Переход к накопительной пенсионной системе в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Переход к накопительной пенсионной системе в России

08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

доктора экономических наук

Ерошенков Сергей Георгиевич

Москва, 2002

Работа выполнена на кафедре проблем рынка и хозяйственного механизма Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Осинов Григор Артушевич

доктор экономических наук, профессор Пешехонов Юрий Владимирович

доктор экономических наук, профессор Рогова Ольга Леонидовна

Ведущая организация - Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова.

Защита состоится 25.06.2002 года в 14-00 час. в ауд. 512 на заседании диссертационного совета Д 504.001.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117571, Москва, проспект Вернадского, 82.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан 22 мая 2002 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 504.001.01 кандидат технических наук доц. М.К. Николаева

пенсионный обеспечение реформа накопительный

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В конце двадцатого века в мировой экономике стали активно осуществляться пенсионные реформы. Стратегия реформирования пенсионного обеспечения (ПО) сводится к переходу от распределительной пенсионной системы (РПС) к накопительной пенсионной системе (НПС). Тактика пенсионной реформы в той или иной стране зависит от ее специфических исторических, политических и финансовых условий. Пенсионная реформа в любой стране обусловлена характером демографических тенденций, делающих бесперспективным сохранение распределительного пенсионного механизма. Помимо демографических проблем в разных странах существуют финансовые, организационные и прочие проблемы, которые в еще большей степени обуславливают актуальность осуществления пенсионной реформы. В России весь этот комплекс проблем стоит особенно остро, что определяет важность и своевременность постановки вопроса о проведении пенсионной реформы.

Система ПО в современном обществе входит в число наиболее важных социально-экономических институтов. Роль ПО в индустриальной и постиндустриальной экономике постоянно возрастает, в то время как традиционные способы обеспечения старости, такие как внутрисемейные трансферты и продолжение трудовой деятельности, отходят на второй план. Пенсионные программы призваны решить проблему материальной поддержки пенсионеров и способствовать борьбе с бедностью среди престарелых. Политика в области ПО является также одним из рычагов государственного воздействия на экономику. Пенсионеры составляют значительную и постоянно растущую часть общества, что обусловливает возможность использования пенсионной политики как инструмента политического управления. Влияние института ПО на экономическую систему трудно переоценить. Пенсионные трансферты изменяют бюджетные ограничения и мотивацию потребителей и затрагивают процессы экономического выбора и формирования микро- и макро равновесия. ПС являются важным сектором государственного вмешательства в экономику, а затраты на поддержание пенсионной сферы составляют существенную часть государственных расходов. Пенсионные Фонды (ПФ), распоряжающиеся долгосрочными финансовыми ресурсами, входят в число наиболее активных институциональных инвесторов в экономике.

Существовавшая в России при плановой экономике государственная ПС обладала определенными достоинствами. Подход к рынку неизбежно связан с либерализацией и ростом розничных цен и тарифов, образованием рынка труда и, соответственно, ослаблением государственного контроля за заработной платой и формированием общей массы денежных доходов населения, появлением безработицы. Все эти кризисные явления в экономике определенным образом отражаются на жизни людей, что не может отразиться на качестве ПО граждан. Эти процессы приобретают не эпизодический, а постоянно действующий характер. Именно это позволяет рассматривать ПО в качестве неотъемлемого элемента вмешательства государства в рыночную экономику. Роль государства в регулировании социальных процессов очевидна. Основное бремя ответственности по социальной защите граждан несет государство. Опыт стран с рыночной экономикой показывает целесообразность построения системы социальной защиты на основе многосторонней ответственности на уровне государства, частных структур, общественных фондов и организаций. Необходимо учитывать и российскую специфику этого процесса. Если страны Запада в своем развитии шли от господства рыночных структур к государственному регулированию тех или иных, в том числе и социальных процессов, то российский путь к рынку лежит через преодоление государственного монополизма.

С развитием рыночных отношений в России будет происходить и перераспределение функций участников социального партнерства в пользу негосударственных субъектов. Повышение социальной активности частного сектора, общественных организаций, а также ответственность каждого трудоспособного гражданина за самообеспечение имеет для России переходного периода особое значение. Это связано и с особенностями ломки командно-административной системы управления, с ограниченностью финансирования социальных нужд и с необходимостью преодоления укоренившегося в течение семи десятилетий представления о государстве как о единственном гаранте всеобщего социального благополучия.

Имеющиеся в трудах российских ученых представления охватывают далеко не весь спектр проблем ПО. Причина такого положения кроется в относительной сложности и новизне для российских исследователей страховых и накопительных форм ПО населения и сложности, многозвенности форм ПО, а также в динамике социальных и макроэкономических факторов, которые не позволяют унифицировать конкретные меры по реформированию ПС. Идеи и подходы зарубежных авторов заслуживают самого пристального внимания, но нельзя не учитывать, что они отражают закономерности и особенности функционирования ПС в условиях устоявшихся рыночных отношений.

В большинстве стран ПО пока что основано на распределительных принципах финансирования, то есть для выплаты пенсий используются текущие взносы работающих. В таких ПС нагрузка на молодое население растет с увеличением числа пенсионеров. Учитывая объективные демографические тенденции старения общества, дальнейшее существование РПС в настоящем виде практически невозможно и порождает ряд серьезных политических и социально-экономических проблем. В связи с этим все более актуальным становится вопрос о переходе от РПС к НПС. В ряде стран пенсионные реформы уже начались, в остальных они находятся на стадии обсуждения и разработки.

Большинство стран евроазиатского континента вступили в полосу кардинального реформирования своих политических и экономических систем. Ни одна сфера общественной жизни не могла остаться в стороне от происходящих изменений. Сегодня нет практически ни одной бывшей социалистической страны, где бы в последние годы не подготавливались или не проводились бы реформы в области пенсий. Однако, как показывает практика, реформы в странах, переживающих серьезные перемены, не всегда имеют ясные цели и четкую стратегию реализации, что ведет к тяжелейшим социально-политическим последствиям в обществе. Анализ пенсионных реформ в ряде стран с переходной экономикой, свидетельствует о том, что при попытках преобразования в пенсионной сфере во многих случаях игнорировались различные стадии планирования, необходимые для их успешного осуществления. Для ясных и общественно приемлемых целей недостаточно обоснованы финансовые и актуарные расчеты. Слабость планирования является одной из причин трудностей, испытываемых странами с переходной экономикой при проведении глобальных реформ в области ПО, несмотря на почти десятилетние усилия.

НПС имеет не только свои плюсы, но и свои определенные минусы. Страны, проводящие пенсионную реформу, сталкиваются с проблемами, связанными с эффективностью внедрения и функционирования накопительного механизма и восприятием этого механизма широкими слоями населения. Многие проблемы новой НПС, особенно ее взаимоотношения со старой РПС, стоят еще более остро для стран, которые только начинают пенсионную реформу.

Проблема реформирования ПС актуальна и для России. Сложившаяся на настоящий момент РПС столкнулась с существенными трудностями. Основная причина существующих проблем лежит в организационных и функциональных принципах построения ПС и, прежде всего, в распределительном механизме финансирования, предусматривающем, помимо прочего, множество льгот и исключений. Вопрос о пенсионной реформе довольно продолжительное время находится в поле зрения общественных и государственных организаций, уже утверждена концепция и ряд законопроектов пенсионной реформы, которую планируется начать с 2002 г.

Реформа ПО в России также развивается в направлении постепенного внедрения накопительных принципов. Переход к НПС в России осложняет финансовое положение страны. Пенсионная реформа требует выделения дополнительных достаточно больших финансовых ресурсов, поиск которых является непростой задачей. Серьезными проблемами являются также неразвитость российского финансового рынка и неустойчивость динамики экономического развития страны. Эффективное решение стоящих проблем на основе использования мирового опыта пенсионных реформ возможно только при тщательном учете сложившихся российских условий.

Научное решение проблем реформирования ПС России, как и других стран с переходной экономикой, с учетом требований рыночной экономики, многообразие и новизна связанных с этим задач требуют развития теории и методологии нового направления науки, которое должно формироваться на стыке социальной, экономической и политической сфер жизни. Это определяет актуальность проведения крупных исследований и обоснование новых направлений в разработке мероприятий по созданию системы ПО, адекватной происшедшим и предстоящим изменениям в общественных отношениях.

Основные дебаты на тему преобразований пенсионной сферы касаются политических и социальных аспектов перемен. Однако не менее важным является вопрос о том, к каким макроэкономическим изменениям приведет пенсионная реформа, как распределяется бремя реформы между настоящим и будущим поколениями. Несмотря на активное обсуждение проблематики преобразований пенсионной сферы в различных изданиях, ощущается дефицит исследований, в которых проводился бы актуарный анализ влияния пенсионных преобразований на экономику. Большинство имеющихся работ, особенно в отечественной литературе, не задействует для исследования проблем пенсионной реформы аппарат математического моделирования. Между тем применение современных экономико-математических методов позволяет вывести анализ на качественно новый уровень, а также обогатить качественные выводы обоснованными количественными и финансовыми оценками.

Пенсионная реформа затрагивает интересы большинства населения России. Необходимость и важность научно обоснованных, социально ориентированных и экономически оправданных преобразований в пенсионной сфере обусловливает особую актуальность комплексного решения проблем перехода от РПС к НПС.

Цель и задачи работы. В диссертационном исследовании ставилась цель рассмотреть весь комплекс теоретических и практических проблем перехода от РПС к НПС, разработать предложения по эффективному проведению процесса реформирования ПС России на основе комплексного исследования современного состояния системы ПО в условиях формирования рынка в России с учетом мирового опыта пенсионных реформ.

В соответствии с целью исследования были поставлены следующие задачи:

· провести анализ принципов ПО в зарубежных странах, обобщить опыт построения и функционирования ПС, провести сравнительный анализ ключевых свойств РПС и НПС, выявить основные факторы, свидетельствующие о необходимости пенсионных реформ;

· рассмотреть принципы и структуру российской ПС, провести анализ деятельности ПФР, охарактеризовать роль НПФ, обосновать необходимость пенсионной реформы;

· проанализировать и обобщить мировой опыт пенсионных реформ как в развитых странах, так и в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой, выделить стратегические вопросы реформирования, виды и варианты пенсионных реформ;

· осуществить экономический анализ условий и предпосылок, обусловливающих необходимость перехода от РПС к НПС, определить основные направления реформирования российской ПС в условиях перехода к рынку;

· провести системный анализ пенсионной реформы в России с упором на политические, социальные, финансовые, гендерные, макроэкономические и институциональные аспекты, сформировать образ будущей ПС, определить направление и первые шаги перехода к НПС, охарактеризовать основные условия успешной пенсионной реформы;

· провести актуарные оценки существенных элементов законопроектов пенсионной реформы, разработать математическую модель процесса перехода от РПС к НПС в России, провести численное моделирование переходного процесса.

Объектом исследования является система ПО, ее организационно-функциональные звенья и бюджетно-финансовая система.

Предметом исследования является переход от РПС к НПС в России.

Теоретические и методические основы исследования. В теоретическом плане исследование базируется на критическом освоении работ многочисленных зарубежных ученых и практиков в области ПО применительно к российской действительности. Методической основой исследования является системный подход к рассмотрению экономических отношений в сфере ПО. Информационной базой исследования являются отечественные и зарубежные публикации, аналитические материалы международных организаций, диссертационные исследования, практические разработки научно-исследовательских и аналитических организаций, научных коллективов, материалы научных конференций и симпозиумов, обзоры Всемирного Банка, статистические материалы, законодательные и нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации. Теоретической и методологической основой исследования стали работы зарубежных и отечественных эконо-мистов по проблемам ПО. Правовую основу составили законодательные акты РФ, нормативные документы, регулирующие отношения ПО. В работе использовались сведения государственной статистики, материалы периоди-ческой печати, данные Минсоцзащиты и Пенсионного фонда РФ (ПФР). Работа выполнялась с использованием методов абстрагирования и обобщений, аналогий и сравнений, анализа и синтеза.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических положений, совокупность которых дает системное решение проблем перехода к НПС в России с учетом мирового опыта ПО и пенсионных реформ, в том числе:

· дана оценка состояния ПО в России. Показано, что, юридически являясь государственным, фактически ПО таковым не является, потому что, начиная с 1998 г., государство отказалось от своих пенсионных обязательств. Размер пенсий в настоящее время рассчитывается не на основе государственных обязательств, а исходя из объема поступивших пенсионных взносов. Для достижения этой цели занижается величина среднемесячной заработной платы для исчисления пенсий: она берется не из данных Госкомстата, а вычисляется на основании суммы поступивших пенсионных взносов;

· разработана методология экономического анализа развития ПС в России для выявления факторов, определяющих развитие и причины кризисов ПС;

· доказано, что принятый порядок расчета среднемесячной зарплаты для исчисления пенсий приводит к тому, что ПФР в любом случае с формальной точки зрения выполняет свои обязательства. Более того, постоянно возникает профицит бюджета ПФР, достигший в настоящее время значительных величин. Такое положение приводит к уменьшению размера пенсий и является источником возможных злоупотреблений в работе ПФР;

· исходя из результатов экономического анализа, определены факты, обусловившие дестабилизацию ПС в переходный период, выработаны практические рекомендации по совершенствованию организации финансовых потоков в ПС в период нестабильной деятельности государственного института обязательного ПО в ближайшей перспективе;

· на основе анализа новых пенсионных законопроектов доказывается, что, при отсутствии финансирования пенсионной реформы со стороны государства, все расходы по ее проведению ложатся на пенсионеров. Это приведет к значительному росту социальной напряженности в обществе и дискредитирует саму идею перехода к НПС. Собственно пенсионные законопроекты направлены только на изменение формул расчета пенсий и не определяют базисных источников финансирования пенсионной реформы;

· показано, что переход к НПС не затрагивает значительную часть пенсионеров (военнослужащие, работники правоохранительных органов, федеральные чиновники), что приведет к увеличению социальной дифференциации и напряженности в обществе;

· разработаны методологические основы решения среднесрочных и долгосрочных задач обеспечения экономической и финансовой стабильности ПС в условиях осуществления пенсионной реформы с введением накопительных принципов финансирования пенсий;

· доказано, что введение базовой части трудовой пенсии является отходом от позиций социального государства, закрепленных в Конституции РФ, к субсидиарному государству, а также приводит к росту доходов федерального бюджета за счет уменьшения выплат пенсионерам;

· обоснованы и практически апробированы методы актуарных исследований и расчетов развития российской ПС на принципах обязательного пенсионного страхования. Сформированы предложения по совершенствованию актуарных исследований на долгосрочную перспективу с учетом особенностей переходного периода развития экономики;

· доказано, что страховая часть трудовой пенсии, рассчитываемая по величине пенсионного капитала, учитываемого на условно-накопительных персонифицированных счетах, в должной мере финансово не обеспечена, что приводит к значительной удешевлению реальной цены условно-накопительного рубля, то есть уменьшению размера страховых пенсий;

· на основании методологии актуарных расчетов подготовлено экономическое обоснование развития ПС;

· на основании аналитических расчетов показан ряд существенных недоработок новых пенсионных законопроектов (переход от ежеквартальной к ежегодной индексации пенсии и т.д.), существенно ухудшающих положение пенсионеров;

· разработана математическая модель, описывающая процесс перехода к НПС в России. Проведено численное моделирование, дающее оценку затрат и показывающее негативные последствия проведения пенсионной реформы в России в предлагаемом в настоящее время виде;

· исходя из заданных социальных критериев и перспективных макроэкономических параметров развития экономики, а также с учетом реальных результатов первого этапа пенсионной реформы, экономически обоснованы предложения по корректировке пенсионной реформы в части введения в обязательное государственное ПО накопительной компоненты.

Практическая значимость диссертационной работы связана с экономическим анализом и прогнозированием, а также с актуарными расчетами и моделированием процесса перехода к НПС, которые использованы как в макроэкономических разработках вариантов реформирования системы ПО в России, так и в микроэкономических расчетах. Теоретическая и практическая значимость выполненного исследования заключается в том, что основные выводы и положения могут быть применимы в практической реализации целостной концепции системы ПО в России. Теоретические положения и выводы могут быть использованы в преподавании курса экономической теории, и в разработке учебно-методических материалов по проблемам ПО.

Публикации. По проблемам, рассматриваемым в диссертационном исследовании, автором опубликовано 28 работ, общим объемом 51,1 п.л., из которых 2 монографии.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и трех приложений. Основная часть исследования изложена на 265 страницах, текст иллюстрирован 19 таблицами и 3 графиками.

Основное содержание работы

В первой главе - «Анализ закономерностей организации пенсионного обеспечения за рубежом» излагаются принципы социального страхования и ПО в зарубежных странах, анализируется опыт построения и функционирования ПС, приводятся факторы, свидетельствующие о необходимости пенсионных реформ. Обсуждаются факторы, учитываемые при выплате пенсий по старости, методы финансирования. Сравниваются подходы государственного ПО и частного пенсионного страхования. Выделяются основные черты деятельности ПФ. Из опыта функционирования существующих ПС в зарубежных странах более подробно рассмотрены принципы ПО, принятые в США, Западной Европе, Чили, Сингапуре. В настоящее время практически для большинства стран демографические факторы обусловливают необходимость пенсионных реформ. Рассматриваются среднесрочные перспективы РПС, их саморазрушение. Сравниваются ключевые свойства РПС и НПС.

ПС зарубежных стран имеют различную организационно-экономическую структуру. Эта структура по своему характеру является многоуровневой, для большинства из них свойственна трехуровневая система:

1. социальная помощь государства: это базовый уровень, определяющий социальную пенсию, финансируемую за счет общих налогов независимо от уплаты страховых взносов;

2. основное ПО: это уровень, определяющий страховую пенсию, может осуществляться государственными органами или самоуправляемыми страховыми обществами. Страховые пенсии зависят от объема страховых отчислений, которые производят работодатели и сами работники. На этом уровне действуют четкие нормы, установленные государственным законодательством, регламентирующие условия ПО, размеры, порядок его предоставления по единым для всех стандартам, учитывающего трудовой вклад (выражающийся через страховой стаж и уровень трудовых доходов);

3. дополнительное ПО: этот уровень реализуется через систему НПФ и образуется за счет взносов работодателей и работников.

Государственная система ПО не полностью отвечает потребностям населения. Как правило, в западных странах наряду с государственной системой широко используется дополнительное ПО. Основными институтами, обеспечивающими пенсиями по старости, нетрудоспособности и т. д. значительную часть населения, являются профессиональные НПФ. Наибольшее распространение НПФ получили в США, наименьшее - в тех странах, где хорошо развита государственная система, например, в Скандинавии и Австрии.

В длительно действующих накопительных ПФ концентрируются значительные денежные средства. ПФ, как показывает опыт промышленно развитых стран, являются стабилизаторами финансовой системы страны, поскольку фонды приобретают ценные бумаги с целью долговременного инвестирования и редко участвуют в биржевой спекулятивной игре. ПФ являются важными инвесторами, с помощью которых свободные денежные ресурсы трансформируются в потоки рабочего капитала. ПФ зарубежных стран плодотворно взаимодействуют с различными финансовыми институтами:

· коммерческие банки: управляют ПФ;

· страховые компании: образуют аннуитеты с ПФ;

· взаимные фонды: ПФ инвестируют во взаимные фонды;

· брокерские фирмы: используют фондовые сделки для ПФ и дают консультации по инвестициям управляющему портфелем фонда;

· инвестиционные банковские фирмы: выступают как консультанты по покупке контрольного пакета акций какой-либо фирмы, в которой участвует ПФ; выступают гарантами по вновь выпущенным акциям и облигациям, которые покупаются ПФ.

ПФ являются важными участниками основных финансовых рынков:

· денежный рынок: менеджеры ПФ вкладывают небольшую часть активов в высоколиквидные обязательства, которые могут быть быстро конвертированы в акции, облигации и пр.;

· рынок облигаций: минимум 25% пенсионного портфеля обычно вложено в облигации. Портфель фонда фиксированных пенсий обычно имеет более высокую пропорцию облигаций, чем портфель фонда фиксированных взносов;

· рынок закладных: пенсионные портфели часто приобретают закладные, но их относительный вес в портфеле фонда невелик по сравнению с акциями и облигациями;

· рынок акций: минимум 30% активов ПФ вложено в акции. Как правило, фонды фиксированных взносов имеют более высокую пропорцию акций, чем фонды фиксированных выплат;

· рынок фьючерсов: ПФ используют фьючерсные контракты, чтобы застраховать себя от подверженности риску своих пакетов облигаций к ставке процента;

· рынок опционов: ПФ используют опционы акций, чтобы застраховать себя от резких изменений курса акций.

Все накопительные схемы могут быть разделены по видам взаимоотношений, возникающих между ПФ и его клиентами. Такое разделение тесно связано с вопросами собственности на пенсионные накопления:

· сберегательные: для каждого конкретного участника открывается именной накопительный счет, и на этот счет вкладчик перечисляет деньги, которые относятся непосредственно к данному участнику и являются его собственностью. Предусматривается возможность наследования пенсионных накоплений в случае смерти участника до окончания действия договора;

· страховые: некоторые группы участников (одного года рождения или с одного предприятия) оплачивают пенсию всей этой группе. Если какой-то участник умирает, то все деньги перераспределяются между остальными участниками его группы. Пенсионные накопления принадлежат фонду;

· смешанные: сберегательная схема на этапе накопления, страховая - на этапе выплат. Резерв, достаточный для выполнения обязательств фонда, превращает смешанную схему в страховую, а если такого резерва нет - в сберегательную.

Основу ПО в большинстве стран мира в настоящее время составляет государственная РПС, устойчивость которой определяется величиной коэффициента поддержки (отношение численности работников к количеству пенсионеров). Увеличение продолжительности жизни и снижение рождаемости приводит к уменьшению коэффициента поддержки, что ставит под угрозу функционирование РПС. Для поддержания баланса между взносами и выплатами в РПС в условиях стареющего общества необходимо увеличение ставок пенсионных взносов или уменьшение выплат (снижение размера пенсий или увеличение пенсионного возраста). В настоящее время ПС многих развитых стран (Франция, Германия, Италия, США) подвергаются серьезным испытаниям, связанным с объективными тенденциями демографического и социально-экономического развития. Для многих стран характерна тенденция старения населения, что создает ряд проблем. Именно поэтому многие страны стоят на пороге преобразований ПО, выделяя в краткосрочной перспективе основные направления:

· повышение возраста, дающего право на получение полной пенсии;

· снижение размеров пенсий;

· усиление стимула к продолжению трудовой деятельности лиц, достигших пенсионного возраста;

· расширение масштабов НПФ и индивидуальных пенсионных планов.

В долгосрочной перспективе необходим переход от РПС к НПС, сравнение ключевых свойств которых приведено в табл. 1.

Во второй главе - «Принципы пенсионного обеспечения в России и необходимость пенсионной реформы» рассматривается социальное обеспечение в России, история и принципы российской ПС, обсуждаются структура имеющейся ПС, принципы и факторы ПО в РФ, проводится анализ деятельности ПФР, роль НПФ, обосновывается необходимость пенсионной реформы.

ПС России в целом на данный момент времени является распределительной, относится к трехуровневому типу и включает в себя: государственное обеспечение, пенсии из НПФ, страхование жизни. ПФР образован для государственного управления финансами ПО, является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, бюджет которого утверждается Федеральным собранием РФ. Средства ПФР не вкладываются в долгосрочные ин-вестиционные проекты. Особенность России состоит в признании средств ПФР государственной собственностью.

Выплачиваемые пенсии в настоящее время в России все меньше отвечают своему социальному назначению: обеспечить достойный уровень жизни не имеющим трудовых доходов. В настоящее время средняя пенсия с компенсацией меньше прожиточного минимума и составляет примерно 30% средней зарплаты (см. рис. 1), в то время как в промышленно развитых странах (см. табл. 2) это отношение составляет в среднем 45%. Экономический спад лишь обострил критическую ситуацию, сложившуюся в российской РПС.

Таблица 2. Коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней зарплате) в зарубежных странах.

Страна	Коэф-т замещения,%
Италия	69
Швеция	68
Нидерланды	64
Германия	49
США	44
Швейцария	37
Канада	34
Великобритания	31
Дания	29
В среднем по промышленно развитым странам	45

Рис. 1. Динамика коэффициента замещения в России, %.

Демографическая структура российского общества такова, что нагрузка, возложенная на работающее население в связи с обеспечением пенсионеров уже крайне велика, и она постоянно увеличивается. В 1920-1930 гг. люди в возрасте более 60 лет составляли порядка 6% всего населения, к 1960 г. их число выросло до 9%, а к началу 90-х годов доля лиц в этом возрасте составляла уже около 16% всего населения, причём демографические прогнозы показывают резкий рост этого показателя в ближайшем будущем - до 20% к 2015 году и еще большему увеличению в дальнейшем. Стабилизация макроэкономической ситуации и начало экономического роста несколько снимут напряженность, связанную с текущим дефицитом средств у ПФР, однако это не означает конец кризиса ПС. Данные долгосрочного демографического прогноза, подтверждающие тезис о неизбежности резкого постарения населения России в течение следующих 30-50 лет, подчеркивают долгосрочный характер финансовых проблем ПФР.

В качестве критерия устойчивости РПС используется коэффициент поддержки (отношение численности плательщиков пенсионных взносов к количеству пенсионеров). Для любого фиксированного значения коэффициента поддержки приходится делать выбор между размером пенсий и величиной пенсионных взносов. Критическое значение коэффициента поддержки сопряжено с конкретными социально-экономическими условиями, но в любом случае уровень критического значения больше трех. В то же время в России на настоящий момент на одного пенсионера приходится в среднем 1,4 плательщика пенсионных взносов (2,5 человека в трудоспособном возрасте, 1,74 занятых в экономике). Динамика численности работников и пенсионеров показана на рис. 2. В долгосрочной перспективе коэффициент поддержки стабильно снижается.



Рис. 2. Динамика численности пенсионеров и работников (занятых в экономике с учетом безработицы, уровень которой оценивается по методике МОТ), млн. человек.

Крайне высокий тариф взносов (Россия по величине ставки пенсионных платежей уступает только Португалии и Италии, значительно опережая большинство стран) приводит к тому, что масштабы уклонения от платежей принимают общенациональный характер. Поддержание РПС в условиях неизбежного старения населения потребует существенного увеличения ставки пенсионных взносов. Проведенные расчеты показывают, что при постоянной эффективности работы ПФР даже для поддержания существующего достаточно низкого коэффициента замещения потребуется увеличение тарифа пенсионных взносов до уровня 50-60% от зарплаты. Такая ставка налогообложения является неприемлемой, она неминуемо приведет к вытеснению легального сектора занятости теневой экономикой и снижению поступлений.

Кризис государственной ПС России подтверждается факторами:

· постоянно уменьшается число трудящихся;

· возрастной ценз остается одним из самых низких в Европе - 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин (см. табл. 3);

· происходит уменьшение количества работающих по найму (плательщиков пенсионных взносов);

· сокращается доля зарплаты, с которой уплачиваются пенсионные взносы;

· существуют многочисленные возможности получения трудящимися социальных льгот, с которых не берутся пенсионные взносы;

· постоянно пополняется число получателей пенсий в ПФР из числа иммигрантов из бывших республик СССР;

· происходит постоянное уклонение юридических лиц от пенсионных взносов при низкой финансовой дисциплине.

Таблица 3. Законодательный (ЗВ) пенсионный возраст и ожидаемая продолжительность (ОП) жизни при рождении в развитых странах мира.

Страна	Мужчины	Женщины
	3В	ОП	ЗВ	ОП
Австралия	65	73,9	60	80,1
Австрия	65	72,4	60	78,5
Бельгия	65	72,7	65	79,4
Великобритания	65	72,9	60	78,5
Германия	65	72,0	65	78,4
Греция	65	74,6	60	79,5
Дания	67	72,0	67	77,7
Ирландия	65	72,1	65	77,0
Исландия	67	75,4	67	80,5
Италия	60	73,6	55	80,1
Канада	65	74,0	65	80,6
Люксембург	65	72,3	65	78,5
Нидерланды	65	73,8	65	79,6
Новая Зеландия	60	72,4	60	78,3
Норвегия	67	73,4	67	79,8
Португалия	65	70,4	62	77,1
США	65	71,8	65	78,8
Финляндия	65	70,9	65	78,3
Швейцария	65	74,0	62	80,7
Швеция	65	74,8	65	9,8
Япония	65	75,9	65	81,9
Россия	60	63,8	55	74,3

Основными причинами, которые приводят ПО в России в кризисное состояние, являются:

· демографические, связанные с интенсивным старением населения России. Численность населения старше 60 лет за последние 40 лет удвоилась и растет самыми быстрыми темпами по сравнению с другими возрастными когортами, так что в будущем проблемы поддержания РПС будут только обостряться;

· институционально-правовые, вызванные особенностями российской РПС, допускающей льготные и досрочные пенсии, в результате чего возрастает число получателей социальных пособий. Численность лиц, выходящих на пенсию до официального пенсионного возраста, составляет 28% от численности пенсионеров по старости. Расходы на выплату таких пенсий составляют около 35% всех расходов на выплату пенсий по старости;

· организационные, связанные с низкой эффективностью организации РПС. По этой причине произошло практически полное обесценивание активов ПФР в период финансовой нестабильности и высокой инфляции;

· социально-экономические, обусловленные ростом безработицы и снижением численности плательщиков пенсионных взносов. Численность занятых в экономике сократилась с 75,8 млн. человек в 1991 году до 63,6 млн. человек к началу 2000 г. Происходит сдвиг структуры заня-тости в сторону негосударственного сектора. На долю занятых в негосударственном секторе приходится более 2/3 трудящегося населения, а именно в этом секторе наиболее сильна тенденция к уклонению от уплаты взносов во внебюджетные фонды;

· финансово-экономические, в результате чего уменьшаются пенсионные взносы.

Российские НПФ во многих отношениях отличаются от зарубежных: взносы в фонды обычно производят только работодатели, обычно применяется индивидуальное страхование пенсий, а в ряде случаев - сберегательное обеспечение старости. Российские НПФ в своей деятельности применяют смешанные сберегательно-страховые схемы. В роли страховщика выступает НПФ, страхователем - работодатель или участник. Наиболее распространены сберегательные схемы, которые по существу представляет собой покупку финансовой ренты. В таких схемах пенсионные выплаты не увязываются с вероятностями дожития (не действует принцип солидарности участников) и предусматривается наследование накоплений. При сопоставимых условиях ПО сберегательные схемы оказываются дороже страховых.

Концепции, разработанные Правительством России и отражающие кризисную ситуацию в государственной пенсионной службе страны, ввели новые виды ПО. Эти концепции подразумевают создание трехуровневой ПС. Общее направление развития социального страхования в России - это отказ от государственных дотаций за счет развития собственных источников финансирования - страховых взносов. Концепция пенсионной реформы предполагает постепенное введение накопительных принципов.

С 2002 г. в России началась пенсионная реформа, сутью которой является переход от РПС к НПС. При исследовании проблем перехода необходимо учитывать 2 существенных обстоятельства:

1. в России одновременно существуют 2 ПС - общая и привилегированная;

2. юридически, российская ПС не является распределительной.

Одна ПС, которую можно назвать общей, охватывает большую часть населения России. Она основывается на том, что финансирование пенсий производится из текущих пенсионных взносов. Размер пенсий напрямую зависит от величины средней зарплаты в стране. Законодательно общая ПС регулируется двумя основными законами:

1. Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. №340-1;

2. Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий от 20 июля 1997 г. №113-ФЗ.

Вторая ПС, которую можно назвать привилегированной, охватывает ряд категорий госслужащих (военнослужащие, работники правоохранительных органов и т. д.), которые (согласно ежегодному Федеральному закону о бюджете) освобождаются от уплаты пенсионных взносов, а пенсии им выплачиваются из федерального бюджета через ПФР. Основным для этой ПС является Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. Пенсии в привилегированной ПС зависят не от средней зарплаты в стране, а от соответствующей величин денежного довольствия, поэтому уровень пенсий значительно выше, чем в общей ПС.

Пенсионная реформа должна охватывать как общую, так и привилегированную ПС. Реформирование только общей ПС приведет к росту социальной напряженности в российском обществе и экономическим дисбалансам. В дальнейшем обсуждении российская ПС будет рассматривать в целом как единая система.

Далее, согласно российскому законодательству, российская ПС является государственной. Конституция РФ (статьи 7 и 35) устанавливает, что РФ является социальным государством, которое гарантирует каждому выплату пенсий в размере установленным законом величины. Тем самым, с юридической точки зрения, российская ПС не является распределительной, так как в РПС величина пенсий не гарантируется и напрямую зависит от величины поступлений. Фактически, российская ПС стала распределительной только после 1998 г., когда государство отказалось от своих пенсионных обязательств. Вопреки воле законодательной власти правительственные чиновники начали рассчитывать среднемесячную зарплату для исчисления пенсий на основе величин поступающих пенсионных взносов, а не на основе статистических данных Госкомстата. Юридически, такое положение устанавливалось подзаконным актом - постановлением Минтруда РФ от 4 апреля 2000 г. №27 «Об утверждении Порядка расчета среднемесячной заработной платы в стране за квартал для исчисления и увеличения государственных пенсий». Этот подзаконный акт в существенной степени сейчас определяет характер российской ПС.

Согласно вышеуказанному постановлению, среднемесячная зарплата определяется «обратным отсчетом»: берется сумма поступивших пенсионных взносов, делится на пенсионный тариф (0,28 с 2001 г.) и численность работников, в результате чего получается значение «среднемесячной зарплаты для исчисления пенсий». При такой методике пенсионные обязательства всегда, формально, будут выполнены, однако реальные размеры пенсий будут пропорционально уменьшаться. Фактическая величина средней зарплаты, используемая для начисления пенсий первоначально составляла 70,4% статистической (760 и 1080 руб. в IV квартале 1997 г.). Затем это соотношение постоянно снижалось (см. рис. 3.) и в настоящее время составляет 49,5% (1635 и 3304 руб. в июне 2001 г.).

Кроме того, в принятом Порядке расчета говорится, что «при наличии задолженности по финансированию пенсий из общего объема страховых взносов исключается сумма взносов, которая направляется на погашение задолженности по выплате пенсий в этом же квартале». Это позволило ПФР уже к 1999 г. полностью погасить значительную задолженность по выплате пенсий, накопившуюся к началу 1998 г.



Рис. 3. Сравнение статистической (по данным Госкомстата) среднемесячной зарплаты (руб.) и используемой ПФР для исчислений пенсий

Более того, в настоящее время постоянно растет профицит бюджета ПФР, который к середине 2001 г. достиг значительной величины - одной трети от суммы годовых пенсионных выплат. Такое положение также основано на вышеуказанном Порядке расчета средней зарплаты, согласно которому образующийся каком-то квартале дефицит бюджета ПФР (задолженность по выплате пенсий, расходы по повышению компенсационных выплат и т. п.) вычитается из учитываемой в следующем квартале суммы пенсионных взносов, а образующийся профицит - нет. Возможность же появления профицита в отдельном квартале также заложена в данном Порядке расчета, в котором говорится, что «за первый месяц квартала используются фактические данные о поступлении страховых взносов, за второй и третий месяц квартала - оценочные данные» А оценочные данные ПФР может легко занизить, ничего не нарушая.

Такой порядок расчета среднемесячной зарплаты в стране для исчисления пенсий выгоден государству и ПФР, однако приводит к существенному уменьшению размеров пенсий. Кроме того, пенсионные права работников при таком порядке оказываются не фиксированными, что препятствует их оценке, необходимой при переходе к НПС.

В третьей главе - «Анализ и обобщение мирового опыта пенсионных реформ» рассматривается стратегия реформирования ПО, анализируется опыт пенсионных реформ как в развитых странах, так и в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой. Объектом экономического анализа в этой главе является собственно пенсионная реформа, обсуждаются стратегические вопросы реформирования, выделяются виды и варианты.

Проблема ПО в мире с каждым годом обостряется. Основной причиной этого является процесс старения населения, связанный с сокращением рождаемости и увеличением средней продолжительности жизни. Такая динамика демографической ситуации приводит к непрерывному росту расходов на ПО (см. табл.). Уже сейчас пенсионные расходы составляют в европейских странах существенную часть государственных расходов (см. табл. 4). Необходимость реформирования ПО становится все более очевидной. Предпринимаются различные меры для решения назревающих проблем. Так, в Бельгии идут по пути постепенного увеличения пенсионных взносов, во Франции и Италии, наоборот, пытаются сократить размеры пенсии и число их получателей.

Таблица 4. Размер расходов на выплату государственных пенсий.

Страна	Расходы, в % к ВВП
Италия	14,2
Франция	13,3
Германия	12,3
Швеция	11,3
США	6,9
Великобритания	6,4
Канада	6,0
Япония	5,7

Проблема реформирования ПС очень сложна. Для проведения эффективной пенсионной реформы нужно учитывать как мировой опыт, так и особенности национальной экономики. Суть пенсионной реформы состоит в переходе от РПС к НПС. В процессе перехода ПС является комбинированной. Вопрос о пенсионной реформе является актуальным для многих стран мира. В большинстве государств ведется обсуждение реформы или подготовка к ней. В ряде государств уже проводятся реальные преобразования ПС. Пионером в этой области была пенсионная реформа 1981 г. в Чили, согласно которой РПС заменялась полностью на НПС. Чилийский опыт преобразования пенсионной сферы многими исследователями признается как пример наиболее удачной и эффективной реформы. Примеру Чили последовал также ряд других стран Латинской Америки, столкнувшихся с неплатежеспособностью РПС. Эти реформы в основном повторяли чилийский путь, однако характеризовались большими уступками переходному поколению, что связано с политическим аспектами проведения преобразований.

Пенсионные реформы можно разделить на:

· консервативные, сохраняющие базовый распределительный принцип;

· радикальные, основанные на переходе к НПС.

Консервативные пенсионные реформы включают в себя следующие основные меры:

· повышение пенсионного возраста;

· снижение размера пенсий;

· отмена пенсионных льгот.

Оптимальные социальные преобразования существенно зависят от начальных условий, то есть параметров реформы. Проведение реформы связано с целым рядом проблем:

· во-первых, это вопрос об оптимальных характеристиках создаваемой социальной системы, то есть о конечных условиях преобразований. При этом речь идет, как правило, о многокритериальной оптимизации, поскольку система ПО представляет собой крайне сложный институт, неоднозначно влияющий и на политическую, и экономи-ческую системы общества. Увеличение политической стабильности ПО может привести к снижению экономической эффективности пенсионной сферы, а повышение надежности услуг по ПО, как правило, приводит к росту издержек, а также понижает экономическую эффективность ПС;

· во-вторых, проблемой, свойственной в основном развивающимся странам с несформировавшимися рынками, является институциональная неготовность экономики к переходу на накопительное ПО;

· в-третьих, c практической точки зрения крайне актуальной является проблема финансирования пенсионной реформы, то есть вопрос об источниках средств, необходимых для финансирования преобразований ПС. В качестве решения проблемы предлагается увеличение государственного долга (бремя реформы равномерно распределяется между будущими поколениями) или увеличение налоговой нагрузки с одновременным сокращением государственных расходов (основная часть расходов приходится на переходные поколения).

Ключевые различия между тем или иным вариантом пенсионной реформы определяются не только их макроэкономическими последствиями, но и политическими аспектами, в частности, проблемой распределения рисков управления создаваемыми пенсионными резервами для снижения политических рисков. Движение от РПС к НПС можно рассматривать в разрезе нескольких направлений:

· переход от распределения к накоплению;

· переход от социального перераспределения к страховому, то есть к актуарным расчетам;

· переход от государственного к частному управлению ПС.

Переход к актуарным принципам ПО и увязка величины взносов и выплат приводит к большой заинтересованности участников страхования, что позволяет снизить издержки оппортунистического поведения. Однако при этом возникают проблемы дискриминации потребителей и возможность неблагоприятного отбора. Введение частного управления пенсионными резервами приводит к более эффективному использованию средств. Доходность государственных ПФ, как правило, ниже доходности частных ПФ. С другой стороны, частное управление пенсионными средствами увеличивает инвестиционные риски и риски недобросовестного поведения управляющих, что приводит к увеличению издержек контроля и регулирования.

Пенсионная реформа может финансироваться, главным образом, двумя способами:

1. государство может привлекать заемные средства для обеспечения потребления переходного поколения, то есть за счет государственного долга;

2. государство может постепенно формировать накопительные пенсионные резервы за счет части пенсионных взносов, не использующихся на выплату пенсии.

В развитых странах, таких как Канада, Бельгия, Италия, Австрия, Испания и других также стоит вопрос о пенсионной реформе, хотя в большинстве случаев речь пока ограничивается обсуждением возможных вариантов и последствий реформы. Необходимость перехода к накопительным принципам социального обеспечения не вызывает сомнения, и основные дебаты сосредоточены на институциональных формах преобразований. Тем не менее, ряд промышленно развитых стран уже начали движение к НПС, к примеру, в Швеции в 1994 г. была принята концепция постепенного создания пенсионных резервов за счет дополнительных отчислений на накопительные счета, создается накопительная ПС в Австралии и Новой Зеландии.

Реформирование ПС развитых государств требовалось только для оптимизации ПО. В то же время для развивающихся стран, а тем более для стран с переходной экономикой жизнь поставила задачу коренного реформирования ПС. В этих странах не было той производственной базы, которая позволяла бы формировать профессиональные ПС, а затем развивать их до масштабов целых отраслей и даже до масштабов национальной экономики, как это имело место в Австралии.

Суть пенсионной реформы в Чили заключалась в приватизации ПС. Новая ПС являлась накопительной. Ее финансирование производится путем вычета 10% заработной платы в качестве пенсионного взноса на индивидуальный счет. Государство устранилось от непосредственного участия в ПО, но взяло на себя долг по обязательствам старой РПС и установило четкие «правила игры» для участников новой НПС. Свой долг перед участниками старой РПС государство оформило в виде долгосрочных облигаций, т. е. пошло по пути увеличения внутреннего государственного долга, отказавшись от любых попыток профинансировать заработанные ранее пенсионные права из текущих пенсионных взносов. Успех чилийской пенсионной реформы был во многом определен благоприятными демографическим и экономическими условиями: на одного пенсионера в Чили приходится 12 работников, а предшествующие экономические реформы обеспечили возможность финансирования пенсионной реформы. Чилийская пенсионная реформа была осуществлена в 1981 году и стала образцом для многих государств, решившихся позже на реформирование своего ПО. ПС в Чили основана на индивидуальном накоплении средств и капитализации взносов. В этом смысле она похожа на накопительные системы, которые существуют в развитых странах мира и в Юго-Восточной Азии. Каждый человек, присоединяющийся к ПС, получает персональный счет, на котором концентрируются его пенсионные взносы. На протяжении трудовой жизни эти средства постепенно накапливаются, а также инвестируются ПФ и приносят определенный доход. После того как человек достиг пенсионного возраста, этот капитал возвращается к нему или к его наследнику. Возможность наследования подчеркивает тот факт, что пенсионные накопления - это не форма налоговых изъятий. Размер пенсии зависит от размера сделанных в течении жизни сбережений. Новая чилийская ПС вообще не содержит в себе распределительного механизма. НПС является не дополнением к привычным РПС, а основой всего финансового обеспечения старости. Переход к НПС совершается постепенно в течение ряда лет, поскольку невозможно сразу же устранить распределительный принцип.

У всех пенсионных реформ много общего. Все реформируемые страны идут по одному направлению: от РПС к НПС. Все они не копируют слепо уже устоявшиеся в США и Западной Европе модели, а избирают подходы, которые больше адаптированы к реалиям государств, нуждающихся в решительном переходе к совершенно новой модели. Но кроме общих черт в пенсионных реформах есть и важные отличия. Можно констатировать, что чилийский опыт остался до сих пор самым радикальным:

...