Формирование доходной части бюджета муниципального образования

Законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления» закрепляют гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов.

Социальные нормы -- показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.

Норматив минимальной бюджетной обеспеченности -- расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Государственный минимальный социальный стандарт -- установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека. Речь идет о государственных услугах, предоставление которых гражданам гарантируется государством на всей территории Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах. Это гарантируется за счет финансирования из бюджетов всех уровней, включая и местные бюджеты.

Минимальный местный бюджет -- расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты.

В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» [7] федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды, которые вправе образовывать представительные органы местного самоуправления в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Правовой режим муниципальных внебюджетных фондов определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления и другими федеральными законами, законами субъектов Федерации. Кроме того, представительный орган местного самоуправления утверждает положение о каждом внебюджетном фонде. Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах в банковских учреждениях и расходуются в соответствии с целевым назначением.

Таким образом, основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления закрепляют федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы и законы субъектов Федерации. Законы «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления» закрепляют гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.



2. Оценка доходности муниципального образования на примере города Пятигорск

2.1 Оценка собственных доходов муниципального образования

Собственные доходы - это налоговые и неналоговые платежи, закрепленные за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. На основании ст. 47 Бюджетного кодекса РФ субвенции из региональных фондов компенсаций к собственным доходам не относятся.

Конституция Российской Федерации (ч.2. ст.132) [1] наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Перечень и ставки местных налогов и сборов установлены федеральным законодательством и в соответствии с ним законодательством субъектов РФ.

Местные налоги и сборы являются одним из перспективных источников формирования доходной части бюджета.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» [4] к местным налогам и сборам относились 23 налога и сбора в том числе:

а) налог на имущество физических лиц; б) земельный налог

в) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

г) сбор за право торговли: д) налог на рекламу;

е) сбор с владельцев собак;

ж) сбор за уборку территорий населенных пунктов.

К местным налогам и сборам с 1 января 2001 года в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ относились:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц;

налог на рекламу;

налог на наследование или дарение;

местные лицензионные сборы.

С 1 января 2005 года этот перечень уменьшен изменениями, внесенными в указанную статью Налогового кодекса РФ:

земельный налог;

налог на имущество физических лиц.

Таблица 2 - Нормативы отчислений от налоговых доходов в местный бюджет

Наименование доходов	Процент отчислений
	2013	2014
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной пунктом 1 статьи 224 налогового кодекса РФ	15,1	10
Единый с/х налог организаций	30	30
Налог на имущество физических лиц, зачисляемый в бюджет поселений	100	100
Земельный налог, взимаемый по ставке, установленной подпунктом 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ, зачисляемый в бюджет поселений	100	100
Транспортный налог с организаций	-	20
Транспортный налог с физических лиц	-	20

Таким образом, наблюдается тенденция снижения количества местных налогов и сборов с 23-х до 2-х. Снижение числа налогов и сборов связано с упорядочением их сбора, т.к. уменьшает налоговое бремя налогоплательщиков, повышает степень учета и отчетности, облегчает работу налоговых ор- ганов, тем самым, повышая качество бюджетной системы. Наполняемость бюджета от местных налогов по г. Пятигорску повысилась с 2012 по 2014 годы в 1,7 раза (рисунок 2).



Рисунок 2 - Динамика налоговых доходов бюджета МО г. Пятигорск за 2012-2014г. (млн. руб.)

Статья 15 Налогового кодекса РФ [4] содержит исчерпывающий перечень местных налогов и сборов. Конституционный Суд РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года) указал, что в ряде статей Конституции РФ закреплен принцип единства финансовой политики и единства налоговой системы. Применительно к органам местного самоуправления определение смысла понятия «установление налогов и сборов» возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции РФ, а также конституционного принципа единства экономического пространства, распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом

Иное понимание смысла содержащегося в статье 132 Конституции РФ понятия «установление местных налогов и сборов» противоречило бы действительному содержанию Конституции Российской Федерации. Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые перечислены в статье 15 НК РФ. Установление федеральным законодателем исчерпывающего перечня местных налогов и сборов отнесено к числу общих принципов налогообложения и сборов. В то же время представительным органам местного самоуправления не запрещается устанавливать и изменять ставки местных налогов, т.е. определенный рычаг на увеличение доходной базы бюджетов на местном уровне сохраняется. По нашему мнению, варьирование размерами ставок всего двух налогов не решает проблемы дефицитности местных бюджетов.

Доходы от местных налогов и сборов являются собственными налоговыми доходами местных бюджетов. Наряду с ними в соответствии со ст. 61 Бюджетного кодекса РФ к налоговым доходам местных бюджетов причисляются:

отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам РФ субъектам РФ в порядке, определенном статьями Бюджетного кодекса РФ;

государственная пошлина, за исключением, государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со статьей 50 Бюджетного кодекса РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100 процентов по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

Из данных таблицы 3 можно увидеть, что в период с 2012 года по 2014 год доход от налога на имущество физических лиц, зачисляемый в бюджет поселений увеличился на 75,4%, а земельный налог, взимаемый по ставке, установленной подпунктом 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ, зачисляемый в бюджет поселений увеличился на 89,5%.

В соответствии статьи 61 Бюджетного кодекса РФ налоговые доходы поселений составляют:

земельный налог - по нормативу 100 процентов;

налог на имущество физических лиц так же по нормативу 100 процентов:

налог на доходы физических лиц по нормативу 10 процентов;

единый сельскохозяйственный налог по нормативу 30 процентов.



Таблица 3 - Объем поступлений собственных налоговых доходов в бюджет МО г. Пятигорск (млн. руб.)

Наименование показателей	2012	2013	2014	2014 в % к2012
Всего доходов, в т.ч.	6, 038	8, 641	11, 174	185, 1
Налог на имущество физических лиц, зачисляемый в бюджет поселений	1, 923	2, 391	3, 374	175, 4
Земельный налог, взимаемый по ставке, установленной подпунктом 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ, зачисляемый в бюджет поселений	4, 115	6, 250	7, 800	189, 5

В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 процентов.

Рисунок 3 - Динамика структуры собственных налоговых доходов МО г. Пятигорск за 2012-2014 гг. (%)

Как мы можем видеть из рисунка 3, доходы от земельного налога были неравномерны за исследуемый период. С 2012 года они возросли на 4%, а в 2014 году снизились на 2%. Доходы от налога на имущество также были неравномерны. С 2013 года они понизились на 4%, а к 2014 году поднялись на 2%.

К собственным доходам местных бюджетов также могут быть отнесены дотации, субвенции, субсидии, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса. РФ дотации - это бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Они служат средством, сбалансированности местных бюджетов при недостаточности собственных и регулирующих доходов. Дотации предусматриваются в бюджетах Российской Федерации и ее субъектов.

По определению той же статьи субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Бюджетный кодекс РФ установил принцип безвозвратности и безвозмездности дотаций и субвенций. Это означает, что органы местного самоуправления становятся собственниками средств с момента их зачисления в местный бюджет.

Субсидия -- бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету Российской Федерацией, субъектом РФ на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).

Таблица 4 - Объем поступлений безвозмездных перечислений в бюджет МО г. Пятигорск (тыс. руб.)

Наименование показателя	2012	2013	2014	2014 в % к 2012
Безвозмездные перечисления, в т.ч.	24 424,9	27 504,72	38 901,0	159
Прочие субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на мероприятия по проведению капитального ремонта зданий и сооружений муниципальных учреждений культуры Ставропольского края		1 100,0	820,0
Прочие субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на реализацию краевой целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Ставропольском крае на 2009-2014г.»	209,3	209,28
Прочие субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на обеспечение жильем специалистов здравоохранения		363,64
Прочие субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на мероприятия по проведению капитального ремонта зданий и сооружений муниципальных учреждений физической культуры и спорта Ставропольского края		116,0	425,0
Субсидии из бюджета муниципального района бюджету МО г. Пятигорск на выполнение функций районного центра	189,7	300,0	894,2	471
Дотация на выравнивание бюджетной	6 310,5	4 261,0	7 606,0	121
обеспеченности
Дорожное хозяйство	3 491,4	3 539,4	3 056,8	86
Транспортное обеспечение	24,9	25,3
Здравоохранение	14 097,8	17 304,1	25 160,1	178
Содержание архива	100,3	87,0	174,7	174
Утилизация отходов			764,2

Фонд финансовой поддержки муниципального образования - это денежные средства, образуемые в бюджете субъекта РФ для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и, распределяемые в соответствии с фиксированной формулой. Сумма безвозмездных перечислений возросла в 2014 году на 59,3%. Мы можем видеть тенденцию увеличения всех видов безвозмездных перечислений, выделение средств в 2014 году на субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на мероприятия по проведение капитального ремонта муниципальных зданий и сооружений учреждений физической культуры и спорта Ставропольского края, субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на проведение мероприятий по обеспечению противопожарной безопасности учреждений культуры, субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на мероприятия по проведению капитального ремонта зданий и сооружений муниципальных учреждений культуры Ставропольского края; в 2014 году - на утилизацию отходов.

Также в 2014 году перестали выделятся субвенция за счет аренды, средства на транспортное обеспечение, субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на обеспечение жильем специалистов здравоохранения, субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на реализацию краевой целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в Ставропольском крае на 2012-2014г.», субсидии бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета на проведение мероприятий по обеспечению противопожарной безопасности учреждений культуры.

Из рисунка 4 видно, что больше всего безвозмездных перечислений приходится на здравоохранение - 18 854 тыс.руб., на втором месте перечисления на дорожное хозяйство, которые составляют 10 087,6 тыс. руб., 60 059,2 тыс. руб. приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, затем следуют субсидии из бюджета муниципального района, которые составляют 461,3 тыс. руб., а самое меньшая сумма безвозмездных перечислений приходится на содержание архива и составляет 121 тыс. руб.



Рисунок 4 - Всего доходов от безвозмездных перечислений в среднем за 2012- 2014 гг. в МО г. Пятигорск, (тыс. руб.)

Таким образом, собственными доходами являются земельный налог - по нормативу 100 процентов; налог на имущество физических лиц, так же по нормативу100 процентов. В МО г. Пятигорск наблюдается тенденция увеличения собственных налоговых доходов. Так, в период с 2012 года по 2014 год доход от налога на имущество физических лиц, зачисляемый в бюджет поселений увеличился на 75,4%, а земельный налог, взимаемый по ставке, установленной подпунктом 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ, зачисляемый в бюджет поселений увеличился на 89,5%. К собственным доходам местных бюджетов также могут быть отнесены дотации, субвенции, субсидии, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, средства по взаимным расчетам. В г. Пятигорск больше всего безвозмездных перечислений приходится на здравоохранение - 18 854 тыс.руб., на втором месте перечисления на дорожное хозяйство, которые составляют 10 087,6 тыс. руб., 60 059,2 тыс. руб. приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, затем следуют субсидии из бюджета муниципального района, которые составляют 461,3 тыс. руб., а самое меньшая сумма безвозмездных перечислений приходится на содержание архива и составляет 121 тыс. руб.



3.2 Оценка формирования регулирующих доходов

Помимо собственных доходов в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов всех уровней в доходной части местных бюджетов выделяют и регулирующие доходы. Они представляют собой федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений, как правило, в процентах, на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Порядок передачи регулирующих доходов предусмотрен статьями 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ и ст. 7 п. 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительно местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

На примере МО г. Пятигорска к регулирующим доходам относятся: часть налога на доходы физических лиц в пределах 10 % в 2014 году, единый с/х налог организаций 30 %, транспортный налог с организаций 20 %, транспортный налог с физических лиц. (таблица 5).



Таблица 5 - Нормативы отчислений от регулирующих доходов в местный бюджет

Наименование доходов	Процент отчислений
	2013 г.	2014г.
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной пунктом 1 статьи 224 налогового кодекса РФ	15,1	10
Единый с/х налог организаций	30	30
Транспортный налог с организаций	-	20
Транспортный налог с физических лиц	-	20

Размеры отчислений (долей) федеральных налогов, закреплены за муниципальными образованиями на постоянной основе. Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» [13], расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению, за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли федеральных налогов, исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Институт местных налогов и сборов находится в тесной связи с развитием инфраструктуры муниципального образования. Местные налоги и сборы оказывают влияние на развитие собственной производственной базы муниципальных образований, которая является источником формирования местных бюджетов. Из данных таблицы 6 можно видеть, что объем поступлений регулирующих доходов в 2014 году возрос на 71 % в отношение к 2012 году.



Таблица 6 - Объем поступлений регулирующих доходов МО г. Пятигорска, (тыс. руб.)

Наименование показателей	2012	2013	2014	2014 в отношении к 2012 (%)
Всего доходов, в т.ч.	17 953,5	25 499,0	30 736,7	171
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной пунктом 1 статьи 224 Налогового кодекса РФ.	17 947,5	25 409,0	29 058,7	162
Единый с/х налог организаций	6,0	90,0	100,0	1667
Транспортный налог	Нет св.	Нет св.	1 578,0

В 2010 году объем поступлений от налога на доходы физических лиц возрос на 62 %, от единого с/х налога организаций - на 667 %, добавился транспортный налог. Объем регулирующих доходов состоит, главным образом, из налога на доходы физических лиц, который в 2012 и 2014 годах составлял 99% и только в 2014 году снизился до 95%.

Рисунок 5 - Динамика структуры регулирующих налоговых доходов МО г. Пятигорска за 2012-2014 гг. (%)

Таким образом, к регулирующим доходам МО г. Пятигорска относятся часть налога на доходы физических лиц в пределах 10 % в 2014 году, единый с/х налог организаций - 30 %, транспортный налог с организаций - 20 %, транспортный налог с физических лиц - 20%. объем поступлений регулирующих доходов в 2013 году возрос на 71 % в отношение к 2010 году.

В 2010 году объем поступлений от налога на доходы физических лиц возрос на 62 %, от единого с/х налога организаций - на 667 %, добавился транспортный налог.

Объем регулирующих доходов состоит, главным образом, из налога на доходы физических лиц, который в 2008 и 2009 годах составлял 99% и только в 2013 году снизился до 95%.

3.3 Формирование неналоговых доходов муниципального образования

К неналоговым доходам Бюджетный кодекс РФ относит:

доходы от использования имущества, находящегося и муниципальной собственности;

доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности;

доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также их бюджетными учреждениями;

средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия. Детально порядок формирования доходов за счет неналоговых платежей изложен в статьях 42 - 46 Бюджетного кодекса РФ и в статье 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей (таблица 7).



Таблица 7 - Нормативы отчислений от неналоговых доходов в местный бюджет

Наименование доходов	Процент отчислений
	2013	2014
Доходы, получаемые в виде арендной платы за участки, гос. собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды	50	50
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении органов управления поселений и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий	100	100
Прочие поступления от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещении ущерба	100	100
Доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений	-	50
Невыясненные поступления, зачисляемые в бюджеты поселений	-	100
Целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели, мобилизируемые на территориях муниципальных районов	-	100
Доходы от размещения временно свободных средств бюджетов поселений	-	100
Прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов поселений	-	100
Платежи, взимаемые организациями поселений за выполнение определенных функций	-	100

В 2014 году в бюджете города Пятигорск были добавлены такие неналоговые доходы как: доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений 50%; невыясненные поступления, зачисляемые в бюджеты поселений 100%; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели, мобилизируемые на территориях муниципальных районов 100%; доходы от размещения временно свободных средств бюджетов поселений 100%; прочие доходы от оказания платных услуг получателями средств бюджетов поселений 100%; платежи, взимаемые организациями поселений за выполнение определенных функций 100%.

По данным таблицы 8 можно увидеть, что общая сумма неналоговых доходов бюджета МО г. Пятигорска возросла с 2012 года по 2014 год всего на 1%. За этот же период доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности снизились на 28,2%. Увеличение произошло за счет увеличения штрафов и санкций на 120% и за счет увеличения доходов от предпринимательской деятельности на 64%.

Таблица 8 - Объем поступлений неналоговых доходов в бюджет МО г.Пятигорска (тыс. руб.)

Наименование доходов	2012	2013	2014	2014 в отношение к 2012 (%)
Всего доходов, в т.ч.	10 101,7	8 941,0	10 202,5	101
Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, в т.ч.	6 977,7	4 910,0	4 971,0	71.2
Участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков	3 379,5	2 087,0	2 000,0	59.1
Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении органов управления поселений и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий	3 598,2	2 823,0	2 971,0	82.6
Штрафы, санкции	10,0	22,0	120,0	1200
Доходы от предпринимательской деятельности	3 114,0	4 009,0	5 111,5	164.1

Из рисунка 6 мы можем увидеть, что неналоговые доходы бюджета МО г. Пятигорска в 2012 и 2014 годах были практически одинаковы, а в 2013 году составлял 8.94 млн. руб., что на 12% меньше, чем в 2014 году.



Рисунок 6 -Динамика неналоговых доходов МО г. Пятигорска, (млн.руб.)

Рисунок 7 - Структура неналоговых доходов бюджета МО г. Пятигорска в среднем за 2012-2014 гг. (тыс. руб.)

В доходную часть бюджета муниципального образования г. Пятигорска входят налоговые и неналоговые поступления, а также доходы от предпринимательской деятельности. В среднем за исследуемый период доля налоговых доходов составляет 45%, доля неналоговых доходов - 49%, а доходы от предпринимательской деятельности составляют 6% (рисунок 8)



Рисунок 8 - Структура доходной части бюджета МО г. Пятигорска в среднем за 2012-2014 гг. (%)

В МО г. Пятигорска, как мы можем видеть из таблицы 9, наблюдается положительная тенденция увеличения всех видов доходов.

Таблица 9 - Объем доходов МО г. Пятигорска, (тыс. руб.)

Наименование показателей	2012	2013	2014	2014 к 2012в %
Всего доходов	58 518, 1	71 578, 7	91 014, 1	156
Налоговые доходы, в т.ч.	23 991, 5	34 140,0	41 910, 7	175
Платежи за пользование природными ресурсами	4 115, 0	6 250,0	7 800,0	189
Не налоговые доходы, в т.ч.	31 412, 6	34 436, 7	43 991, 9	140
Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности	6 977, 7	4 910,0	4 971,0	71
Штрафы, санкции	10, 0	22,0	120,0	1200
Безвозмездные перечисления	24 424, 9	27 504, 7	38 900, 9	159
Доходы от предпринимательской деятельности	3 114, 0	4 009,0	5 111, 5	164

По данным таблицы 9 можно видеть, что в целом бюджет МО г. Пятигорск имеет тенденцию к увеличению.

Таким образом, к неналоговым доходам относится доходы от использования имущества, находящегося и муниципальной собственности; доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также их бюджетными учреждениями; средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.

Общая сумма неналоговых доходов бюджета МО г. Пятигорск возросла с 2012 года по 2014 год всего на 1%. За этот же период доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности снизились на 28,2%. Увеличение произошло за счет увеличения штрафов и санкций на 120% и за счет увеличения доходов от предпринимательской деятельности на 64%. Неналоговые доходы бюджета МО г. Пятигорск в 2012 и 2014 годах были практически одинаковы, а в 2013 году составлял 8.94 млн. руб., что на 12% меньше, чем в 2014 году.



3. Основные направления повышения доходной части местных бюджетов

3.1 Проблемы формирования доходной части местных бюджетов

По нашему мнению, в настоящее время можно выделить несколько основных проблем функционирования бюджетной системы России и формирования доходной части местных бюджетов как в современных условиях, так и в условиях реформы местного самоуправления:

структурный дисбаланс бюджетной системы: расходные обязательства не подкрепляются соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой;

большие встречные потоки внутри бюджетной системы;

низкая доля собственных доходов в местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему;

несоответствие расходов и доходов местного бюджета обуславливает возможность только текущего содержания муниципального образования, на развитие муниципалитетов средств не остается;

неэффективное использование финансового и налогового потенциала территории, отсутствие ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами;

отсутствие законодательно закрепленных норм и стандартов, а также единой методики, позволяющей определять доходные возможности территории.

С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. К сожалению, адекватного упрочения финансового потенциала муниципальных образований пока не происходит. Успешное решение проблем укрепления доходной базы местных бюджетов и развития их самостоятельности позволит не только адаптировать бюджетные отношения в России к условиям рынка, но и усилит влияние бюджета на процессы финансового оздоровления экономики регионов и страны в целом. Основное направление укрепления доходной составляющей местных бюджетов мы видим в оптимизации регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Целью оптимизации регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований на современном этапе, по нашему мнению, является создание стабильной финансовой основы органов местного самоуправления.

Поиск дополнительных источников доходов местного бюджета следует вести в направлении увеличения числа налогоплательщиков и улучшения их финансово-хозяйственной деятельности, а также в области совершенствования налогового законодательства и межбюджетного регулирования.

Для решения проблемных вопросов формирования доходов региональных и местных бюджетов, представляется необходимым решить следующие вопросы:

оптимизировать распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы;

повышать эффективность управления муниципальными финансами и налоговой базой;

разобраться в сущности местных бюджетов.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач -- в первую очередь в распределении государственных средств на развитие социальной инфраструктуры общества.

Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Для решения части проблем формирования доходной части бюджета органы муниципальной власти должны четко исполнять свои обязанности, а права муниципальных образований не должны нарушаться.

Каждое муниципальное образование имеет собственное право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы государственной власти гарантируют:

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

в качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.

Соблюдение этих прав может и должно привести к повышению эффективности использования доходов муниципального образования и ,как следствие, к увеличению доходной части. Еще одним способом увеличения доходов муниципального образования служит создание и постоянное эффективное функционирование фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации. Средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации.

Распределение средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований публикуются в средствах массовой информации ежемесячно. Таким образом основными проблемами формирования доходной части бюджета муниципального образования являются структурный дисбаланс бюджетной системы; большие встречные потоки внутри бюджетной системы; низкая доля собственных доходов в местных бюджетах; несоответствие расходов и доходов местного бюджета; неэффективное использование финансового и налогового потенциала территории; отсутствие ответственности региональных и местных органов власти за эффективное управление общественными финансами; отсутствие законодательно закрепленных норм и стандартов, а также единой методики, позволяющей определять доходные возможности территории. Данные проблемы могут быть решены путем оптимизации распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы и путем повышения эффективности управления муниципальными финансами и налоговой базой.



3.2 Пути повышения эффективности управления муниципальными финансами и налоговой базой

С целью улучшения финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, а также увеличения числа налогоплательщиков следует:

Создавать условия наибольшего благоприятствования отечественным и зарубежным инвесторам, заинтересованным в создании эффективных производств на территории муниципального образования. Для этого следует, в рамках действующего законодательства, предоставлять налоговые льготы и освобождения, создавать развитую инфраструктуру, выделять земельные участки, здания и сооружения для организации их деятельности.

Капиталом и трудовыми ресурсами муниципального образования участвовать в реализации эффективных проектов.

Использовать заинтересованность состоятельных и со средними доходами граждан соответственно в комфортном и доступном для них жилье. Развивать жилищное строительство и стройиндустрию муниципального образования, привлекать для этих целей капиталы частных лиц, насыщать рынок строительными материалами и предметами домашнего обихода.

Создавать новые и расширять существующие рынки оптовой и розничной торговли с необходимым числом торговых точек, достаточным для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования в товарах народного потребления.

Создавать эффективно работающие муниципальные предприятия и организации, осуществляющие финансово-хозяйственную деятельность в интересах муниципального образования. Оказывать им всестороннюю помощь и поддержку. Осуществлять инвестиции в их капитал, производить беспроцентное и долгосрочное кредитование. Применять льготное налогообложение и налоговые освобождения.

Создавать и развивать сервисную инфраструктуру вдоль транспортных коммуникаций с интенсивными грузовыми и пассажирскими потоками.

Обеспечивать доходность сервисных служб путем оптимального сочетания объема предлагаемых услуг и потребности в них.

Способствовать повышению конкурентоспособности продукции, выпускаемой предприятиями и организациями муниципального образования. Для этого, вносить предложения в органы государственной власти и управления о снижении налогового бремени на предприятия и цен на топливные и энергетические ресурсы.

Повышение эффективности муниципального управления собственностью. Проблему увеличения поступлений этого вида доходных источников бюджета может решить только развитие регионального и муниципального управления собственностью с выявлением доходов от основных ее видов и каналов их утечки.

В условиях внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации земля и имущество становятся основой финансовых ресурсов муниципальных образований. Именно эти две составляющие должны создать основу доходов муниципальных бюджетов. Рыночные механизмы использования земли и имущества должны способствовать существенному увеличению их неналоговых доходов. Однако, происходящий в настоящее время процесс разграничения земли между федеральным, региональным и местными органами власти приводит к тому, что земли на территории муниципальных образований все чаще закрепляются за субъектами Федерации. Необходимо изменить порядок разграничения земельных ресурсов, поставив на первое место интересы муниципальных образований. Не муниципальные образования должны доказывать необходимость сохранения земель в их собственности, а федеральная и региональные власти должны обосновать свою потребность в земельных участках на территориях городов, поселков и сельских населенных пунктов.

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дан закрытый перечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. По нашему мнению, законодательно закрепленный закрытый перечень целесообразен лишь в том случае, если в перспективе предполагается сохранение существующего социально-экономического состояния муниципальных образований, а возможности разработки и реализации стратегических планов их развития не предусматриваются. Таким образом, включение в Закон закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, существенно ограничивает перспективы муниципальных образований по наращиванию доходов за счет этой составляющей, в том числе и по развитию рыночных механизмов использования земли и имущества.

Исходя из изложенного, ключевыми направлениями совершенствования регулирования бюджетной обеспеченности и совершенствования формирования доходной базы местных бюджетов на современном этапе, по нашему мнению, следует принять:

оптимальное распределение доходных полномочий между уровнями бюджетов со смещением акцента на повышение удельного веса собственных доходов местных бюджетов в структуре доходных источников;

повышение эффективности управления местными финансами через адекватную оценку доходных возможностей территории и повышение заинтересованности местных органов власти в увеличении своего налогового потенциала.

Результатом реализации этих направлений является гарантия самостоятельности местных бюджетов, которая, в свою очередь, дает органам местного самоуправления больший стимул для экономического развития и расширения местной налогооблагаемой базы.

Основные элементы каждого направления в их связи и взаимообусловленности представлены на рисунке 9.

Рисунок 9 - Направления совершенствования регулирования бюджетной обеспеченности при формировании доходов местных бюджетов

Для совершенствования налогового законодательства и повышения эффективности работы налоговых органов следует:

Добиваться упрощения и четкости работы системы налогообложения путем:

исключения противоречащих друг другу законов и двойного налогообложения;

продуманного взвешенного изменения ставок налогов, учитывающего, с одной стороны, возможности налогоплательщиков и, с другой, - потребности общества в бесплатных социальных благах;

сокращения числа льгот и налоговых освобождений, в первую очередь, по таким налогам как налог на прибыль и налог на добавленную стоимость.

Усилить прогрессивность налогообложения, повысить максимальную ставку подоходного налога с физических лиц, стремиться к уменьшению пропасти в доходах между богатыми и бедными.

Сократить число юридических и физических лиц, умело пользующихся недоработками в налоговом законодательстве, снимать необоснованно полученные ими налоговые льготы и освобождения.

Добиваться сокращения задолженности налогоплательщиков перед бюджетами всех уровней. Выявлять и применять жесткие меры наказания за уклонения от уплаты налогов. Создавать условия, при которых налогоплательщику было бы выгоднее платить налоги в срок и в полном объеме.

Как уже отмечалось ранее, самые крупные доходные источники оказались изъятыми у субъектов РФ из первичного распределения налогов, а виды налогов, оставляемые в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах, заведомо недостаточны для адекватного покрытия расходов этих бюджетов. Главной проблемой реализации вышеуказанного принципа является обеспечение достаточности налоговой базы для формирования региональных и местных бюджетов.

В проекте изменений Налогового кодекса не нашел отражение налог на недвижимость, продекларированный в бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2003 год и в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. На наш взгляд, этот налог, учитывая, в том числе и зарубежный опыт, должен стать самым значимым в бюджетах муниципальных образований. Правомерность закрепления налога на недвижимость за местным уровнем власти обусловлена стабильностью поступлений от данного налога, равномерностью распределения и низкой мобильностью налоговой базы. Важно отмстить, что органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы по данному налогу и могут эффективно контролировать операции с недвижимостью, что будет способствовать улучшению собираемости данного налога. На первом этапе введение этого налога можно осуществить через закрепление за местными бюджетами, кроме налога на землю и налога на имущество физических лиц, 100 процентов налога на имущество организаций.

Налог на доходы физических лиц, по нашему мнению, должен получить статус местного налога. Ставка налога может устанавливаться местными органами власти в пределах, определенных на федеральном уровне. При таком подходе обеспечивается поддержка статуса местного самоуправления как равноправного уровня публичной власти, наглядная для населения зависимость между уплатой одного из основных бюджетообразующих налогов и количеством и качеством услуг, предоставляемых населению данного муниципального образования, повышение ответственности и заинтересованности местных органов власти в расширении налогооблагаемой базы. Дифференциация ставки налога будет способствовать здоровой конкуренции в выборе места жительства. Налог на доходы физических лиц после соответствующей подготовки должен быть преобразован в подоходный налог, взимаемый по месту жительства.

На этапе реформирования местного самоуправления и межбюджетных отношений, ошибочным, на наш взгляд, является отказ от закрепления за местными бюджетами части федерального налога на прибыль. В условиях, когда озвученный Президентом России рост валового внутреннего продукта должен удвоиться, особое значение приобретает рост производства в машиностроении, легкой, пищевой и других отраслях обрабатывающей промышленности, всегда являвшихся градообразующей базой поселений. Рост заинтересованности местных властей в их развитии, способствовал бы решению поставленной задачи.

В структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть не регулирующие доходы и финансовая помощь, а местные и закрепленные на долговременной основе федеральные и региональные налоги. Для создания условия развития местного самоуправления, создания надежной собственной базы местных бюджетов было бы целесообразным отнести к категории местных налогов налог на недвижимость, налоги на малый бизнес, налог на доходы физических лиц.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что основными путями повышения эффективности управления муниципальными финансами и налоговой базой являются создание условий наибольшего благоприятствования отечественным и зарубежным инвесторам, заинтересованным в создании эффективных производств на территории муниципального образования; капиталам и трудовым ресурсам муниципального образования участвовать в реализации эффективных проектов; использование заинтересованности состоятельных и со средними доходами граждан соответственно в комфортном и доступном для них жилье; создание новых и расширение существующих рынков оптовой и розничной торговли с необходимым числом торговых точек, достаточным для удовлетворения потребностей жителей муниципального образования в товарах народного потребления; создание эффективно работающих муниципальных предприятий и организаций; применять льготное налогообложение и налоговые освобождения; создание и развитие сервисной инфраструктуры вдоль транспортных коммуникаций с интенсивными грузовыми и пассажирскими потоками; способствование повышению конкурентоспособности продукции, выпускаемой предприятиями и организациями муниципального образования. Добиваться упрощения и четкости работы системы налогообложения. Усилить прогрессивность налогообложения, повысить максимальную ставку подоходного налога с физических лиц, стремиться к уменьшению пропасти в доходах между богатыми и бедными. Сократить число юридических и физических лиц, умело пользующихся недоработками в налоговом законодательстве, снимать необоснованно полученные ими налоговые льготы и освобождения. Добиваться сокращения задолженности налогоплательщиков перед бюджетами всех уровней.

3.3 Пути оптимизации распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы

В направлении совершенствования межбюджетных отношений следует:

Оценивать и прогнозировать потери местного бюджета от принятия решений органами государственной власти.

Пользоваться правом, предоставленным пунктом 12 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», и получать компенсации из федерального и областного бюджетов за решения органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъекта Федерации, приводящие к снижению доходов и увеличению расходов местного бюджета.

...