EC: федерализация налогов в условиях интеграции

86

Мария Синицына

Размещено на http://www.allbest.ru/

EC: ФЕДЕРАЛИЗАЦИЯ НАЛОГОВ В УСЛОВИЯХ ИНТЕГРАЦИИ

Мария Синицына

За прошедшее десятилетие степень интеграции государств - членов Европейского Союза существенно возросла, что в основном было обусловлено созданием Экономического и Валютного союза (ЭВС), основу которого заложил Маастрихтский договор 1992 года. ЭВС и последствия его функционирования создали на европейском пространстве (в первую очередь на территории государств зоны евро) новую экономическую реальность, которая, однако, утверждает себя в ходе развивающейся интеграции не без трудностей и проблем.

Одним из наиболее спорных её аспектов является проблема реформирования налогообложения в ЕС с целью усиления его федералистских основ, что, как представляется, тесно связано со становлением и развитием федеративных отношений в Европе.

Полезная ретроспектива

Понятие федерализма основано на идее объединения в рамках единой системы нескольких территориальных образований при условии распределения властных полномочий между органами управления составляющих элементов и центральными органами власти. Так, Стэндфордская энциклопедия философии определяет федерализм как теорию, согласно которой “конечная власть распределена между составляющими единицами и центром. В отличие от унитарного государства, суверенитет разделён как минимум между двумя территориальными уровнями таким образом, что составляющие единицы на каждом уровне имеют самостоятельные полномочия и могут в определённых сферах действовать независимо от других” Stanford Encyclopedia of Philosophy. Stanford University. 2007. //Синицына Мария Леонидовна - ведущий специалист юридического департамента представительства АО “Милленниум Менеджмент Лимитед” (Республика Кипр) в Москве, аспирантка кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД РФ.. Энциклопедия “Британика” даёт определение федерализму как политической организации, “которая объединяет отдельные государства или государственные образования в рамках единой политической системы, позволяя при этом каждому из её элементов поддерживать свою собственную политическую целостность. Это достигается в рамках федеральной системы за счёт того, что основные направления политики разрабатываются в ходе всеобщих переговоров, в которых участвуют представители всех составляющих её образований” Encyclopedia Britannica// www.britannica.com/eb/article-9033900/federalism.

На практике вопрос федерализации Европы имеет долгую историю. Идею классической федерации сформулировал ещё Аристотель, который говорил об индивидах, объединённых в группы на условиях уважения автономности каждого из них. В XVI веке эту идею развил Йоханнес Альтузиус, сформулировавший федеральную теорию народного суверенитета Althusius J. Polotica methodice digesta. Translation of the third edition// http://www.constitution.org/alth.htm. Модель государства, о которой писал Альтузиус, строилась “снизу вверх” от небольших общностей (семей, местных союзов) к территориальным единицам (провинциям, кантонам) и целому государству, что обеспечивало целостность субъектов, составляющих такое государство. Однако современное Альтузиусу европейское государство строилось на противоположном его теории принципе суверенного монархизма. В XVII - XVIII веках мыслители Просвещения (Локк, Монтескье, Руссо, Ваттель) развивали идеи конституционного государства, представительного парламента и федеративного союза государств, основанного на принципе единства в разнообразии См., например, Ваттель Э. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. М., Госюриздат. 1960.. Подчёркивалось, что суверенные государства не в состоянии поддерживать мирное международное взаимодействие, которое возможно лишь в рамках федеральной системы, где полномочия распределены на основе принципа автономности, или субсидиарности.

Первым существенным результатом теоретических обоснований идеи федерализации стало создание после Первой мировой войны (в 1918 году) Лиги наций, которая строилась на новых принципах международной организации, таких как суверенность её членов, самоопределение и право. Однако агрессивная реваншистская политика Германии, приведшая к Второй мировой войне, стала в то время препятствием на пути объединения Европы. После Второй мировой войны эстафету Лиги наций приняла Организации объединённых наций.

Как ни парадоксально, но Вторая мировая война стала главным толчком к началу практического, действенного объединения Европы. В 1951 году французское правительство выступило с декларацией Роберта Шумана (по имени министра иностранных дел Франции) об объединении сталелитейной и угольной промышленности в рамках создаваемой для этого наднациональной организации - ЕОУС. В основу был положен детальный план, разработанный французским политическим деятелем Жаном Моне, который называл это объединение “новым методом действий, созданным в Европе с целью заменить стремление национальных государств к доминированию постоянным процессом коллективной адаптации к новым условиям, цепной реакцией, движением, в котором одно изменение влечет за собой последующее” Monnet J. A Ferment of Change// Journal of Common Market Studies. Vol. 1. 1962. P. 20.. Создание первых наднациональных институтов в рамках ЕОУС стало принципиально новым шагом в международных отношениях и означало передачу части суверенитета государств на наднациональный уровень, а значит, и создание первых элементов европейской федерации, возведение первых ступенек реальной интеграции.

Из теоретических изысканий

Изучение налогового федерализма соответственно основывается на приведённом подходе к рассмотрению федерализма. Один из основателей теории налогового федерализма Уоллас Уотас пишет о том, что она предусматривает “общенормативные положения о разграничении финансовых полномочий между различными уровнями правительства и о соответствующих финансовых инструментах каждого уровня, необходимых ему для выполнения его функций” Wallace O.E. An Assay on Fiscal Federalism. // Journal of Economic Literature, 1120-49. P. 37.. Ричард Мусграв указывает, что “суть налогового федерализма заключается в положении, согласно которому среди составляющих единое государственное образование регионов должны допускаться различия в вопросах местного снабжения товарами и услугами в зависимости от предпочтений их граждан. Однако при этом центральное правительство должно нести основную ответственность за реализацию функций перераспределения и стабилизации” Musgrave A. R. The Theory of Public Finance. New York, 1959. P. 181-182..

Российская литература представляет во многом аналогичный подход, выделяя распределение полномочий между различными уровнями правительства и финансовую независимость регионов от центра в качестве основных признаков налогового федерализма.

Тем не менее есть определённые расхождения между российской и западной доктриной в вопросе о том, имеется ли прямая зависимость существования налогового федерализма от федеративной формы государственного устройства. В западной доктрине подчёркивается, что система налогового федерализма может функционировать не только в федеративном государстве. Например, в Энциклопедии публичного управления и порядка Encyclopedia of Public Administration and Public Policy, London, 2003// http://www.informaworld.com/ обращается внимание на то, что налоговый федерализм не ограничен в своём действии странами с федеральной формой государственного устройства, а может существовать в любой стране, где и центральное, и местное правительство имеют полномочия в сфере распределения ресурсов и принятия решений по вопросам налогообложения. “Налоговый федерализм не связан с политическим или институциональным федерализмом, его суть состоит в том, что для эффективного вмешательства в экономику необходимо организовать несколько уровней управления, наделив исполнительных лиц каждого уровня обязанностями и полномочиями для выполнения соответствующих функций” Fossati A., Panella G. Fiscal Federalism in the European Union. London, 1999. P. 4.. В российской литературе, напротив, часто говорится о неразрывности связи налогового федерализма с федеративным государством, что делает возможным налоговый федерализм только в сформировавшейся федерации См. Шмакова С.А. Теоретические основы бюджетного федерализма. // Сибирский Юридический Вестник. 2005. № 3// http://law.isu.ru/ru/science/vestnik/20053/shmakova.html. Однако некоторые российские специалисты всё жё придерживаются иной точки зрения. Так, С.Г. Пепеляев определяет налоговый федерализм как систему распределения полномочий в финансовой сфере между центральными, региональными и местными органами власти любого государства, независимо от формы его государственного устройства. Ключевым элементом этой системы распределения финансовых полномочий является то, что “региональные органы власти и управления не должны зависеть от решения центральных органов о передаче части доходов для финансирования расходов, ответственность за которые несёт регион” Пепеляев С.Г. Налоговое право. М. 2004. С. 307.. Г.П. Толстопятенко в качестве основной идеи налогового федерализма выделяет разграничение компетенции центральной и региональной власти, обеспечивающее эффективное управление и взаимность их интересов во всех сферах общественной жизни, в том числе и налоговых отношениях. Исходя из этого налоговый федерализм определяется как “система принципов деятельности и разграничения компетенции органов центральной и региональной власти в сфере налоговых отношений” Толстопятенко Г.П. Европейский налоговый федерализм. Сравнительно-правовое исследование. 2001. C. 20..

Таким образом, можно говорить о том, что, несмотря на определённые различия в подходах к понятию налогового федерализма, в качестве основного элемента этой системы все специалисты выделяют распределение полномочий в налоговой сфере между несколькими уровнями правительства.

Основной задачей системы налогового федерализма является стабилизация в случае региональных кризисов, вызванных внешними воздействиями, и поддержание общего уровня экономического развития во всех регионах. Инструментом для выполнения этой задачи служит оптимальное распределение полномочий в финансовой сфере между несколькими уровнями правительства. Для этого система предусматривает, что центральное правительство несёт основную ответственность за макроэкономическую стабилизацию и перераспределение доходов. Отнесение этих функций к задачам центра объясняется изначальными ограничениями возможностей правительств регионального уровня. В условиях открытой экономики и “при отсутствии исключительных прав в сфере валютной политики и в вопросах регулирования обменных курсов региональные правительства лишены традиционных средств макроэкономического контроля” Wallace O.E. An Assay on Fiscal Federalism. // Journal of Economic Literature. P. 1137.. При этом к функциям региональных правительств относится обеспечение товарами и услугами, потребление которых ограничено пределами их юрисдикций. Зная местную специфику спроса на товары и услуги, правительство на местном уровне обеспечивает более высокое благосостояние в рамках своей юрисдикции, чем то, которое было бы создано за счёт унифицированного регулирования.

С нашей точки зрения, налоговый федерализм есть система распределения полномочий в сфере налоговых отношений между центральным и региональным уровнями правительства в целях поддержания общего уровня экономического развития, стабилизации региональных кризисов и учета местной специфики каждого региона в ходе разработки и проведения налоговой политики.

Этапы гармонизации налогообложения

Важнейшим изначальным аспектом объединения государств в рамках упоминавшегося ЕОУС стала экономика, создание общего рынка. И уже на самых первых этапах его построения выявилось очевидное: одно из главных препятствий на пути разворачивающейся экономической интеграции представляют собой налоговые барьеры. В первую очередь это относилось к косвенным налогам из-за их непосредственного влияния на цены товаров, а, следовательно, и на свободу их передвижения на территории государств-членов и функционирование общего рынка.

Сложности с косвенными налогами явились прямым следствием того, что фискальные препятствия, установленные различными национальными системами косвенного налогообложения, хотя и обсуждались при разработке Договора 1951 года о ЕОУС, но на том этапе европейской интеграции не позволили государствам-участникам согласовать пути перестройки своих налоговых систем.

В 1953 году для изучения существующих национальных систем взимания налога на добавленную стоимость (НДС), их влияния на цены экспортируемых и импортируемых товаров и на функционирование общего рынка угля и стали был учреждён специальный комитет экспертов. В его рекомендациях указывалось на необходимость модифицировать и создать единую систему НДС в государствах-членах См.: Farmer P., Lyal R. EC Tax Law. Oxford.1994. P. 13., что и положило начало поэтапному процессу гармонизации (федерализации) косвенных налогов.

Договор 1957 года о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) уже содержал статьи, регулирующие отдельные вопросы в сфере налогообложения. Статьей 95 Договора были запрещены налоги, целью которых является дискриминация импортируемой продукции. Наиболее важной в сфере косвенного налогообложения стала статья 99, которая непосредственно предусмотрела гармонизацию косвенных налогов в государствах-членах Статья 99 Договора о ЕЭС: “Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и экономическим и социальным комитетом утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения в той мере, в какой эта гармонизация необходима для создания и функционирования внутреннего рынка в сроки, установленные в статье 14”..

Новый импульс этому процессу был дан в 1970 году, когда Совет принял решение о собственных средствах Сообщества, в котором НДС предусматривался в качестве основного их источника Council Decision 70/243/ECSC, EEC, Euroatom of 21 April 1970 on the Replacement of Financial Contributions from Member States by the communities own Resources// O.J. L. 94/19/ 28.04.1970. P. 224.. В итоге в 1977 году появилась ключевая директива о НДС Sixth Council Directive of 17 May 1977 on the Harmonization of the Laws of the Member States Relating to Turnover Taxes - Common System of Value Added Tax: Uniform Basis of Assessment (77/388/EEC)// Materials on International and EC Law. Fourth Edition. International Tax Center. Leiden. 2004., которая, урегулировав все необходимые аспекты, ввела единый механизм функционирования НДС и стала основополагающим актом в системе его правового обеспечения. Поскольку директива регулирует все элементы налога на добавленную стоимость, это делает её аналогом национального закона. Однако следует отметить, что директива не вводит общеевропейский НДС, а только гармонизирует порядок его взимания в государствах - членах.

Ещё один налог - акцизный, требующий гармонизации, попал в поле зрения Комиссии ЕС и стал активно разрабатываться тогда, когда стало ясно, что последствия различий в системах акцизов государств-членов станут особенно деструктивными после отмены в рамках общего рынка таможенных пошлин с 1 июля 1968 года. Необходимо было не допустить замены отменяемых таможенных барьеров налоговыми. В результате в 1972 году был принят ряд директив (72/464/EEC, 79/32/EEC и позднее - 95/59/EEC), обеспечивших необходимый уровень гармонизации правового регулирования акцизов, в частности табачных изделий.

Другие предложения в сфере гармонизации акцизов не были одобрены из-за того, что государства-члены на тот момент снова, как и в 1951 году, не смогли достичь компромисса о значительных изменениях в своих налоговых системах. В последующие годы комиссия инициировала множество дел в суде о нарушении статьи 95 Договора о ЕЭС для того, чтобы показать существовавшую дискриминацию в сфере косвенного налогообложения и необходимость гармонизации акцизов. В результате в 1992 году была принята директива (92/12/EEC), предусматривающая регулирование режима, хранения, движения и контроля за основными подакцизными товарами: минеральными маслами, алкогольными напитками и табачными изделиями. В компетенции государств-членов осталось регулирование порядка исчисления акцизов и налоговый период. Такие элементы налога, как субъект налогообложения, ставки налогов и способы их уплаты регулируются и нормами ЕС, и национальными нормами. Другие косвенные налоги, отличные от НДС, государства-члены могут взимать только, если эти налоги не затрагивают функционирования общего рынка.

В 1990 годы началась гармонизации и прямых налогов, причиной которой стала необходимость улучшения климата для привлечения инвестиций. Условия налогообложения доходов компаний в ЕС были далеки от возможностей, которые предоставлял внутренний национальный рынок государств-членов, и требовались меры для их реализации. Принятые в связи с этим нормативные акты, как и в случае с косвенными налогами, не вводят общеевропейских прямых налогов, они лишь устанавливают принципы, направленные на сближение законодательства государств-членов в области прямого налогообложения, а точнее налогообложения прибыли компаний.

Так как изначально при создании сообществ проблемы, связанные с национальными различиями в правовом регулировании прямых налогов, не представлялись столь актуальными, а в дальнейшем государства-члены были не готовы к ограничению своего суверенитета в сфере прямого налогообложения, учредительные договоры не содержат статей, непосредственно предусматривающих гармонизацию национальных правовых актов в этой сфере. И единственной статьей, на которой базируется гармонизация прямого налогообложения, оказалась статья 100, закрепляющая за институтами ЕС полномочия по принятию директив о сближении правовых актов, оказывающих непосредственное воздействие на создание и функционирование единого рынка.

На основе этого общего положения предусмотрено (директива 90/435/EEC) решение вопроса об избежание двойного налогообложения прибыли дочерних компаний в случае, когда материнская и дочерняя компании являются резидентами разных государств - членов ЕС. До этого прибыль, полученная дочерней компанией, облагалась налогом и в государстве, резидентом которого была дочерняя компания, и в государстве, резидентом которого была материнская компания, получившая эту прибыль в результате последующего распределения от дочерней компании. Поэтому для упразднения возникавшего двойного налогообложения был введён принцип, согласно которому государство материнской компании или не облагает налогом прибыль, распределённую от “дочки”, уже уплатившей с неё налог в “своем” государстве, или взимает его, применяя метод налогового кредита, в рамках которого материнской компании предоставляется право уменьшать налогооблагаемую базу на сумму, уже уплаченную дочерней компанией с её прибыли.

Помимо проблемы двойного налогообложения в сфере прямых налогов был также урегулирован вопрос взимания налога на прирост капитала при проведении на территории ЕС трансграничных операций слияния, разделения компаний, операций по передаче активов и обмену акциями. Была предусмотрена отсрочка по уплате налога (директива 90/434/EEC) на прирост капитала, возникший в результате перечисленных операций, до последующего распределения активов. В 2005 году новая редакция этой директивы расширила круг компаний, подпадающих под её действие, а также добавила к списку операций по отсрочке налогового платежа особый вид трансграничного разделения компании split off, в результате которого изначальная компания не ликвидируется и продолжает существовать, передав часть своих активов другой. При изменении юридического адреса европейской компании отсрочка по уплате налога продолжает предоставляться (директива 2005/19/) в государстве изначального её учреждения. налогообложение федералистский финансовый валютный

В 2003 году введён единый порядок налогообложения процентных доходов и роялти (директива 2003/49/EC), выплачиваемых между связанными компаниями различных государств-членов. Государство, в котором возникли подобные доходы, не облагает их налогом при условии, что конечный бенефициар этого дохода является компанией - резидентом другого государства-члена ЕС. В 2004 году список компаний, на которые распространяет свое действие директива, был пополнен теми, организационно-правовые формы которых существуют в новых государствах-членах, присоединившихся к Союзу в рамках последнего расширения.

Предпринятые в ЕС меры по гармонизации налогов позволяют сделать вывод: главным критерием федерализации налогов служит наличие взаимосвязи конкретного вопроса налогообложения с функционированием единого рынка. Если регулирование налога на национальном уровне каждым государством-членом в отдельности является препятствием на пути экономического развития ЕС, а значит, на пути достижения взаимного интереса государств-членов, они уступают решение этого вопроса на общеевропейский уровень.

Совершенно очевидно, что на сегодняшний день не так много налоговых вопросов передано в ведение Союза и что современный уровень интеграции налоговых политик не позволяет пока говорить о единой системе налогообложения в ЕС. Причина ограниченной гармонизации налогов здесь ясна. Налоги - основной источник государственных финансовых ресурсов, и государства очень чувствительны к любым внешним ограничениям в отношении проводимых ими национальных налоговых политик. Поэтому они всегда крайне сдержанно идут на уступки в отношении своего налогового суверенитета. На наднациональный уровень передаются только вопросы, от общеевропейского подхода к решению которых зависит функционирование единого рынка. Всё другое в сфере налогообложения остаётся сегодня в ведении государств-членов.

Очевидно, однако, и то, что существующая сегодня в рамках ЕС модель регулирования налогообложения строится на разделении полномочий в налоговой сфере между наднациональным и внутригосударственным уровнями управления. Следовательно, участие нескольких уровней в регулировании налогообложения на территории единой Европы даёт основание утверждать о наличии элементов налогового федерализма в ЕС.

Оптимален ли достигнутый уровень федерализации налогов?

Главный спорный вопрос, возникающий сегодня в связи с передачей ряда налоговых полномочий на общеевропейский уровень, это вопрос достаточности достигнутой степени федерализации налогов и необходимости дальнейшего движения в направлении централизации налогообложения.

Сторонники продолжения процесса федерализации называют ряд причин в пользу принятия дальнейших мер по гармонизации налогообложения в ЕС.

Во-первых, наличие внешних кризисов, по-разному влияющих на каждое отдельное государство, уменьшает эффективность единой валютой политики. Воздействие подобных кризисов создаёт потенциальную вероятность дестабилизации в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Учитывая беспорядочный, случайный их характер, “централизованная межрегиональная стабилизационная система может обеспечить перераспределение доходов от регионов (государств-членов), на которые кризис оказал положительное воздействие, в пользу регионов, пострадавших от кризиса” Baimbridge M., Whyman Ph. Fiscal Federalism and European Economic Integration. Routledge. 2007. P. 2.. Это позволит предотвратить ситуацию, когда пострадавшие регионы будут нести непропорциональное финансовое бремя. Они будут автоматически получать переводы из менее пострадавших государств-членов, что уменьшит социальную стоимость валютной политики. На практике эта система подразумевает, что налоговые сборы в центральный бюджет с государства, испытывающего негативное влияние внешнего кризиса, автоматически уменьшаются, в то время как поступления в его бюджет (например, в форме пособий по безработице или иных расходов на социальные нужды) возрастают. В то же время государство в период своего экономического роста будет осуществлять больше налоговых переводов в пользу центрального бюджета и получать из него меньше средств. Таким образом, налоговая система обеспечит перераспределение ресурсов между государствами с экономическим ростом и испытывающими экономический спад.

Во-вторых, сегодня из-за небольшого размера бюджета ЕС Бюджет ЕС, базой которого является концепция “собственных ресурсов”, заложившая основу финансовой самостоятельности ЕС, сегодня составляет ок. 1% ВВП ЕС. Он складывается из таможенных пошлин, взимаемых на внешних границах ЕС, единой процентной надбавки к ставке НДС государств-членов, сельскохозяйственных налогов, взимаемых в ЕС, подоходного налога с физических лиц, работающих в аппарате ЕС, и фиксированных отчислений (не более 1,335%) от ВНП государств-членов// Толстопятенко Г.П. Европейское налоговое право. Сравнительно-правовое исследование. М. 2001. С. 59. здесь не применима единая система перераспределения налогового бремени для разделения рисков и минимизации последствий экономических кризисов. “Небольшой размер бюджета ЕС в значительной степени ограничивает его макроэкономическое влияние и в условиях действия автоматических механизмов стабилизации, и в условиях принятия дискреционных мер” Oates W. E. Fiscal Federalism and European Union: some Reflections// Italian Society of Public Economics. XIV Conference. 4-5 October 2002.. В ЕС не существует централизованного подоходного налога, с помощью которого автоматически собиралось бы меньше средств с государств-членов с экономическим спадом и больше с тех, где наблюдается быстрый экономический рост. Централизованный же в рамках системы налогового федерализма бюджет позволит эффективнее использовать инструменты налогообложения и распределения доходов.

Кроме того, как справедливо считают Грамлич Е.М. и Вуд Р.Д., при экономических кризисах “большинство естественных выравнивающих механизмов оказываются неэффективными в ЕС: цены меняются очень медленно, мобильность рабочей силы ограниченна, из-за чего рынок труда практически неспособен адекватно реагировать на любые кризисы, а межрегиональные переводы минимальны” Gramlich E.M., Wood R.P. Fiscal Federalism and European Integration: Implication for Fiscal and Monetary Policies // International Finance Discussion Papers No. 694. December 2000.. Да и создание валютного союза привело к “утрате инструмента обменных курсов как главного механизма регулирования экономических кризисов в отдельных странах Союза” Kletzer K., von Hagen J. Monetary Union and Fiscal Federalism. Center for European Integration Studies. Working Paper. January 2000.. В результате введения евро государства-участники лишились возможности использовать в качестве стабилизационного механизма систему гибких обменных курсов в зоне евро; они не могут применять инструменты валютной политики, переданные на наднациональный уровень в рамках ЭВС. И их “возможности использовать налоговые инструменты также ограничены положениями Маастрихтского договора о размере государственного долга и дефицита бюджета и актами, принятыми в рамках гармонизации налогообложения в ЕС, особенно в сфере косвенного налогообложения” Fossati A., Panella G. Fiscal Federalism in the European Union. London, New York. Routledge. 2007. P. 85.. При этом полной гармонизации налогообложения в государствах-членах на сегодняшний день не существует. Таким образом, несмотря на то, что Европейский центральный банк проводит единую валютную политику, “другие направления экономической политики, затрагивающие уровень налогообложения, социальной защищённости, мобильности рабочей силы, всё ещё проводятся каждым национальным правительством отдельно, и не всегда с достаточным уровнем координации” Sciamarelli A. Fiscal Policy in the Member States under EMU// European Institute of Public Administration (Maastricht). EIPASCOPE. 1998 No. 3. P. 33.. Следовательно, нельзя останавливаться на “полумерах” и необходимо предпринимать дальнейшие шаги в направлении федерализации налогов в ЕС.

Обобщая приведённые аргументы в пользу усиления федерализации налогового регулирования, можно сказать, что сторонники этой позиции считают, что передача части полномочий на общеевропейский уровень привела к тому, что возможности государств-членов осуществлять функцию макроэкономического регулирования стали ограничены требованиями учредительных договоров к дефициту бюджетов и невозможностью применения механизма обменных курсов в зоне евро. Но институтам ЕС для полноценного выполнения этой задачи недостаточно переданных полномочий. В итоге ни один из двух уровней не в состоянии оптимально выполнять ни стабилизационную, ни функцию перераспределения в общеевропейском масштабе. То есть существующее положение расценивается как переходное, требующее дальнейших реформ в направлении федерализации налогообложения в ЕС См. также Menendez A.J. Tax in Europe. Two Cases for a European Power to Tax// Columbia Journal of European Law. Vol. 10. No. 2 (Spring 2004). P. 297-338.. “Необходимо принятие высокоэффективных налоговых мер, что, в свою очередь, требует введения некой системы налогового федерализма в валютном союзе” Hishow N.O. Fiscal Federalism in the EMU // German Institute for International and Security Affairs. Working Paper FG 1. 2007/15. August 2007..

Представители другой точки зрения, напротив, считают, что современное положение оптимально в существующих условиях, и говорят о негативных последствиях дальнейшей федерализации налогов. Они полагают, что рыночная экономика без каких-либо специальных механизмов способна сама ликвидировать негативные последствия любого экономического кризиса См., например, Goodhart C., Smith S. Stabilization in the Economics of Community Public Finance//European Economy. Reports and Studies. 1993-5. P. 419.. Соответственно правительство должно больше концентрироваться на принятии мер по поддержанию мобильности рынка труда, чем на разработке налоговых мер, национальные же государственные бюджеты самостоятельно обеспечат реализацию стабилизационных функций. Существует также мнение о том, что международная координация налоговой политики может подорвать доверие к кредитоспособности национальных центральных банков и привести к росту инфляции См., например, Van der Ploeg F. Macroeconomic Policy Coordination Issues during the Various Phases of Economic and Monetary Integration in Europe// European Economy. Special Edition 1993-1. P. 136..

Против дальнейшей централизации налогообложения приводится также аргумент об ограничении налоговой конкуренции (которую, согласно официальной позиции ЕС, принято считать деструктивной, вредной (harmful) См. Organization for Economic Co-Operation and Development. Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue// www.oecd.org/dataoecd/33/0/1904176.pdf). Налоговая конкуренция рассматривается как один из ключевых механизмов недопущения чрезмерных налоговых ставок. Поэтому “необходимо бороться с любыми попытками ограничить налоговую конкуренцию” Pascal S. The Case against Тax harmonization: the OECD and EU Initiatives. Liberales Institut. LI-Paper. 2007.. “Дальнейшая гармонизация налогообложения в ЕС станет примером налогового протекционизма, так как она уничтожит возможность перевода ресурсов из юрисдикций с высокими ставками налогообложения в юрисдикции с низкими ставками для поддержания конкурентоспособности предприятий” Trovato M. The Threat of Fiscal Harmonization. Liberales Institut. LI-Paper. 2007..

Будущее федерализации налогообложения

Приведённые аргументы в защиту национального налогового суверенитета видятся менее вескими, чем обоснование необходимости дальнейших шагов в направлении федерализации налогов в ЕС. Экономическая ситуация 2008-2009 годов показала, что далеко не каждый кризис может быть ликвидирован в условиях рыночной экономики без применения каких-либо специальных механизмов регулирования. А налоговая конкуренция, существующая между государствами-членами, ведёт к постепенному снижению налоговых ставок и сокращению бюджетных поступлений, вследствие чего средств бюджета не будет хватать на общественно необходимые расходы. В результате может быть разрушена сама структура налогообложения в рамках единого рынка. Поэтому налоговый федерализм необходим как механизм защиты от региональных экономических кризисов и выполнения функции макроэкономической стабилизации и перераспределения.

И такой механизм будет гораздо более эффективен, чем согласование и координация национальных налоговых политик. В первую очередь потому, что согласование мер по каждому новому вопросу занимает длительное время, что в итоге сводит “на нет” весь их стабилизационный потенциал. Кроме того, по мере развития внутреннего рынка увеличивается зависимость государств друг от друга, но их желание развивать стабилизационную политику становится всё меньше, так как расходы на её осуществление каждое государство несёт в отдельности, а результатами её проведения пользуется весь рынок. Система налогового федерализма как стабилизационный механизм в ЕС позволит решить эту проблему. Она же станет заменой системе обменных курсов в рамках зоны единой валюты.

Введение общей налоговой политики и построение федеративной налоговой системы, бесспорно, должно сопровождаться увеличением размера бюджета ЕС, что даст возможность осуществлять постоянные переводы из бюджетов более богатых в бюджеты более бедных стран, что особенно актуально в условиях расширения Союза и вхождения в него государств с разным уровнем экономического развития.

Очевидно, что для создания подобной системы необходима соответствующая наднациональная институциональная база, поскольку налоговая политика в основном остаётся в компетенции государств-членов” Obwona M. Coordinating Macroeconomic Policies for Economic Integration. Economic Policy Research Centre. Occasional Paper No. 26. November 2004. P. 2., “хотя валютная и политика обменных курсов полностью централизованы.

Большое значение для решения этой задачи имело бы усиление роли Европейского парламента в принятии нормативных актов в сфере налогообложения, “особенно по вопросам разграничения обязательных и необязательных расходов и установления максимального лимита увеличения необязательных расходов” Fossati A., Panella G. Fiscal Federalism in the European Union. Routledge. 2007. P. 98.. Кроме того, парламент должен иметь полномочия по решению вопросов доходной части бюджета. Однако сегодня он всё ещё “лишён возможности сколько-нибудь существенно пересматривать доходную и расходную части бюджета и не обладает правом внесения своего собственного законопроекта по финансам” Европейское право. Под общ. ред. Энтина Л.М. М. 2001. C. 195-196.. Директивы и регламенты принимаются советом и комиссией, а полномочия парламента сводятся к возможности давать заключения и предлагать правки, которые в итоге могут быть и не учтены. Необходимо, чтобы парламент, действующий в соответствии с демократическими принципами, состоящий из политических партий, представляющих интересы граждан всех государств-членов, имел такое же влияние в сфере бюджетной и налоговой политики, как и государственные представительные органы в процессе формирования национальных бюджетов.

Что касается использования переводов средств из центрального бюджета в бюджеты регионов как инструмента для реализации стабилизационной функции, то в ЕС уже сегодня существуют определённые механизмы для выполнения этих задач, главным образом в сфере социальной политики. В целях гармоничного развития Союза и координации экономических и социальных ориентиров в ЕС создано пять структурных фондов: Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития, Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства, Финансовый фонд ориентации рыболовства и Фонд сплочения. Они имеют целевое назначение и служат примером использования целевых трансфертов. Руководящую роль в управлении их деятельностью играет Совет ЕС; на структурные фонды приходится около 40% всех расходов ЕС. В Евросоюзе также насчитывается 13 инициативных программ по конкретным направлениям деятельности, бюджет которых достигает 10 млрд евро. Поскольку бюджет Союза невелик, то и объём средств, распределяемых с помощью целевых трансфертов, слишком мал, чтобы оказывать достаточное стабилизационное влияние на его экономику. Отсюда актуальна задача увеличения объёма собственных средств Союза.

Конечно, реализовать указанные меры будет непросто, так как налоги, как уже отмечалось, являются основным источником национальных бюджетов, и государства крайне неохотно идут на любые ограничения своего суверенитета в вопросах бюджетной и налоговой политики. Государствам - учредителям ЕС также будет нелегко пойти на перераспределение средств в рамках общеевропейского бюджета, в результате которого они будут жертвовать часть собственных ресурсов на поднятие экономического уровня новых государств-членов. Непринятие Договора, учреждающего Конституцию для единой Европы, который содержит определённые инструменты для начала указанных реформ, служит ярким свидетельством сложности введения подобных изменений. И даже Лиссабонский договор (декабрь 2007), повторяющий основные положения Договора, учреждающего Конституцию для единой Европы, не решает этой задачи. В случае же его ратификации, несомненно, будет сделан важный шаг по пути необходимого, в первую очередь институционального, реформирования Союза, но налогообложение остаётся в списке вопросов, решения по которым принимаются Советом на основе принципа единогласия. То есть за каждым государством сохраняется право вето, а, значит, они всё ещё оставляют за собой полный контроль над принятием актов в этой сфере, не передавая его на наднациональный уровень.

Неготовность государств-членов на сегодняшний день к дальнейшему принципиальному реформированию своих налоговых систем (в первую очередь в сфере прямых налогов) с целью централизации налогообложения на общеевропейском уровне, не говорит, однако, о политическом или институциональном кризисе ЕС. Союз продолжает функционировать в условиях состоявшегося принятия новых членов и согласования налоговых политик всех государств-членов. Современная ситуация, в которой процесс сближения национальных налоговых политик замедлился, объясняется тем, что ещё не сложились экономические условия, способные заставить государства пойти на передачу дополнительных полномочий в сфере регулирования налогообложения на общеевропейский уровень. Возможно, современный финансово-экономический кризис и необходимость принятия ответных мер станет одним из таких условий. Но в любом случае существующее разделение налоговой компетенции между европейским и национальным уровнями управления является переходным, и государства-члены, пусть и постепенно, но будут и в дальнейшем принимать меры по федерализации налогов, обеспечивающие углубление интеграции, если их общей целью останется стабильное экономическое развитие Евросоюза.

Размещено на Allbest.ru