Развитие методологии организации и реформирования муниципального звена бюджетной системы Российской Федерации

Обоснованы и предложены дополнительно (к Приказу Министерства финансов РФ от 27.08.2004 г. № 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений") следующие критерии, которых следует придерживаться при отнесении фискальных поступлений к местным налогам:

социальной справедливости;

рыночной эффективности и равновесием спроса и предложения на ресурсы;

минимизации вмешательства местных органов власти в деятельность хозяйствующих субъектов;

активизации инвестиционной деятельности;

стабильности, предсказуемости и достаточности в обеспечении общественных потребностей муниципалитетов.

Таким критериям в настоящий момент отвечают следующие налоги: налог на имущество предприятий, налог на совокупные (или вмененные) доходы, земельный налог, налог на имущество физических лиц (налог на недвижимость) и транспортный налог.

Заслуживает внимания налог на доходы физических лиц. В современных условиях местные органы власти не принимают участие в его администрировании, не имеют никаких полномочий по его регулированию. Вместе с тем, существует целесообразность закрепления данного доходного источника за местными бюджетами в размере не менее 50%. Это предложение обусловлено значимостью данного источника в доходах местных бюджетов (свыше 40%), необходимостью обеспечения расходных обязательств, финансируемых органами местного самоуправления (социальные блага локального характера), возможностью взимания налога с более широкого круга лиц, получающих муниципальные услуги. В работе обосновывается принципиальное предложение реформирования системы поступления налогов и сборов в отдельные виды бюджетов. Рассматриваются возможности: зачисления налога на доходы физических лиц как по месту работы, так и по месту жительства физического лица (50%/50%); направления налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых по месту производства.

Мировая практика построения налоговых систем не дает однозначного ответа на вопрос о количестве местных налогов. Должен ли это быть один, наиболее предпочтительный для финансирования местных услуг налог, или следует использовать набор различных налогов? Автор приводит доказательные аргументы и излагает свою позицию в отношении ряда местных налогов, что позволяет:

обеспечить более гибкую структуру местных налогов и, следовательно, нивелировать возникающих перекосы от недопоступлений одного налога другим налогом;

увеличить эластичность по налогам в местной налоговой базе и обеспечить ее адаптацию к росту требований по предъявляемым муниципальным услугам и связанными с ними затратами.

Без укрепления местной налоговой базы, предполагающей, в том числе, значительное расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления, невозможно говорить об обеспечении реальной финансовой автономии муниципалитетов.

Логичным направлением диссертационной работы во взаимосвязи с другими проблемами явилось исследование новых технологий прогнозирования и планирования в бюджетном процессе. Бюджетный процесс по своему содержанию представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по разработке и реализации бюджетной политики. Бюджетная политика находит отражение, прежде всего, в процессе бюджетного планирования. Автор обосновывает определяющим условием качественного составления бюджета его новую взаимосвязь (взаимообусловленность) с прогнозом социально-экономического развития, а также с иными экономическими и финансовыми планами (рис. 4).

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации (на 30.12.2008 г.) значительно расширены параметры среднесрочного финансового плана, они приближены к параметрам бюджета. Кроме того, индикативный характер плана допускает изменения финансового плана муниципального образования в связи с обобщением отчетов исполнения планов отчетного года. Это способствует усилению интеграции среднесрочного планирования в бюджетный процесс.

В отличие от среднесрочного финансового плана, трехлетний бюджет не имеет индикативного характера, он является директивным. Его внедрение желательно, хотя и преждевременно для муниципального уровня, особенно на уровне управления: муниципальный район - сельские и городские поселения. Необходимо развивать среднесрочное финансовое планирование, обеспечить укрепление финансовой самостоятельности и лишь после этого вводить трехлетний бюджет.

Органическая связь перспективных (долгосрочных и среднесрочных), текущих планов и программ, встраиваемых в бюджетный процесс, должна отталкиваться от системы целеполагания, т.е. необходимо осуществить постановку целей и задач развития муниципалитета в соответствии с системой программных документов, определяющих социально-экономическое развитие территории: стратегией социально-экономического развития, программ социально-экономического развития, целевых программ и т.п.

Рис. 4. Взаимосвязь основных элементов системы среднесрочного финансового планирования

Среднесрочное финансовое планирование является связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой бюджетной политикой. Оно призвано обеспечить предсказуемость, прозрачность и преемственность этой политики. В то же время исследование показало, что извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного финансового планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации. Это предполагает интеграцию в бюджетный процесс основных целевых индикативных положений, нежелательность внесения произвольных изменений в показатели среднесрочного финансового плана или представление обоснований при необходимости внесения таких изменений (например, с учетом социально-экономической ситуации, изменений в направлении бюджетных средств в связи с возникающими новыми бюджетными приоритетами и др.).

В условиях среднесрочного финансового планирования принципиально изменяется порядок составления бюджетов по расходам. По каждому отдельному направлению расходов бюджета должны разрабатываться индикаторы:

объема производства муниципальных услуг;

затрат (объема расходов на реализацию отдельного направления расходов бюджета);

результативности, характеризующие качественные параметры достижения целевого результата отдельного направления расходов бюджета;

стоимости (объема бюджетных расходов на одну единицу муниципальной услуги);

эффективности (объема средств на получение целевого результата).

Для этого следует обеспечить нормативную и методологическую базы оценки потребности в услугах муниципальных образований, разработать нормативы их финансирования и стандарты качества муниципальных услуг, создать систему индикативных показателей общественной полезности и экономической эффективности услуг, развивать конкурентные принципы распределения бюджетных средств, а также внедрить систему аудита эффективности использования бюджетных средств.

Целесообразно разрабатывать дополнительные индикаторы результативности и эффективности бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств с целью детализации различных аспектов деятельности по представлению общественных благ.

В этой связи необходимо значительно расширить использование программно-целевого метода (ПЦМ) формирования бюджетных расходов как долгосрочного государственного инструмента воздействия на экономику. Расширение сферы применения программно-целевого подхода позволит более четко определять приоритеты бюджетной политики, сочетать текущее и стратегическое планирование социально-экономических параметров на региональном и местном уровнях. В общем виде ПЦМ можно представить в форме следующей цепочки шагов:

стратегические целевые показатели (индикаторы) целевые программы

Этот метод позволяет определять приоритеты в деятельности органов власти и рационализировать процесс принятия решений на основе сравнения затрат и достигаемых результатов. Но, как показало проведенное автором исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере, и, в первую очередь, на муниципальном уровне.

Нами выдвигается постулат о необходимости оптимального соотношения программных и непрограммных форм бюджетного финансирования.

Углубляющаяся децентрализация власти на местном уровне, когда органы местного самоуправления имеют возможность самостоятельно выбирать приоритеты развития и использования собственных оценок полезности предоставления общественных благ, создаются условия становления подлинно демократических институтов власти на всех уровнях управления. На муниципальном уровне - это выработка единого механизма интеграции усилий в формировании целей и критериев управления, анализе проблем, выборе сценариев и базовых стратегий развития, прогнозировании муниципального социально-экономического продвижения в рамках общего стратегического развития региона и страны.

Одним из ключевых показателей в системе планирования социально-экономического развития территории муниципального образования автор выделяет показатель валового муниципального продукта как инструмента, используемого при оценке уровня социально-экономического развития и экономического потенциала территории, а также определении степени использования налогового потенциала, перспектив финансового развития муниципального образования.

Использование показателя валового муниципального продукта в оценке социально-экономическом развитии и его влиянии на формирование экономического и финансового потенциала муниципального образования автором представлено в следующей схеме:

Валовый муниципальный продукт, вновь созданная стоимость в муниципальном образовании, перемещается в центр ядра роста финансово-экономического потенциала территории муниципалитетов. Именно вновь созданная стоимость становится источником социально-экономического благосостояния, которое определяется, в первую очередь, через налоговый потенциал и, следовательно, приводит к соответствующей бюджетной обеспеченности. А рост бюджетной обеспеченности - это улучшение социально-экономических возможностей инвестиционного развития (повышение экономического потенциала территории).

Автором обосновывается необходимость дальнейшего расширения горизонтов бюджетного планирования, что предполагает следующую взаимосвязь: долгосрочный бюджетный прогноз на период 10-15 лет - трехлетний бюджет - годовой бюджет. Такой подход позволяет обеспечить реализацию стратегических целей; бюджет будет отвечать задачам диверсификации экономики. Новая система планирования становится необходимым условием и средством для реализации стратегии управления экономикой в целом и на региональном (местном) уровне, но это повлечет за собой кардинальное изменение технологии составления бюджета.

Научное обоснование новых технологий комплексного бюджетного планирования на местном уровне имеет важное практическое значение с учетом выполнения задач социально-экономического развития муниципалитетов.

Четвертая группа проблем, исследуемых в работе - системный анализ новой роли бюджета в системе макропланирования. Обобщается возможность и направления использования бюджетных технологий для обеспечения инвестиционной привлекательности муниципального образования в условиях среднесрочного финансового планирования. Особое место в системе реформирования бюджетного процесса отведено организации и методологии организации и проведения финансового контроля.

Исследование показало, что инвестиционный климат каждого региона и муниципалитета формируется под влиянием ряда как внешних, так и внутренних факторов, которые необходимо учитывать в разработке инвестиционной политики.

К примеру, для Калининградской области характерным является как создание дополнительных стимулов для развития на основе Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области", так и наличие негативных факторов в связи с нестабильностью функционирования режима ОЭЗ в Калининградской области. В регионе, начиная с 2005 года, намечен рост инвестиций за счет всех источников финансирования по сравнению с 2004 годом на 8,5%, а в 2008 году уровень инвестиций к 2004 году превышен в 14 раза. Приоритеты инвестиционной политики определены в Федеральной инвестиционной программе развития Калининградской области до 2010 года. В регионе, как и во всей стране, реализуются четыре национальных проекта. В тоже время к числу весомых факторов, ограничивающих инвестиционную деятельность, следует отнести отдаленность области от основной территории РФ, что обуславливает продолжительность и сложность погранично-таможенных процедур (из-за высокой степени зависимости экономики региона от ввоза сырья, энергоресурсов), отсутствие равных условий конкуренции с зарубежными производителями на внутреннем рынке и др.

К одной из основных проблем региона относится недостаток бюджетных ресурсов, необходимых для реализации социально-экономической политики территории. Особенно эта проблема проявляется на муниципальном уровне управления, о чем свидетельствует высокая дотационность местных бюджетов региона, а также зависимость доходной части бюджетов от межбюджетных трансфертов. Такое положение преимущественно, имеет место на вновь созданных территориях муниципальных образований (муниципальные районы, сельские и городские поселения). Относительно крупных административно-территориальных образований - городских округов, имеющих развитый экономический потенциал, объективным является вывод о возможности использования бюджетных технологий для обеспечения инвестиционной привлекательности данных территорий, активная инвестиционная деятельность, которая создает предпосылки количественного и качественного роста экономики и увеличения объемов производства и, как следствие, - роста поступлений в бюджет.

Автором предложена модель организации механизма создания и функционирования инвестиционного потенциала территории. Данная модель включает в себя действующие элементы механизма инвестирования на местном уровне, отражает баланс интересов в развитии экономики и социальной сферы (рис. 5).

Важны пропорции вложения средств между участниками инвестиционного процесса: частные инвестиции и средства муниципалитета объединяются с учетом соблюдения интересов обеих сторон. Для частного инвестора интерес связан с расширением бизнеса, получением дополнительной финансовой выгоды, для муниципалитета - обеспечение потребностей в необходимых качественных услугах, а также намеченных приоритетных направлениях развития. И в том, и в другом случаях должны быть обеспечены взаимные интересы в развитии экономики и социальной сферы города, района и поселения. Эти интересы находят свое отражение в стратегии развития, программах социально-экономического развития, прогнозах социально-экономического развития, среднесрочном финансовом планировании. Система экономических отношений должна основываться на объединении финансовых ресурсов всех субъектов хозяйствования - участников инвестиционных процессов. Привлечение частных отечественных и иностранных инвестиций рассматривается как одно из важнейших направлений по поиску необходимых средств инвестиций. Реализуется подход государственно-частного партнерства, что отвечает принципам развития рыночной экономики.

Рис. 5. Модель финансового механизма создания инвестиционного потенциала территории

При планировании и учёте эффективности (результативности) использования бюджетных средств на инновационные, инвестиционные цели, целесообразно формировать три основных направления, на которые следует ориентироваться:

социальная эффективность, соответствующая социальной направленности местных бюджетов. Это показатели роста занятости, улучшения качества предоставления общественных благ локального характера;

финансовая эффективность и результативность использования вложенных средств местных бюджетов. Это степень доходности инвестиционных вложений за счет ассигнований бюджетов муниципальных образований и окупаемость бюджетных расходов;

система мониторинга распределения и управления инвестиционными бюджетными ресурсами;

бюджетная эффективность, объединенных ресурсов местных бюджетов и других источников. Отражает рост доходов и сокращение расходов бюджета.

В тоже время, возможность применения бюджетных инструментов инвестирования следует рассматривать с точки зрения характеристики функционирования местного самоуправления в рамках различных территориальных моделей. Практика свидетельствует, что муниципальные образования на уровне городов, районов в большей мере способны заниматься развитием экономики подведомственной им территории, чем, например, поселения. Это определяется такими факторами, как наличие более квалифицированных кадров, которые бы смогли составить бизнес-план, привлечь инвесторов и т.п.; большей возможностью этих административно-территориальных единиц в деле установления деловых партнеров, межрегиональных связей при принятии инвестиционных решений; наличие больших рычагов влияния на инвестиционный климат и условия развития бизнеса на своей территории.

Механизм финансового обеспечения инвестиций муниципалитета представлен на рис. 6.

Рис. 6. Механизм финансового обеспечения инвестиций муниципалитета

Одной из важнейших задач экономической реформы рассматривается улучшение методологии и организации системы внутреннего и внешнего контроля.

При затратной модели преобладает внешний контроль со стороны центральных и специализированных ведомств. При этом предварительно подтверждаются расходные и доходные операции вышестоящими или специализированными контрольными органами. Результативная модель предполагает приоритет упреждающему внутреннему контролю. Ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Данная модель включает проведение мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности. Расходы и доходы находятся в рамках установленных лимитов ассигнований.

Система мониторинга представлена в виде комплекса направлений развития объектов наблюдения, показателей для оценки эффективности программ, управленческой деятельности субъектов бюджетного планирования, осуществляемого на муниципальном и государственном уровнях, включает три блока: мониторинг социально-экономического развития (1 блок) и мониторинг в рамках программного реформирования государственных и муниципальных финансов (2 блока):

Мониторинг следует рассматривать в комплексе: регион - местное самоуправление - субъекты планирования.

В условиях рынка существуют объективные потребности в независимой оценке получаемых результатов и разработке стимулов эффективного социально-экономического развития и качества управления местными финансами, укрепления финансового состояния территорий. Такую оценку могут обеспечить, например, созданные экспертно-аналитические центры.

Стимулирующим инструментом должны стать дополнительные транферты из вышестоящего бюджета, например при достижении определенного роста показателей экономики, социальной сферы.

Таким образом, основными результатами диссертационной работы стал комплекс мер, имеющих важное народно-хозяйственное значение, обеспечивающих повышение качества управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы и, прежде всего, на муниципальном уровне.

Основные научные публикации по теме диссертационного исследования

Монографии, брошюры, учебники и учебные пособия

Закревская Г.С. Развитие бюджетных отношений местного самоуправления: Монография. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2007. - 12,4 п.л.

Закревская Г.С. Реформирование бюджетных отношений на уровне местного самоуправления: Монография. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2005. - 7,4 п.л.

Стратегия социально-экономического развития г. Калининграда в 2000-2002 гг.: Монография / Колл. авторов. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2000. - 20,1 п.л. (вклад автора - 4,3 п.л.).

Государственные и территориальные финансы: Учебник для вузов, рекомендованный УМО / Сергеев Л.И., Мнацаканян А.Г., Закревская Г.С. и др. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2007. - 12,4 п.л. (вклад автора - 3,0 п.л.).

Государственные и территориальные финансы: Учебник для вузов/ Колл. авторов. - Калининград: Изд-во Янтарный сказ, 2000. - 19,3 п.л. (вклад автора - 3,2 п.л.).

Финансы и кредит субъектов РФ: Учебник для вузов / Колл. авт. - Калининград: Изд-во Янтарный сказ, 1999. - 83,5 п.л. (вклад автора - 2,6 п.л.).

Региональные финансы и кредит: Учебное пособие для вузов / Колл. авт. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 1998. - 46,7 п.л. (вклад автора - 3,1 п.л.).

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России

Закревская Г.С. Основные направления повышения эффективности функционирования бюджетов органов местного самоуправления // Вестник Крас. ГАУ (Красноярского государственного аграрного университета). - 2005. - 0,4 п.л.

Закревская Г.С. Пути увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований // Финансы. - 2008. - №7. - 0,4 п.л.

Закревская Г.С. Развитие понятий "бюджет и бюджетная система" в теории финансов // Финансы и кредит. - 2007. - 0,36 п.л.

Закревская Г.С. Совершенствование финансового контроля как составной части управления финансовыми ресурсами. Отдельные аспекты // Вестник Крас. ГАУ (Красноярского государственного аграрного университета). - 2005. - 0,6 п.л.

Закревская Г.С. Финансовые проблемы федерализма органов государственной власти и субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Вестник Крас. ГАУ (Красноярского государственного аграрного университета). - 2004. - 0,4 п.л.

Закревская Г.С., Мишина С.В. Финансовые аспекты муниципальной реформы // Финансы и кредит. - 2007. - №4. - 0,35 п.л. (вклад автора - 0,2 п.л.).

Закревская Г.С., Чернобривая Н.В. Критерии и подходы к организации бюджетного процесса // Сибирская финансовая школа. - Новосибирск. - 2006. - 0,3 п.л. (вклад автора 0,15 п.л.).

Закревская Г.С., Чернобривая Н.В. Производство и распределение общественных благ: критерии эффективности и источники финансирования // Региональная экономика: теория и практика. - М., 2008. - 0,3 п.л. (вклад автора - 0,15 п.л.).

Закревская Г.С., Чернобривая Н.В. Бюджетное финансирование общественных благ и критерии его эффективности // Финансы и кредит. - М., 2009. - 0,6 п.л. (вклад автора - 0,3 п.л.).

Статьи в профессиональных журналах и научных сборниках

Закревская Г.С. Бюджетный федерализм и бюджетное регулирование // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений. Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 25. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2004. - 0,3 п.л.

Закревская Г.С. Бюджетный федерализм и регулирование финансовых ресурсов города // Становление, развитие и проблемы финансово-кредитной сферы Калининградской области: Межвуз. сб. науч. тр. - Вып. 1. - Калининград: БИЭФ, 1996. - 0,4 п.л.

Закревская Г.С. Вопросы финансового контроля: пути совершенствования // Финансово-экономические проблемы регулирования регионального развития: Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 3. - Калининград: БИЭФ, 1998. - 0,6 п.л.

Закревская Г.С. Межбюджетные отношения и финансовая устойчивость территории города // Концепции развития региона в переходной экономике: Тез. док. теор. семинара, апрель, 1997 г., г. Калининград. - Калининград: БИЭФ, 1997 - 0,1 п.л.

Закревская Г.С. Местные финансы и их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений: Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 20. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2003. - 0,3 п.л.

Закревская Г.С. Механизм финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства и оптимизация бюджетного процесса региона // Роль казначейства в реформировании региональных и муниципальных финансов: Тез. док. мат. регион. научно-практ. конф., ноябрь, 2003 г., г. Калининград.. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2003. - 0,3 п.л.

Закревская Г.С. Муниципальное хозяйство в новых условиях и проблемы его финансирования // Концепции развития региона в переходной экономике. Тез. док. теор. семинара, апрель, 1997 г., г. Калининград. - Калининград: БИЭФ, 1997 - 0,1 п.л.

Закревская Г.С. Некоторые аспекты местного налогообложения в условиях реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации // Информационные системы. - Рига: Институт менеджмента, 2005. - 0,3 п.л.

Закревская Г.С. Некоторые аспекты усиления финансового контроля в системе муниципальных финансов // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений: Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 14. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2002. - 0,2 п.л. бюджетный реформирование местный контроль

Закревская Г.С. О финансовом контроле // Ученые записки Санкт-Петербургского института управления и экономики. - СПб.: Санкт-Петербургский институт управления и экономики, 2005. - 0,5 п.л.

Закревская Г.С. Проблемы бюджетного регулирования в современных условиях // Проблемы развития региональной экономики: Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 6. - Калининград: БИЭФ, 1999. - 0,2 п.л.

Закревская Г.С. Проблемы государственного регулирования экономики регионов России // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений. Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 36. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 2006. - 0,3 п.л.

Закревская Г.С. Пути разрешения региональных финансовых проблем // Концепции развития региона в переходной экономике: Тез. док. теор. семинара, апрель, 1997 г. - Калининград: Изд-во БИЭФ, 1997 - 0,1 п.л.

Закревская Г.С., Ампилогов В.А. Привлечение инвестиций на уровне местного самоуправления // Концепции развития региона в переходной экономике: Тез. док. теор. семинара, апрель, 1997 г., г. Калининград. - Калининград: БИЭФ, 1997. - 0,4 (вклад автора - 0,2 п.л).

Закревская Г.С., Мишина С.В. Создание условий для обеспечения бюджетной сбалансированности на муниципальном уровне // Развитие и проблемы финансово-кредитных отношений: Сб. науч. тр. БИЭФ. - Вып. 40. - Калининград: БИЭФ, 2006. - 0,3 п.л.

Размещено на Allbest.ru