Бюджетная система Российскоой Федерации

в) экономический потенциал налогоплательщика. Этот критерий связан не с фактическим, а с потенциальным уровнем доходов человека с учетом его способностей, навыков, уровня образования и трудового стажа. Обладая высоким человеческим потенциалом, налогоплательщик может использовать его не полностью. Он будет платить низкие налоги за счет того, что уровень его доходов будет ниже. Аналогично, предприятие может не использовать полностью свои производственные мощности, снижая тем самым уровень налогов. С точки зрения экономики в целом подобное решение является неэффективным, поскольку снижает возможности экономического роста. Поэтому государство вводит налоги, которые ориентируют налогоплательщика на более полное использование его экономического потенциала. Примером может служить налог на имущество, который основывается на оценке его стоимости вне зависимости оттого, как используется эта собственность;

в) выгоды, получаемые от государственных расходов. Налоги формируют "бюджет государства, который в свою очередь расходуется на финансирование различных общественных программ. Однако, не все налогоплательщики получают от этих программ одинаковые выгоды. Если государство финансирует строительство железной дороги, то люди, ежедневно пользующиеся ею, получают большие выгоды, чем те, кто предпочитает ездить на автомобиле. Соответственно, их участие в покрытии данных государственных расходов должно быть более высоко. Рассматриваемый принцип нельзя использовать в отношении всех расходов. Государство финансирует производство общественных благ, а их свойства таковы, что оценить выгоды отдельных потребителей сложно или практически невозможно. Но в отдельных случаях, когда оценка выгод возможна, этот принцип может успешно применяться. Например, налоги на владельцев автотранспортных средств могут направляться на целевое финансирование ремонта дорог.

Критерии справедливости налогов, как правило, противоречат критериям их эффективности. Построение налоговой системы не может опираться исключительно на экономические расчеты, оно обязательно должно учитывать общественные предпочтения. Поэтому оптимальной может быть признана такая структура налоговой системы, которая наилучшим образом отражает выбор общества между справедливостью и эффективностью налогов.

Административная простота

Задачей государства является построение такой налоговой системы, издержки функционирования которой были бы минимальны в расчете на 1 руб. собранных налогов. При этом выделяются два вида издержек - прямые и косвенные. Прямые издержки представляют собой расходы на содержание государственных налоговых органов - приобретение оборудования, выплату заработной платы и т.п. Они ежегодно утверждаются в составе бюджетных расходов. Хотя содержание современной налоговой службы является достаточно дорогостоящим, прямые издержки обычно составляют доли процента от суммы собранных налогов. Так, в соответствии с законом о федеральном бюджете на 2003 год расходы на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам утверждены в объеме 31094,6 млн. руб. (Приложение 7, ведомственная структура расходов федерального бюджета), что составляет около 1,5% от общей величины расходов.

Наибольший удельный вес в составе издержек, связанных с функционированием налоговой системы, имеют так называемые косвенные издержки. Они включают в себя затраты на ведение бухгалтерского и статистического учета на предприятиях, на заполнение налоговых форм и деклараций, оплату юридических услуг по вопросам налогового права и т.п. Особенностью косвенных издержек является то, что они почти полностью ложатся на налогоплательщиков. Оценить их величину достаточно сложно. По некоторым оценкам, их объем может составлять до 10% от величины налоговых поступлений.

Уровень прямых и косвенных издержек определяется множеством факторов, прежде всего структурой налоговой системы, ее стабильностью, технической оснащенностью налоговых органов, подготовленностью налогоплательщиков к ведению налогового учета. Чем больше налогов взимается в стране, тем выше, при прочих равных условиях, затраты на содержание налоговой системы. На объем издержек влияет и качество налогового законодательства. Если законом предусмотрено большое количество льгот для различных категорий налогоплательщиков, косвенные издержки будут расти вследствие поиска "лазеек" для ухода от налогов. Нечеткость налогового законодательства порождает массу споров и судебных разбирательств, в результате чего не только возрастают прямые и косвенные издержки, но и ухудшает общий экономический климат в стране.

Гибкость

Гибкость налоговой системы определяется тем, насколько оперативно она может изменяться в зависимости от экономической ситуации в стране. Это свойство определяет возможность использования налоговой системы как инструмента активного регулирования экономики. В теории известен следующий вариант налоговой политики, направленный на сглаживание экономических циклов и смягчение негативных последствий кризисов. На "пике" подъема экономики рекомендуется сдерживание экономического роста с помощью повышенного налогообложения, а в момент депрессии - его стимулирование путем снижения налоговых ставок и предоставления дополнительных льгот. Насколько эффективными оказались реальные налоговые системы как инструмент конъюнктурной политики?

Налоги могут вводиться или отменяться только на основе законов, поэтому установление новых налогов - это длительный процесс. Его можно условно разделить на ряд этапов, которые характеризуют так называемые лаги (периоды запаздывания) налоговой политики. Первый лаг - законодательный - связан с разработкой законопроекта о введении налога, его рассмотрением и утверждением в парламенте. Исполнительный лаг начинается с момента принятия соответствующего закона и связан необходимостью организации взимания налога. В этот период осуществляется подготовка инструкций и других подзаконных актов для налоговой службы, разъяснение порядка взимания налога, в случае необходимости - расширение персонала налоговых органов и его дополнительная подготовка, а также определение круга налогоплательщиков и их информирование о порядке и сроках уплаты налога. С момента введения нового налога до реального перечисления денег в бюджет также проходит определенное время - финансовый лаг. Поступление налоговых платежей в бюджет осуществляется не непрерывно, а с определенной периодичностью. Продолжительность финансового лага определяется налоговым периодом. Она существенно сокращается, если налог перечисляется в бюджет авансовыми платежами. Наконец, после внесения всех обязательных платежей налоговой службой проводится проверка правильности их исчисления, определяется сумма недоимок, корректируется прогноз налоговых поступлений на следующий период. Этот последний лаг называется контрольным. Наличие временных лагов препятствует использованию налоговой политики как инструмента сглаживания экономических циклов. Их продолжительность очень трудно прогнозировать, а значит нельзя точно определить, какую стадию экономического цикла придется введение нового налога. Если налог, вводимый на этапе подъема, начинает реально поступать в бюджет может в момент депрессии, он дестабилизирует экономическую ситуацию и может быть препятствием для быстрого выхода на траекторию роста.

Другая трудность применения налогов как инструмента конъюнктурной политики связана с их влиянием на ожидания налогоплательщиков. Любые действия государственных органов порождают в обществе определенные рациональные ожидания. Заявление о планируемом введении новых или увеличении существующих налогов побуждает плательщиков искать способы снижения налогового бремени. Например, собственники капитала предпримут меры по выведению капитала в страны с низким уровнем налогообложения и более предсказуемой экономической политикой, что негативно скажется на объеме внутренних инвестиций, а значит и темпах экономического роста. Характер ожиданий во многом определяется доверием общества к политике правительства. Если уровень политического доверия невелик, люди постараются заранее обезопасить себя от внезапных изменений в налоговой политике, которые, по их мнению, могут наступить в любой момент. В результате искажается структура экономики, снижается эффективность и определенность налогового регулирования.

Сказанное не означает, что налоги в принципе не могут использоваться как инструмент регулирования конъюнктуры. В теории известен эффект так называемой автоматической стабилизации, который основан на объективных изменениях налоговой базы. Он не предполагает изменения налогового законодательства для увеличения или сокращения налоговых поступлений на различных стадиях цикла. Эффект автоматической стабилизации характерен для прогрессивных налогов. Когда экономика вступает в фазу кризиса, доходы граждан и предприятий сокращаются. Если налоговая система имеет прогрессивный характер, возрастет доля доходов, облагаемых по минимальной ставке. В результате снизится средняя ставка их обложения. Обратный эффект будет достигаться при росте доходов на повышающей стадии экономического цикла.

Политическая ответственность

Государство может проводить эффективную налоговую политику только в условиях политической стабильности и общественного доверия к его действиям. В связи с этим большое значение имеет четкое, полное и понятное ее законодательное обеспечение. В демократическом обществе граждане должны иметь возможность контролировать функционирование налоговой системы, порядок формирования и распределения доходов государства, вносить предложения по совершенствованию налогообложения через своих представителей в законодательных органах власти.

Политический контроль за функционированием налоговой системы необходим в связи с существованием групп особых интересов, которые могут получать выгоды от отмены или введения налогов в ущерб другим налогоплательщикам, используя сильное парламентское лобби. Не менее важно контролировать расходную часть бюджета государства. Если государственные расходы завышены, предпочтение будет отдано такой структуре налоговой системы, при которой гражданам сложно определить размер своих налоговых платежей. Если платежи по прямым налогам каждый может точно рассчитать, то оценить сумму уплаченных косвенных налогов (НДС, акцизы, налог с продаж и т.п.), включенных в цену товара, очень трудно. В демократических странах налоговая система строится на основе баланса общественных интересов, и не должна дискриминировать отдельные группы налогоплательщиков в пользу сильных групп влияния.

Государственные налоговые органы

Налоговая система любого государства включает не только законодательную регламентацию перечня обязательных платежей, порядка их исчисления и уплаты. Налоги - это отношения принуждения, поэтому немаловажное значение имеет создании эффективной системы налоговых органов, обеспечивающих полное и своевременное изъятие обязательных платежей в бюджет государства. Состав и структура управления налоговых органов разных стран существенно различаются. В России налоговыми органами являются Министерство РФ по налогам и сборам (МНС РФ) и его территориальные подразделения. В определенных случаях, связанных с налогообложением товаров, пересекающих таможенную границу, полномочиями налоговых органов также обладают таможенные органы.

Система органов Министерства РФ по налогам и сборам (ранее - Государственная налоговая служба) представляет собой единую систему контроля за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты. Деятельность Министерства регулируется соответствующим Положением, которое определяет его организационную структуру, задачи, функции и права. Права, обязанности, ответственность налоговых органов и их должностных лиц также закреплены в Налоговом кодексе РФ (глава 5).

К числу основных задач налоговых органов относятся:

контроль за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

организация и ведение учета налогоплательщиков;

учет и анализ динамики поступления налогов по видам обязательных платежей, категориям плательщиков, территориям; информирование федеральных, региональных и местных органов власти о поступлении налогов;

участие в разработке налоговой политики и налогового законодательства; совершенствование функционирования налоговой системы путем методических разработок, внедрения новых форм информационного обеспечения и др.; контроль за изданием министерствами, ведомствами и другими организациями нормативных документов, связанных с налогообложением,

разработка форм налоговых расчетов, отчетов, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей;

возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет;

оказание консультационных услуг налогоплательщикам; разъяснительная работа по применению законодательства о налогах и сборах.

Для осуществления возложенных на них функций государственные налоговые органы наделяются рядом прав:

требовать от налогоплательщиков документы, служащие основанием для исчисления и уплаты налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов;

производить налоговые проверки проведение в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также у физических лиц;

обследовать производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения, независимо от места их нахождения; проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика;

приостанавливать операции по расчетным счетам и накладывать арест на имущество налогоплательщиков;

требовать от налогоплательщиков и иных обязанных лиц устранения выявленных нарушений налогового законодательства контролировать их выполнение;

применять финансовые санкции по отношению к недобросовестным налогоплательщикам, взыскивать недоимки и пени по налогам;

привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков;

заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на право осуществления налогоплательщиком определенных видов деятельности;

предъявлять иски в суд и арбитраж: взыскании налоговых санкций; ликвидации организации любой организационно-правовой формы; признании сделок недействительными; взыскании неосновательно приобретенного имущества в доход государства и др.

Налоговые органы имеют право проводить налоговые проверки на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их формы собственности. Налоговые проверки подразделяются на

документальные и фактические. Документальные проверки проводятся на основе изучения различных форм налоговой отчетности и других документов, необходимых для исчисления налоговых обязательств плательщика. Фактическая проверка не связана с изучением документов, основными ее формами являются: обследование помещений и инвентаризация имущества, вызов и опрос свидетелей с для получения информации о нарушениях налогового законодательства и т.д.

Проверки могут быть камеральными и выездными. Камеральные проверки проводятся в отношении всех налогоплательщиков. Они осуществляются по месту нахождения налогового органа, основываются на имеющихся в его распоряжении налоговых декларациях и других документах о финансовом положении и деятельности налогоплательщика. Камеральные проверки проводятся сотрудниками налоговых органов в соответствии с их служебными обязанностями, и для них не требуется какого-либо специального решения руководства. Продолжительность проверки в общем случае составляет два месяца со дня представления плательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога. При этом налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, подтверждающие правильность расчета и своевременность внесения налогов в бюджет.

Выездные проверки могут проводиться только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и только по решению руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Такие проверки могут проводится не чаще одного раза в год, за исключением некоторых особых случаев, таких как реорганизация или ликвидация организации-налогоплательщика. Их максимальная продолжительность также составляет два месяца. Однако, в исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной проверки до трех месяцев.

И камеральные, и выездные проверки не могут охватывать более чем три календарных года деятельности налогоплательщика, предшествовавших году их проведения.

Предприятие или организация не вправе скрывать от работников налоговой органов те документы, которые не входят в законодательно установленный перечень сведений, составляющих коммерческую тайну. В частности, запрещено сокрытие следующих документов:

устав юридического лица и его учредительные документы;

отчетность о финансово-хозяйственной деятельности предприятия;

документы о платежеспособности;

регистрационные удостоверения, лицензии и другие документы, дающие право на осуществление данного вида деятельности;

сведения о численности и составе работников предприятия, условиях труда и его оплате;

сведения о загрязнении окружающей среды;

информация о нарушении антимонопольного законодательства;

документы об уплате налогов и др.

Налоговые и таможенные органы несут ответственность за свои неправомерные действия, решения или бездействие, в результате которых налогоплательщику были причинены убытки. Эти убытки подлежат возмещению за счет федерального бюджета. Работники налоговых органов обязаны соблюдать налоговую тайну.

Министерство РФ по налогам и сборам несет ответственность за организацию учета налогоплательщиков. Постановка на учет проводится по месту нахождения организации-юридического лица, а также всех ее филиалов; по месту нахождения налогоплательщика-физического лица; по месту нахождения имущества, подлежащего налогообложению (недвижимости, транспортных средств). Основой для ведения учета плательщиков налогов является Государственный реестр налогоплательщиков, в рамках которого каждому плательщику присваивается идентификационный номер (ИНН). Номер является единым по всем видам налогов и указывается во всех документах, представляемых в налоговые органы. На его основе информация вносится в компьютерную базу данных, позволяющую осуществлять оперативный контроль за правильностью уплаты налогов. С 1996 г. в России ИНН присваивается не только юридическим, но и физическим лицам.

К системе налоговых органов в зарубежных странах примыкает налоговая полиция. В 1992 году она была создана и в России, с 1993 года являлась самостоятельным правоохранительным органом. В ее состав входила Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП РФ), органы Федеральной службы налоговой полиции в субъектах РФ и местные органы налоговой полиции.

Налоговая полиция привлекалась для совместных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, правильности уплаты налогов. К числу основных ее функций были отнесены относились:

проведение оперативно-розыскных и предварительных следственных действий для выявления и пресечения налоговых преступлений;

розыск лиц, подозреваемых в совершении налоговых преступлений;

прием, регистрация и проверка информации о преступлениях и нарушениях налогового законодательства;

обеспечение безопасности деятельности налоговых органов, защита их сотрудников и членов их семей;

содействие налоговым органам, органам внутренних дел, прокуратуры и др. в выявлении и предупреждении налоговых преступлений;

выявление и пресечение коррупции в налоговых органах;

сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства.

С 2003 года Федеральная служба налоговой полиции в России была упразднена, а ее функции переданы Министерству внутренних дел.

Уклонение от налогообложения

Налоговое планирование и уклонение от налогов

Даже в развитых зарубежных странах, несмотря на высокий уровень развития налоговых служб, проблема сбора налогов продолжает оставаться актуальной. Так, по некоторым оценкам объем налоговых недоимок в США в середине 90-х годов XX века составлял около 140 млрд. долл.

Соотношение фактических и максимальных расчетных поступлений в бюджет по определенным видам налогов называется собираемостью налогов. Собираемость налогов, как правило, не бывает стопроцентной. В некоторых странах ее значение находится на уровне 90%. В России уровень собираемости налогов значительно ниже. Например, в 1997 г. величина налогов на прибылью доходы, фактически перечисленных в бюджет, составила лишь 44,1% от утвержденного бюджета и 77,7% - от секвестированного. Низкая собираемость налогов может быть связана не только с низким уровнем налоговой дисциплины и недостаточным контролем за доходами налогоплательщиков, но и с завышенной оценкой ожидаемых налоговых доходов государства.

В теории и на практике принято различать такие понятия, как "налоговое планирование" и "уклонение от уплаты налогов". Налоговое планирование - это использование налогоплательщиками своих законных прав для минимизации налоговых платежей. Налоговое планирование может быть основано на поисках несовершенства, несогласованности законодательства, использовании предоставляемых законом льгот. В отличие от уклонения от налогов, оно не связано с нарушением действующего законодательства и осуществляется исключительно легальными способами. Можно выделить несколько основных форм налогового планирования: выбор организационно-правовой формы юридического лица (с целью получения льгот для малых предприятий, некоммерческих организаций и т.п.); выбор места размещения или регистрации фирмы (например, создание оффшорных компаний); использование налоговых льгот; оптимизация инвестиционной политики.

В отличие от налогового планирования, уклонение от уплаты налогов - это полное или частичное неисполнение налогоплательщиком обязательств по уплате налогов, возложенных на него в соответствии с действующим законодательством. Оно может осуществляться в форме искажения отчетности, предоставляемой в налоговые органы, ведения незарегистрированной хозяйственной деятельности, нарушения сроков уплаты налогов, незаконного использования налоговых льгот и т.д. В отличие от налогового планирования, уклонение от уплаты налогов является основанием для применения штрафных или иных санкций по отношению к налогоплательщику.

Модель рационального уклонения от налогов

На практике оценить масштабы уклонения от уплаты налогов чрезвычайно сложно. Отправной точкой для его изучения может послужить простая теоретическая модель, которая исходит из предпосылки о рациональном поведении налогоплательщиков.

Рассмотрим фирму - налогоплательщика, которая стремится максимизировать свой конечный доход. Известна величина дохода, находящегося в ее распоряжении до уплаты налога. Предположим, что в стране действует пропорциональный налог на доходы предприятий, и его ставка (в процентах) равна t Размер налога, выплачиваемый с каждого дополнительного рубля дохода, равен: Mt = t: 100%. (Например, если ставка налога равна 35%, налогоплательщик должен перечислить государству 35 коп. с каждого рубля дохода). Назовем эту величину предельными налоговыми отчислениями.

Если какая-то часть дохода будет сокрыта от налогообложения, фирма получает выгоду, которая равна сумме неуплаченного налога. В расчете на 1 рубль сокрытого дохода эта выгода будет равна Mt.

Однако, уклонение от уплаты налога связано не только с выгодами, но и с издержками. Государство контролирует деятельность предприятия, и если налоговое нарушение будет выявлено, фирма будет обязана уплатить штраф. Назовем величину штрафа в расчете на один дополнительный рубль сокрытого дохода предельным штрафом (МР). Чем больше объем сокрытого дохода, тем больше должна быть величина предельного штрафа, поскольку злостные неплательщики должны подвергаться большему наказанию.

Если бы контроль налоговых органов за деятельностью фирмы был полным и постоянным, уклонение от налогов не имело бы смысла. Проблема заключается именно в том, налоговые нарушения выявляются не всегда. А значит фирма может быть подвергнута наказанию лишь с определенной вероятностью, которую мы обозначим р. С ростом сокрытия доходов от налогообложения вероятность выявления нарушения также увеличивается.

Таким образом, ожидаемые предельные издержки фирмы (МС), связанные с неуплатой налогов, будут равны:

МС = МР*р

Следует обратить внимание на то, что обе величины в правой части уравнения растут с увеличением сокрытия дохода от налогообложения.

Принимая решение о том, какой объем доходов сокрыть от налогообложения, фирма будет сопоставлять свои ожидаемые выгоды (Mt) и издержки (МС). С того момента, когда предельные издержки будут больше предельных выгод, уклонение от налогов станет невыгодно. Изобразим эту ситуацию графически.По оси абсцисс будем откладывать величину дохода, сокрытого от налогообложения (R), а по оси ординат - предельные выгоды и издержки, связанные с уклонением от налогообложения.

При рациональном поведении фирмы оптимальным для нее будет такой размер сокрытия доходов, при котором предельный выигрыш будет равен ожидаемому предельному штрафу. На графике 1 эта ситуация соответствует точке а, в которой графики Mt и МС пересекаются. Следовательно, объем сокрытия доходов от налогообложения будет равен R_onmuM- Если фирма предпочтет уклоняться от налогов в больших масштабах, дополнительно получаемые ею выгоды не будут компенсировать ожидаемый рост наказания.

Приведенная модель позволяет сделать вывод о том, от каких факторов зависят масштабы уклонения от налогов. К их числу относятся:

ставка налога. При ее росте повышается выигрыш фирмы в результате неуплаты налогов, следовательно будет расти стремление уклониться от налогообложения. На графике эта ситуация будет соответствовать смещению линии Mt вверх;

величина штрафа за неуплату налогов. Чем выше штраф, тем выше ожидаемые предельные издержки уклонения от налогообложения, и, следовательно, тем меньше объем сокрытия доходов. Повышение штрафов можно показать на графике смещением кривой МС вверх, что приведет при прочих равных условиях к снижению величины R_onmm - При этом возможна и такая ситуация, при которой уклонение от налогов станет нерациональным. В этом случае минимальный уровень ожидаемых издержек будет больше, чем получаемая выгода;

вероятность обнаружения нарушения. Чем чаще и полнее налоговые органы проверяют финансово-хозяйственную деятельность предприятия, тем выше ожидаемые издержки уклонения от налогов.

Рассмотренная нами модель рационального уклонения от налогов является упрощенной. Для повышения ее адекватности реальной действительности можно рассмотреть ряд дополнительных факторов:

многообразие налогов и способов уклонения от их уплаты. Мы рассмотрели только один случай - уклонение от налога на доход. Но в структуре налоговой системы любого государства существует множество обязательных отчислений, и издержки уклонения от их уплаты также существенно отличаются. Если базу исчисления налога на прибыль можно снизить многими способами, та такие объекты, как недвижимость и автотранспортные средства, трудно сокрыть от налогового учета;

психологическое восприятие уклонения от налогов. Люди имеют разную склонность к риску. Одни готовы честно заплатить налоги даже будучи уверенными, что налоговая проверка их не коснется. Другие склонны рисковать ради получения даже небольшой выгоды. За счет этого издержки уклонения от уплаты налогов для разных людей будут отличаться;

дифференцированность налогового контроля. Например, в США вероятность проведения полной налоговой проверки в отношении конкретного лица связана с величиной дохода, продекларированного им за предшествующий период. В первую очередь проверяется налоговая отчетность тех, кто имеет наиболее высокий размер доходов. Вероятность налоговых проверок для различных категорий плательщиков также можно оценить и учесть при проведении экономических расчетов.

Тема 7. Расходы бюджетной системы

Понятие бюджетных расходов и факторы, определяющие их величину

Эффективность бюджетных расходов

Планирование бюджетных расходов

Виды бюджетных расходов

I. Текущие расходы

II. Капитальные расходы

Понятие бюджетных расходов и факторы, определяющие их величину

В современной экономической системе государство выполняет ряд общественно-значимых функций. Успешная их реализация предполагает, что каждая государственная программа должна иметь соответствующую финансовую поддержку. Государство использует финансовые ресурсы, аккумулируемые бюджетной системой за счет налогов и других видов доходов, на финансирование программ расходов. Расходы государства затрагивают интересы каждого гражданина, в демократических странах они привлекает к себе широкое общественное внимание и являются предметом активной дискуссии. Предприятия, организации, граждане являются налогоплательщиками, они участвуют в финансировании доходной части бюджета и поэтому заинтересованы в том, чтобы государство эффективно распоряжалось финансовыми ресурсами. В развитых странах мира большое внимание уделяется развитию общественного контроля за формированием и исполнением программ расходов.

Бюджетные расходы можно определить как "процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год" (см. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ЮНИТИ, 1999. - с. 115). Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит несколько иное определение. В соответствии с ним расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Приведенные определения отражают различные подходы к пониманию государственных расходов. В первом случае акцент делается на управленческие, процедурные моменты. Действительно, в современных условиях бюджетные расходы - основа сложной системы взаимоотношений, охватывающей не только органы государственной власти (законодательные, исполнительные, контрольные и др.), но и гражданское общество. Распределение государственных средств по отдельным расходным статьям закрепляется законодательно, в составе законов о бюджете. Его планирование, обсуждение, исполнение и контроль является центральным элементом бюджетного процесса. Определение, принятое в Бюджетном кодексе, подчеркивает функциональную сторону расходов, делает акцент на разграничении расходных полномочий различных уровней государственной власти.

Для количественной оценки расходов могут использоваться такие показатели, как общий их объем, темпы роста (прироста), динамика по отношению к ВВП, структура расходов и ее изменение, а также объем отдельных видов расходов в расчете на душу населения. Для изучения структуры могут использоваться экономическая, функциональная и ведомственная классификация расходов бюджета. Величина бюджетных расходов зависит от многих факторов. Она определяется объемом валового внутреннего продукта страны; величиной доходов государства, которая, в свою очередь, зависит от уровня налогообложения, собираемости налогов, неналоговых поступлений в бюджет; предпочтениями общества в пользу перераспределительных программ и рядом других факторов.

В различных странах периодически принимаются программы сокращения отдельных видов расходов, направленные на экономию бюджетных средств и повышение эффективности их использования. Однако, для государственных расходов в целом характерна тенденция к опережающему росту по отношению к ВВП. Рассмотрим более подробно факторы, определяющие динамику расходов:

1. Экономическое развитие страны. Если страна находится на этапе экономического подъема, доходы бюджета растут и, как следствие, расширяются возможности по осуществлению бюджетных расходов. Политические силы, представляющие интересы различных общественных кругов (малообеспеченных слоев населения, предпринимателей, получающих государственные заказы и т.п.) оказывают давление на правительство с требованиями увеличить определенные расходные статьи.

Сокращать расходы на этапе экономического спада значительно сложнее, чем увеличивать при благоприятной ситуации в экономике. Стимулы к их росту более сильны и понятны обществу. В этом проявляется асимметрия интересов по отношению к росту государственных расходов. Выгоды от роста расходов очевидны, они проявляются достаточно быстро и их легче прогнозировать. (Например, положительный эффект социальных расходов заключается в повышении уровня доходов пенсионеров, инвалидов, семей с детьми). Напротив, выигрыш от экономии государственных средств не столь очевиден и проявляется в более длительной перспективе. Сокращение расходов, особенно в части финансирования социальных программ, - это непопулярная мера. Поскольку программы ограничения расходов имеют сильную оппозицию, их успешная реализация возможна только при наличии политической воли, решительности правительства, а также дополнительной общественной поддержке.

2. Человеческое развитие. Вложения в развитие человека - важная задача государства. Эти вложения нацелены не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Они связаны с развитием системы образования, здравоохранения, культуры и искусства и имеют значимый удельный вес в бюджетах развитых стран. По плану на 2003 год в структуре федерального бюджета России расходы на образование должны составить 4,2% от общего объема расходов; на здравоохранение и физическую культуру -1,7%; на социальную политику - 6,4%; на культуру, искусство и кинематографию - 0,6%.

Для планирования расходов на человеческое развитие являются демографические и социальные показатели - численность населения и отдельных его категорий (население с различным уровнем доходов; численность детей дошкольного и школьного возраста, студентов учебных заведений; число больных по различным группам заболеваний и т.д.). Величина расходов определяется двумя факторами - контингентом получателей и нормами расходов, которые рассчитываются на душу населения и закрепляются в законодательстве, инструкциях и методиках. Если число получателей увеличивается, объем расходов также должен возрастать.

3. Научно-технический прогресс. Развитие техники и технологии ведет к появлению новых видов общественных благ и провалов рынка, а значит и новых сфер государственного регулирования. Например, бурное внедрение новых видов носителей информации в XX веке привело к резкому снижению затрат на копирование информационных продуктов. В результате перед производителями остро встала проблема защиты их авторских прав, которую должно обеспечивать государство.

За счет государственного бюджета финансируются такие проекты, которые не приносят коммерческого эффекта, но являются фактором национального престижа страны. Речь идет о фундаментальных научных разработках, технологиях военного назначения, исследовании космического пространства. В странах, являющихся мировыми лидерами в сфере НТП, значимость государственной поддержки научно-технического развития оценивается очень высоко. Соответственно велик и удельный вес данных расходных статей в структуре бюджета.

4. Институциональные и политические факторы. Государственные расходы закрепляются в законах, долгосрочных программах, соглашениях с международными организациями. Для их пересмотра в закон о бюджете необходимо вносить поправки, что ограничивает возможности по оперативному изменению расходов государства.

Государственные организации по своей природе являются бюрократическими. Они стремятся укрепить свои позиции, которые в свою очередь зависят от размеров их бюджета и подконтрольных расходов. Являясь профессионалами в конкретной области, они лучше осведомлены о положении дел и отстаивают коллективные интересы. Напротив, потребители государственных услуг хуже информированы, разобщены, имеют противоречивые цели и задачи.

Находящиеся у власти политические силы также могут отстаивать повышение государственных расходов. Наиболее ощутимо это проявляется в период предвыборной кампании, когда действующее руководство может использовать расширение расходов для привлечения избирателей в поддержку своих кандидатов.

5. Внешние обстоятельства. При возникновении чрезвычайных ситуаций, таких войны или природные катаклизмы, роль государства в регулировании экономики существенно возрастает. Увеличиваются и государственные расходы, которые в дальнейшем с трудом поддаются сокращению.

Эффективность бюджетных расходов

Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограничены. При их распределении возникает потребность в оценке эффективности отдельных программ расходов. Программы, приносящие больший ожидаемый эффект, должны получить и большую финансовую поддержку, в то время как неэффективные расходы должны быть сокращены. При этом оценить результативность программ расходов очень сложно по целому ряду причин.

Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не только экономическую, но и социальную составляющую. Социальный эффект имеет определяющее значение при формировании государственной политики, однако объективно измерить его практически невозможно. Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью разных показателей, таких как: прием и выпуск студентов высших учебных заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным группам специальностей), трудоустройство выпускников, численность аспирантов и т.п. Однако, эти показатели лишь косвенно характеризует качество образования, и общая оценка эффективности расходов может получиться искаженной.

Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь, речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение, культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее. При определении объемов финансирования таких программ необходимо оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.

В-третьих, государственные расходы влекут множество побочных эффектов, как положительных, так и отрицательных. Например, строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в непосредственной близости от нее. Побочные эффекты являются компонентом эффективности расходов, и учитывать их необходимо. Однако, в силу сложности и многочисленности они трудно поддаются прогнозированию.

Поскольку построить объективную оценку очень сложно, на практике используется универсальный механизм принятия решений в условиях неопределенности -общественный выбор, в основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной кампании граждане голосуют за представителей различных политических сил, избираемых в органы государственной власти, ориентируясь при этом на выдвигаемые ими программы. Выборные органы власти обеспечивают реализацию интересов избирателей при выработке государственной политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.

Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо соблюдать ряд условий. Программы должны быть максимально конкретны, при этом они должны ориентироваться на достижение общественно-значимых целей, а не на финансирование организаций. Отбор программ должен проводиться на конкурсной основе. Процедуры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и широко известны. Расходы по возможности не должны носить постоянного характера, при составлении бюджета на очередной год их структуру следует пересматривать на основе анализа достигнутых результатов. Программы расходов должны быть прозрачными и доступными для общественного контроля. Необходимо информирование общественности о том, на какие цели и в каком объеме расходуются средства налогоплательщиков. Наконец, получатели перемещенных выгод (администраторы и исполнители программ), не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений по программам расходов, отбору получателей и оценке их результатов.

Планирование бюджетных расходов

Планирование бюджетных расходов осуществляется на этапе составления проекта бюджета органами исполнительной власти. При рассмотрении законопроекта органом представительной власти в него вносятся корректировки. Исходным пунктом бюджетного планирования является определение объема доходов, который поступит в бюджет в очередном году. В краткосрочном периоде доходы более инерционны, чем расходы. Если расходы полностью подконтрольны государству, то большинство доходных статей зависит от внешних условий, на которые государство может влиять лишь опосредованно. К таким условиям относятся объем ВВП, темпы экономического роста, размер налоговой базы. В сфере прямого государственного регулирования находятся ставки налогов, порядок и условия их взимания. Однако, возможности их оперативного изменения также ограничены, поскольку это требует законодательной процедуры. Именно поэтому при рассмотрении проекта закона о бюджете в Государственной Думе на первом этапе рассматривается общий объем доходов и расходов бюджета, а затем - распределение расходов по отдельным статьям.

Для того, чтобы обеспечить реализацию стратегических целей государства, план бюджетных расходов на очередной год должен составляться как часть более долгосрочной программы и обязательно учитывать ее приоритеты. С этой целью одновременно с составлением проекта бюджета на очередной год Министерством финансов разрабатывается перспективный финансовый план - среднесрочный документ, содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Он составляется на три года, из которых первый год - это тот год, на который составляется бюджет; а два последующих года -плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты экономической политики правительства. Основой для формирования перспективного финансового плана является среднесрочный (на 3-5 лет) прогноз социально-экономического развития страны, региона или муниципального образования, а также бюджет на текущий год. В отличие от бюджета, финансовый план законодательно не утверждается. Его задача - быть ориентиром при выработке финансово-бюджетной политики, обеспечивать комплексность прогнозирования финансовых последствий реформ, программ и законов с учетом долгосрочных тенденций развития страны.

При планировании структуры бюджетных расходов на очередной год первым шагом является их распределение по статьям функциональной классификации. Напомним, что данная классификация отражает направление финансов на выполнение основных функций государства. С аналитической точки зрения она представляет наибольший интерес, поскольку определяет приоритеты государственной политики, отражает цели и потребности, которые должны обеспечить государственные расходы. Составление функциональной структуры расходов, в связи с особой значимостью, не может быть полностью передано исполнительной власти. В этом процессе обязательно участие представительных органов власти, которые обеспечивают учет общественных предпочтений при разработке бюджета. Утверждение функциональной классификации расходов является предметом второго и третьего чтения законопроекта в Государственной Думе. Это технически сложный и конфликтный процесс, связанный с внесением в закон большого числа поправок.

Каждая статья функциональной классификации расходов должна иметь одного или нескольких исполнителей. Поэтому следующим этапом планирования расходов должно быть распределение ассигнований по прямым получателям бюджетных средств, или ведомственная структура. Структура расходов по ведомственной классификации является самым объемным приложением к закону о федеральном бюджете, в законе о федеральном бюджете на 2003 год она утверждена как приложение 7. Эта классификация является многоуровневой. Первый ее уровень - перечень прямых получателей средств из федерального бюджета. Второй уровень представляет классификацию целевых статей расходов, он отражает финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов. Третий уровень - классификация видов расходов; он детализирует направление финансирования по целевым статьям. Рассмотрим структуру ведомственной классификации, закрепленную в законе о федеральном бюджете на 2003 год, на примере одного из бюджетополучателей - Министерства энергетики РФ.

Определение ведомственной структуры в большей степени, чем функциональная классификация, находится в ведении исполнительной власти. Задачей правительства является распределение средств между подчиненными ему министерствами, ведомствами и другими учреждениями, чтобы наиболее эффективно обеспечить выполнение тех приоритетов, которые закреплены в функциональной классификации. По представлению главных распорядителей средств бюджета правительство может вносить изменения в структуру расходов в ходе исполнения бюджета. Эти полномочия закрепляются за ним бюджетным законодательством, в том числе и законом о бюджете на очередной год.

Составленный прогноз предельных объемов бюджетного финансирования направляется Министерством финансов главным распорядителям средств федерального бюджета. На этой основе каждый бюджетополучатель составляет смету своих расходов. Смета является финансовым планом бюджетного учреждения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетные учреждения имеют право расходовать бюджетные средства исключительно на следующие цели:

оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Сведение смет всех бюджетополучателей в рамках одного бюджета, которое осуществляет Министерство финансов, дает экономическую структуру расходов. Экономическая классификация предусматривает деление расходов на две большие группы - текущие и капитальные.

Текущие расходы - это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает текущее

функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не отнесенные к капитальным в соответствии с бюджетной классификацией. К текущим относятся расходы на закупку товаров и оплату услуг, выплату процентов, предоставление субсидий и текущих трансфертов (в том числе пенсий и пособий, стипендий, бюджетам других уровней, неприбыльным организациям и др.).

капитальные расходы бюджетов - это часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Она включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта; расходы, направленные на создание или увеличение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и др. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, капитальные трансферты, предоставление кредитов и ссуд.

В структуре расходов государственного бюджета могут предусматриваться так называемые защищенные статьи. Это статьи расходов, объем финансирования по которым не может быть сокращен в процессе утверждения или исполнения бюджета. Такие расходы возникают в результате принятия законодательных актов, предполагающих осуществление бюджетных расходов, таких как законы о предоставлении льгот или социальных пособий определенным категориям граждан. Наибольшую актуальность данная проблема имеет для федеративных государств, в которых на вышестоящем уровне могут приниматься законы, предполагающие дополнительные расходные обязательства нижестоящих бюджетов. Наличие защищенных статей бюджета ограничивает свободу действий органов власти при выработке государственной политики. Доля защищенных статей в структуре бюджета не должна быть высокой, принятие любого законодательного акта в этой области должно сопровождаться оценкой возникающих расходных обязательств, их целесообразности и соответствия имеющимся финансовым ресурсам.

В условиях федеративного государства важное значение имеет распределение расходов по уровням бюджетной системы. Исходным его пунктом является разграничение предметов ведения федерального центра и регионов, закрепленное в Конституции. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

обеспечение деятельности Президента, Федерального Собрания, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти, другие расходы на общегосударственное управление;

функционирование федеральной судебной системы;

осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

национальная оборона и обеспечение безопасности государства, конверсия оборонных отраслей промышленности;

фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

государственная поддержка атомной энергетики;

ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

исследование и использование космического пространства;

содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении федеральных органов государственной власти;

...