такое положение должно сохраняться по крайней мере в течение нескольких лет, пока МФО не продемонстрируют, что они способны достаточно успешно управлять рисками, а надзорный орган -достаточно оперативно реагировать на возникающие проблемы; после этого МФО можно разрешить вести такую же активную политику применительно к соотношению собственных средств к заемным, что и коммерческие банки

Есть и другое мнение; согласно ему, применение в отношении МФО более высоких требований к достаточности капитала (или требования об эквивалентной оценки риска, применяемого к портфелю микрозаймов диверсифицированных организаций) приведёт к снижению отдачи на собственный капитал при микрозаемных операциях, из-за чего снизится привлекательность ЭТОЙ сферы и условия работы окажутся неравными. С другой стороны, спрос на микрофинансирование в меньшей степени чувствителен к процентной ставке, чем спрос на обычные банковские кредиты. Таким образом, у тех, кто занимается предоставлением микрозаймов, есть больше возможностей пересматривать с предпроцентной ставки, чтобы получать требуемый доход, пока все такие заимодавцы действуют по одинаковым правилам, а государство не вводит ограничения на максимальный размер процентной ставки.

Применение норматива достаточности капитала к финансовым кооперативам - особый вопрос с точки зрения определения капитала. Все члены такого кооператива обязаны вложить некую минимальную сумму в «долевой капитал» такой организации. Но, в отличие от инвестирования в акционерный капитал банка, если член кооператива пожелает покинуть его, то обычно он может забрать свой долевой капитал. С точки зрения институциональной защищённости такой капитал неудовлетворителен: он непостоянен, и скорее всего будет изъят именно тогда, когда потребность в нём будет самой высокой, - т.е. в кризисный для кооператива момент. Для капитала, который сформирован из нераспределённой прибыли (иногда его называют «институциональным капиталом») подобная проблема несвойственна. Решить её можно, в частности, ограничив права членов кооператива на изъятие долевого капитала в том случае, если показатели его достаточности оказываются опасно низкими. Другой подход предусматривает требование к кооперативам в течение нескольких лет накопить определённый уровень институционального капитала, после чего о достаточности капитала судят только по этой нераспределённой прибыли.

Ограничения на выдачу необеспеченных займов; резервы на случай невозвращения займов

С тем, чтобы свести риск к минимуму, в подзаконных актах нередко оговариваются ограничения на выдачу необеспеченных кредитов в виде определённого процента (обычно - 100 процентов) от собственных средств банка. Такое правило не должно примениться к микрозаймам, так как это могло бы сделать невозможным дополнять собственный капитал за счёт депозитов или заёмных средств с целью получения повышенной прибыли.

Банковские подзаконные акты могут требовать резерв в размере 100 процентов для всех необеспеченных займов на момент их выдачи, ещё до того, как возникают проблемы с их погашением. Однако, говоря о портфеле микрозаймов, это требование неисполнимо. Даже если расходы на создание таких резервов впоследствии возмещаются за счёт возврата займа, совокупные сборы по текущим займам приведут к существенному занижению реальной прибыли МФО.

Для решения двух указанных проблем обычно в качестве «обеспечения» рассматривают групповые гарантии, что позволяет применить указанные нормативы в сфере мнкрофинансирования. Если все организации, предоставляющие микрозаймы, используют такие гарантии, то данный подход может стать удобным вариантом. Однако эффективность групповых гарантий ниже, чем часто предполагают. Многие МФО не прибегают к принудительному исполнению групповых гарантий, а также нет данных, говорящих о том, что показатели возврата микрозаймов, обеспеченных групповыми гарантиями, выше, чем для негарантированных индивидуальных микрозаймов. Самым важным источником защищённости в сфере предоставления микрозаймов являются не групповые гарантии, а эффективность процедур предоставления займов, их мониторинга и возвращении принятых в финансовой организации.

Независимо от того, какими аргументами оправдывают корректировки, от компетентных заимодавцев не нужно требовать автоматического депонирования резервов в виде существенного процента от суммы микрозаймов сразу после их выдачи. Однако после того, как возникли проблемы с возвратом таких займов, из-за отсутствия у них обеспечения более активные, чем для портфеля с обычным обеспечением, действия по формированию резервов могут быть оправданы. Это особенно верно для стран, где микрозаймы предоставляются на короткий срок. После того, как просрочка возвращения превысит шестьдесят дней, вероятность невозвращения необеспеченного микрозайма, выданного на три месяца с еженедельным графиком погашения, выше, чем для займа, выданного на два года, обеспеченного недвижимостью и предполагающего погашение ежемесячно.

В некоторых странах существует эффективный механизм предотвращения получения МФО кредитов у банков, так как МФО не могут предоставить надлежащее обеспечение, а без такого обеспечения банку пришлось бы создавать резерв на 100 процентов суммы кредита. В таких странах, следует рассмотреть возможности внесения поправок в банковские правила с тем, чтобы портфель займов МФО с хорошими показателями возвратности мог бы быть принят в качестве обеспечения банковского кредита.

Заемная документация

Учитывая размеры микрозаймов и природу их получателей, было бы чрезмерным или невозможным требовать в этой сфере ту же документацию по займам, что и у коммерческих банков. Так, это особенно верно для регистрации обеспечения, финансовых отчётов компании заёмщика или документов, удостоверяющих факт регистрации такой компании. Для микрозаймов подобные требования следует отменить. С другой стороны, некоторые методики предоставления микрозаймов требуют оценки способности каждого заемщика вернуть заем МФО. В таких случаях разумно требовать, чтобы в заемном досье содержались простые документы с оценкой потока денежных средств заёмщика. Однако когда МФО повторно предоставляет краткосрочные (напр., на три месяца) займы тому же заёмщику, не следует требовать от МФО повторного анализа потока денежных средств при выдаче каждого займа.

Ограничения на выступление лиц, совместно подписавших соглашение о займе, в качестве заёмщиков

Иногда подзаконными актами банку запрещается предоставлять кредит тем, кто совместно подписал соглашение о кредите или иным способом гарантировал возвращение другого кредита, выданного тем же банком. Такое положение создаёт проблемы дли финансовых организаций, применяющих механизмы группового заимствования, в рамках которых все члены должны совместно подписывать договорызайма друг друга.

Требования к физической безопасности и порядку работы отделений

Часы работы банка, расположение его отделений и требования к безопасности нередко жёстко регулируются таким образом, который способен воспрепятствовать предоставлению услуг в сфере микрофинансирования. Например, исходя из соображений удобства для клиентов, может потребоваться работа в часы, не совпадающие с обычным графиком; соображения экономии могут потребовать ротации сотрудников между разными отделениями, которые работают лишь один-два дня в неделю. Из-за требований безопасности (напр., наличия охранников и сейфов) или других правил, распространяющихся на обычную инфраструктуру, открытие отделений в сельских районах может быть сопряжено со слишком высокими затратами.

Положения, связанные с обеспечением физической безопасности и работой отделений, в контексте микрофинансирования требуют пересмотра (но не обязательно отмены). Потребность клиентов в доступе к финансовым услугам требуется сопоставлять с риском, который всегда присутствует при работе с денежными средствами.

Периодичность и содержание отчётности

От банков могут требовать отчитываться о своём финансовом состоянии часто (даже ежедневно). Во многих странах состояние транспорта и связи может сделать для сельских банков или отделений выполнение этих требований практически невозможным. Вообще, необходимость отчитываться перед органом надзора (или службой кредитной информации) может существенно увеличить административные издержки финансового посредника, особенно если он специализируется на совершении мелких сделок. Требования по отчётности для учреждений или программ микрофинансирования должны быть значительно проще, чем для обычных коммерческих банков.

Резервы для обеспечения депозитов

Во многих странах требуется, чтобы банки создавали и поддерживали резервы в размере, равном некоторому проценту от определённого типа депозитов. Эти резервы могут быть полезным инструментом кредитно-денежной политики, однако фактически они выступают в качестве налога на сбережения и могут привести к исключению возможности для мелких вкладчиков делать вклады вследствие повышения минимального размера депозитов, с которыми банки и МФО способны работать прибыльно. Принимая решения о размере требуемых резервов, необходимо учитывать последний недостаток.

Требования приемлемости и диверсификации собственников15

Типичная структура собственности и управления МФО отражает их происхождение и первоначальные источники капитала. НПО, государственных учреждений по оказанию помощи, международных донорских организаций и других инвесторов, поддерживающих развитие, гораздо больше, чем тех, кто, подобно акционерам обычных банков, преследует цель получения максимальной прибыли Лица, отвечающие за такие инвестиции, призванные стимулировать развитие, обычно не рискуют собственными средствами. Личная заинтересованность в пристальном мониторинге рискованного поведения стороны управленцев МФО у подобных инвесторов и работающих на них выборных

15 В данном разделе рассматриваются требования к собственникам, диктуемые пруденциальными регулирующими положениями. Они пересекаются с ней рулен циальными требованиями к собственникам, о которых идет речь на стр. XX [ограничения на право собственности].

Это не предполагает, что частные, ориентированные на получение максимальной прибыли владельцы коммерческих банков всегда осуществляют эффективный надзор за тем, как управляется банк. Но опыт всё же показывает, что такие владельцы в среднем контролируют то, как управляют их инвестициями, более тщательно, чем представители доноров и социальных инвесторов.

Типичные банковские регулирующие положения включают в себя требования относительно природы допустимых акционеров, а также минимального числа акционеров-учредителей и максимального процента акций, которые может иметь один акционер. С учётом характеристик собственности и управления МФО, работающих с депозитами, оба эти требования могут служить потенциальными препятствиями для их работы.

Эти требования способствуют достижению законных пруденциальных целей. Требования к природе допустимых акционеров призваны обеспечить, чтобы владельцы депозитарного финансового учреждения обладали финансовыми возможностями для прямого инвестирования дополнительных средств в случае необходимости и имели прямую заинтересованность в этом. Требования о диверсификации собственников призваны предотвратить «захват» лицензий на право осуществления банковской деятельности отдельными владельцами или группами, а также сформировать систему «сдержек и противовесов» в управлении. Однако вместе эти требования способны привести к серьёзным проблемам в распространённой ситуации, когда активы нового, получившего лицензию МФО практически полностью поступают от НПО, занимавшейся микрофинансированием до этого.

Во-первых, НПО иногда запрещено законом или подзаконными актами быть владельцем акций имеющих лицензию организаций. Такой запрет может служить законным целям, но, как правило, он создает слитком весомое препятствие на пути получения лицензии микрофинансовой организацией, происходящей от НПО: следует рассмотреть возможность внесения поправок. Даже если НПО всё же разрешат владеть акциями новой финансовой организации, требования о диверсификации могут создать новые проблемы. Например, требование наличия минимум пяти владельцев и ограничение максимальной доли акций во владении одного акционера 20 процентами принудит НПО, находящуюся на стадии преобразования, искать еще четырёх владельцев, совокупный вклад которых в капитал в четыре раза будет превышать вклад самой НПО. Данное положение может стать неоправданным бременем для организации, которая занимается социальными проектами, и прибыльность которой ещё не настолько высока, чтобы привлечь чисто коммерческий капитал. В качестве единственной альтернативы иногда использовали распределение акций среди других владельцев, которые не вносили эквивалентную долю в акционерный

Такая схема не способствует надёжному надзору со стороны таких новых владельцев.

Учитывая законные цели, которые преследуют требования приемлемости владельцев и диверсификации собственников, единого рецепта для пересмотра этих положений так, чтобы они отвечали потребностям МФО, не существует. Однако в ряде случаев простым решением может стать такой шаг: позволить лицензирующему органу самостоятельно анализировать каждую конкретную заявку микрофинансовых организаций и их предлагаемых партнёров, и отменять действие соответствующих требований о приемлемости и диверсификации акционеров, исходя из конкретной ситуации.

К кому должны применяться особые стандарты?

Следует ещё раз подчеркнуть, что большинство перечисленных в данном разделе поправок в идеале применимы не только к специализированным МФО, но и к микрофинансовым операциям, осуществляемым коммерческими банками или финансовыми компаниями. Некоторые из них могут также применяться к предоставлению займов без обеспечения, осуществляемому финансовыми кооперативами.

Даже если коммерческие банки страны в настоящее время не интересуются работой в сфере микрофинансирования, их отношение может измениться после того, как специализированные МФО убедительно продемонстрируют потенциальную прибыльность этого направления. Если банк, предлагающий весь спектр услуг, решит начать работу в области микрофинансирования или вступит в партнерские отношения с МФО для предоставления соответствующих продуктов, он должен иметь чёткое представления о положениях, регламентирующих такую деятельность; в противном случае гарантированно сохраняется раздробленность финансового сектора. Органы реагирования и надзора должны предусмотреть специальные инструменты, стимулирующие подобный результат: когда микрозаймы составляют небольшую часть диверсифицированного портфеля коммерческого банка, риск и издержки надзора в этой сфере становятся гораздо ниже. Кроме того, равные условия, предоставленные пруденциальными стандартами в отношении определённого вида деятельности, способствуют развитию конкуренции.

Проблема надзора

Опыт, накопленный в течение десятилетий разными странами в использовании многочисленных форм «альтернативных» финансовых организаций (в том числе - разных форм финансовых кооперативов, совместных обществ, сельских банков, деревенских банков, а теперь - и МФО), показывает, что практически везде серьёзно недооценивают проблемы, связанные с обеспечением такого надзора за деятельностью этих организаций, который обеспечивал бы их достаточную защищённость и стабильность. Когда различные заинтересованные лица начинают обсуждать правовую основу микрофинансировании в стране, относительно несложно и интересно разрабатывать нормативные акты, но вести конкретное практическое планирование в интересах результативного надзора гораздо сложнее и не столь занятно. В итоге в процессе реформирования нормативно-правовых положений надзору не уделяют необходимого внимания; при этом часто полагают, что любые проблемы, возникающие в связи с появлением новых положений, можно будет решить позже, временно предоставив надзорному органу дополнительные средства и техническую помощь. Это предположение во многом неверно. В результате могут появиться неисполнимые на практике регулирующие положения, что само по себе хуже, чем отсутствие регулирующих положений вообще.

Микрофинансирование как отрасль никогда не сможет в полной мере реализовать свой потенциал, если не перейдёт в область, где действуют организации, подпадающие под действие пруденциальных регулирующих положений, и где им придётся подвергаться пруденциальному надзору16. Хотя использование пруденциальных регулирующих положений и надзора для микрофинансирования неизбежно, возможны варианты при определении того, когда и каким образом это произойдёт. Эти варианты окажутся верными только в том случае, если возможности осуществления надзора, издержки и последствия будут проанализированы заранее и более тщательно, чем иногда происходит сейчас.

Важность заблаговременного и реалистичного анализа проблем надзора объясняется фидуциарной ответственностью, которую принимает на себя государство при выдаче лицензий на финансовую деятельность. Граждане должны иметь возможность предположить (и обычно предполагают), что выдача пруденциальной лицензии финансовому посреднику означает, что государство будет осуществлять действенный надзор за деятельностью такого финансового посредника с тем, чтобы защитить их вклады. Таким образом, лицензия - это обещание. Прежде, чем выдавать лицензии, государству нужно чётко определиться с природой соответствующих обещаний и решить, насколько оно способно их сдержать.

Инструменты надзора и их недостатки

Инструменты надзора за портфелем. Некоторые стандартные инструменты, применяемые для анализа портфеля банков не действуют в отношении микрозаймов. Как отмечалось ранее, документация в заемном досье не даёт удовлетворительного представления о риске. Аналогично, часто нецелесообразно

16 Данное заявление не подразумевает, что пруденциальные регулирующие положения в конечном итоге распространятся на все организации, оказывающие услуги в сфере микрофинансирования.

Вместо этого в большей степени следует полагаться на анализ систем предоставления займов, имеющихся в организации, и их прежних показателей. Для проведения такого анализа нужно знать методы и приёмы микрофинансирования; для того, чтобы итоги этого анализа служили практическим выводам, требуется их интерпретация и оценка лицами, обладающими опытом. Ответственные за осуществление надзора сотрудники не смогут осуществлять эффективный мониторинг за МФО без соответствующего обучения и в какой-то степени специализации.

Требование пополнить капитал. Когда МФО оказывается в сложном положении и орган надзора требует пополнить капитал, многие владельцы МФО не способны выполнить его. Владельцы НПО могут не располагать достаточным ликвидным капиталом Доноры и инвесторы, поддерживающие развитие, обычно имеют значительные средства, однако использование их внутренних процедур, регламентирующих выделение средств, требует зачастую столько времени, что оперативно отреагировать на такое требование невозможно. Таким образом, при возникновении у МФО, на которое распространяется надзор, проблемы, надзорный орган не сможет решить ее вливанием нового капитала.

Распоряжение о прекращении предоставления займов. Ещё один распространённый инструмент, который используют органы надзора при работе с испытывающими проблемы банками - распоряжение о прекращении кредитования; при этом банку не позволяют принимать дополнительный кредитный риск до тех пор, пока не будут решены его проблемы. Кредиты коммерческого банка обычно имеют обеспечение, и большинство его клиентов не обязательно ожидают автоматического продолжения кредитования после завершения выплат в счёт погашения текущего кредита. Поэтому коммерческий банк может приостановить выдачу новых кредитов без вреда для возврата существующих кредитов. Для большинства МФО ситуация выглядит иначе. Для большинства схем предоставления микрозаймов немедленное предоставление последующего займа является нормой. Если МФО достаточно долго не будет выдавать повторные займы, то клиенты теряют основной стимул к возвращению средств (т.е. уверенность в том, что в будущем при необходимости они получат своевременный доступ к займу). Когда МФО перестаёт выдавать новые займы, его клиенты обычно перестают возвращать те, что были ими получены. Из-за этого обстоятельства распоряжение о прекращении предоставления займов становится слишком мощным оружием, - по крайней мере, в ситуации, когда есть хоть какая-то надежда спасти портфель МФО.

Распродажа активов или слияние. Тесная связь типичного МФО с его клиентами может означать, что ценность заемных средств в руках других управляющих будет небольшой. Поэтому решение надзорного органа о передаче заемных активов более сильной организации может оказаться не столь действенным инструментом, как в случае обеспеченных кредитов коммерческих банков.

То, что некоторые ключевые инструменты надзора не слишком применимы в области микрофинансирования, разумеется, не означает, что в отношении МФО невозможно вести надзор. Вместе с тем, регулирующим органам следует тщательно учитывать этот факт, определяя количество подлежащих выдаче лицензий и степень консервативности при установлении стандартов достаточности капитала или требуемых уровней прежних показателей при преобразовании МФО.

Издержки надзора

Сторонники создания новых регулирующих положений для МФО испытывают справедливый энтузиазм в связи с предоставлением финансовых услуг людям, которые никогда прежде доступа к ним не имели. С другой стороны, надзорные органы в большей степени рассматривают издержки, связанные с осуществлением надзора за новыми мелкими структурами. Удачные регулирующие положения в сфере микрофинансирования должны уравновешивать оба эта фактора.

С точки зрения активов, в отношения которых осуществляется надзор, работа со специализированными МФО обходится гораздо дороже, чем надзор за многопрофильными банками. Одним из надзорных органов, имеющим опыт работы в течение несколько лет, было обнаружено, что издержки надзора при работе с МФО составляют 2 процента от суммы активов этих организаций; это почти в 30 раз дороже, чем надзор в отношении активов коммерческих банков. Доноры, содействующие развитию депозитарных организаций в области микрофинансирования, должны подумать о предоставлении временной материальной поддержки для осуществления надзора в отношении таких структур; эта поддержка необходима, пока сотрудники, отвечающие за надзор, знакомятся с сектором, а число организаций, которые могли бы совместно нести расходы по надзору, незначительно. Однако в долгосрочной перспективе правительству необходимо решить, будет ли оно брать покрытие этих затрат на себя, или заставит МФО перенести их на свою клиентуру.

Даже если дополнительные денежные расходы на осуществление надзора за деятельностью МФО покрываются каким-либо донором, есть и другие издержки в виде времени и внимания, которые должны выделять руководители надзорного органа. В ряде развивающихся стран и стран с переходной экономикой имеются системные проблемы, которые испытывают их коммерческие банки; они несут в себе значительный риск для экономики. В подобных условиях следует серьёзно подумать о тех издержках, которые могут быть связаны с чрезмерным отвлечением внимания руководства надзорного ведомства от решения своих непосредственных задач, когда от них требуют работать с мелкими МФО, не представляющими угрозы для финансовой системы страны.

Связанные с надзором административные издержки самих МФО тоже значительны. Нередко они составляют 5 процентов от суммы активов в первые один -два года и 1 процент - в дальнейшем.

Место надзора за сектором микрофинансирования

Учитывая сложности с распределением скудных ресурсов в сфере надзора, для МФО, работающих с депозитами, часто предлагают варианты, отличные от традиционных механизмов надзора, которые используются в отношении коммерческих банков.

В структуре существующего надзорного ведомства?

Наиболее приемлемым органом надзора для МФО, работающих с депозитами, обычно (хотя и не всегда) является надзорный орган, отвечающий за сектор коммерческих банков. Использование такого органа имеет преимущества: имеются необходимые навыки, снижается искушение спекулировать на регулирующих положениях. Следующий вопрос звучит так: следует ли создавать в структуре ЭТОГО органа отдельный департамент? В каждой стране ответ будет своим, но, учитывая иные характеристики риска и методики надзора за МФО и портфелем в сфере микрофинансирования, некий минимальный штат подготовленных сотрудников необходим.

Вопрос о том, следует ли помещать механизм регулирования сектора микрофинансов в структуру существующего надзорного органа, существенно усложняется в том случае, когда работу с МФО обоего типа (депозитарные и не работающие с депозитами) приходится вести в рамках единой, комплексной системы регулирующих положений. Задачи, связанные с выдачей разрешений микрозаемным организациям, не принимающим депозиты, имеют относительно мало общего с пруденциальными регулирующими положениями и надзором за депозитарными организациями. В определённых условиях возложение обеих этих несходных функций на один и тот же регулирующий орган можно оправдать прагматическими соображениями, например, отсутствием какой-либо иной подходящей структуры или вероятностью того, что если выдачей разрешений будет ведать иной орган, то этот процесс будет в большей степени подвержен политическому манипулированию и злоупотреблениям. В других случаях, от не принимающих депозиты МФО требуется предоставление отчетности органу банковского надзора для того, чтобы им было легче в конечном счете перейти к оказанию большего объема услуг и стать объектом более требовательных пруденциальных регулирующих положений. Вместе с тем, риски, возникающие при объединении пруденциального и непруденциального регулирования сектора микрофинансирования в компетенции органа банковского надзора, нередко оказываются более вескими, чем получаемые преимущества. Среди таких рисков - то, что надзорный орган может использовать неверный подход к организациям, не принимающим депозиты, а также возможность того, что общественность будет видеть в надзорном органе структуру, гарантирующую финансовую устойчивость организаций, не работающих с депозитами, хотя на самом деле такой орган не ведёт (и не должен вести) тщательный мониторинг их финансового состояния.

«Саморегулирование» и надзор

Иногда регулирующие органы полагают, что непосредственный надзор за многочисленными МФО со стороны государственного органа финансового надзора не оправдывает затраты на его осуществление. В качестве альтернативы предлагают саморегулирование. При рассмотрении саморегулирования нет чёткости, так как этот термин используется для обозначения разных понятий. В данной работе «саморегулирование» означает регулирование (и/или надзор), осуществляемое любым органом, который фактически контролируется самими регулируемыми структурами, и, таким образом, не контролируется государственным органом надзора.

В отношении этого аспекта имеются ясные результаты прежних периодов. В развивающихся странах неоднократно пробовали использовать механизм саморегулирования финансовых посредников, и практически никогда он не был в состоянии эффективно обеспечить надёжность регулируемых организаций. Нельзя утверждать, что эффективное саморегулирование в подобном контексте невозможно в принципе, однако можно сказать, что использование этого инструмента - всегда неоправданно рискованная игра с неясным исходом (по крайней мере, если от регулирования и надзора ждут обеспечения финансовой дисциплины и консервативного управления рисками).

Иногда регулирующие органы требовали, чтобы саморегулирование применялось в работе некоторых видов мелких финансовых посредников не потому, что при этом от регулирования и надзора ожидали эффективности, а потому, что такой вариант был с политической точки зрения более приемлем, чем заявление о том, что надзор за структурами, принимающими депозиты, осуществляться не будет. В определённых условиях данный вариант может быть разумным. Несмотря на то, что саморегулирование возможно не поддерживает финансовой устойчивости посредников, оно может быть полезным в смысле вовлечения организаций в процесс предоставления отчетности или выработки основных стандартов добросовестной практики.

Делегированный надзор

Под «делегированным надзором» понимают положение, при котором государственный орган финансового надзора делегирует осуществление непосредственного надзора другой структуре, но при этом продолжает осуществлять мониторинг и контроль за работой этой структуры. Такой механизм, похоже, срабатывал (по крайней мере, временно) там, где государственный орган финансового надзора внимательно следил за качеством работы структуры, которой были делегированы соответствующие полномочия (впрочем, неясно, насколько данная модель способствует сокращению общих затрат, связанных с надзором). Там, где рассматривают возможность применения данной модели, следует чётко ответить на три вопроса. (1) Кто возьмёт на себя значительные расходы, связанные с осуществлением делегированного надзора и контроля за ним со стороны соответствующего государственного органа? (2) Если структура, которой делегировали надзорную функцию, окажется ненадёжной и придётся эту функцию отзывать, есть ли у государственного органа финансового надзора реалистичный «резервный вариант»? (3) В случае несостоятельности организации, в отношении которой осуществлялся надзор, какая структура будет иметь полномочия и возможности разрешить сложившуюся ситуацию путём вмешательства, ликвидации или слияния?

Поскольку большинство МФО относительно невелики, есть мнение, что надзор за ними можно спокойно поручить независимым аудиторским фирмам. К сожалению, опыт показывает, что независимые аудиторские проверки МФО (даже проводимые филиалами международных аудиторских фирм) очень редко предусматривают анализ, который давал бы достаточную гарантию надёжности заемных активов МФО, что представляет собой значительно более высокие риски для микрозаимодавцев. Если данная функция передаётся аудиторам, надзорный орган должен требовать от них использования протоколов для работы именно с микрофинансовыми организациями (которые более действенны и более дорогостоящи чем те, что применяются обычно), а также регулярно проверять их работу.

5. Основные стратегические рекомендации

Анализ регулирующих положений и надзора в сфере микрофинансирования по определению сложен, и в нём присутствует масса оговорок и предостережений. С тем, чтобы добавить ясности и подчеркнуть основные моменты, в заключительной части данной работы кратко приведены некоторые главные рекомендации:

• В настоящее время разрабатываются новые эффективные методики «микрофинансирования», благодаря которым можно предоставлять официальные финансовые услуги малоимущим клиентам, которые прежде не имели к ним доступа. С тем, чтобы полностью реализовать свой потенциал, сектор микрофинансирования в конечном итоге должен получить возможность заняться лицензируемым финансовым посредничеством, на которое распространяется пруденциальный надзор, и необходимо разработать такие регулирующие положения, которые обеспечивали бы данный результат.

• Для решения вопросов, не требующих от государства осуществлять мониторинг и удостоверять финансовую надежность регулируемых организаций, не следует использовать пруденциальные регулирующие положения. Соответствующие формы непруденциальных регулирующих положений, включая положения гражданского и уголовного кодексов, обычно проще в исполнении и не столь дорогостоящи, как положения пруденциального характера.

• Не следует вводить пруденциальные регулирующие положения в отношении МФО, занимающихся исключительно предоставлением займов, причем, за счет собственного капитала или заимствующих средства только из зарубежных коммерческих и некоммерческих источников или отечественных коммерческих банков, подпадающих под действие пруденциального регулирования

• В зависимости от практических издержек и преимуществ, может отсутствовать необходимость в применении пруденциальных регулирующих положений к МФО, принимающим в залог только наличные денежные средства (обязательные сбережения), особенно если МФО не предоставляет займы за счет этих средств.

• Службы кредитной информации могут снизить издержки заимодавцев и расширить доступ к займам малоимущих заемщиков. Однако с технической точки зрения такие службы могут быть созданы не во всех странах мира.

• Разработчикам регулирующих положений в сфере микрофинансирования следует соблюдать осторожность в отношении шагов, которые могли бы спровоцировать дискуссию в обществе и среди политиков относительно процентных ставок по микрозаймам. Высокие ставки здесь необходимы. Во многих странах нельзя получить явную политическую поддержку процентной ставке, которая была бы достаточно высокой, чтобы обеспечить жизнеспособность микрофинансирования. В других условиях необходимую политическую поддержку могут обеспечить скоординированные действия по разъяснению важности такого инструмента соответствующим политикам и руководителям.

• Финансовые кооперативы (но крайней мере, крупные) должны подвергаться пруденциальному надзору со стороны специального финансового органа, а не со стороны органа, отвечающего за все кооперативы.

• Прежде чем ответственные за регулирование органы примут решение о времени ведения в действие и форме пруденциальных регулирующих положений, им следует провести компетентный финансовый и институциональный анализ ведущих МФО, по крайней мере, если существующие МФО являются основными кандидатами на получение новых лицензий, о которых идет речь.

• Микрозаемная организация не должна получать лицензию на привлечение денежных средств во вклады до тех пор, пока она не продемонстрирует свою способность управлять своей заемной деятельностью с таким уровнем прибыли, который может покрыть все ее расходы, включая дополнительные финансовые и административные издержки на использование вкладов, которые она намеревается привлечь.