Налоговый потенциал города, закономерности и резервы его роста

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы формирования налогового потенциала

1.1 Налоги: понятие и виды

1.2 Сущность налогового потенциала как финансовой категории

2. Анализ формирования и развития налогового потенциала муниципальных образований налоговой системы межрайонной ИФНС России №5 по Ставропольскому краю

2.1 Оценка налогового потенциала муниципальных образований

2.2 Сравнительная характеристика налогового потенциала муниципальных образований налоговой системы Межрайонной ИФНС России №5 по Ставропольскому краю

3. Пути укрепления налогового потенциала

3.1 Расширение доходных источников бюджета

3.2 Развитие информационной базы оценки налогового потенциала города

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Налоги являются необходимым звеном экономических отношений в обществе с момента возникновения государства. Развитие и изменение форм государственного устройства всегда сопровождаются преобразованием налоговой системы. В современном цивилизованном обществе налоги - основная форма доходов государства. Помимо этой сугубо финансовой функции налоговый механизм используется для экономического воздействия государства на общественное производство, его динамику и структуру, на состояние научно-технического прогресса.

Среди экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику, так же важное место отводится налогам. В условиях рыночной экономики любое государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях рынка.

Применение налогов является одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи общегосударственных интересов с коммерческими интересами предпринимателей, предприятий независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно- правовой формы предприятия. С помощью налогов определяются взаимоотношения предпринимателей, предприятий всех форм собственности с государственными и местными бюджетами, с банками, а также с вышестоящими организациями. При помощи налогов регулируется внешнеэкономическая деятельность, включая привлечение иностранных инвестиций, формируется хозрасчетный доход и прибыль предприятия.

В условиях перехода от административно-директивных методов управления к экономическим резко возрастают роль и значение налогов как регулятора рыночной экономики, поощрения и развития приоритетных отраслей народного хозяйства, через налоги государство может проводить энергичную политику в развитии наукоемких производств и ликвидации убыточных предприятий. Этим обусловлен выбор темы работы - «Формирование и развитие налогового потенциала муниципальных образований (на примере г. Михайловска)».

Актуальность работы определяется чрезвычайно важной ролью налогов в жизни общества. Введенная в нашей стране в 1992 году налоговая система играет ключевую роль в финансовом обеспечении деятельности государства. Налоговая составляющая доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации превышает ныне 80%. Значение налогов в современном обществе не ограничивается выполнением ими только фискальной функции, поскольку налоги являются универсальным инструментом государственного регулирования. Проблемы налогообложения внутренне противоречивы. Мобилизуя финансовые ресурсы в бюджет государства, налоги обеспечивают повышение уровня экономической и политической безопасности страны, укрепление правопорядка, социальную защиту граждан. В то же время повышение налоговой нагрузки на предприятия, корпорации и домашние хозяйства ухудшает инвестиционный климат в стране, стимулирует отток капитала, замедляет процесс обновления и модернизации производственных мощностей, тормозит проведение экономических реформ, снижает темпы роста уровня жизни. Поэтому, несмотря на принятие Налогового кодекса и ряда других законодательных актов, направленных на снижение налоговой нагрузки и повышение эффективности налоговой системы, проблема налогообложения продолжает оставаться предметом острых дискуссий, областью столкновения экономических интересов.

В целях совершенствования социально-ориентированной рыночной экономики государство должно формировать такую налоговую систему, которая обеспечит оптимальную налоговую нагрузку во всех сферах для всех субъектов экономической деятельности. В этой связи представляется необходимой детальная проработка категории налогового потенциала, исследование факторов, тенденций и резервов роста налоговых изъятий, определение путей оптимизации налоговой нагрузки, повышение уровня налоговой культуры общества.

Фундамент науки о налогах был заложен У. Петти, А. Смитом, Ф. Кенэ, Д. Рикардо, и А. Тюрго. Дальнейшее развитие наука о налогах получила в трудах Э. Селигмана, Ж. Б. Сэя, Дж. Милля, А. Маршалла, а также представителей более поздних школ - Дж. Кейнса, П. Самуэльсона, С. Брю, М. Фридмана, А. Лаффера, К. Макконнелла.

Значительный вклад в разработку теории налогообложения внесли наши соотечественники: И. Т. Посошков, В. Н.Твердохлебов, И. Х. Озеров, И. М. Кулишер, М. Буланже, И. И. Янжул. Активное участие в исследованиях проблемы налогообложения принимают А. В. Толкушкин, В. М. Пушкарева, С. Шаталов, Т. Ф. Юткина, И. В. Караваева, Р. Г. Самоев, Л. Г. Ходов, Л. И. Якобсон, И. В. Горский, Д. Г. Черник, А. В. Брызгалин, С. Г. Пепеляев, и др.. Перечисленные ученые и мыслители внесли существенный вклад в развитие теории налогообложения.

К определению налогового потенциала обращались М. В. Романовский, О. В. Врублевская, Л. В. Дуканич, А. Л. Коломиец, М. Н. Шалюхина и др. Важный вклад в разработку теории налогового потенциала внесла Т. Ф. Юткина. Однако проблема повышения налогового потенциала региона, в том числе муниципального образования осталась недостаточно исследованной.

Объектом исследования данной дипломной работы являются налоговые отношения.

Предметом исследования - налоговый потенциал города, закономерности и резервы его роста.

Целью исследования является изучение основ повышения налогового потенциала города.

Осуществление поставленной цели предопределило решение следующих задач:

исследование экономического содержания налога;

формулировка понятия налогового потенциала, его классификация;

исследование налогового потенциала города и определяющих этот потенциал факторов;

анализ формирования и развития налогового потенциала города;

оценка состояния налогового потенциала муниципальных образований;

оценка уровня бюджетной обеспеченности;

изучение резервов увеличения налогового потенциала города и поиск путей их реализации.

При написании дипломной работы использован метод аналитических группировок, сравнительный, графический метод.

Данная работа состоит из введения, теоретической главы, которая посвящена определению и структуре налогов, а также экономическому содержанию налогового потенциала. Понятие налогов носит общетеоретический характер. Тема налогового потенциала менее разработана, она рассматривается в двух параграфах, один из которых посвящен сущности налогового потенциала как финансовой категории, а другой особенностям формирования налогового потенциала города. Во второй главе проводится анализ формирования и развития налогового потенциала города Михайловска. Третья глава посвящена выводам и предложениям по основным направлениям роста налогового потенциала. В заключении подведены итоги проделанной работы, список литературы представляет основные источники, используемые при написании дипломной работы.

1. Теоретические основы формирования налогового потенциала

1.1 Налоги: понятие и виды

Налоги - это платежи, которые в обязательном порядке уплачивают в доход государства юридические и физические лица - предприятия, организации, граждане. Платить налоги обязаны все. Однако это не значит, что те, кто их уплачивает, получает что-либо взамен. Как правило, выплаты эти не только обязательны, но и принудительны и безвозмездны. Но налоги необходимы: с помощью налогов государство воздействует на многие, в том числе экономические, процессы. Они помогают поощрять или сдерживать определенные виды деятельности, направлять развитие тех или иных отраслей промышленности, воздействовать на экономическую активность предпринимателей, сбалансировать платежеспособный спрос и предложение, регулировать количество денег в обращении. И хотя налоги чаще вызывают возмущение, чем одобрение, без них ни современное общество, ни правительство существовать не могут. Общественное назначение налогов проявляется в их главных функциях - фискальной и экономической.

Фискальная состоит в формировании денежных доходов государства. Деньги нужны ему на содержание государственного аппарата, армии, развитие науки и техники, поддержку детей, пожилых и больных людей. Из собранных в виде налогов средств государство покрывает расходы на образование, строит школы, высшие учебные заведения, детские дома, платит зарплату преподавателям и стипендии студентам. Часть средств идет на здравоохранение: защиту здоровья матери и ребенка, содержание поликлиник, больниц и т.п. Из этого же источника идут деньги на строительство государственных предприятий, сооружений, дорог, защиту окружающей среды.

Экономическая функция налогов состоит в воздействии через налоги на общественное воспроизводство, т.е. любые процессы в экономике страны, а также социально-экономические процессы в обществе. Налоги в этой функции могут играть поощрительную (стимулирующую), ограничительную и контролирующую роль. Так, те предприятия, которым предоставлены налоговые льготы, растут и развиваются быстрее других. Предоставляя льготы, государство решает серьезные, порой стратегические задачи. Например, не облагая налогом, часть прибыли, идущую на внедрение новой техники, оно поощряет технический прогресс. А, не облагая налогом, часть прибыли, идущей на благотворительную деятельность, государство привлекает предприятия к решению социальных проблем. Значительное повышение налогов способно не только ограничить, но и сделать бессмысленной предпринимательскую деятельность. Назначая более высокие налоги на сверхприбыль, государство контролирует движение цен на товары и услуги.

Функции налогов взаимосвязаны. Рост налоговых поступлений в бюджет, т.е. реализация фискальной функции, создает материальную возможность для осуществления экономической роли государства, т.е. экономической функции налогов. В то же время, достигнутое в результате экономического регулирования ускорение развития и роста доходности производства, позволяет государству получить больше средств. Это означает, что экономическая функция налогов способствует осуществлению фискальной, укрепляет ее.

Основы ныне действующей налоговой системы Российской Федерации заложены в 1992 г., когда был принят большой пакет законов РФ об отдельных видах налогов. За последние годы было много, отдельных частных изменений, но основные принципы сохраняются.

Первые попытки перейти к налоговой системе, отказавшись от порочной практики установления дифференцированных платежей из прибыли предприятий в бюджет, были сделаны еще во второй половине 1990-1991 гг. в рамках союзного государства. Но плохо подготовленные половинчатые шаги в этом направлении были заменены с 1992 г. более стройной структурой российского налогового законодательства.

Общие принципы построения налоговой системы, налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи определяет Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». К понятию «другие платежи» относятся обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды, такие, как Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости, Фонд социального страхования.

Существуют следующие классификации видов налогов:

По механизму формирования налоги подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые налоги - налоги на доходы и имущество: подоходный налог и налог на прибыль корпораций (фирм); на социальное страхование и на фонд заработной платы и рабочую силу (так называемые социальные налоги, социальные взносы); поимущественные налоги, в том числе налоги на собственность, включая землю и другую недвижимость; налог на перевод прибыли и капиталов за рубеж и другие. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица.

Косвенные налоги - налоги на товары и услуги: налог на добавленную стоимость; акцизы (налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги); на наследство; на сделки с недвижимостью и ценными бумагами и другие. Они частично или полностью переносятся на цену товара или услуги.

Прямые налоги трудно перенести на потребителя. Из них легче всего дело обстоит с налогами на землю и на другую недвижимость: они включаются в арендную и квартирную плату, цену сельскохозяйственной продукции.

Косвенные налоги переносятся на конечного потребителя в зависимости от степени эластичности спроса на товары и услуги, облагаемые этими налогами.

По уровням налогообложения.

Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» введена трехуровневая система налогообложения предприятий, организаций и физических лиц.

Первый уровень - это федеральные налоги России. Они действуют на территории всей страны и регулируются общероссийским законодательством, формируют основу доходной части федерального бюджета и, поскольку это наиболее доходные источники, за счет них поддерживается финансовая стабильность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В Российской Федерации, как и в других странах, наиболее доходные источники сосредоточиваются в федеральном бюджете. В соответствии с законом «О налоговой системе» в Российской Федерации существуют следующие федеральные налоги: таможенная пошлина; налог на операции с ценными бумагами; сбор за использование наименований «Россия» и «Российская Федерация» и словосочетаний с ними; сбор за пограничное оформление; налог на пользователей автодорог; налог с владельцев транспортных средств; налог на приобретение автотранспортных средств; налог на отдельные виды автотранспортных средств; налог на реализацию ГСМ; налог на прибыль; акцизы на группы и виды товаров; налог на добавленную стоимость; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов в инвалюте; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; плата за пользование водными объектами; подоходный налог с физических лиц; налог на игорный бизнес; платежи за пользование недрами; гербовый сбор; государственная пошлина; налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения; плата за пользование водными объектами; сбор за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции.

Второй уровень - налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов. Для краткости в дальнейшем мы будем именовать их региональными налогами.

Этот последний термин был введен в научный оборот несколько лет назад. Сейчас он «узаконен», поскольку используется в Налоговом Кодексе Российской Федерации. Региональные налоги устанавливаются представительными органами субъектов Федерации, исходя из общероссийского законодательства. Часть региональных налогов относится к общеобязательным на территории РФ. В этом случае региональные власти регулируют только их ставки в определенных пределах, налоговые льготы и порядок взимания. К региональным налогам относятся: лесной налог; единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности; налог на имущество предприятий; налог с продаж.

Третий уровень - местные налоги, то есть налоги городов, районов, поселков и т.д. Представительные органы (городские Думы) городов имеют полномочия на установление как региональных, так и местных налогов. К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор за предпринимательскую деятельность; налог на промышленное строительство в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы на содержание милиции, благоустройство, нужды образования и др.; сбор за право использования местной символики; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и компьютеров; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право винной торговли; лицензионный сбор за право проведения аукционов и лотерей; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; налог на рекламу; сбор за участие в бегах; сбор за выигрыш на бегах; сбор с лиц, играющих на тотализаторе; сбор с биржевых сделок; сбор за проведение кино- и телесъемок; сбор за уборку территории; сбор за открытие игорного бизнеса; налог на содержание жилищного фонда и объектов культурной сферы.

Бюджетное устройство Российской Федерации, как и многих европейских стран, предусматривает, что региональные и местные налоги служат лишь добавкой в доходной части соответствующих бюджетов.

Главная часть при их формировании - это отчисление от федеральных налогов.

Каждому органу управления трехуровневая система налогообложения дает возможность самостоятельно формировать доходную часть бюджета исходя из собственных налогов, отчислений от налогов, поступающих в вышестоящий бюджет (регулирующих налогов), неналоговых поступлений от различных видов хозяйственной деятельности (арендная плата, продажа недвижимости, внешнеэкономическая деятельность и пр.) и займов.

По объектам налогообложения.

В соответствии с этой классификацией налоги делятся на налоги с оборота, налоги на прибыль (доход), налоги на имущество, налоги на фонд оплаты труда. К налогам с оборота относятся налог на пользователей автодорог, налог на содержание жилья и объектов социально-культурной сферы, налог на добавленную стоимость. К налогам на прибыль относятся налог на прибыль предприятий (организаций), налог на доходы, удерживаемый у источника, налог на игорный бизнес. Налог на имущество предприятий, земельный налог, налог на имущество физических лиц - налоги на имущество, а страховые взносы в Пенсионный фонд, страховые взносы в Фонд государственного социального страхования, страховые взносы в Государственный фонд занятости населения, страховые взносы в фонды обязательного медицинского страхования, сбор на нужды образования - налоги на фонд оплаты труда.

Раскладочные и количественные налоги.

Раскладочные (репартиционные) налоги исходят из потребности покрыть конкретный расход (например, целевой сбор на содержание милиции, благоустройство территории и другие цели), количественные (долевые, квотативные) налоги устанавливаются из возможности налогоплательщика заплатить налог.

Закрепленные и регулирующие налоги.

В зависимости от того закреплен ли налог на длительный период за каким-то конкретным бюджетом (бюджетами) или ежегодно перераспределяется между бюджетами с целью покрыть дефицит, налоги делятся на закрепленные и регулирующие соответственно.

Общие и целевые налоги.

Целевые налоги могут вводиться по ряду причин.

Во-первых, с психологической точки зрения налогоплательщик с большей готовностью уплачивает налог, в чьей пользе он непосредственно уверен. Однако такие налоги побуждают каждого контролировать государственные органы, расходующие уплаченные налогоплательщиками суммы.

Во-вторых, целевые налоги придают большую независимость конкретному государственному органу.

В-третьих, целевой характер налога может оправдываться тем, что необходимость определенных затрат вызвана получением определенных доходов.

Налоговая система Российской Федерации сегодня дополняется системой государственных целевых внебюджетных фондов. Самый крупный и значимый из них - Государственный пенсионный фонд. Обязательные платежи в эти фонды по своей социально-экономической сущности имеют характер налогов, но, несмотря на обязательность отчислений и сборов туда, многие предприятия и организации от них уклоняются, порой самым простейшим способом: не встают там на учет в качестве плательщиков. В отличие от Государственной налоговой службы эти фонды не имеют серьезных методов контроля за плательщиками и воздействия на них. Думается, что в перспективе трехуровневая система налогов должна вобрать в себя все без исключения обязательные платежи, распределив их по различным бюджетам.

Каждому органу управления трехуровневая система налогообложения дает возможность самостоятельно формировать доходную часть бюджета исходя из собственных налогов, отчислений от налогов, поступающих в вышестоящий бюджет (регулирующих налогов), неналоговых поступлений от различных видов хозяйственной деятельности (арендная плата, продажа недвижимости, внешнеэкономическая деятельность и пр.) и займов. Естественно, что эти полномочия сочетаются с полной ответственностью за исполнение бюджета, как доходной, так и расходной его частей.

Таким образом, налогообложение как система отношений между создателями дохода и государством, изымающим часть этих доходов, призвана способствовать экономическому и социальному прогрессу общества. Функции, выполняемые налоговой системой на практике, играют важнейшую роль в обеспечении стабильного развития экономической системы государства.

1.2 Сущность налогового потенциала как финансовой категории

В 90-х годах с переходом к рыночной экономике в российской финансовой науке стали вводится в обиход новые понятия, которые раньше не использовались. К числу таковых можно отнести и понятие «налоговый потенциал». Использование этого понятия было обусловлено практическими потребностями, связанными с необходимостью выработки методики выравнивания уровней бюджетной обеспеченности регионов.

Российская Федерация является крайне неоднородной в отношении экономических потенциалов субъектов, входящих в ее состав. Это обусловлено, прежде всего, историческими факторами, а также большой территориальной разбросанностью. В этих условиях федеральному центру был необходим механизм, позволяющий оценить уровень бюджетной обеспеченности регионов, с одной стороны, а с другой стороны, оценить налоговые возможности регионов. Эти возможности стали оцениваться через показатель налогового потенциала региона.

В оценке налогового потенциала заинтересованы и сами субъекты федерации, поскольку он отражает реальные возможности экономики региона в налоговой сфере. Тем не менее, существовавшая ранее и существующая ныне система межбюджетного регулирования создает условия, при которых регионам выгодна заниженная оценка их налоговых потенциалов. Проводимые в 90-х годах реформы по совершенствованию межбюджетных отношений не дали ощутимых результатов по формированию стимулов к развитию налогового потенциала регионов и росту собираемости налогов. Переход с 2014 г. на новую систему распределения финансовой помощи из федерального бюджета, решил ряд проблем в данной области, однако необходимо дальнейшее развитие и совершенствование не только методики оценки налогового потенциала, но и поиск новых форм использования ее результатов.

Все это повышает актуальность исследований, связанных с разработкой концептуальных, методологических и оценочных подходов к объективной оценке налоговых потенциалов регионов. Это обстоятельство ставит перед экономической наукой задачи, связанные с уточнением понятийного аппарата, ориентированного на региональный уровень.

В экономической литературе используются такие понятия, как «социально-экономический потенциал», «экономический потенциал», «финансовый потенциал», «налоговый потенциал», которые в той или иной степени характеризуют эффективность использования ресурсов. Все эти экономические категории могут быть отнесены к тому или иному объекту, в частности, к стране (государству), отдельной территории, региону, предприятию, что оказывает влияние на интерпретацию этих понятий. Безусловно, характеристика сущности вышеозначенных категорий зависит от уровня, на котором они рассматриваются, однако, на наш взгляд, их объединяет то, что ключевым в их понимании является определение слова «потенциал». В Большом Экономическом словаре потенциал характеризуется как совокупность имеющихся средств, возможностей в какой-либо области (22, с.417). Исходя из этого, важным представляется обозначение границ данных возможностей.

Для характеристики всей «совокупной способности экономики страны, ее отраслей, предприятий и хозяйств осуществлять производственно- экономическую деятельность, выпускать продукцию, товары, услуги, удовлетворять запросы населения, общественные потребности, обеспечивать развитие производства и потребления» используется понятие «экономический потенциал». «Экономический потенциал страны определяется ее природными ресурсами, средствами производства, трудовым и научно-техническим потенциалом, накопленным национальным богатством» (17, с.304).

Помимо показателя «экономический потенциал» страны в целом экономическая наука предлагает ряд показателей для характеристики социально-экономического состояния территорий одной страны.

Некоторыми авторами, в частности О.Г. Дмитриевой, рассматривается региональный аспект экономического потенциала. В соответствии с ее представлениями экономический потенциал региона «характеризуется потенциальными резервами, возможностями региона, при задействовании всего комплекса ресурсов, имеющихся на территории, использование особенностей его структуры, географического положения, инерции экономического роста, социально-институциональных факторов» (26).

Кроме экономического потенциала региона, для характеристики уровня развития экономики можно использовать показатель «хозяйственной емкости территории», предложенный Н.Д. Матрусовым, под которой понимается «потенциально возможная насыщенность территории отдельными элементами или совокупностью производительных сил в зависимости от характера природных условий и естественных ресурсов и в соответствии с достигнутым уровнем развития производства» (31, с.22). В отличие от экономического потенциала хозяйственная емкость характеризует не способность наличных ресурсов к производительной деятельности, а возможность мобилизации ресурсов при существующем уровне производства. То есть эти понятия разнонаправлены и описывают различные процессы. Целесообразным видится их совместное использование при анализе экономики региона, поскольку они могут служить критериями эффективности друг друга.

Некоторые авторы рассматривают социально-экономический потенциал территории (региона) как «совокупность всех имеющихся в ее границах ресурсов: материальных и духовных; природных и человеческих; как уже вовлеченных в процессы общественного производства и социального развития, так и тех, которые могут быть реализованы и использованы для роста экономической мощи, укрепления социально-политической стабильности и повышения уровня и качества жизни населения данной территории в перспективе» (15, с.43).

Все вышеперечисленные экономические категории являются общими. Для характеристики налогового потенциала важным является определение финансового потенциала. Финансовый потенциал как более общая финансовая категория по отношению к налоговому потенциалу предопределяет его сущностную характеристику. В этой связи представляет интерес определение финансового потенциала как «совокупности финансовых ресурсов на территории того или иного субъекта федерации» (17, с.5). На наш взгляд, это несколько зауженное представление финансового потенциала.

По нашему мнению, более удачным является определение финансового потенциала как «способности наличных ресурсов страны (материальных, природных, трудовых, интеллектуальных, информационных и др.) обеспечить оптимальный уровень воспроизводства финансовых ресурсов для решения задач развития общества. То есть потенциал шире ресурсов» (45, с.150). Налоговый потенциал можно рассматривать как часть финансового потенциала, однако он имеет свои специфические характеристики и особенности.

В отечественной литературе налоговый потенциал чаще всего связывается с решением проблем объективной оценки уровня необходимой финансовой помощи регионам. Исходя из этого, традиционно сложилось понимание налогового потенциала как максимальной суммы налоговых доходов бюджета при существующем составе и структуре налоговых баз в соответствии с действующим законодательством в определенный момент времени. Такая трактовка налогового потенциала, по нашему мнению, отражает его фактическое состояние в определенный момент времени без учета перспектив его развития, то есть не учитывает потенциальные возможности налоговых баз. Исследуя природу налогового потенциала, необходимо принять во внимание существенное замечание И.В. Горского. Он подчеркивает, что понятие налогового потенциала можно рассматривать в двух аспектах: в качестве «абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов (оптимальное налоговое бремя) в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы, и как элемент расчета финансовой основы межбюджетных отношений, всегда существующих в реальной системе налогов» (54, с.58). С этим замечанием можно согласиться, поскольку изучение литературы по вопросам налогового потенциала показало, что некоторые авторы рассматривают налоговый потенциал с точки зрения экономики и государства в целом, т.е. с общетеоретических позиций, а некоторые с точки зрения решения проблем межбюджетного регулирования, т.е. в более узком смысле.

Рассматривая налоговый потенциал как финансовую категорию с позиций экономики в целом необходимо четкое разграничение объекта и источника налогообложения. Чаще всего непонимание этого момента приводит к разногласиям в определениях налогового потенциала. По нашему мнению, в основе определения налогового потенциала должно лежать представление о конечном источнике налогообложения.

Изучение сущности налогового потенциала следует начать с определения, данного Т.Ф. Юткиной: «теоретически налоговый потенциал представляет собой совокупную денежную выручку всех производителей товаров, работ и услуг, уменьшенную на издержки производства и обращения» (58, с.14). Далее она пишет: «На практике дело обстоит гораздо сложнее. Главная трудность заключается в том, насколько точно можно учесть все погрешности при определении на общенациональном уровне взаимозависимых величин: совокупных результатов труда и совокупных затрат, обеспечивших их достижение» (58, с.29). Такая трактовка, как нам кажется, не раскрывает в полной мере понятие налоговый потенциал. Позиция Т.Ф. Юткиной базируется на положении о том, что налоги могут быть взысканы лишь в пределах прибавочного продукта. Такая постановка вопроса является спорной в связи с тем, что на общегосударственном уровне налоги представляют собой часть вновь созданной стоимости, взимаемой государством, а вновь созданная стоимость включает в себя не только прибавочный продукт, но и необходимый продукт. В этой связи налоговый потенциал необходимо рассматривать как совокупный результат налогообложения юридических и физических лиц.

Кроме этого, Т.Ф. Юткина различает стратегический и тактический налоговые потенциалы. «Стратегический налоговый потенциал - это прогнозируемый объем совокупной валовой выручки (на макроуровне), получаемый в сфере производства и обращения после вычета совокупных затрат по ее извлечению. Тактический налоговый потенциал - это суммарная величина прогнозируемого объема налоговых поступлений из расчета стратегического налогового потенциала и налоговых ставок (корректируется на потери по льготам)» (58, с.81). Данные определения стратегического и тактического налогового потенциала позволяют разграничить источник налога и сумму налога, возможную к получению с заданного объема. Однако определение стратегического налогового потенциала имеет тот же недостаток, что и общее определение налогового потенциала, данное Т.Ф. Юткиной, а именно: учет ею в качестве конечного источника налогообложения только прибавочного продукта. Выделение стратегического и тактического налогового потенциала не представляется спорным. На наш взгляд, стратегический налоговый потенциал нужно рассматривать как сумму налоговых доходов максимально возможных к получению с величины вновь созданной стоимости. В свою очередь тактический налоговый потенциал должен представлять собой сумму налоговых поступлений возможных к получению с вновь созданной стоимости в условиях существующих налоговых ставок.

Анализ вышеприведенных определений налогового потенциала позволяет выявить принципиально важный момент в понимании сущности налогового потенциала как финансовой категории, а именно: определение конечного источника налогообложения и доли налогового изъятия. С учетом этого положения налоговый потенциал можно рассматривать, по нашему мнению, как сумму налоговых доходов, возможных к получению с величины вновь созданной стоимости в условиях оптимального налогообложения. Под оптимальным налогообложением в данном контексте понимается такой уровень изъятия, при котором возможно расширенное воспроизводство, то есть оно должно обеспечивать экономический рост.

В ряде публикаций понятие налогового потенциала связывают с доходами бюджетов и межбюджетным регулированием. В частности, О.В. Богачева считает, что «в странах с развитой рыночной экономикой под налоговым потенциалом принято понимать потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых на всей территории страны условий налогообложения (то есть путем стандартизации налоговых баз и ставок)» (34, с.33). Такое понятие налогового потенциала характеризует его практическую реализацию в доходах бюджета.

Выделяя из совокупности налогооблагаемых ресурсов или источников бюджетных доходов часть, относящуюся к бюджетной компетенции определенных органов власти, говорят о доходном потенциале бюджетов соответствующих уровней власти.

В издании Всемирного банка «Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма» термин «налоговый потенциал» определяется так: «Налоговый потенциал (tax capacity) - способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма налоговых поступлений как таковых). Достаточно наглядное представление о налоговом потенциале дает практика подушного налога (лица с более высокими доходами обладают возможностью платить более высокие налоги). В России это относится к таким базам налогообложения, как стоимость имущества, а также коммерческий оборот» (37, с.21). То есть в этом определении принципиальным является вопрос о границах изъятия части «коммерческого оборота» и дохода с имущества. Данное определение ограничивает территориальные рамки налогового потенциала, что предполагает наличие налогового потенциала у страны, региона, муниципального образования. Это, в свою очередь, требует рассмотрения специфических особенностей налоговых потенциалов того или иного уровня. К недостаткам данного определения можно отнести то, что в переводе с английского «tax capacity» означает «налогоспособность», «налогоемкость». В отечественной экономической литературе термины «налогоспособность» и «налоговый потенциал» не тождественны. Такой перевод может привести к неоднозначному толкованию сущности этой категории.

Некоторые авторы под налоговым потенциалом понимают «потенциальный (возможный) налоговый ресурс, приведенный к стандартным налоговым усилиям и отнесенный на душу населения» (45, с.26). То есть в оборот вводятся термины «налоговый ресурс», «приведенный налоговый ресурс» и «стандартные налоговые усилия», которые требуют собственного толкования. Тем не менее, предложенный этими же авторами механизм расчета налогового потенциала в их понимании довольно логичен и положен в основу Методических рекомендаций по оценке налогового потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 6.06.2000г. № 780-р.

Таким образом, результаты наших исследований сущности налогового потенциала позволили сделать вывод, что определение налогового потенциала в литературе рассматривается с точки зрения общетеоретического подхода и региона в частности. Налоговый потенциал как финансовая категория, по нашему мнению, представляет собой сумму налоговых доходов возможных к получению с величины вновь созданной стоимости в условиях оптимального налогообложения.

2. Анализ формирования и развития налогового потенциала г. Михайловска

2.1 Оценка налогового потенциала муниципальных образований

Выбор показателя, отражающего налоговый потенциал, потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, - сложная задача из- за отсутствия достоверной и достаточно обширной статистической базы. Проанализируем основные подходы к формированию системы показателей, отражающих налогоспособность муниципальных образований.

В качестве одного из самых простых подходов к определению налогового потенциала можно назвать оценку налогового потенциала с помощью показателя фактически собранных в муниципальном образовании платежей в бюджет. При этом уменьшение сумм собранных налогов означает ухудшение использования налогового потенциала. По этому критерию налоговый потенциал муниципальных образований, относящихся к Межрайонной ИФНС России № 5 по Ставропольскому краю используется хорошо, т.к. по сравнению с 2002г. в 2005г. все муниципальные образования увеличили суммы собранных налогов более, чем на 20%. Исключение составляют муниципальные образования Труновского района. Многие авторы считают эту методику недостаточно обоснованной, т.к. имеется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы, различающийся по муниципальным образованиям эффективно и неэффективно хозяйствующих. Например, муниципальные образования, обладающие равными налоговыми потенциалами, могут собирать разное количество платежей из-за разных налоговых ставок или вследствие различной результативности работы налоговых органов. К тому же на объем бюджетных поступлений за счет собственных источников оказывает влияние уровень налоговой дисциплины среди налогоплательщиков.

Налоговый потенциал характеризуется экономической структурой муниципального образования и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами. Например, база налога на прибыль предприятий - это сумма налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными в муниципальном образовании предприятиями. Другие примеры налоговых баз - доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога с физических лиц), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

В качестве меры налоговою потенциала муниципальных образований можно использовать показатель платежей, фактически собранных в базовом 1991 году, с корректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных по базовому году не способствует стимулированию муниципальных образований, проявляющих недостаточную финансовую активность. Точность показателей фискального потенциала, основанных на данных за базовый год, весьма относительна с учетом радикальных перемен, имевших место в экономике Российской Федерации за период с 1991 года. Поэтому при оценке налогового потенциала муниципальных образований региона показатель, основанный на собранных в прошлом платежах, не может рассматриваться в качестве оптимального.

Наиболее очевидный источник доходов муниципального бюджета - доходы проживающих в этом регионе налогоплательщиков - напрямую связан с одним из показателей относительного уровня налогового потенциала региона - среднедушевыми доходами населения региона. Его основное преимущество - простота определения и доступность данных о среднедушевых доходах населения по муниципальным образованиям - городам и другим поселениям, объединенным в районы ежегодно публикуемых краевым комитетом по статистике.

В современной России, где «теневая» экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных муниципальных образований, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает истинное положение дел; поэтому данный показатель неадекватно отражает способность муниципальных образований генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность муниципальных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие нерезидентам. В то же время, если в муниципальных образованиях сильно развит туризм, как, например, в районе Кавказских Минеральных Вод, то он создает условия для увеличения объемов налоговых поступлений за счет налога с продаж, гостиничных сборов и т.д., однако наличие таких дополнительных доходных источников у местного бюджета может не отражаться существенно на доходах его жителей, то есть на среднедушевом доходе.

Более полно налоговый потенциал муниципальных образований, как и регионов в целом, отражает валовый региональный продукт (ВРП), определяемый как суммарная стоимость товаров, работ и услуг, произведенных с использованием экономических ресурсов муниципальных образований (земли, труда и капитала) за данный период времени, и включающий все доходы, генерируемые внутри муниципальных образований, независимо от места проживания работников или регистрации предприятий.

На практике в показателе ВРП значительную долю занимают доходы физических лиц - жителей соответствующего региона, поскольку большинство жителей муниципальных образований работают в том же муниципальном образовании, в котором и живут. ВРП включает и доходы нерезидентов, которые подлежат налогообложению в данном муниципальном образовании. Кроме того, в отличие от показателя среднедушевого дохода, ВРП отражает также суммы, потраченные туристами на гостиничные услуги и на покупки на территории муниципальных образований.

Недостатки ВРП в качестве меры налогового потенциала связаны с особенностями структуры российских налогов. Например, в настоящее время налог на прибыль предприятий уплачивается по месту регистрации предприятия, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В связи с этим между налоговым потенциалом и ВРП возникает расхождение. В других странах доходы предприятий разверстываются по всем регионам, в которых они осуществляют свою хозяйственную деятельность, посредством формул, учитывающих местонахождение производственных мощностей, трудовые ресурсы, территориальную структуру продаж.

Попытка преодолеть несоответствие между реальными налогооблагаемыми ресурсами и ВРП привела к созданию показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов региона, который можно использовать и для муниципальных образований.

Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов, связанный с валовым региональным продуктом (ВРП), был предложен как альтернатива ВРП, поскольку последний не учитывает влияния некоторых федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета на налоговый потенциал регионов. Для определения показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов необходимо выполнить ряд преобразований. Во-первых, из ВРП необходимо вычесть некоторые федеральные налоги, поскольку эти средства не являются источником доходов для регионального и местных бюджетов. Затем показатель ВРП должен быть увеличен на сумму прямых трансфертов из федерального бюджета предприятиям и физическим лицам, включая выплаты из федерального пенсионного фонда и выплаты пособий по безработице. В случае возможного использования показателя совокупных налогооблагаемых ресурсов в России необходимы некоторые преобразования для устранения расхождений между ВРП и совокупным объемом налогооблагаемых ресурсов, связанных со структурой налога на прибыль предприятий.

Так, например, федеральное правительство США начало использовать показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов в качестве меры фискального потенциала в 1987 году.

В США косвенные федеральные налоги включают платежи в систему социального обеспечения и в федеральные пенсионные фонды.

Первая группа преобразований связана с учетом поправки на косвенные федеральные налоги на предприятия и федеральные трансферты (субсидии) предприятиям и населению, поскольку косвенные налоги уменьшают способность регионов генерировать бюджетные платежи, а субсидии юридическим и физическим лицам, наоборот, увеличивают налоговый потенциал регионов. Размер подобных поправок может быть весьма значительным, поскольку главными компонентами федеральных косвенных налогов являются отчисления в систему социального страхования и в пенсионные фонды.

Вторая группа преобразований связана с учетом особенностей структуры налога на прибыль предприятий. В Российской Федерации налог на прибыль предприятий взимается не по месту осуществления предприятием хозяйственной деятельности, а по месту его регистрации. В связи с этим возникает разрыв между налогооблагаемыми ресурсами региона и ВРП. поскольку ВРП учитывает всю полученную в регионе прибыль независимо от места регистрации предприятия. Таким образом, из полученного выше промежуточного результата необходимо вычесть прибыль предприятий, расположенных на территории региона, но зарегистрированных в других регионах, и учесть прибыль, полученную предприятиями, расположенными вне региона, но зарегистрированными в данном регионе.

Показатель совокупных налогооблагаемых ресурсов более точно отражает фактический объем налоговых ресурсов региона, чем ВРП, однако для расчета этого показателя, так же как и для ВРП, необходима достаточно большая база, что сдерживает его применение.

Более комплексный характер имеет, так называемая «репрезентативная налоговая система», разработанная экспертной комиссией США по межбюджетным отношениям. Суть «репрезентативной налоговой системы» в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе, при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. В США правительства штатов могут сами определять состав и структуру местных налогов, а также ставки, по которым они взимаются. Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем регионам. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона.

Для каждого региона оценка показателя «репрезентативной налоговой системы» включает определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы и репрезентативной (средней) ставки налогообложения, а также расчет налогового потенциала региона.

Данный метод позволяет весьма достоверно и объективно оценить налоговый потенциал региона. Однако, вследствие использования чрезвычайно большого объема данных, он трудоемок.

Опыт использования данного метода накоплен в Канаде, Германии и Швейцарии. В Канаде концепция бюджетного федерализма отличается высоким уровнем бюджетной и налоговой самостоятельности регионов (провинций), что требует введения специального общенационального стандарта для сопоставления налоговых баз, поскольку при оценке налогового потенциала учитывается совокупность налоговых баз по 37 региональным и местным налогам.

В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение метода «репрезентативная налоговая система» облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, было бы целесообразно, по нашему мнению, ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, подоходным налогом с физических лиц и налогом на имущество предприятий.

В дальнейшем, по мере совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации, подъема производства и расширения налоговых баз, все большее значение будет приобретать проблема адекватного соответствия налоговых поступлений от различных секторов экономики их налоговому потенциалу. Метод репрезентативной налоговой системы может применяться для определения налогового потенциала «в узком смысле» - для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реальных возможностей и существующей практики формирования налоговых баз.

Заслуживает внимания метод, предполагающий использование в рамках подхода «репрезентативная налоговая система» регрессионного анализа. Его преимущество - сокращение потребности в данных для измерения налогового потенциала; потребуется лишь информация о совокупных доходах по региону и небольшой набор переменных, используемых в качестве косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпадает необходимость в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы.

Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного варианта «репрезентативная налоговая система» за счет более эффективного анализа данных.

Для оценки налогового потенциала муниципальных образований с помощью регрессионного анализа, посредством оптимальных оценок случайных факторов В1, В2,..., Вт используется уравнение следующего вида:

Yj = Xlj* В1 + Х2* В2 + Xmj *Bm + Ej (1) j =1,2,...,n (1)

Где: Yj - фактически собранные Bj-т в муниципальном образовании платежи в бюджет;

Xl - показатели налоговой базы, косвенно или непосредственно отражающие величину совокупной налоговой базы данного муниципального образования;

т - число рассматриваемых муниципальных образований; Ej- случайная ошибка измерений.

Таким образом, можно рассчитать возможные доходы муниципального образования по известным характеристикам его налоговой базы, которые можно интерпретировать как налоговый потенциал региона. Возможные отклонения фактических значений бюджетных поступлений от рассчитанных с помощью модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов. Преимуществом регрессионного метода, позволяющего осуществить отбор совокупности экономических характеристик, в максимальной степени влияющих на потенциальные налоговые доходы, является его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки.