Развитие методологии организации и реформирования муниципального звена бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Развитие методологии организации и реформирования муниципального звена бюджетной системы Российской Федерации

Закревская Галина Семеновна

Санкт-Петербург - 2009

Размещено на http://www.allbest.ru//

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов".

Научный консультант-

доктор экономических наук, профессор

Сергеев Леонид Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Попова Екатерина Михайловна;

доктор экономических наук, профессор

Сабитова Надия Михайловна;

доктор экономических наук, профессор

Рыбин Виктор Николаевич

Ведущая организация-

Федеральное государственное общеобразовательное учреждение высшего профессионального образования "Российский Государственный университет имени Иммануила Канта"

Защита диссертации состоится "__"_____________2009 г. в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов" по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов".

Автореферат разослан "__" _______________ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.А. Евдокимова

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости разработки и внедрения новых технологий и методик, прежде всего на муниципальном уровне. Пока не получили должного развития теоретические положения муниципальной экономики, более того, практический динамизм реформы местного самоуправления опережает научную базу, особенно в части формирования финансового механизма. Неглубоко продуманные финансовые решения создают ряд проблем, ставят под сомнение успех реформы и саму идею развития местного самоуправления в России. Ситуация усугубляется недостаточностью научных обоснований и дальнейшей разработки методологических аспектов финансовой кризисологии.

Исследования в области общественных финансов невозможно проводить без обращения к трудам таких известных советских ученых ХХ века как А.М. Александров, Д.А. Аллахвердян, Г.В. Базаров, А.В. Бачурин, А.М. Бирман, Б.Г. Болдырев, Д.Д. Бутаков, М.В. Васильев, Э.А. Вознесенский, А.М. Волков, В.А. Галанов, Ю.А. Данилевский, Л.А. Дробозина, В.П. Дьяченко, А.Г. Зверев, Е.В. Коломин, А.М. Ляндо, К.Н. Плотников, Г.Л. Рабинович, Г.Н. Точильников и др.

Новая роль бюджета в государственном регулировании социально-экономического развития в условиях рынка; практика федеративных отношений; преобразование бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе и совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли отражение в публикациях видных российских экономистов - С.В. Барулина, Ю.А. Вавилова, О.В Врублевской, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляда, А.Г. Грязновой, О.Г. Дмитриевой, Н.Г. Ивановой, А.Г. Игудина, А.Н. Илларионова, А.Т. Карданова, С.И. Котляревского, С.М. Кузнецова, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, А.Г. Мнацаканяна, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Г.Б. Поляка, М.И. Поповой, В.М. Родионовой,М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, Л.И. Сергеева, С.П. Солянниковой, Р.Г. Сомоева, Н.Г. Сычева, Н.А. Сабитовой, К.И. Таксира, В.Б. Христенко, А.Н. Шевцова и целого ряда других.

Реформирование бюджетной системы требует осмысления накопленного опыта, выявления и изучения эволюционных процессов, обобщения разработанных принципов, методов и методик развития бюджетной системы и бюджетного процесса. Одним из наиболее сложных и актуальных направлений бюджетной реформы является повышение качества управления муниципальными финансами.

В Российской Федерации процесс становления местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических, финансовых, социальных и политических препятствий. С большими сложностями проходит формирование финансово-экономической базы местного самоуправления. Одновременно российская муниципальная реформа переходит к новому этапу, когда определяющим темпом реформирования становится внедрение бюджетирования, ориентированноого на результат (БОР).

Вопросам местного самоуправления в современных условиях придается серьезное значение со стороны ученых-экономистов. К их числу относятся: Н.С. Бондарь, А.Г. Воронин, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванова, В.Г. Пансков, В.И. Патрушев, А.И. Радченко, В.А. Сологуб, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов и др. Между тем, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его финансовых основ, в частности, имеется еще значительный объем нерешенных методологических, теоретических и практических вопросов.

С учетом этого, а также в связи с исключительной важностью местного самоуправления в деле становления современной российской государственности необходимо проведение дополнительных теоретических исследований и создание научно-практических разработок по данной проблематике и, прежде всего, в части развития содержания, организации и реформирования муниципальной составляющей бюджетной системы.

Актуальность темы определила цель, задачи, предмет и объект исследования.

Целью исследования является теоретическое обоснование и разработка методологических положений реформирования бюджетных отношений на местном уровне на примере муниципальных образований субъектов РФ Северо-западного федерального округа, в частности, - Калининградской области, с учетом специфики ее эксклавного положения.

Сложность, многоаспектность и стратегический характер цели исследования предопределили необходимость решения основных задач, которые заключаются в следующем:

обобщить результаты теоретических исследований проблем финансов и бюджета, а также сформулировать научно обоснованный подход к содержанию и сущности бюджета, бюджетной системы и бюджетного устройства в русле развития теории общественных финансов;

определить методологические принципы и направления развития экономики и социальной сферы в условиях диверсификации регулирующего бюджетного воздействия государства, субъектов РФ и муниципалитетов на социально-экономические процессы;

провести комплексный анализ организационных и методических сторон бюджетно-налоговой политики с позиций обеспечения инвестиционной привлекательности муниципальных образований (на примере города Калининграда);

проанализировать проблемы функционирования местных бюджетов, разработать и обосновать приоритетные положения методологии финансового обеспечения муниципальных образований;

исследовать сущность и содержание бюджетного федерализма в условиях дальнейшего разграничения государственных полномочий и закрепления за муниципальными образованиями соответствующих функций;

оценить политику децентрализации финансово-экономических отношений в Российской Федерации и ее влияние на изменение состава и структуры доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления, а также на бюджетный процесс и бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

обобщить исторический отечественный и зарубежный опыт функционирования бюджетов территорий и механизмов бюджетного выравнивания, а также выработать рекомендации по направлениям дальнейшего реформирования системы межбюджетных отношений;

дать комплексную оценку обоснованности используемой методологии организации межбюджетных отношений и разработать принципиальные положения оптимальной модели этих отношений с учетом принципов бюджетного федерализма;

обосновать принципы и положения организации взаимосвязи приоритетов социально-экономического развития и системы финансовых и экономических планов муниципальных образований;

обосновать и разработать основные направления оптимизации механизмов управления бюджетным процессом на территориальном и местном уровнях управления, а также развития бюджетных отношений;

проанализировать с теоретических позиций, а также с учетом опыта индустриальных стран систему местного налогообложения и предложить пути оптимизации управления собственными ресурсами муниципалитетов и наращивания налогооблагаемой базы;

провести системный анализ организации государственного финансового контроля в Российской Федерации в условиях бюджетного реформирования и разработать предложения по совершенствованию контроля за объемами формирования и направлениями использования финансовых ресурсов.

Объектом исследования диссертационной работы является совокупность экономических отношений, обуславливающих процессы формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов муниципальных образований, а также организации финансового контроля с учетом необходимости реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности использования бюджетных средств.

Предметом исследования являются местные бюджеты муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические обобщения опираются на базовые положения экономической теории, экономики общественного сектора и теории государственных финансов, а также на труды отечественных и зарубежных ученых классического, институционального и эволюционного направления экономической мысли в области теории сущности и роли национальной финансовой системы, на труды современных отечественных ученых по проблемам антикризисного управления хозяйствующими субъектами.

Методологической основой послужили общенаучные диалектические методы (анализ и синтез, дедукция и индукция, детализация и обобщение, системность и комплексность), а также законы и принципы формальной логики.

Информационная база исследования: законодательные и нормативные документы, регламентирующие бюджетный процесс на федеральном, региональном и местном уровнях; монографические издания, материалы периодических профильных изданий; статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских организаций; источники сети Интернет; материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, аналитические и фактические данные по бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе Калининградской области.

Область исследования соответствует п. 2.5 паспорта специальностей ВАК "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования" (специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит).

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии положений экономической теории, теории финансов, основанных на новых методологических принципах организации и реформирования муниципального звена бюджетной системы Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие наиболее значимые результаты, составляющие научную новизну исследования:

1. Определены методологические принципы и направления развития экономики и социальной сферы муниципалитетов в условиях диверсификации регулирующего бюджетного воздействия государства, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов на социально-экономические процессы, на базе исследования и систематизации теоретических и организационных аспектов формирования финансовой базы в условиях проводимых реформ института местного самоуправления. Выявлены проблемы функционирования местных бюджетов и влияние реформирования местных финансов на социально-экономическое развитие административного образования в условиях перераспределения полномочий между уровнями власти.

2. Обоснована и аргументирована целесообразность расчета валового муниципального продукта, определяющего экономический потенциал территориального образования. Разработана и предложена методика расчета валового муниципального продукта (на примере муниципальных образований Калининградской области).

3. Теоретически уточнены и предложены авторские определения понятий "бюджет", "бюджетная система", "бюджетное устройство", которые основываются на современных научных положениях федерализма и общественных финансов. Раскрыто содержание понятия "местный бюджет" как составного звена бюджетной системы, определены принципы функционирования местного бюджета как инструмента целенаправленного воздействия органов местного самоуправления на муниципальное социально-экономическое развитие.

4. Выявлены основные экзогенные и эндогенные факторы, определяющие эффективность государственного регулирования социально-экономического развития с использованием бюджетных инструментов. При этом, впервые базой исследования определены бюджетные отношения в муниципальном образовании, являющимся центром эксклавного региона Российской Федерации.

5. Обобщены и систематизированы теоретические положения бюджетного федерализма, обоснована и дополнительно аргументирована необходимость использования их в российской практике организации межбюджетных отношений с целью повышения эффективности воздействия бюджетных процессов на муниципальное социально-экономическое развитие. Предложено авторское определение понятия "бюджетный федерализм" и представлено дальнейшее развитие его содержания. Обобщены характерные особенности развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, обусловленные проблемой усиливающегося перераспределения доходов субъектов РФ в пользу федерального центра в рамках проводимой административно-бюджетной реформы.

6. Сформулированы методологические принципы организации и построения оптимальной модели межбюджетных отношений на территориальном уровне и разработаны требования к созданию концептуальных положений стимулирующей системы межбюджетных отношений на местном уровне в условиях реформ бюджетного процесса и местного самоуправления в России.

7. Разработан инструментарий и обоснована экономическая целесообразность социально-экономической значимости децентрализации по уровням власти функций и финансовых ресурсов в процессе предоставления и финансирования общественных благ локального характера в условиях рыночной экономики, что касается услуг жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и др., предоставление которых более эффективно закрепить за местными органами власти. Доказано, что наличие предметов совместного ведения в условиях требований действенного управления результативностью расходов бюджетов всех уровней требует установления состава таких функциональных индикаторов бюджетного планирования и отчетности, а также их сбалансированное использование, которые должны обеспечивать единую и целостную систему бюджетирования, ориентированного на результат, на всех уровнях управления. Для этого разработана единая иерархия целей и задач, а также инструментов контроля за эффективностью использования бюджетных средств.

8. Обобщен опыт местного налогообложения в России за последний период, обоснована экономическая и фискальная целесообразность развития системы местного налогообложения. Доказано, что в ходе реализации налоговой реформы в Российской Федерации при достигнутом росте доходов бюджетов муниципальных образований в целом значительную долю в их структуре занимает финансовая помощь из бюджетов других уровней, что отрицательно сказывается на возможности разработки и проведения эффективной муниципальной бюджетной политики.

9. Разработана система обеспечения взаимосвязи и взаимообусловленности показателей развития территории, комплексного долгосрочного, среднесрочного и текущего бюджетного планирования по различным уровням управления и горизонтам планирования. Предложен порядок формирования целей и задач, определяемых стратегическими направлениями и программами социально-экономического развития муниципалитетов, с учетом принципов соответствия, оптимизации, специфичности, измеримости и релевантности целевой ориентации.

10. Всесторонний анализ исследованных составляющих финансового потенциала административно-территориального образования позволил разработать предложения по созданию финансового механизма развития инвестиционного потенциала территории в условиях среднесрочного финансового планирования. Механизм включает: адресность, льготы (налоговые и кредитные), гранты, гибкость в системе налогообложения и др.

11. Исследование и обобщение опыта организации финансового контроля на муниципальном уровне, как составной части управления финансовыми ресурсами, позволили разработать систему мониторинга управления местными финансами, основу которой составляет комплексность показателей, подлежащих мониторингу, и составляющих основу реформируемого бюджетного процесса, ориентированного на результат.

В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые положения, направленные на совершенствование управления местными бюджетами.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость выполненного исследования заключается в теоретическом обосновании сущности и проблем развития бюджетных отношений на местном уровне в условиях реформирования местного самоуправления и бюджетного процесса в Российской Федерации. Доведению целого ряда теоретических положений и выводов до уровня конкретных практических рекомендаций, методик и разработок.

Практическое значение исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию механизма функционирования бюджетов муниципальных образований, укреплению их доходной базы, гармонизации межбюджетных отношений, максимальному использованию возможностей бюджетного механизма в экономическом развитии.

Рекомендации по росту финансовой обеспеченности муниципальных образований могут использоваться при разработке соответствующих финансовых планов-прогнозов, программ социально-экономического развития территорий.

Апробация результатов исследования. Аналитические разработки автора прошли научную и практическую апробацию и отражены в следующих отчетах по научно-исследовательским работам: Разработка Программы реформирования государственных и муниципальных финансов Калининградской области, 2003 г.; Обеспечение прозрачности регионального бюджетного процесса как условие улучшения инвестиционного климата Калининградской области, 2002 г.; Стратегия социально-экономического развития г. Калининграда в 2000-2002 гг.; Стратегия (перспективный план) социально-экономического развития муниципального образования "Зеленоградский район Калининградской области" на период до 2010 г. и др.; Программа внедрения подушевого финансирования в учреждениях образования в Калининградской области.

Основные положения диссертационной работы нашли отражение в 32 научных трудах общим авторским объемом 43,31 печатных листа, в том числе 2-ми монографиях, 4-х учебниках для вузов с грифом УМО. Данные работы доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в г. Калининграде в 2005-2008 гг.

Материалы диссертационного исследования используются при чтении учебных дисциплин "Финансы", "Финансы, денежное обращение и кредит", "Бюджетная система РФ" в Балтийском институте экономики и финансов, в Российском государственном университете им. И. Канта.

Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы, включает 37 таблиц, 15 рисунков, 25 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется уровень изученности проблем, формируются цель и задачи работы, представлена ее научная новизна и практическая значимость.

Первая глава "Теория и практика формирования и функционирования бюджетной системы Российской Федерации в условиях реформы местного самоуправления" содержит теоретическое обоснование содержания основных бюджетных терминов, роли бюджета в системе государственных финансов как инструмента регулирования экономики в условиях рыночных отношений. Раскрыты сущностные характеристики и проблемы муниципальной составляющей бюджетной системы РФ с учетом фактора местного самоуправления, как самостоятельного уровня территориального управления, не входящего в систему органов государственной власти.

Вторая глава "Сущность и становление российской модели бюджетного федерализма" посвящена исследованию теоретических вопросов бюджетного федерализма и их реализации в России. В ней представлены различные мнения и подходы к раскрытию сущности отношений, складывающихся между уровнями бюджетной системы, в основе которых лежат принципы бюджетного федерализма, поиск путей упорядочения взаимоотношений федерального центра, регионов и муниципальных образований - оптимального соотношения между "унитаризмом", "федерализмом" и "регионализмом".

Третья глава "Объективные предпосылки и методологические подходы к реформированию бюджетного процесса, ориентированного на результат" посвящена системному анализу возможностей повышения результативности бюджетных расходов в условиях сложившейся системы межбюджетных отношений как результата реализации концепции совершенствования межбюджетных отношений и программы развития бюджетного федерализма, перспектив внедрения методов программно-целевого бюджетирования на муниципальном уровне, рассматриваемого как система бюджетного планирования, связывающая расходы с ожидаемыми результатами, их социальной и экономической эффективностью.

В завершающей, четвертой главе "Организация управления бюджетными ресурсами муниципального образования в условиях проводимой бюджетной реформы на местном уровне" определена специфика, выявлены тенденции и основные противоречия социально-экономического развития муниципальных образований Калининградской области в условиях особой экономической зоны и эксклавности региона.

В заключении сформулированы основные выводы, изложенные в диссертации, которые обосновывают ее методологическое и практическое значение.

В приложениях приводятся фактические статистические данные, аналитические и другие материалы, характеризующие бюджетный процесс, управление бюджетными ресурсами. По ряду позиций исследования приводятся краткие документальные иллюстрации.

II. Основные результаты исследования

В соответствии с поставленными целями и задачами диссертационного исследования автором выделены четыре взаимоувязанных научно-практических блока проблем, которые представляют содержание и результаты работы.

Первая группа проблем посвящена теоретическому обоснованию содержания основных бюджетных терминов и понятий, а также роли бюджета в финансовом регулировании процессов территориального социально-экономического развития.

Системный анализ современных экономических и финансовых проблем, рассмотрение содержания и роли бюджета в финансовом регулировании социально-экономических процессов позволили сделать вывод о том, что на современном этапе хозяйствования государственное регулирование представляет собой интеграционный процесс развития всех сфер общественных финансов, объединяющий комплекс мер и методов, направленных на использование ресурсов бюджетной системы органами власти всех уровней. Важный фактор, определяющий эффективность государственного воздействия на экономику и социальную сферу, в первую очередь, - через инструменты бюджетного регулирования, - это системность. В рыночной экономике должен применяться целый ряд инструментов государственного регулирования, в том числе - законодательство, стратегическое планирование, налогообложение и бюджетное финансирование. Выбор тех или иных инструментов во многом зависит от государственного устройства страны и действующей в ней модели бюджетного федерализма.

Бюджетные меры воздействия на объемы и темпы экономического развития каждого муниципального образования, субъекта РФ и страны в целом должны носить комплексный, взаимообусловленный характер, чтобы обеспечить максимально возможный эффект на данном этапе развития экономики и в перспективе в соответствии с бюджетной политикой государства. Такая взаимосвязь бюджетных инструментов в современном регулировании экономики региона представляется в системе отношений, представленных на рис. 1.

Рис. 1. Системное представление взаимосвязи бюджетных инструментов в современном регулировании экономики регионов

В основе предложенного структурирования лежит результативность, присутствующая на каждом технологическом этапе бюджетного управления. Все направления государственного регулирования взаимодействуют и влияют друг на друга.

Сложившаяся кризисная ситуация в стране обусловила разработку антикризисных программ на всех уровнях управления. Если на федеральном и региональном уровнях в числе первоочередных мер явились поддержка приоритетных отраслей экономики и стимулирование потребительского спроса, смягчение воздействий кризиса на население и другие, то на местном уровне управления антикризисные программы должны быть направлены на сохранение и упрочение финансово-экономических основ местного самоуправления, преодоления негативных тенденций в занятости трудовых ресурсов. Это обусловлено тем, что местные бюджеты являются инструментом, призванным обеспечить удовлетворение потребностей в тех благах, которые наиболее эффективно могут осуществляться на местном уровне и которые связаны непосредственно с жизнеобеспечением граждан, а также имеют локальную социальную направленность. Важным направлением антикризисных программ государства должны стать вопросы дальнейшего повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Должна быть осуществлена замена налоговых льгот, установленных федеральным законодательством по местным налогам, компенсационными выплатами соответствующим льготируемым категориям граждан и юридическим лицам или их отмена, предоставление права замены субъектам Российской Федерации дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям дополнительными дифференцированными нормативами отчислений от любых федеральных, региональных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (на основе внесения изменений в ст. 58, 137 и 138 Бюджетного кодекса), переход к налогу на недвижимость по категориям налогоплательщиков (в первую очередь, введение налога на недвижимость для налогоплательщиков - организаций). Упорядочение учета, использования и налогообложения земельных участков.

Второй составляющей антикризисной бюджетной политики на местном уровне должны стать дискретные меры по использованию бюджетных средств. Исключение практики прекращения индексации социальных выплат и заработной платы муниципальных образований.

Комплексное исследование и анализ бюджетных инструментов позволили выявить ряд недостатков в их использовании и причины такого положения. Главные из них:

Отсутствие комплексной системы построения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях управления бюджетными ресурсами. В системе не в полной мере предусмотрено включение механизмов стратегии в программы социально-экономического развития. Такое положение не позволяет гибко реагировать на потребности и запросы населения регионов в общественных благах, учитывать интересы всех составляющих социально-экономической структуры местного сообщества. По нашему мнению, должен выполняться следующий управленческий цикл: среднесрочные цели - задачи - показатели достижения целей - доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - анализ ДРОНД - мониторинг - принимаемые расходные обязательства, и т.д.

Недостаточность использования механизма налогового стимулирования роста экономики, особенно на субфедеральном уровне управления, и, соответственно, сдерживание инвестиционных процессов территорий.

Многие территории не разрабатывают всю необходимую совокупность экономических и финансовых планов, что не дает возможности в полной мере реализовать роль бюджета по стимулированию и регулированию экономических преобразований на своих территориях.

Отсутствие критериев, по которым определяется степень достижения целей экономической политики и реформы управления в целом.

Отсутствие достаточного обеспечения гибкой защищенности пространства отечественной экономики от внешней среды (пример Калининградской области).

Отсутствие кредитного рейтинга оценки финансово-экономического состояния по муниципальным образованиям.

Отсутствие методик по разработке плана мер по увеличению поступления местных налогов, что в значительной степени снижает возможности увеличения муниципальных налоговых доходов.

Автор убежден, что устранение этих недостатков может повысить надежность бюджетной системы Российской Федерации в целом, в том числе - эффективность государственного регулирования при условии использования всех отмеченных инструментов в соответствие с программой реформирования, ядром которой выступает БОР.

Требует теоретического переосмысления содержание понятия "бюджетная система". С нашей точки зрения, необходимо раскрыть ее многогранную сущность, что призвано способствовать комплексным, взаимосвязанным решениям по развитию бюджетной реформы. Бюджетная система - это совокупность взаимодействующих финансово-бюджетных институтов и фондов, куда входит также бюджетная политика, бюджетное право и бюджетный механизм, направленные на цели удовлетворения общегосударственных потребностей и финансирования социально-экономических программ, рис. 2.



	Бюджетная система
	Бюджет
	Отношения по поводу формирования и использования бюджетного фонда
	Бюджетное устройство
	Совокупность бюджетных фондов, механизмов и норм по уровням управления: Федерация, субъект Федерации, муниципальные образования
	Бюджетная политика
	Система мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом в составе общей экономической политики, направленных на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта
	Бюджетный механизм
	Совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета и межбюджетных отношений
	Юридические нормы
	Федеральные законы, законодательство субъектов РФ, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления в сфере финансов и бюджета
	Финансово-бюджетный аппарат
	Структура государственных и муниципальных властных органов, осуществляющих бюджетно-налоговый процесс

Рис. 2. Структура бюджетной системы РФ как совокупности взаимосвязанных элементов правового, финансового и организационного характера

На основе формулировки понятия "бюджетная система" развивается авторская позиция по содержанию термина "бюджетное устройство", а именно: бюджетное устройство - это структура бюджетных фондов, механизмов и норм по уровням управления.

Выстраивая логику исследования вынесенной в название диссертации проблемы, автор, прежде всего, отталкивается от следующего положения. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако местное самоуправление не входит в систему государственного управления. Двойственная природа местного самоуправления и его внутренние противоречия предопределяют наличие механизма регулирования муниципального развития, степень эффективности которого определяется не только уровнем самоорганизации местных сообществ и деятельностью органов местного самоуправления, но и эффективностью способов воздействия органов государственной власти, степени соответствия применяемых технологий и инструментов закономерностям и тенденциям развития местной составляющей бюджетной системы.

Местный бюджет - это совокупность денежных отношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами, а также с вышестоящими органами власти на территории, предназначенная для формирования бюджетного фонда и выполнения задач местного сообщества. Автор выделяет принципы построения, присущие местному бюджету:

государственное регулирование основ системы организации местных бюджетов;

децентрализация системы муниципальных бюджетов и их муниципально-бюджетная автономия;

дифференциация местных бюджетов: каждое муниципальное образование имеет свои собственные органы власти, средства, цели и территориальную обособленность;

разграниченность бюджетов: бюджет существует в очерченных границах (обособленно) самостоятельного муниципального образования, включающего в себя специфику территории, компетенцию местных органов власти и управления в бюджетной деятельности в переделах границ данной территории.

Предложенное определение местного бюджета и принципы его построения с одной стороны сохраняют теоретическое обоснование термина "бюджет", выдвинутое ранее автором, и в то же время отражают содержание бюджетных отношений, и их материализацию с учетом особенностей бюджетной деятельности, присущей органам местного самоуправления.

В диссертации определена новая структура масштабности и новые качества муниципального бюджета, в основе которых заложено, в первую очередь, установление четких расходных обязательств под планируемые доходы и приоритетов в полномочиях местных органов власти по расходованию средств, с учетом принципов результативности. Система бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне имеет собственное качественное определение результативности, так как характеризуется массовостью показателей с учетом широкого состава предметов ведения (дороги, начальное образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д.) и большим количеством бюджетов муниципальных образований (около 30 000) в России.

Законодательное закрепление и строгое соблюдение предложенных нами принципов, отражающих требования к функционированию местных бюджетов в условиях продолжающейся децентрализации бюджетной системы и реформирования административно-территориальной системы, а также бюджетного процесса на местном уровне, будет иметь важное значение в улучшении механизма бюджетного устройства РФ.

Второй блок проблем - это широкий комплекс вопросов, касающихся: исследования теоретических положений сущности бюджетного федерализма и организации межбюджетных отношений; генезиса стратегий бюджетного федерализма в Российской Федерации, практики межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в федеративных государствах, имеющих большой опыт построения межбюджетных отношений; разработки предложений по созданию оптимальной системы межбюджетных отношений на местном уровне.

В федеративном государстве, каким является Россия, для бюджетной системы характерно наличие нескольких самостоятельных бюджетных уровней. Такая структура порождает проблему оптимального распределения совокупных расходов между уровнями бюджетной системы, которое может быть обеспечено только на основе экономически обоснованного законодательного закрепления предметов ведения между центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Процессы взаимодействия и взаимосвязи потоков федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов находятся в постоянной динамике.

Исследование закономерностей развития бюджетной системы в период становления и развития рыночных отношений (1993-2007 гг.) в России, изучение опыта других федеративных государств, имеющих длительный период развития межбюджетных отношений, показало ряд закономерностей, которые следует учитывать при моделировании оптимальной системы распределения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Первое. Федерализм предполагает наличие обособленных звеньев бюджетной системы регионов и соответствующих межбюджетных отношений, которые призваны удовлетворять нужды населения в государственных и общественных услугах, безотносительности для населения уровня власти, оказывающего эти услуги. Система межбюджетных отношений не является признаком, характеризующим государство федеративного типа, она лишь свидетельствует о необходимости упорядочивания отношений между различными бюджетами, которые существуют и во многих унитарных государствах.

Вторым важным моментом является закрепление за Федерацией и ее субъектами полномочий, прав и обязанностей, прежде всего перед гражданами субъектов Федерации и страны в целом, что предполагает также наделение властных структур соответствующими финансовыми ресурсами на постоянной основе и устанавливает ответственность уровней власти за финансовое обеспечение выполняемых функций с использованием бюджетных средств соответствующего уровня. Из этого можно заключить, что федерализм предполагает самостоятельность в поисках средств для финансирования программ, мероприятий и решений, принимаемых регионами и муниципалитетами. В этом состоит региональная самостоятельность территорий и административно-территориальных образований.

Третье. Регионы РФ (и еще в большей степени - муниципалитеты) сейчас не располагают в полной мере финансовой базой для финансирования желаемых программ и мероприятий. Для реализации бюджетной самостоятельности территорий используются различные формы межбюджетных отношений, включается механизм, который предназначен для разрешения противоречий между децентрализацией и централизацией имущественных и бюджетных прав, т.е. противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между уровнями власти. Поэтому он не является механизмом бюджетного федерализма, так как в своем идеальном воплощении бюджетный федерализм означает наличие у каждого уровня власти в соответствии с закрепленными за ним бюджетными полномочиями собственных источников финансовых средств в собственных бюджетах.

В связи с этим определение бюджетного федерализма как организации межбюджетных отношений, предлагаемое рядом ученых, означает, что в условиях самостоятельности каждого бюджета возможно сочетать фискальные интересы Федерации, представленные в федеральном бюджете РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления, воплощенные в их бюджетах. На практике такая система бюджетных отношений невозможна, хотя бы в силу недостатка финансовых средств. Вопросы удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон решаются, как правило, на основе специальных процедур взаимодействия властей.

По нашему мнению, под бюджетным федерализмом следует понимать многоуровневую форму устройства бюджетной системы, предполагающую учет интересов каждого уровня власти и управления, законодательно наделенного бюджетными полномочиями, на основе достижения компромисса интересов и самостоятельного управления деятельностью всех звеньев бюджетной системы.

Для всех федеративных государств характерны три проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти: разграничение доходных полномочий, установление расходных обязательств и выравнивание бюджетов.

Исследование показало, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Поиск оптимального соотношения между "унитаризмом", "федерализмом" и "регионализмом" проводится во всем мире. В то же время для России этот вопрос имеет особое наполнение. В России высока регионализация многих сторон жизнедеятельности общества, что не столь ярко выражено в других странах. Последнему положению автор придает особое значение, т.к. новые концептуальные подходы к реформированию бюджетного процесса базируются на принципах среднесрочного планирования как весьма значимом направлении реформирования региональных и муниципальных финансов, что предъявляет особые требования к прогнозированию доходов бюджетов каждого уровня с учетом планируемых изменений в полномочиях по уровням власти. В этой связи поиск решений, обеспечивающих оптимальное сочетание централизации и самостоятельности субъектов Федерации, связан с необходимостью установления сбалансированных соотношений между составными частями триады: функции - полномочия - ресурсы.

Важнейшими направлениями построения целостной и эффективной Федерации являются обоснования оптимального разграничения функций и полномочий по уровням государственного и муниципального управления с соответствующим закреплением собственности на ресурсы, поскольку без адекватной ресурсной базы качественное управление невозможно. Это сложный комплекс вопросов, включающих оценку социально-экономического развития каждого региона, анализ факторов, влияющих на неравномерность развития экономики регионов, разработку системы бюджетного регулирования.

Разработанный нами механизм развития и механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений (табл. 1) включает в себя 3 блока мероприятий, нацеленных на процессы:

Размещено на http://www.allbest.ru//

Таблица 1. Механизм развития и механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

Планы-прогнозы соц-экон развития	Доходы	Расходы
Цель	Используемые рычаги воздействия	Цель	Собственные	Цель	Финансовая помощь	Цель	Направление
1. Достоверность плана-прогноза. 2. Обоснованность распределения доходов между уровнями бюджетной системы. 3. Формирование необходимой системы достаточно гибких подходов к управлению социально-экономическим развитием территорий, в т.ч. с использованием инструментов региональных финансов. 4. Многовариантность плановых решений.	1. Комплексная оценка уровня развития территорий. 2. Единая методика составления плана-прогноза, законодательно регламентируемая. 3. Анализ факторов, влияющих на уровень социально-экономического развития регионов (муниципальных образований). 4. Анализ экономической дифференциации и типизации, в том числе с учетом бюджетного и финансового аспекта.	Повышение эффекта от предоставления межбюджетных трансфертов. Создание стимулирующей основы предоставления трансфертов в наращивании собственного налогового потенциала на законод основе	1. Повысить уровень собственных доходов местных бюджетов за счет: а) закрепления на постоянной основе в размере 50-100% налоги: - поимущественные налоги; - налоги на доходы физических лиц в размере 50%; - транспортный налог; б) создать возможность обеспечения более гибкой структуры местных налогов	Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, создание стимулов для проведения на региональном уровнях рациональной и ответственной политики повышения эффективности бюджетных расходов	1. Единый подход к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона. 2. Распределение трансфертов на основе показателей бюджетной обеспеченности и валовых налоговых ресурсов. 3. Финансовая помощь: текущая, инвестиционная, выравнивающая, стимулирующая.	1. Внедрение сред-несрочного бюджетного планирования. 2. Предупреждение сокращения (вымывания) собственных полномочий. 3. Финансовая оцен-ка расходных обязательств. 4. Наличия механизма создания конкурентной среды производителей бюджетных услуг 5. Повышение действенности управления результативностью расходов.	1. Четкое и максимально жесткое закрепление полномочий за определенным уровнем публичной власти. 2. Законодательное закрепление порядка и условий передачи части полномочий с одного уровня муниципальной бюджетной системы на другой (сельские, городские поселения - муниципальный район; муниципальный район - субъект федерации), установив на их ограничения. 3. Сокращение совместно финансируемые программ. 4. Реестр расходных обязательств: действующие, принимаемые. 5. Доклады об результатах и направлениях деятельности органов власти. 6. Расширение сферы принятия и повышения качества программно-целевого метода. 7. Единая иерархия заданий и контроля соответствующей ей системой показателей при наличии совместных предметов ведения в системе расходных обязательств.

формирования прогнозов, планов и системы гибких подходов к управлению социально-экономическим развитием территорий, в т.ч. с использованием инструментов региональных (муниципальных) финансов для целей обоснованности распределения доходов между уровнями бюджетной системы.

совершенствования системы взаимоотношений муниципалитетов с органами государственной власти по поводу разграничения доходных источников, финансовых отношений внутри муниципалитета по увеличению поступлений от местных налогов;

организации порядка управления бюджетными и межбюджетными отношениями в области расходов на местном уровне с целью получения эффекта от произведенных расходов в их оптимальных параметрах;

Главная тенденция в распределении средств между бюджетами разных уровней в настоящее время выражается в увеличении концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременной передаче все большего объема социально значимых и других расходных обязательств на нижестоящие уровни бюджетной системы. Это создает дефицит региональных бюджетов, возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности, несмотря на использование инструментов бюджетного выравнивания. Рост и усложнение форм межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации свидетельствует о их отрицательном воздействии на самостоятельность регионов, дестимулирует развитие собственной доходной базы, сужает возможности региональных органов власти при проведении самостоятельной бюджетной политики.

Поиск эффективных путей развития бюджетных отношений должен базироваться на комплексной оценке социально-экономического развития регионов и расположенных на их территориях муниципальных образований, осуществлении анализа основных факторов, влияющих на усиление неравномерности бюджетной обеспеченности по каждой территориальной единице. Требует дополнительного анализа вся система межбюджетного регулирования, а именно: субъект Федерации - городской округ - муниципальный район - сельские и городские поселения. Особенно для уровня вновь созданных низовых муниципальных образований - поселений, существует много проблем в части выполнения предметов ведения, поэтому формализованные технологии оказания финансовой помощи работают неэффективно, необходимо применять "ручное" бюджетное регулирование.

Среди ученых и экономистов существуют различные мнения и подходы к раскрытию сущности отношений, складывающихся между уровнями бюджетной системы, в основе которых лежат принципы бюджетного федерализма. Обобщение практического опыта Германии, Франции, России и других государств свидетельствует о значительном многообразии форм и методов бюджетного выравнивания, учета особенностей административно-территориального устройства. Такое положение можно объяснить многими факторами, основными из которых являются: накопленный опыт в построении федеративных отношений, уровень развития экономики, политический строй, бюджетная политика государства и др. Существенным моментом в теории и практике бюджетного федерализма является его подверженность воздействиям изменяющейся политической, экономической и демографической ситуаций.

Только взаимоувязанное комплексное использование экономических, финансовых и правовых предпосылок для самостоятельного развития регионов (муниципалитетов) позволит решить проблемы достижения баланса интересов всех уровней управления в решении вопросов развития экономики и социальной сферы всего государства.

Третья группа проблем, исследуемых в работе, посвящена выявлению тенденций формирования доходов бюджетов муниципальных образований в условиях проведения реформы местного самоуправления и бюджетного процесса в Российской Федерации, а также проведения налоговой реформы. Здесь также формулируются предложения по оптимизации расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с их ресурсными возможностями.

Радикальные изменения бюджетного устройства на уровне муниципальных образований, новая организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход бюджетов всех уровней к среднесрочному финансовому планированию (или формированию бюджетов на трехлетний период) требуют адекватных мер к созданию устойчивой, адаптированной к меняющимся условиям и новым технологиям системы управления бюджетными ресурсами.

Исследование закономерностей развития бюджетной системы РФ в последнее десятилетие и, в особенности, 2004-2008 гг. показало, что в результате совершенствования налогового и бюджетного законодательства повысилась степень самостоятельности органов местного самоуправления в формировании своих бюджетных расходов. Вместе с тем, анализ, проведенный автором по материалам бюджетов Калининградской области и других регионов Российской Федерации, показал, что по мере реализации целей реформы и максимального приближения органов местного самоуправления к населению с тем, чтобы качественно и своевременно оказывать гражданам социальные и бытовые услуги, все более значимой становится задача финансового обеспечения реформ. Закрепление двухуровневой модели в качестве основы территориальной организации местного самоуправления фактически создало ассиметрию в бюджетной обеспеченности многочисленных муниципальных образований нижестоящего уровня. Остается незавершенным процесс наделения самостоятельными бюджетами городских и сельских поселений. При том, наиболее важным является вопрос определения ключевых параметров функционирования, основных направлений, критериев и стандартов развития данного муниципального звена бюджетной системы.

Анализ официальной информации Министерства финансов РФ о результатах мониторинга местных бюджетов России в 2008 году позволяет сделать вывод о высокой дотационности бюджетов муниципальных образований за 9 месяцев 2008 года (рис. 3).

Рис. 3. Доля финансовой помощи в собственных доходах местных бюджетов в 2008 году

При росте доходов муниципальных бюджетов в целом в составе их возросла доля финансовой помощи из бюджетов других уровней, которая составляет 45,6% собственных доходов местных бюджетов в целом по Российской Федерации..

Рост дотаций в местные бюджеты по сравнению с 2007 годом составил 27,7%.

В работе автор приводит доводы о необходимости оптимизации процесса управления бюджетом муниципального образования на основе определения критериев отнесения различных видов налогов к местному бюджету с последующей группировкой по однородным признакам (возможности воздействия органов власти на местах на налогооблагаемую базу, принцип выравнивания интересов и др.). Кроме того, предлагаемые подходы к формированию местной фискальной системы позволили автору на новой методологической основе проанализировать действующий порядок распределения доходных источников между бюджетами разных уровней и осуществить его оценку на предмет соответствия определенным критериям разграничения и закрепления налогов за местными бюджетами.

...