Бюджетная система Российскоой Федерации

формирование федеральной собственности;

обслуживание и погашение государственного долга РФ;

компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

федеральная инвестиционная программа;

обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

финансовая поддержка субъектов РФ;

официальный статистический учет; а также некоторые другие виды расходов.

Законом установлен перечень расходов, финансируемых исключительно из региональных и местных бюджетов, а также расходы, совместно финансируемые за счет бюджетов разных уровней.

Виды бюджетных расходов

По своему экономическому содержанию расходы бюджета делятся на текущие и капитальные. Рассмотрим более подробно некоторые их виды: закупки товаров и услуг и социальные трансферты, которые относятся к текущим расходам; а также бюджетные инвестиции и кредиты, которые являются капитальными расходами.

I. Текущие расходы Государственные закупки

Рыночная система не может в необходимом объеме обеспечить производство таких товаров и услуг, которые обладают свойствами общественных благ. Они имеют важное социально- экономическое значение, однако, на их основе невозможно извлекать прибыль. По этой причине обеспечение производства общественных благ является функцией государства.

Государство может самостоятельно организовывать производство таких благ. Услуги в области государственного управления, национальной обороны и т.п., на рынке закупить нельзя, поэтому для их обеспечения создаются государственные предприятия и учреждения. Однако, в ряде случаев государство может заказывать исполнение услуг в частном секторе путем заключения так называемых внешних контрактов. Внешними они именуются потому, что предполагают перечисление средств за пределы государственного сектора. Большое внимание развитию контрактной системы уделяется в процессе реформ государственного управления. Дело в том, что конкуренция между исполнителями заказов приводит к росту их эффективности, а значит способствует экономии бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе РФ используется такое понятие, как государственный заказ. Под ним понимается совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (статья 72). Государственный контракт - это договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации или субъекта РФ с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах бюджета.

Государственные контракты эффективны в том случае, когда заказчик (в данном случае - государство) может обеспечить конкуренцию нескольких исполнителей, четко определить условия соглашения, требования к срокам, качеству и ассортименту продукции, а также обеспечить контроль за исполнением контракта. Издержки, связанные с обоснованием, заключением и контролем за исполнением контракта, не должны превышать достигнутую экономию бюджетных расходов; в противном случае заключать контракт будет нецелесообразно.

Российским законодательством регулируются общие условия и порядок заключения контрактов. Так, в соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться исключительно на основе государственных контрактов.

Государственные контракты в общем случае размещаются на конкурсной основе. Важным моментом при их заключении является порядок отбора исполнителей заказа. К предприятиям и организациям, которые могут подавать заявку на конкурс, предъявляются определенные требования. Как правило, к участию в конкурсах допускаются только резиденты данной страны. Это условие может ограничить экономический эффект соглашения, однако, оно связано с целями иного порядка (например, с обеспечением национальной безопасности).

В бюджетном законодательстве стран закрепляются требования к государственным контрактам, которые направлены на обеспечение их эффективности:

гласность и прозрачность процедур заключения соглашений, открытость торгов. Правила конкурсов должны быть понятны и широко известны, они не должны дискриминировать одних производителей по отношению к другим. Целесообразно заранее оповещать о конкурсе как можно более широкий круг потенциальных исполнителей;

конкуренция потенциальных исполнителей. Неконкурсное заключение договоров возможно только в особых случаях, например, при наличии только одного поставщика или низкой стоимости закупок;

результаты конкурсов должны быть преданы гласности. Недопустим их пересмотр в ходе каких-либо закрытых процедур, а также существенное изменение условий соглашения в процессе его исполнения.

Договор обычно заключаются на длительный период, поэтому в них велик фактор неопределенности. Для победы в конкурсе исполнители могут занижать размеры ожидаемых расходов. Основной трудностью при подготовке контракта является распределение рисков между заказчиком и исполнителем.

Исполнение договоров связано с дополнительными расходами по контролю за действиями исполнителя, корректировке заказа в связи с изменяющимися внешними условиями. Помимо контроля за действиями исполнителя контракта, необходима особая система контроля деятельности государственной организации, которая является его заказчиком. Ее назначение состоит в том, чтобы обеспечить соответствие условий заказов интересам государства. Основной целю этого контроля является предупреждение нарушений: государство не может применять к бюджетному учреждению экономические санкции, а размер взысканий, которые могут быть наложены на государственных служащих в связи с их неправомерными действиями, не могут компенсировать нанесенного ущерба.

Длительность контрактов обычно превышает бюджетный период. Поэтому, необходима самостоятельная система управления контрактами, учитывающая их долгосрочный характер. В России бюджетные учреждения, органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок. Реестр ведется в том случае, если размер закупок превышает 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт). В нем указываются:

краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

цена и дата закупки. Контракты могут использоваться не только для заказа производства товаров и услуг в частном секторе. Одним из подходов к повышению эффективности государственного управления является применение так называемых внутренних контрактов, которые могут заключаться между различными государственными учреждениями или их подразделениями. Государственные структуры оказывают друг другу разнообразные услуги: предоставляют статистическую информацию, дают заключения на проекты документов и др. Часть из этих услуг может предоставляться одновременно несколькими ведомствами. Это создает основу для конкуренции внутри государственного сектора. Учреждение может приобретать услуги других ведомств, выбирая из них наиболее качественные. Одновременно оно может предлагать свои услуги другим.

Внедрение внутренних контрактов нацеливает государственные структуры на поиск эффективных решений, способствуют распространению нововведений в сфере управления. Оно позволяет отойти от традиционного подхода к бюджетному финансированию, когда все расходы ведомств покрываются вне зависимости от качества работ и их целесообразности. Поэтому развитие данной системы рассматривается как перспективный путь реформ государственного управления.

Социальные трансферты

Перераспределение доходов с целью достижения большей социальной справедливости, защиты малоимущих граждан является одной из задач государства. Основным инструментом выравнивания доходов является система социальных трансфертов.

Трансферты направляются на поддержку тех слоев населения, которые оказываются исключенным из рыночного процесса распределения доходов и не могут самостоятельно обеспечить себе достойный образ жизни. Речь идет о полностью или частично нетрудоспособных гражданах (инвалидах, пенсионерах), а также иных социально-незащищенных категориях населения. Помимо этого, целью трансфертов может быть поддержка тех, кто имеет особые заслуги перед обществом (ветераны войн, ликвидаторы последствий чрезвычайных ситуаций, люди, отмеченные за особые трудовые достижения), и поощрение общественно-желательного поведения (например, стимулирование рождаемости).

Масштабы перераспределительных программ различаются по странам. Они зависят от предпочтений общества в пользу выравнивания доходов, приоритетов государственной политики, накопленных социальных обязательств, уровня экономического развития страны. Основным фактором, определяющим уровень социальных расходов при условии, что страна достигла определенного уровня развития, является политический выбор. Размеры социальных выплат в России в течение последнего десятилетия отражены в следующей таблице.

На практике известно множество различных форм социальной поддержки граждан, каждая из которых имеет свои преимущества и недостатки. Разные выплаты могут использоваться для достижения одних и тех же целей. Поэтому задача управления социальными трансфертами заключается в том, чтобы выбрать наиболее эффективную их форму. Рассмотрим основные виды трансфертных платежей:

1. Денежные выплаты. К ним относятся пенсии и пособия, стипендии, субсидии на осуществление определенных целевых расходов, компенсации (возмещение гражданам произведенных ими расходов) и др. Такие трансферты могут предоставляться единовременно, на определенный период или на постоянной основе. В соответствии с законом "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" от 7 августа 2000 г. размеры обязательных социальных выплат, определенные в зависимости от минимального размера оплаты труда, устанавливаются в твердых суммах (в денежном выражении). Минимальные размеры стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат регулируются федеральным законодательством. Они устанавливаются ежегодно исходя из величины прожиточного минимума в целом по России. Законами субъектов РФ могут устанавливаться более высокие размеры социальных трансфертов, которые выплачиваются за счет средств региональных бюджетов.

Преимуществом денежных выплат по сравнению с другими формами трансфертов является то, что они дополняют доходы граждан. Прямых ограничений на направления их использования нет. Получатель может распорядиться дополнительным доходом по своему усмотрению и использовать его наиболее эффективным для себя способом.

Недостаток денежных выплат - это обратная сторона их достоинств. Если получатель ведет социально-неприемлемый образ жизни, трансфертные платежи могут быть использованы им не по назначению и только усугубить ситуацию. Они также снижают стимулы к трудовой деятельности: с ростом социальных программ все большее число граждан предпочтет жить на пособия. Если система трансфертов слишком усложнена, ее эффективность резко падает. Разнообразие выплат приводит к уменьшению их размера, усложняет контроль и планирование. Серьезной проблемой для России является низкий уровень социальных пособий, не соответствующий величине прожиточного минимума.

Исходя из этого, можно сформулировать основные требования к эффективным денежным трансфертам. Выплаты должны быть адресными, они должны предоставляться, в первую очередь, нетрудоспособным гражданам. Те пособия, которые предназначены трудоспособному населению (например, пособия по безработице), должны выплачиваться на ограниченный срок. Число пособий не должно быть очень большим. При их расчете необходимо учитывать общую сумму выплат, полученных индивидом или семьей. Система социальных трансфертов должна быть децентрализованной. Наибольшая их часть должна выплачиваться через местные бюджеты, поскольку только на этом уровне можно наладить проверку нуждаемости получателей и их учет.

2. Натуральная помощь. Оказывается в форме бесплатных (льготных) благ и услуг для всего населения или отдельных категорий. Формами натуральной помощи являются бесплатные услуги образовательных и лечебных учреждений, льготы на проезд в общественном транспорте, на приобретение лекарств и др.

К числу достоинств натуральной помощи относится то, что она в меньшей степени влияет на трудовую активность получателей и обеспечивает целевое использование средств (например, льготы на проезд можно использовать только по их прямому назначению - на поездку в транспорте). Однако, она имеет и ряд недостатков. Не каждый гражданин, имеющий право на те или иные льготы, реально ими пользуется, и выплата аналогичного денежного пособия могла бы в большей степени улучшить его материальное положение. Помощь не всегда доступна для получателя. Например, бесплатное образование связано с определенными затратами - на приобретение учебников и школьной формы, питанием в столовой, транспортными расходами. Поэтому очень часто необходима не одна программа помощи, а целый их комплекс. Наконец, велики издержки, связанные с отбором и регистрацией нуждающихся, организацией финансирования, отбором исполнителей программ.

3. Финансирование производителей. Государство может предоставлять субсидии или льготы для коммерческих организаций, которые производят социально-значимые блага и услуги. Выгоды \общества заключаются в повышении доступности и снижении цен на такие блага. Причем этими выгодами, в отличие от других форм трансфертов, пользуется каждый потребитель независимо от уровня его благосостояния.

Свойства финансирования производителей близки к натуральной помощи. К числу дополнительных преимуществ можно отнести то, что этот метод не связан с отбором нуждающихся, а значит требует меньших административных затрат.

Однако, обилие недостатков делает финансирование производителей наименее эффективным типом трансфертов:

такие социальные расходы не избирательны. Субсидируемые товары могут приобретать по низким ценам все граждане, а не только нуждающиеся. Значит, выгоды от социальных расходов получают те, на кого они не были рассчитаны;

финансирование производителей может быть несправедливым, если объем потребления субсидируемых благ увеличивается при росте благосостояния. Это касается, например, жилищно-коммунальных услуг;

выплаты производителям искажают условия рыночной конкуренции, побуждают их к лоббированию своих интересов во властных структурах.

II. Капитальные расходы

Специфика капитальных расходов бюджета состоит в том, что они выходят за пределы бюджета одного года и нацелены на получение эффекта в длительной перспективе. Планирование таких расходов строится с учетом их долгосрочного характера. Оно позволяет связать бюджеты различных лет, нацелить их на решение стратегических задач. Во многих случаях создается самостоятельная система управления отдельными видами капитальных расходов.

Бюджетные инвестиции

Целью бюджетных инвестиций является создание мощностей по производству общественных благ (учреждений образования, здравоохранения, оборонных предприятий и др.). Как правило, они направляются в государственный сектор. Инвестиции целесообразно учитывать в составе целевых программ, перечень которых утверждается законодательно.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии их включения их в целевую программу либо в соответствии с решением органа исполнительной власти или местного самоуправления. Если инвестиционный объект предусматривает расходы в сумме более 200 000 минимальных размеров оплаты труда, он подлежат рассмотрению и утверждению в том же порядке, что и федеральные целевые программы.

Бюджетные инвестиции могут предоставляться не только государственным предприятиям. Если они направляются другим юридическим лицам, это влечет возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества этих лиц. Для включения таких расходов в бюджет необходимо полное технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, проектно-сметная документация, план передачи земли и сооружений, проекта договора об участии государства или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Бюджетные кредиты

Бюджетные кредиты могут быть использованы для финансирования не только государственных предприятий и учреждений, но и негосударственных субъектов экономики. Особенностью данной формы государственных расходов возмездность: кредиты предоставляются на возвратной основе, и на них начисляются проценты как плата за пользование кредитом. Особой формой бюджетных кредитов являются налоговые кредиты, о которых подробнее говорилось в теме 6.

В отличие от других видов кредитов, бюджетные кредиты не просто являются долговыми операциями, они содержат в себе элемент государственных расходов. Государство не конкурирует с коммерческими банками в сфере кредитования. Действуя в интересах общества в целом, оно ориентируется не на прибыль, а на социально-экономические и политические результаты. Именно поэтому бюджетные кредиты обычно носят льготный характер. Они могут предоставляться для решения таких социальных задач, как расширение занятости, сокращение безработицы, решение жилищной проблемы. Эти цели преследует, например, льготное кредитование малого бизнеса, сельского хозяйства, ипотечное кредитование и др.

Бюджетные кредиты предоставляются на основе договоров, порядок заключения которых устанавливается Гражданским кодексом, Бюджетным кодексом и другими нормативными документами. Заемщик должен в обязательном порядке предоставить обеспечение исполнения своих обязательств. Способами обеспечения могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества (в том числе ценных бумаг и паев) в размере не менее 100 процентов от суммы кредита. Обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности.

Обязательным условием предоставления кредита является предварительная проверки финансового состояния получателя. Уполномоченные государственные органы проводят проверку целевого использования выделенных средств. Они также имеют право проверять деятельность заемщика в любое время действия кредита. Если заемщик имеет просроченную задолженность по бюджетным средствам, которые были выделены ему ранее на возвратной основе, он не может получить новый бюджетный кредит.

При утверждении бюджета на очередной год в нем указываются цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты выделяемых средств на год и более длительный срок, а также ограничения по субъектам их использования. Когда органами исполнительной власти составляется отчет об исполнении бюджета, к нему прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Для упорядочения процедуры кредитования государством ведутся реестры предоставленных кредитов по их получателям.

бюджетный процесс доход расход налоговый

Тема 8. Бюджетный дефицит и государственный долг

Бюджетный дефицит, причины его возникновения

Под бюджетным дефицитом понимается превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Обратное явление - профицит бюджета - означает превышение доходов бюджета над расходами. Существует также понятие "первичный профицит", которое означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодна принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Сокращать бюджетный дефицит достаточно сложно в силу ряда причин. Объем обязательств по осуществлению расходов, которые принимает на себя государство, очень велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы влиятельных структур. Некоторые расходы носят чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Находить же новые источники пополнения доходной части бюджета гораздо сложнее: рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация государственной собственности дает лишь разовое поступление денег в казну и т.п. Именно поэтому даже в развитых странах бюджет чаще сводится с дефицитом, чем с профицитом.

Наличие крупного бюджетного дефицита было основной проблемой российской бюджетной системы в 90-х годах XX века в период активных экономических преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета России имел место в 1994 году. Он составлял 10,7% от валового внутреннего продукта, более 28% от расходов бюджетной системы (см. таблицу 1).

Федеральный бюджет 1994 года был утвержден с дефицитом 70,0 трлн. руб., что составляло 36% от объема расходов.

Законами о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Если в 1998 году дефицит федерального бюджета был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого объема ВВП. Фактически же в 2000 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом - впервые за последнее десятилетие реформ. Доходы бюджета превысили его расходы на 112,7 млрд. руб. В законе о федеральном бюджете на 2003 год превышение доходов над расходами было предусмотрено в сумме 72,2 млрд. рублей, что составляет 3,1% от объема бюджетных расходов и 0,55% от валового внутреннего продукта.

Если при составлении проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществления дополнительных расходов либо для снижения налоговой нагрузки на экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что государственный и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если плановый объем доходов оказывается выше расходов, до окончательного принятия закона о бюджете следует сократить профицит в следующей последовательности;

уменьшить доходы от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - от реализации государственных запасов и резервов);

направить средства на дополнительное погашение долговых обязательств;

увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Если же эти меры осуществлять нецелесообразно, необходимо снизить налоговые поступления в бюджет, что потребует внесения изменений в налоговое законодательство. Это, в свою очередь, будет означать уменьшение налоговой нагрузки на экономику, и способствовать повышению экономической активности.

В соответствии с указанными требованиями Бюджетного кодекса в законе о федеральном бюджете на 2003 год были предусмотрены направления использования профицита. В сумме 51,4 млрд. рублей (71%) эти средства были направлены на погашение государственного долга и в сумме 20,7 млрд. рублей (29%) - на пополнение финансового резерва. Средства финансового резерва, в свою очередь, могут использоваться для замещения внутренних и внешних источников финансирования дефицита бюджета и погашения государственного долга. Порядок управления финансовым резервом устанавливается Правительством РФ в соответствии с законом о бюджете.

Если бюджет на очередной год принимается с дефицитом, в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с денежного, кредитного и финансового рынка.

Различают следующие виды финансирования бюджетного дефицита денежное и долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка или напрямую продает ему свои долговые обязательства. Этот метод имеет существенные недостатки, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. Но даже если прямого запрета нет, денежное финансирование дефицита используется лишь в крайних случаях. Дело в том, что при таком подходе центральный банк увеличивает денежную массу на величину, не обеспеченную товарами и услугами. В результате растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, падает курс национальной валюты, ухудшаются рациональные ожидания в экономике, и возникает ряд других неблагоприятных последствий.

В отличие от денежного, долговое финансирование дефицита осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, свободно покупаются и продаются на нем, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у центрального банка, а на рынке, прироста денежной массы не происходит В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако, перераспределение денежной массы имеет и негативные последствия. Поскольку выпущенные обязательства гарантированы государством, они рассматриваются как достаточно надежное вложение средств. Приобретая государственные ценные бумаги, субъекты рынка ограничивают свои вложения в реальный сектор экономики. В итоге происходит вытеснение средств в сферу финансовых операций, снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

Помимо государственных займов, источниками финансирования дефицита могут быть кредиты и ссуды, полученные от бюджетов других уровней, частных банков и компаний, правительств других стран, а также международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ), Международного банка реконструкции и развития (МБРР) и др.

Структура источников финансирования дефицита бюджетов различных уровней в России определяется Бюджетным кодексом (ст. 94-96). В соответствии с ним выделяются следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета:

1) внутренние источники:

кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; о бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы;

2) внешние источники:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; о кредиты в иностранной валюте, полученные от правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций.

Источники финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ также подразделяются на внутренние и внешние. К внутренним источникам относятся государственные займы путем выпуска ценных бумаг от имени субъектов РФ, бюджетные ссуды от других уровней бюджетной системы и кредиты, полученные от кредитных организаций;

Дефицит местных бюджетов может финансироваться только за счет внутренних источников: муниципальных займов и кредитов, полученных от кредитных организаций.

По российскому законодательству, бюджетный дефицит может финансироваться только на долговой основе. Кредиты Центрального банка, а также приобретение им государственных или муниципальных долговых обязательств при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Бюджетный кодекс регулирует не только способы покрытия бюджетного дефицита, но и устанавливает ограничения на его объем. Taк, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Дефицит бюджета субъекта РФ не может быть больше 5 процентов от объема его доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета. При этом доходы бюджета должны полностью покрывать его текущие расходы. Источники финансирования дефицита региональных бюджетов могут использоваться только на покрытие инвестиционных расходов, эти средства нельзя направлять на обслуживание и погашение долга субъектов РФ.

Ограничение на размер дефицита местного бюджета - не более 3 процентов от объема доходов без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Поступления из источников финансирования дефицита также могут направляться только на инвестиционные расходы.

Понятие и структура государственного долга

Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко. Под государственным долгом в общем случае понимается величина накопленного бюджетного дефицита, которая была покрыта путем выпуска и размещения долговых обязательств. Таким образом, государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Долговые обязательства государства могут быть как явными, так и неявными. К явным (или безусловным) обязательствам относятся привлеченные займы, кредиты и ссуды. Они подлежат четкому планированию, имеют известный график обслуживания и погашения. Неявные (условные) обязательства образуются в процессе исполнения бюджета в виде задолженности по выплате зарплаты работникам бюджетной сферы или по оплате государственных заказов. К ним также относятся обязательства, выплаты по которым носят вероятностный характер (например, государственные гарантии). Наличие неявного долга усложняет процесс бюджетного планирования, вносит в него элемент неопределенности. Однако, на практике важно учитывать все компоненты задолженности государства, поскольку с каждым из них связаны определенные расходы и риски.

Если бюджет очередного года был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться, и урезаются другие статьи расходов. С негативными последствиями чрезмерной задолженности Россия в полной мере столкнулась в 90-х годах. Однако, само по себе наличие большого государственного долга не является показателем критического состояния экономики. Долг многих развитых стран (в том числе США), существенно превышает российский не только в абсолютном выражении, но и в соотношении с ВВП. Главный вопрос заключается в эффективности управления этими обязательствами.

Структуру государственного долга можно изучать исходя из различных критериев: по видам валют, в которых выражены долговые обязательства; по срочности исполнения обязательств; соотношению явных (безусловных) и неявных (условных) обязательств; а также по видам держателей.

В России государственный долг может существовать в следующих формах:

кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

государственные ценные бумаги;

договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов;

соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства. В соответствии с определением, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под внутренним долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации (в рублях).

В зависимости от сроков погашения выделяются следующие виды долговых обязательств: краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения 10 лет.

Государственный долг Российской Федерации обеспечивается всем имуществом, находящимся в федеральной собственности и составляющим государственную казну. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта федерации. При этом федеральное Правительство не несет ответственности по обязательствам субъектов федерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии.

Государственные заимствования

Государственный заем (заимствование) - это передача в собственность государства денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. Займы используются для долгового финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти. К государственным заимствованиям относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками.

Государство может прибегать к займам как в условиях стабильной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств. Наибольшую трудность представляет оценка выгод, поскольку они имеют не только к экономическую, но и социально-политическую составляющую, не всегда поддаются количественному измерению и распределены во времени.

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения. Генеральный агент действует на основе соглашений, подписанных с тем органом исполнительной власти, который осуществляет эмиссию «государственных обязательств. Взаимодействуя с другими агентами, он создает сеть по распространению государственных ценных бумаг. В России Центральный банк осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

В зависимости от того, в какой валюте выражены те или иные государственные заимствования, они подразделяются на внешние и внутренние. Внешние заимствования выражены в иностранной валюте, внутренние - в рублях. Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъекты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы.

Инструментом заимствований является выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга.

В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.

В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; о полном или частичном исполнении указанных обязательств; а также другая информация, определенная Минфином.

В соответствии с экономической классификацией бюджетных расходов погашение государственного долга относится к капитальным расходам, а его обслуживание - к текущим. Расходы по обслуживанию долга включают в себя выплату процентов по долговым обязательствам, дисконт по дисконтным ценным бумагам и др. Они показываются как отдельный раздел в составе функциональной классификации расходов бюджета. Состав расходов на обслуживание государственного внешнего долга в 2003 году был утвержден в виде приложения к закону о федеральном бюджете.

Регулирование предельного объема государственного долга

Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию.

В законе о бюджете ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований Российской Федерации таковы: заимствования не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство вправе осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Законом о федеральном бюджете на 2003 год были установлены следующие предельные величины государственного долга (на 1 января 2004 года):

внутренний долг Российской Федерации - не более 842,1 млрд. рублей (6,5% от ВВП);

внешний долг Российской Федерации - 123,7 млрд. долларов США или 103,1 млрд. евро (около 30% ВВП) без учета неурегулированной задолженности РФ в клиринговых и замкнутых валютах, включая гарантии, выданные третьим лицам на привлечение внешних заимствований, и задолженности по кредитам, предоставленным Внешэкономбанком Министерству финансов в 1998-1999 годах за счет средств Центрального банка в иностранной валюте для расчетов по государственному внешнему долгу РФ;

внешний долг иностранных государств (кроме стран-членов СНГ) перед Россией - 75,1 млрд. долларов США (менее 20% ВВП);

внешний долг государств-участников СНГ перед Россией - 3,3 млрд. долларов (менее 1% ВВП);

Верхний предел внешних заимствований Российской Федерации в форме несвязанных финансовых кредитов был установлен в размере 1,29 млрд. долларов.

Эмиссию государственных ценных бумаг можно проводить только в том случае, если законом о бюджете утверждены предельные размеры государственного долга и объема заемных средств, используемых для финансирования бюджетного дефицита. Для субъектов федерации предельный объем заемных средств, направляемых на покрытие дефицита, не должен быть больше 30% от объема доходов регионального бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня и займов, привлеченных в текущем году). Для муниципальных образований это ограничение составляет 15% от доходов местного бюджета.

Законодательство не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а также передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям.

Программы государственных заимствований

Для того, чтобы обеспечить контроль над долговой политикой государства, парламент страны вместе с проектом бюджета рассматривает и утверждает программы государственных внешних и внутренних заимствований. Эти программы оформляются в виде приложений к закону о бюджете.

Программа государственных внешних заимствований представляет собой перечень внешних займов бюджета на очередной год. В ней указывается цели займов, их источники, сроки возврата; общий объем привлекаемых средств; средства займа, использованные до начала года и объем заимствований в данном году. Программа включает договоры не только о новых займах. В ней в обязательном порядке отражаются те соглашения, которые были заключены ранее и не утратили своей силы.

В программе внешних заимствований должны быть отдельно предусмотрены все займы и гарантии, величина которых превышает сумму 10 млн. долларов США на весь срок займа. Такие займы могут быть осуществлены правительством только после того, как программа будет законодательного утверждена. Договоры о заимствованиях и предоставлении гарантий в таком объеме подлежат ратификации.

Программа государственных внешних заимствований на 2003 год была принята в виде приложения 26 к закону о федеральном бюджете. В ней были отражены следующие виды поступлений несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные кредиты и займы. К программе прилагались 5 перечней:

источники привлечения несвязанных (финансовых) кредитов и займов. В их составе выделялись международные рынки капитала, на которых размещаются внешние облигационные займы, и Международный банк реконструкции и развития (заем на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов);

кредиты (займы) международных финансовых организаций. Перечень включал 43 проекта, по каждому из которых указывались: наименование и номер проекта, источник привлечения заимствования; цель заимствования; направления использования кредитов (займов); получатели средств, дата погашения основного долга; сумма заимствования;

использование средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; а также организация или орган, предоставившие гарантию; кредиты (займы) правительств иностранных государств, банков и фирм. В нем отражены: конечный получатель средств; цель заимствования и направления использования; сумма заимствования; оценка объема использованных средств до начала финансового года; прогноз использования средств в 2003 году; и организация (орган, третье лицо), предоставившая гарантию по возврату средств в федеральный бюджет; гарантии от некоммерческих рисков, выдаваемые в 2003 году под гарантии МБРР; суверенные гарантии, выдаваемые в 2003 году по проектам, финансируемым Европейским банком реконструкции и развития.

Помимо детального плана привлечения средств из зарубежных источников, законодательному утверждению подлежит программа займов внутри страны. Программа государственных внутренних заимствований - это перечень внутренних займов соответствующего бюджета на очередной финансовый год по формам и видам заимствований. Проект программы составляется исполнительной властью и передается на рассмотрение парламента одновременно с проектом бюджета, и далее она утверждается как приложение к закону о бюджете.

В программе внутренних заимствований отражаются соглашения о займах, которые будут заключены в очередном году, а также все действующие договоры предыдущих лет. Программа содержит следующие основные разделы:

государственные ценные бумаги (привлечение средств и погашение основной суммы задолженности)

погашение иных долговых обязательств (векселей Министерства финансов, государственных долговых товарных обязательств, компенсация сбережений, исполнение государственных гарантий).

отдельно показывается предоставление государственных гарантий, которое отражает объем неявных обязательств бюджета.

Чистые внутренние заимствования рассчитываются как разница между суммой привлеченных средств и погашенных обязательств (основной суммы задолженности по ценным бумагам и иных долговых обязательств). Они характеризуют дополнительный объем средств, проступивший в бюджет за счет выпуска займов.

Государственные и муниципальные гарантии

Государственная гарантия - это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, при котором государство-гарант дает обязательство полностью или частично отвечать за исполнение лицом, которому предоставляется гарантия, обязательства перед третьими лицами. Гарантия должна выдаваться в письменной форме, в противном случае она является недействительной. Государство несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Его обязательство перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия. При этом государство вправе потребовать от получателя гарантии полного возмещения той суммы, которая была уплачена третьему лицу.

Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. При этом обязательным условием является проверка финансового состояния получателя.

Примеры из экономической истории России и других стран (в том числе, Латинской Америки) показывают, что чрезмерные объемы выданных гарантий несут серьезную угрозу для бюджетной системы. Поэтому с принятием российского Бюджетного кодекса процедура их предоставления и учета была существенно упорядочена. Общая сумма гарантий учитывается в составе государственного долга как отдельный вид обязательств. Эти обязательства учитываются в особом порядке и не рассматривают как источник финансирования дефицита бюджета. Предельные объемы государственных гарантий (отдельно в национальной и иностранной валюте) утверждаются в составе закона о бюджете.

Так, в законе о федеральном бюджете на 2003 год предел предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований был определен в размере в размере 2,3 млрд. долларов США.

Законодательство требует ведения подробного учета выданных гарантий, их целей, сумм и сроков. В России эту функцию выполняет Министерство финансов. На основе такого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям, исполнении получателями своих обязательств и платежах государства по гарантиям. Гарантии, предоставляемые в национальной валюте, учитываются в составе программы внутренних заимствований. Предоставление гарантий для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в программе внешних заимствований.

Гарантии могут предоставляться не только федеральным правительством, но и нижестоящими уровнями государственной власти. Верхний предел гарантий, выдаваемых субъектом федерации и муниципальным образованием, должен утверждаться в соответствующем законе (или решении) о бюджете. В нем также должен содержаться перечень гарантий, предоставляемых на сумму более 0,01% расходов бюджета. Общая сумма выданных гарантий учитывается в составе долга субъектов федерации и муниципального долга.

Долг иностранных государств перед Российской Федерацией

Помимо регулирования внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами, важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами - государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям.

Сведения о размерах и структуре долга зарубежных государств перед Россией (по видам обязательств и заемщикам) представляются Правительством в Государственную Думу в одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год. Законодатели рассматривают и утверждают Программу предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета, которая содержит перечень выдаваемых кредитов, их цели, наименование получателей, общий объем кредитов и сумму, которую планируется выделить в очередном году.

Программа предоставления государственных кредитов на 2003 год вошла в состав закона о федеральном бюджете в виде Приложения 27. В соответствии с ней плановый объем кредитов другим странам составил 800,5 млн. долларов США. Большинство из них являются долгосрочными, то есть имеют срок погашения более 10 лет. Основное направление предоставления кредитов - развитие атомной энергетики; на эти цели было запланировано выделить 476,6 млн. долларов. Наиболее крупными заемщиками у России в 2003 году являются Китай (40% от общей суммы кредитов), Вьетнам (25%) и Индия (14%), далее следуют Югославия и Молдова (7 и 6% соответственно).

...