Формирование доходной части бюджета муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является фундаментом современной российской системы народовластия, одним из важнейших элементов государственного устройства России, активное формирование которого было начато принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году. В экономической науке сегодня не существует однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление» и, по мнению многих российских экономистов, эта проблема является ключевой в процессе становления современной местной власти и одной из основных проблем российского общества на данном этапе развития.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового противостояния общества и государства, что явилось причиной возникновения, большого количества противоречий, присущих местному самоуправлению. Многие из них, такие как: несоответствие передаваемых финансовых средств переданным на местный уровень государственным полномочиям, противоречие между различными слоями населения по поводу размеров собираемых налогов и предоставляемых льгот - ведут к нарастанию социальной напряженности и, как следствие, к политической и экономической нестабильности в муниципальном образовании. Значительная роль, отведенная местным органам самоуправления в проведении экономических и политических реформ в России; огромная социальная нагрузка, возложенная государством на муниципальные образования; общественный характер местной власти обуславливают необходимость научного исследования проблем формирования доходной части местных бюджетов.

Положительный отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о том, что грамотное проведение бюджетной политики на местах может способствовать устранению многих диспропорций, назревших во всех сферах местного сообщества, являющихся воплощением тех или иных существующих противоречий местного самоуправления, что позволяет рассматривать местный бюджет как один из самых эффективных инструментов их разрешения. Раскрытие экономической природы и внутреннего содержания местного бюджета позволит на практике реализовать подход, при котором он станет надежным инструментом разрешения назревших в муниципальном образовании противоречий.

Степень разработанности проблемы. Исследованием процессов формирования бюджетных средств, изучением проблем взаимодействия разных уровней власти в ходе регулирования межбюджетных отношений, определением роли и места федеральных, региональных и местных бюджетов в социально-экономическом развитии России в разные годы занимались такие экономисты как: Аллахвердян Ю.А., Баранова Л.Г., Бирман А.М., Боголепов Д.П., Богомолов В.Е., Вознесенский Э.А., Врублевская О.В., Васильева М.В., Дробоздина А.Д., Дьяченко В.П., Игудин А.Г., Павлова Л.П., Пансков ВТ., Поляк Г.В., Пеньков Б.Е.. Петров Ю.А., Любимцев Ю.И., Родионова В.М., Романовский М.В., Сычев Н.Г., Ходорович М.И., Ширкевич Н.А, Черник Д.Р. и другие. Ими создана обширная теоретическая база научных знаний, сформулированы фундаментальные положения финансовой науки в вопросах функционирования бюджетной системы страны.

Богатый практический опыт, накопленный в годы реформ, лег в основу исследований таких ученых как: Алексеев О.Б., Алимурзаев Г.Н., Белокуров О.В., Бельтюков В.В., Бергаль Е.В., Васильев М.А., Воронин А.Г., Генисаретский О., Глазычев В., Зарипова И.Р., Захарова Т.В, Кириллов Ю., Лапин В.А., Марчук Н.А., Ореховский П.А., Рубан В.А., Саначев И.Д., Филимонов Б.И. и других. Работы этих ученых посвящены поиску более эффективных механизмов взаимодействия бюджетов разных уровней, совершенствованию межбюджетных отношений, оптимизации бюджетных процессов на местах.

Однако, продолжающийся процесс развития бюджетных отношений, стремительное изменение бюджетного и налогового законодательств, недостаточная научная обоснованность отдельных предлагаемых методов решений назревших проблем обусловили необходимость теоретического обобщения имеющегося опыта, побудили к продолжению и углублению исследований по рассматриваемой проблематике, определили выбор цели, задач, объекта и предмета работы.

Цель выпускной работы - раскрыть и систематизировать существующие проблемы формирования доходной части бюджета, присущие местному самоуправлению, теоретически обосновать возможность их разрешения посредством бюджетного и межбюджетного регулирования, и дать практические рекомендации по совершенствованию бюджетных процессов в муниципальном образовании.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

подробно рассмотреть формирование доходной части бюджета;

изучить нормативно-правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления;

рассмотреть пути формирования доходной части бюджета муниципального образования г. Пятигорск Ставропольского края;

предложить пути решения проблем формирования доходной части местного бюджета.

Объектом исследования является формирование доходной части бюджета муниципального образования.

Предмет исследования - нормативно-правовые и финансово- экономические механизмы, направленные на совершенствование формирования доходной части бюджета муниципального образования.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Теоретическую базу работы составили научные труды известных отечественных и зарубежных ученых по вопросам бюджетных отношений. Широко использовались законы Российской Федерации, указы Президента и постановления Правительства по вопросам местного самоуправления, бюджетные законы и отчеты об их исполнении, законодательные и нормативные акты органов местного самоуправления, данные о социально-экономическом развитии муниципального образования г. Пятигорск.

Методическую базу исследования составили: системный подход в выявлении и классификации проблем формирования доходной части бюджета муниципального образования и оценке социально-экономического положения муниципальных образований; диалектический подход в познании сущности местного бюджета, рассмотрении его как экономической категории и как механизма разрешения проблем; программно-целевой подход в определении целей и направлений развития муниципальных образований, концентрации ресурсов на них.

Структура работы обусловлена поставленными целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы.



1. Теоретические основы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Сущность бюджета муниципального образования

Переход от административно-командной системы управления к рыночным методам хозяйствования породил большой интерес к проблемам местного самоуправления, являющегося неотъемлемой составной частью демократического правового государства. Проблема обеспечения органов местного самоуправления достаточными финансовыми материальными ресурсами приобрела особую остроту и актуальность и имеет в настоящее время чрезвычайно важное практическое и теоретическое значение.

Термин «бюджет» происходит от старо-нормандского слова bougette, что означает кожаный мешок. Так назывался портфель, в котором приносилась в парламент смета расходов и доходов. Из этого слова образовалось впоследствии английское слово budget, перешедшее потом во французский и другие языки. Одобрение представительными органами власти проекта государственных доходов и расходов способствовало восприятию бюджета в экономической науке Запада как механизма, посредством которого народ может изъявлять свою волю через депутатов по поводу распоряжения государственными финансами [7].

В современной отечественной экономической литературе: законах, учебниках, научных статьях, монографиях - сложилась ситуация, когда термин «бюджет» используется одновременно для обозначения различных по своей природе объектов. Так, в наследие от социализма досталось разделяемое многими авторами мнение о бюджете как о росписи государственных расходов и доходов, утвержденной в законодательном порядке на определенный срок. Односторонняя оценка бюджета, как плана доходов и расходов государства, соответствовала принципам и основам построения бюджетной системы Советского Союза. Можно встретить и другие определения бюджета, например: «...форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти», «...основной централизованный фонд денежных средств», «... совокупность денежных отношений ... как основной финансовый план ... как важнейший финансовый регулятор...», и т.д. Анализ определений показал, что существует как минимум четыре аспекта в видении бюджета, который можно рассматривать как: денежные отношения; нормативно-правовой акт; фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти соответствующего уровня [7].

В России многие под бюджетом подразумевают государственную роспись доходов и расходов. Особенно часто такое понимание встречается при определении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, что объясняется восприятием их в роли проводника идей центра на места, как своеобразного филиала центральной власти. Это полностью соответствует существовавшей в Советском Союзе системе экономических отношений, основанной на единой общегосударственной собственности, когда бюджетные права органов местного самоуправления заключались не в самостоятельном распоряжении бюджетом, а сводились к работе в рамках сметы расходов.

Обратившись к Советскому энциклопедическому словарю, изданному под редакцией А.М. Прохорова, находим: «Бюджет (англ. budget): 1) роспись государственных доходов и расходов на определенный срок, утвержденная в законодательном порядке; 2) предположительное исчисление ожидаемых доходов и расходов государства, учреждения или отдельного лица на определенный срок».

Безусловно, достоинствами этого определения являются его конкретность и краткость, однако, под «бюджетом» не следует понимать только документ. Обратившись к финансово-кредитному словарю, найдем уже давно используемые для этого термины: «роспись государственных расходов и доходов», «государственная роспись», «смета доходов и расходов государства» и др. Примечательным является тот факт, что в этом словаре, при обилии толкований таких понятий как: «бюджет города», «бюджет автономного округа», «бюджет капиталистического государства» - не нашлось места для определения понятия «бюджет» [3].

Принятый 17 июля 1998 г. Бюджетный Кодекс Российской Федерации статьей 6 определяет бюджет как: «... форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Нельзя не заметить некоторую нестрогость в терминологии, допускаемую авторами Бюджетного Кодекса. Статья 7 относит к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Более удачным является определение Н.В. Королевой [33]:

«Государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и расходованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Будучи экономической формой существования реальных объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно- территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории» [45]. Именно в этом определении отражается ситуация сложившаяся в российской экономической литературе.

Н.В, Королева рассматривает бюджет как триединое понятие: денежные отношения, экономическая форма существования распределительных отношений, самостоятельная экономическая категория. Недостатком данного определения является его громоздкость.

Как и у любой другой экономической категории, сущность бюджета проявляется в его функциях. Неоспоримым, на наш взгляд, является мнение В. Рубана о том, что основными функциями бюджета являются:

образование бюджетного фонда (бюджетные доходы);

использование бюджетного фонда (бюджетные расходы);

контрольная.

Взяв за основу все общее, свойственное определениям, данным экономистами российской науки понятию бюджет, пришли к следующему определению: «Бюджет есть экономическая категория, отражающая отношения, складывающиеся в процессе образования и расходования бюджетного фонда, который является централизованным денежным фондом, предназначенным для финансирования государственных нужд и общественных потребностей (отраслей хозяйства, социальных нужд, управления, обороны и т.д.)».

Проведенный нами анализ понятия «бюджет» позволяет перейти к рассмотрению более узкого понятия «местный бюджет». Существует большое искушение простого сужения объема понятия «бюджет» с государственного на муниципальный уровень. Многие экономисты рассматривают местный бюджет как: «бюджет административно- территориальной единицы». В законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» местный бюджет понимается как: «бюджет муниципального образования, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления» [3].

Словосочетание «местный бюджет» состоит из двух слов «местный» и «бюджет», которые в равной степени и только вместе раскрывают сущность рассматриваемой категории. Слово «местный» выделяет не только некоторую разновидность бюджета, но и определяет ее форму и содержание. Местное самоуправление, являясь одним из основных принципов любого демократического общества, имеет местный бюджет как финансово-экономическую основу своего существования. Местный бюджет является одним из атрибутов, характеризующих местное самоуправление, без которого оно не может состоять. Именно в этом, на наш взгляд, раскрывается его экономическая сущность.

Бергаль Е.В [20] в работе «Формирование финансовых ресурсов муниципального образования» дают следующее определение понятию:

«Местные бюджеты являются составной частью единой бюджетной системы Советского государства и включаются в нее через государственные бюджеты союзных и автономных республик». Такое определение существовало в советской экономической науке в 70-е годы. Период 80-х годов характеризуется несколько иными тенденциями. Так, Б.И. Филимонов в книге «Совершенствование составления местных бюджетов» делает акцент на том, что местные бюджеты, являясь экономической категорией, выражают специфическую сферу отношений распределения и перераспределения региональной части национального дохода, связанную с образованием и использованием финансового фонда местного Совета. Таким образом, для советских экономистов характерно рассмотрение местных бюджетов как «части государственного бюджета», что полностью соответствует принципам построения бюджетной системы Советского Союза того периода. Следует подчеркнуть, что нельзя рассматривать понятие «местный бюджет» в отрыве от проблем местного самоуправления. Любое определение бюджета муниципального образования должно, на наш взгляд, в той или иной степени отражать видение автором сущности местного самоуправления [7].

В настоящее время общепризнанным является мнение о том, что местное самоуправление содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования. Затруднительно провести четкую грань между общегосударственными и собственно местными делами, поэтому, ошибочным является рассмотрение местного бюджета лишь как части государственного. Такое рассмотрение понятия «бюджет муниципального образования» отражает лишь одну сторону вопроса - наделение муниципального образования определенными государственными полномочиями. Второй, не менее важной, стороной является право граждан участвовать в управлении государственными делами (важнейший демократический принцип), который реализуется на местном уровне населением путем наделения местных органов власти определенными правами и полномочиями. Попробуем сравнить деятельность органов местной власти в системе государственного и муниципального управления (таблица 1).

Таблица 1 - Участие местных органов власти в бюджетном процессе в условиях государственной власти и местного самоуправления

Вид деятельности	Система государственной власти	Система местного самоуправления
Планирование деятельности	Подготовка предложений для вышестоящего органа власти	Составление проекта закона о бюджете исполнительными органами местного самоуправления
Утверждение бюджетного документа	Рассмотрение, внесение дополнений и предложений, утверждение проекта вышестоящими органами власти	Рассмотрение, внесение предложений и утверждение проекта представительными органами местного самоуправления
Исполнение закона о бюджете	Регулирование процесса исполнения бюджета со стороны органов государственной власти вышестоящего уровня	Самостоятельное исполнение бюджета
Оценка результатов исполнения бюджета	Оценка проводится вышестоящими органами при планировании бюджетной росписи на следующий год	Анализ результатов. Принятие мер по изменению финансовой политики. Опубликование отчета в прессе. Оценка результатов населением муниципального образования



Данные таблицы 1 дают достаточно четкое представление об отличиях в полномочиях органов местного самоуправления в области бюджетного процесса в разных условиях. Обязательное утверждение бюджетного закона представительными органами местного самоуправления способствует восприятию местного бюджета в современной экономической науке как некоего инструмента, посредством которого народ через своих представителей участвует в распоряжении местными финансами. Отчет об исполнении бюджетного плана, публикуемый в прессе в конце каждого года, позволяет населению осуществлять контроль над деятельностью представительных органов власти и Главы муниципального образования.

При государственном управлении местный бюджет представляет собой по существу смету расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Отсюда возникает мнение о местном бюджете как о плане финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленном в форме росписи доходов и расходов.

Очевидно, что в современных условиях, когда самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации, такое определение местного бюджета не раскрывает его сущности.

Однако, ошибочным, на наш взгляд, является подход, когда полностью игнорируется государственное начало в структуре бюджета муниципального образования. Подобное восприятие возникает из понимания местного самоуправления как «власти местного населения в делах местного значения, осуществляемой гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти». Самостоятельность органов местного самоуправления в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне с неизбежностью приводят к некоторой двойственности местного бюджета. Согласно теории дуализма муниципального управления местные органы власти, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки чисто местных интересов и, с этой точки зрения, могут действовать как инструмент государственной администрации.

Профессор Г.Б. Поляк рассматривает местные бюджеты как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти [44].

М.В. Васильев считает правомерным рассматривать местные бюджеты как: экономическую категорию, основной финансовый план соответствующих административно-территориальных подразделений, централизованный фонд денежных ресурсов соответствующих местных органов власти [22]. Недостаток этого определения видится нам в том, что местный бюджет представляется читателю как некоторая суммативностъ своих внешних проявлений.

Э.Т. Кадыров, поддерживая Васильева М.А. в многоаспектном видении местного бюджета, определяет его как; «...часть экономических отношений, связанных с планомерным формированием, распределением и использованием денежных средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей в рамках территориальных подразделений страны». Мы не можем положительно оценить данное определение. Во-первых, не очень понятно какая конкретно часть экономических отношений составляет сущность местного бюджета. Сомнение вызывает также планомерность формирования доходов и ведения расходов бюджетного фонда муниципального образования, так как известно, что значительная часть доходов и расходов в условиях рыночной экономики исполняется не планомерно. Коль скоро, незапланированная часть местного бюджета не предусматривается, то бюджет по существу превращается в некий механизм исполнения бюджетной сметы. Наконец, нам представляется неудачной фраза: «...формирование средств, находящихся в распоряжении местных органов власти...», - правильнее было бы сказать: «формирование средств бюджетного фонда муниципального образования».

Важнейшая роль, отведенная местным органам власти при решении задач в области образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения обуславливается рядом особенностей местного самоуправления [24]. Выборность Главы муниципального образования является тем необходимым принципом, который приводит к ответственности последнего перед избравшим его населением. Реализация самоуправления через такие формы волеизъявления жителей муниципального образования как выборы, референдумы, сходы, конференции и т.д. обуславливает близость органов власти к населению. Местное самоуправление отличается от государственного своим более адресным и конкретным характером, что является важнейшим условием успеха в проведении социальной политики. Знание местной специфики приводит к более эффективному решению местных задач органами самоуправления по сравнению с органами государственной власти. Все это находит свое отражение в теории социального обслуживания, которая делает упор на осуществление муниципалитетами одной из главных своих задач - предложение услуг жителям и организацию их обслуживания. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория провозглашает благосостояние жителей муниципального образования.

Мы согласны с мнением Рубана В.А. о том, что главным приоритетом при расходовании средств местных бюджетных фондов должна стать социальная политика, проводимая ради удовлетворения нужд населения [40]. Бесспорно, необходимо усиление социальной направленности при проведении бюджетной политики на местах. Однако мы не можем полностью согласиться с определением этого автора понятия «местный бюджет» как системы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций социально-экономического развития местных сообществ, в целях создания требуемых условий жизнедеятельности и социальной поддержки населения муниципального образования. Является понятным стремление автора не отступать далеко от определения, данного в Бюджетном кодексе (ст. [3]. При этом достоинством данного определения является социальная функция местных бюджетов. К недостаткам можно отнести фразу: «создание требуемых условий жизнедеятельности и социальной поддержки населения». Непонятно кто и для чего требует те или иные условия. Требования, предъявляемые государством к уровню жизни и социальной поддержки населения одни, а требования, предъявляемые населением другие, и будут в значительной степени зависеть от географического положения муниципального образования и от возраста его жителей. Важно отметить также, что бюджет не является единственной формой перераспределения финансовых ресурсов и финансирования социальной сферы. Через местные бюджеты необходимо, на наш взгляд, перераспределять средства в размерах, гарантированно обеспечивающих обоснованный минимум развития социальной сферы муниципального образования. В данном вопросе можно согласиться с Королевой И.В. и говорить не о требуемых условиях жизнедеятельности, а о гарантированном обеспечении минимальных социальных благ.

Таким образом, наше видение сущности бюджета муниципального образования привело нас к следующему его определению: местный бюджет - экономическая категория, отражающая отношения, складывающиеся в процессе образования и расходования средств местного бюджетного фонда, предназначенного для финансирования полномочий, возложенных населением данного муниципального образования и государством на местные органы власти, с целью предоставления его жителям социальных услуг и обеспечения жизнедеятельности развития муниципального образования.

1.2 Доходная часть местных бюджетов

Источниками доходов бюджетов муниципальных образований являются предприятия и организации, бюджеты верхних уровней, кредитные учреждения и население (рисунок 1).

Зарегистрированные на территории муниципального образования юридические и физические лица (налогоплательщики) - основные источники доходов местных бюджетов. От числа зарегистрированных налогоплательщиков и эффективности их работы зависит размер созданной ими налогооблагаемой базы, и, следовательно, размеры поступлений во все уровни бюджетов.

Рисунок 1 - Схема движения финансовых средств в бюджетной системе муниципального образования.

Кроме того, на размеры бюджетных поступлений влияют количество и виды налогов, налоговые ставки, нормативы отчислений и ставки зачислений в бюджеты разных уровней, налоговые льготы, освобождения и кредиты.

Дотации, субвенции и трансферты из бюджетов верхних уровней -другой источник доходов местных бюджетов.

Цель перевода финансовых средств из бюджетов верхних уровней - обеспечение минимально необходимых расходов бюджетов дотационных муниципальных образований, достижение, сбалансированности их бюджетов. На покрытие дефицитов местных бюджетов могут быть направлены также займы, взятые у населения и кредиты, полученные в банках [33].

Таким образом, состояние местных бюджетов зависит, с одной стороны от состояния налогоплательщиков муниципальных образований и эффективности работы с ними налоговых органов и, с другой стороны, от решений, принимаемых органами государственной власти инертного самоуправления.

Налоговые льготы, кредиты и освобождения сокращают налогооблагаемую базу, а приток инвестиций, организация новых производств, введение новых видов налогов, предусмотренных законодательством и пересмотр их ставок в большую сторону, увеличивают размеры бюджетных поступлений.

Состояние доходной части местного бюджета отражается на состоянии социальной сферы муниципального образования, оценить которое удастся при сравнении уровня предоставляемых услуг с утвержденными в России и субъектах социальными стандартами и нормативами. Не обеспечение минимально необходимых стандартов и нормативов указывает либо на ошибочность проводимой на местах бюджетной политики и необходимости смены ее курса, либо на правильность ее проведения, но невозможность (в силу ряда причин) достижения поставленных целей на данном этапе.

Состояние бюджета муниципального образования характеризуют такие показатели как: доход, расход и дефицит бюджета, а также размер недоимки и сумма непогашенной кредиторской задолженности. Эти показатели являются базовыми и должны лечь в основу метода, позволяющего субъектам управления получать объективную оценку состояния местного бюджетного фонда [39].

Оценить происходящие бюджетные изменения удается при сравнении уровня доходов и расходов местного бюджета в разные годы анализируемого периода.

Приведение данных разных лет к сопоставимому виду позволит сравнивать их между собой; выявлять изменения, произошедшие за каждый год анализируемого периода; вскрывать породившие их причины; определять наметившиеся тенденции; устранять негативно влияющие факторы. Для объективной оценки размеров бюджетных поступлений необходим подход, позволяющий сравнивать данные разных муниципальных образований, а также данные муниципального образования и субъекта Федерации, в состав которого оно входит. Пересчет сопоставимых и текущих значений основных показателей на душу населения дает возможность не только сравнивать данные двух и нескольких муниципальных образований между собой, но и позволяет определить размеры бесплатных социальных услуг, на которые может рассчитывать каждый житель муниципального образования.

Объективность оценки состояния бюджета достигается более глубоким изучением доходов местного бюджетного фонда, что с необходимостью приводит к рассмотрению структуры доходной части местного бюджета.

В соответствие с действующим законодательством доходы местного бюджета складываются из налоговых и неналоговых поступлений, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, а также прочих поступлений от кредитных учреждений, населения и других источников. Изучение поступлений различных видов налогов и сборов в текущих и сопоставимых ценах в динамике необходимо для прогнозирования доходов будущих периодов, составления кратко, средне- и долгосрочных программ развития, оценки влияния решений, принимаемых различными субъектами управления, на доходную часть местного бюджета. Соотношение между налоговыми доходами, создаваемыми, главным образом, в результате деятельности жителей муниципального образования и неналоговыми доходами, полученными от использования и продажи земли и имущества, а также между доходами, собранными на территории муниципального образования, и доходами, поступившими извне, определяет структуру бюджетных доходов муниципального образования [9].

Состояние структуры доходов местного бюджета и ее изменение по годам характеризует степень самостоятельности бюджета, отражает эффективность использования муниципальных ресурсов, определяет тенденции в поступлении средств от налогоплательщиков. Высокий удельный вес налоговых и неналоговых поступлений, собранных на территории муниципального образования, указывает на обеспеченность местного бюджета, главным образом, за счет собственных ресурсов, на его независимость от бюджетов верхних уровней.

Всеобщим исходным источником налоговых отчислений, сборов, пошлин и других платежей независимо от объекта налогообложения является ВВП, который образует первичные денежные доходы участников общественного производства и государства: оплата труда работников, прибыль предприятий и централизованный доход государства.

Распределение ВВП предусматривает две стадии: вначале образуются первичные денежные доходы; затем денежные доходы участников общественного производства распределяются в пользу государства: работники платят налог на доходы физических лиц в бюджет, организации платят налоги на прибыль и другие налоговые платежи.

Налогообложение в любом цивилизованном государстве должно базироваться на определенных принципах - основополагающих идеях и положениях, существующих в налоговой сфере. Эти принципы во все времена были предметом особого внимания со стороны общества, так как от них во многом зависело социально-экономическое благополучие и спокойствие населения [18].

Основоположник классической политической экономии шотландский философ и экономист Адам Смит в своей работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) сформулировал четыре принципа, актуальных и в настоящее время:

принцип справедливости, утверждающий всеобщность налогообложения и равномерность распределения налогов между гражданами (равная обязанность граждан платить налоги) соразмерно с их доходами («...соответственно их доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства»). Этот принцип означает, что налоги должны взиматься с учетом возможностей налогоплательщика, который обязан принимать участие в финансировании соответствующей части расходов государства. Государственные налоги и расходы должны влиять на распределение доходов. Налоговое бремя возлагается на одних лиц, привилегии предоставляются другим.

принцип определенности, согласно которому сумма, способ и время платежа должны быть совершенно точно и заранее известны налогоплательщику. Это устойчивость основных видов налогов и налоговых ставок в течение ряда лет. В то же время налоговая система должна быть гибкой и легко адаптируемой к изменяющимся социально-экономическим условиям;

принцип удобности предполагает, что налог должен взиматься в такое время и таким способом, которые наиболее удобны для плательщика. Система и процедура выплаты налогов должны быть понятными и удобными для налогоплательщиков;

принцип экономии, т.е. сокращение издержек взимания налога, рационализация системы налогообложения. Суммы сборов по каждому конкретному налогу должны, в соответствии с рассматриваемым принципом, существенно превышать затраты на его сбор и обслуживание.

Рост доли налоговых доходов свидетельствует, с одной стороны, об увеличении доходов, получаемых налогоплательщиками, и росте объемов производства и продаж па территории муниципального образования, с другой стороны, - о снижении эффективности использования муниципальных ресурсов и сокращении безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.

Следует отметить, что доля налоговых доходов в общем объеме поступлений может возрастать также при сокращении поступления налогов. Такое явление может наблюдаться при более активном сокращении неналоговых поступлений и безвозмездных перечислений по сравнению с налоговыми поступлениями.

Как показывает практика, ежегодные налоговые поступления в местные бюджеты обеспечивали следующие группы налогов:

налоги на прибыль (доход) и прирост капиталов юридических и физических лиц, среди которых основными были налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц;

налоги на товары и услуги, включающие в свой состав налог на добавленную стоимость и акцизы на алкоголь и табачные изделия;

налоги на имущество юридических и физических лиц;

госпошлины, местные налоги и иные налоговые поступления.

Рост поступления налогов одной группы по сравнению с поступлением налогов другой группы происходил под влиянием экономических процессов и принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления решений. Снижение поступлений, в большинстве случаев, было вызвано либо сокращением налогооблагаемой базы вследствие спада производства и уменьшения объемов реализации продукции, либо принятием решений, освобождающих отдельных налогоплательщиков от уплаты налогов или представляющих им налоговые льготы. Кроме того, снижению налоговых поступлений в местные бюджеты способствовали оговоры между субъектом Федерации и входящими в его состав муниципальными образованиями, устанавливающие более низкие ставки зачислений и нормативы отчислений в местные бюджеты. Для выявления причин структурных изменений местных бюджетов необходимо изучение законов и нормативно правовых актов, предоставляющих налоговые льготы и освобождения, изменяющих состав налогов и их ставки и нормативы отчислений. Сравнение поступлений до и после принятия каждого закона и нормативно правового акта позволит оценить их влияние на доходную часть местного бюджета.

Таким образом, происходящие экономические процессы отражаются на финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, образующих налогооблагаемую базу муниципального образования, изменение ставок налогов увеличивает или уменьшает размеры сборов, а пересмотр ставок зачислений и нормативов отчислений перераспределяет собранные на территории муниципального образования налоги между бюджетами разных уровней.

Итак, в соответствие с действующим законодательством доходы местного бюджета складываются из налоговых и неналоговых поступлений, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, а также прочих поступлений от кредитных учреждений, населения и других источников. Дотации, субвенции и трансферты из бюджетов верхних уровней - другой источник доходов местных бюджетов. Третий вид доходов - неналоговые доходы, получаемые от имущества, находящегося в собственности муниципального образования, штрафов и предпринимательской деятельности.

Нормативно-правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления

Местные финансы -- это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения [16].

Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления закрепляют федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О бюджетной классификации

Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы и законы субъектов Федерации.

Согласно Закону «О финансовых основах местного самоуправления» местные финансы включают:

а) средства местного бюджета;

б) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

в) другие финансовые средства.

Местные бюджеты входят в структуру единой бюджетной системы Российской Федерации, составляя ее третий уровень (после федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации).

Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Федерации.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления» [8] устанавливает, что межбюджетные отношения строятся на основе следующих принципов:

взаимной ответственности;

применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

выравнивания доходов муниципальных образований;

максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

гласности межбюджетных отношений.

Одним из источников финансирования программ и проектов развития муниципального образования, дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования.

Заем -- это доход временного характера, ибо он должен быть возвращен. Выпуск муниципальных и государственных ценных бумаг, которые могут принадлежать муниципальным образованиям, осуществляется в соответствии с федеральными законами «О рынке ценных бумаг» (1996 г.) [11] и «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998г.).

Помимо средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, местные финансы могут включать и другие финансовые ресурсы. К ним, например, относятся средства самообложения -- разовые добровольные целевые сборы, устанавливаемые непосредственно населением муниципального образования для финансирования решения вопросов местного значения. Решение об этом принимается путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения.

Собранные средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, призванные, согласно ст. 4 и 5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» [7], обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют государственную финансовую поддержку муниципальных образований. В этих целях используются следующие средства бюджетного регулирования местных бюджетов:

а) нормативные отчисления от регулирующих доходов; б) дотации и субвенции местным бюджетам;

в) средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

г) средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, и др.

При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении муниципальных образований, осуществляется ими самостоятельно.

Органы государственной власти гарантируют:

право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств местного бюджета и других местных финансов;

право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов.

Местные финансы -- это, прежде всего средства местного бюджета.

Закон «Об основах налоговой системы» [4] относит к местным налогам и сборам:

а) налог на имущество физических лиц. Сумма платежей по налогу зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

б) земельный налог. Порядок зачисления поступлений по налогу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле;

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сумма сбора зачисляется в бюджет по месту их регистрации;

г) сбор за право торговли; д) налог на рекламу;

е) сбор с владельцев собак;

ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов, а также прочие налоги и сборы. Всего устанавливается более 20 местных налогов и сборов.

При этом Закон выделяет группу местных налогов и сборов, введение которых не требует подтверждения со стороны органов местного самоуправления: они подлежат введению на всей территории Российской Федерации (земельный налог, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и др.).

Наибольшая же часть местных налогов и сборов взимается на территории муниципального образования только в случае принятия органами местного самоуправления решения о введении каждого из конкретных налогов и сборов, предусмотренных в Законе (налог на рекламу, сбор за право торговли и др.).

Налоговый кодекс РФ к местным налогам и сборам относит: а) земельный налог;

б) налог на имущество физических лиц; в) налог на рекламу;

г) налог на наследование или дарение; д) местные лицензионные сборы.

Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Устанавливая местный налог, представительный орган местного самоуправления определяет следующие элементы налогообложения: налоговые льготы; налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом; порядок и сроки уплаты налога, а также определяет форму отчетности по данному местному налогу. При этом не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом [10].

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» [10] предусматривает, что местные налоги могут не взиматься (за исключением регистрационных сборов, земельного налога), если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ введет единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. В этом случае часть данного налога поступает в местные бюджеты.

Введение субъектом Федерации регионального налога с продаж также означает, что большая часть местных налогов (16 местных налогов и сборов из 23) [10] не взимается. Но при этом 60% налога с продаж поступает в местные бюджеты. Эти средства должны направляться на обеспечение социальных нужд малообеспеченных групп населения.

Размеры долей федеральных налогов и долей налогов субъектов Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъекта.

Порядок закрепления за муниципальными образованиями размеров долей (в процентах) федеральных налогов устанавливает Закон «О финансовых основах местного самоуправления» [4]. В нем определены минимальные доли федеральных налогов, которые закрепляются за муниципальными образованиями на постоянной основе. К этим доходам относятся:

а) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации;

б) часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации;

в) часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации;

г) часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации;

д) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации.

Платежи за пользование недрами и природными ресурсами поступают в местные бюджеты в порядке, установленном законодательством РФ. Так, Федеральный закон «О плате за пользование водными объектами» [12] предусматривает, что законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе принимать решения о зачислении в местные бюджеты всей суммы или ее части, поступающей в их бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов относится государственная пошлина. Она взимается в соответствии с Федеральным законом «О государственной пошлине» (в редакции от 31 декабря 1995 г.) за совершение нотариальных действий нотариусами государственных нотариальных контор и уполномоченными на то должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (за государственную регистрацию актов гражданского состояния и в других случаях, предусмотренных законом). Государственная пошлина зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка (его филиала), принявшего платеж.

В доходы местных бюджетов зачисляются в соответствии с действующим законодательством штрафы. Так, согласно Закону РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» [13] за правонарушения, допущенные на предприятиях стройиндустрии и промышленности строительных материалов муниципальной и негосударственных форм собственности, а также при строительстве объектов, финансирование которых осуществляется из любых источников, 80% суммы штрафа перечисляется в районные и городские бюджеты.

Муниципальный долг -- это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Они возникают, во-первых, из муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования (облигаций и др.).

Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления ценных бумаг (облигаций и др.). Муниципальные ценные бумаги выпускаются в соответствии с федеральными законами «О рынке ценных бумаг» [11] и «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» [11] в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных ценных бумаг обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.

Во-вторых, долговые обязательства муниципального образования могут возникать из договоров о предоставлении муниципальных гарантий. Последние представляют собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого муниципальное образование -- гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается такая гарантия, обязательства перед третьими лицами.

Например, Закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» [11] рассматривает муниципальную гарантию как способ обеспечения гражданско-правовых обязательств третьих лиц, возникших в результате осуществления ими займа путем эмиссии ценных бумаг, в силу которого муниципальное образование (гарант) дает обязательства отвечать за исполнение обязательств третьих лиц (принципалов) полностью или в части перед владельцами этих ценных бумаг (бенефициарами). При этом требуется, чтобы в муниципальной гарантии должны быть указаны: а) гарант (муниципальное образование), а также орган, выдавший гарантию от имени гаранта; б) сумма, на которую выдана гарантия.

Муниципальные гарантии даются на срок исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать и в других формах.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления» определил предельно допустимую сумму долговых обязательств органов местного самоуправления: она не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.

Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование, в свою очередь, не отвечает по обязательствам государства.

Исполнение обязательств муниципального образования осуществляется за счет средств муниципальной казны. Согласно ст. 215 ГК РФ [2] муниципальную казну соответствующего муниципального образования составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Согласно ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» [7] в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями (например, сметы расходов городских, сельских поселений, расположенных в границах единого районного муниципального образования).

...