Финансовое обеспечение автодорожной безопасности: методология и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансовое обеспечение автодорожной безопасности: методология и практика

1. Общая характеристика работы

финансовый автодорожный безопасность

Актуальность темы исследования. Глобализация экономики, вхождение России в мировое экономическое сообщество, меняющиеся условия хозяйствования предполагают постоянное развитие финансово-экономического механизма в общественном секторе страны, разработку новых подходов к управлению государственными и муниципальными финансами и оценке результативности их использования. В этих целях в Российской Федерации осуществлялась комплексная реформа бюджетных отношений, заложившая основы функционирования современной бюджетной системы. Реформа внесла радикальные изменения в методологию и практику финансового обеспечения расходных обязательств государства и органов местного самоуправления. Вместе с тем, при модернизации бюджетного процесса, внедрении новых бюджетных инструментов в части финансирования отраслевых услуг и создания общественной инфраструктуры далеко не все вопросы нашли свое решение.

Эти положения в полной мере касаются финансового обеспечения автодорожной безопасности, а вопросы реализации государственной политики в данной области относятся к числу весьма актуальных проблем Российской Федерации. В настоящее время на различных уровнях управления осуществляется поиск новых прогрессивных организационных и методических решений для успешного претворения в жизнь Федерального закона «О безопасности дорожного движения», федеральных целевых программ «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» и других программных документов, которые направлены на предотвращение финансовых и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий (ДТП), снижение тяжести их последствий.

Необходимость использования публичных финансов при решении данной проблемы связана с тем, что в дорожно-транспортных происшествиях гибнут или получают различной степени тяжести травмы граждане, наносится урон имуществу физических и юридических лиц, расходуются значительные средства государства и рыночного сектора на ликвидацию последствий от ДТП и оказание медико-социальной помощи пострадавшим лицам. Ежегодно в стране происходит свыше 200 тыс. дорожно-транспортных происшествий. Всего за последние 10 лет в результате аварий на автодорогах погибло более 315 тыс. человек, из которых более четверти - люди наиболее активного трудоспособного возраста (26 - 40 лет). По расчетам российских специалистов, ДТП наносят экономике страны значительный ущерб, по данным МВД России в 2006 году он составил около 380 млрд. рублей.

Несмотря на то, что в настоящее время при выполнении государством функций по обеспечению безопасности дорожного движения (БДД) используются элементы современных технологий бюджетного планирования и финансирования, необходимость дополнительного теоретического обоснования форм, методов и инструментов государственного финансового регулирования процессов развития системы национальной БДД в Российской Федерации очевидна. Их адаптация в рассматриваемой сфере настоятельно требует проведения специальных исследований.

Степень разработанности научной проблемы. Результативность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, обеспечивающей снижение аварийности на автодорогах, во многом зависит от полноты и своевременности финансирования расходных обязательств, межправительственной, межведомственной и межтерриториальной координации действий в данной сфере. Несмотря на повышенное внимание ученых и специалистов к проблемам БДД в части совершенствования функций управления и ужесточения административно-правовых мер, укрепления материально-технической базы автодорожной инфраструктуры, работ, посвященных эффективности финансового обеспечения БДД в части снижения экономических и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий явно недостаточно. Комплексные, системные исследования, где получили бы научное осмысление теоретические, правовые, организационные основы и финансовая практика БДД, по сути, не представлены.

Методологической базой при разработке этих вопросов явилось обращение к трудам таких известных российских ученых, как Александров А.М., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман А.М., Болдырев Б. Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Волков А.М., Галанов В.А., Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В., Лавров А.М., Ляндо А.М., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л. и др.

Возрастание роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях развития рыночных отношений, реализация новых принципов и инструментов предоставления государством и органами местного самоуправления вмененного перечня услуг, в том числе в области обеспечения безопасности, использование прогрессивных бюджетных технологий и совершенствование управления публичными финансами в целом нашли отражение в работах известных российских экономистов - Бабича А.М., Бабко Н.В., Богачевой О.В., Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Григорова В.Э., Гринфельдт Е.С., Грязновой А.Г., Дмитриевой О.Г., Дмитришиной Е.В., Зубаревич П.В., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Карданова А.Т., Котляревского С.И., Кузнецова С.М. , Кушнир И.Ю., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Минского X., Осадчей И.М., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Сычева Н.Г., Ткачук М. И., Устименко Е.А., Фисенко М. К., Ходачека А.М., Христенко В.Б., Чернышевой Е.С., Швецова А.Н., Юсифова Ф.Г., Яновой С.Ю. и целого ряда других.

Проблемам формирования и реализации государственной политики экономической и транспортной безопасности России, в том числе безопасности дорожного движения, посвящены труды Беды А.М., Витковского А. И., Кожевникова Р.А., Кондратьева В.Д., Порфирьева Б.Н., Рифицкого Г.П., Сенчагова В.К., Степашина С.В., Сулакшина С.С., Федорова В.А., Храпылиной Л.П., Якунина В.И. и др.

Автором изучены и систематизированы также многочисленные публикации видных зарубежных экономистов по проблемам обеспечения автодорожной безопасности как в отдельно взятых странах, так и на межправительственном уровне.

Проведенный анализ показал, что остаются неразрешенными вопросы организации мониторинга состояния БДД как необходимого условия результативного управления финансовыми потоками, требуют нового теоретического осмысления методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по обеспечению БДД. Самостоятельную теоретическую и практическую задачу представляет разработка методологических основ оценки результативности софинансирования федеральных целевых программ по обеспечению БДД и др. Корректировка финансового механизма обеспечения БДД должна вписываться в общую методологию и систему реформирования публичных финансов, в связи с чем необходимо также исследовать общие теоретические основы современных социально-экономических преобразований в Российской Федерации. Актуальность проблемы и избранная автором логика ее рассмотрения предопределили цель, задачи, предмет и объект исследования.

Цель исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции - новых принципов, форм, методов и инструментов финансового обеспечения расходных обязательств федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований по реализации государственной политики в области обеспечения автодорожной безопасности.

Поставленная цель предопределила постановку и необходимость решения следующих задач:

· исследовать и обобщить современные позиции отечественных и зарубежных ученых на необходимость и новую методологическую трактовку государственного финансового регулирования производства и предоставления общественных благ;

· раскрыть экономическое содержание и систематизировать стратегические направления бюджетной политики России; выявить тенденции и перспективы финансового обеспечения услуг в сфере автодорожной безопасности;

· провести анализ объемов и структуры расходных обязательств государства и ОМС по обеспечению безопасности дорожного движения;

· обобщить действующие методические подходы и практику финансового обеспечения БДД;

· сравнить и дать оценку зарубежного опыта прогнозирования и правового сопровождения реализации национальных концепций БДД, их финансирования, разграничения полномочий между органами управления БДД в условиях международной интеграции; проанализировать возможности использования отдельных элементов зарубежного опыта в России;

· доказать значимость мониторинга состояния БДД в повышении результативности управления бюджетными расходами на эти цели; позиционировать мониторинг БДД как элемент управления финансовыми потоками при обеспечении БДД на федеральном и региональном уровнях;

· аргументировать методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по обеспечению БДД;

· предложить новые методические подходы определения результативности выполнения базовых параметров автодорожной безопасности как необходимого условия софинансирования федеральных целевых программ в области БДД.

Объектом исследования данной научной работы выступают формы, методы и инструменты государственного финансового регулирования процессов развития национальной системы обеспечения автодорожной безопасности.

Предметом исследования является совокупность финансово-экономических и организационно-правовых отношений, реализуемых при производстве и предоставлении участникам дорожного движения общественных услуг по обеспечению автотранспортной безопасности.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения БДД; публикации в периодических профильных изданиях. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.

Информационная база исследования. В работе широко использовались: статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских организаций и центров; источники сети Интернет; материалы Министерства финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства внутренних дел РФ; материалы органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; другие официальные источники информации.

Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражена ее научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические и правовые основы социально-экономических преобразований в Российской Федерации»: исследованы и дополнены методологические подходы к обоснованию необходимости государственного финансового регулирования общественного развития, возрастания степени участия государства в определении приоритетов, темпов и пропорций развития экономики и социальной сферы; систематизированы стратегические направления бюджетной политики и механизмы ее реализации в среднесрочной перспективе; раскрыты вопросы, касающиеся методологической и ресурсной базы развития системы обеспечения автодорожной безопасности.

Вторая глава «Тенденции финансового обеспечения безопасности дорожного движения» посвящена анализу расходных обязательств государства и ОМСУ в области ОБДД, определению путей их оптимизации. Рассмотрены структурные изменения бюджетных показателей на федеральном уровне в 2008 - 2010 г.г. на финансирование важнейших государственных и муниципальных услуг в исследуемой области; систематизированы современные методические подходы к ресурсному обеспечению БДД, обоснованы преимущества применения программно-целевых методов финансового обеспечения БДД; выявлены особенности и внесены предложения по развитию рынка страховых услуг по гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

В третьей главе «Реализация мероприятий автодорожной безопасности в зарубежных странах и их финансирование» анализируются: зарубежная практика прогнозирования, финансового и правового обеспечения национальных концепций БДД; международный опыт оценки показателей безопасности в области дорожного движения; разграничение полномочий между органами управления БДД в условиях международной интеграции.

В четвертой главе «Трансформация финансового механизма обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации» представлены результаты исследования вопросов, касающихся организации мониторинга состояния БДД; отражены методические позиции определения социальной и бюджетной эффективности предупредительных мероприятий по ОБДД; обоснованы новые подходы к оценке результативности выполнения базовых параметров ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» для использования их при софинансировании расходов.

В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.

2. Основные результаты исследования, выносимые на защиту

Повышение надежности функционирования транспортного комплекса России и обеспечение безопасности участников дорожного движения продолжают оставаться ключевыми задачами, требующими решения на государственном уровне. Это предопределяется не только необходимостью предотвращения большого количества человеческих жертв, снижения уровня аварийности и тяжести ее последствий, но и объемами экономического ущерба. Гибель и травматизация граждан в ДТП приводят к снижению материального положения семей, в течение многих лет ложатся дополнительной нагрузкой на бюджеты всех уровней по выплатам различного вида социальных пособий.

В первом блоке исследованных проблем отмечается, что обоснование концептуальных направлений повышения безопасности дорожного движения в Российской Федерации и финансового обеспечения мероприятий в данной сфере должно базироваться на систематизации и уточнении стратегических принципов государственного воздействия на экономические и социальные процессы.

С позиций макроэкономики необходимость государственного финансового регулирования обусловливается, в частности, тем, что рыночный механизм, оказывая преимущественное воздействие на производство и обмен товаров, не может взять на себя решение всех возникающих в обществе социально - экономических проблем, минимизировать свойственные ему противоречия, и поэтому не может выполнять все функции финансово-хозяйственного механизма.

Поскольку система общественных отношений в области обеспечения безопасности дорожного движения является сложноподчиненной и затрагивает интересы не только большого количества граждан Российской Федерации, но и субъектов хозяйствования различных организационно-правовых форм, в работе исследована роль общественных финансов в ресурсном обеспечении развития автодорожной инфраструктуры, соответствующей прогнозируемым темпам развития отраслей экономики и территорий для большей эффективности функционирования рыночного сектора и снижения наносимого обществу бюджетного и социально-демографического ущерба от дорожно-транспортных происшествий.

Способность финансов трансформировать свои функции во времени и пространстве привела к тому, что в настоящее время государственные и муниципальные финансы справедливо, как мы считаем, стали отождествляться с общественными финансами. Здесь мы хотели бы подчеркнуть, что в данном случае общественные финансы могут рассматриваться как открытая система, где вертикальные и горизонтальные связи функционируют в соответствии с определенными системными признаками. Очевидная упорядоченность государственных и муниципальных финансов обосновывается общностью решаемых задач, единой целью. Взаимодействие государственных и муниципальных финансов регулируется государством, в частности, путем: распределения функций по предоставлению общественных услуг по уровням власти; сбалансированию расходных обязательств и финансовых ресурсов каждого уровня власти; бюджетной обеспеченности на душу населения в субъектах РФ; обеспечению приоритетного развития «локомотивных» отраслей экономики; достойного социального обеспечения нуждающихся граждан, категории которых установлены законодательно.

Опираясь на результаты исследования, предлагаем дополнить функции общественных финансов еще одной - создание условий для обеспечения максимальной эффективности развития экономики и социальной сферы. Правовое регулирование данных процессов с помощью системы соответствующих финансовых инструментов (бюджетных, налоговых, кредитных, ценовых и др.) призвано повысить результативность использования государственных и муниципальных финансов.

Нельзя не отметить, что результаты государственного воздействия на социально-экономические процессы могут быть максимально успешными лишь в случае реализации концептуальных подходов, принципов, форм, методов и других компонентов, составляющих научно - обоснованную методологию регулирования. С нашей точки зрения, прежде всего должны быть определены глобальные цели регулирования, разработаны его принципы, сформулированы задачи. Следующий этап - обоснование критериев и правил регулирования, прогнозирование объемных показателей (масштабов) развития экономики и социальной сферы. Завершающий этап - определение форм, методов и инструментов государственного воздействия.

Поскольку в последние годы государство рассматривается и в качестве регулирующей структуры, и в общем ряду субъектов экономической деятельности, который должен предоставлять обществу конкретные социальные и экономические блага при необходимой эффективности их производства, постольку бюджетные меры воздействия на объемы и темпы экономического развития каждого субъекта РФ и страны в целом не должны подавлять или подменять рыночные механизмы регулирования. Они должны сочетаться в той пропорции, какая обеспечит максимально возможную результативность в данный момент времени, в средне - и долгосрочной перспективе - в зависимости от стратегических постулатов социально - экономической и, соответственно, бюджетной политики государства.

Степень влияния государства на уровень безопасности дорожного движения через механизм бюджетных отношений определяется приоритетами бюджетной политики, результативность - во многом зависит от выбора и сочетания инструментов ее реализации, включая методологическое, методическое, правовое, информационное, ресурсное, институциональное обеспечение. В этой связи автором акцентируется внимание на совершенствовании различных бюджетно-учетных технологий, позволяющих в определенной последовательности принимать обоснованные управленческие решения в процессе решения задач бюджетной политики в области БДД, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат. Здесь требуются системные, комплексные решения, где в единое целое увязываются вопросы: качества и протяженности дорог; надлежащая подготовка кадров; достаточные объемы финансирования текущих и инвестиционных расходов, позволяющие обустроить автодорожную инфраструктуру и т.д.

Приоритеты государственной политики и основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения сформулированы в федеральном законе «О безопасности дорожного движения». Среди них: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению БДД.

Здесь считаем необходимым выделить два важных момента. Первый: на наш взгляд, «программно-целевой подход к деятельности по обеспечению БДД» трудно отнести к числу принципов. В современных условиях он может рассматриваться как один из инструментов реализации государственной политики в данной сфере. Второй момент: полагаем обоснованным и целесообразным дополнить систему принципов следующими:

· межотраслевой и межтерриториальной координации действий органов государственного управления, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества по обеспечению БДД;

· взаимной финансовой ответственности участников дорожного движения за обеспечение его безопасности;

· софинансирования расходов на обеспечение БДД в рамках целевых программ, направленных на предотвращение экономических и социально-демографических потерь от дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.

При законодательном установлении этих принципов финансовое обеспечение БДД получит более жесткие правовые рамки и дополнительные возможности повышения результативности использования средств, выделяемых на эти цели.

Вторая группа вопросов касается содержания и тенденций финансового обеспечения безопасности дорожного движения. С нашей точки зрения, система финансового обеспечения БДД представляет собой единство институтов, наделенных законодательством правами и обязанностями, которые в ходе реализации государственной автодорожной политики взаимодействуют как между собой, так и с другими субъектами дорожного движения, обеспечивая формирование источников финансирования и исполнение расходных обязательств федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований в целях предотвращения дорожно-транспортных происшествий и ликвидации их последствий.

Давая такое определение, мы исходим из того, что любая общественная система представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов. Здесь такими элементами выступают методологические, организационные и финансово-экономические отношения субъектов дорожного движения с бюджетной системой страны, страховыми организациями, что регламентируется нормами права и их институциональной организацией.

Автор конкретизирует понятие «финансовое обеспечение», которое рассматривает с институциональных позиций и считает, что это деятельность органов государственного управления и местного самоуправления по обоснованию объемов, соотношения и структуры бюджетных и внебюджетных источников финансирования предупредительных мероприятий в области безопасности дорожного движения и ликвидации последствий ДТП; использование программно-целевых методов и других современных финансовых инструментов планирования и финансирования расходов, включая предоставление субсидий региональным и местным бюджетам; контроль за эффективным использованием средств и оценку результативности.

Отношения, регулируемые государством в области обеспечения БДД, достаточно сложны, они затрагивают деятельность органов управления всех уровней власти, интересы большого количества граждан Российской Федерации, организаций различных форм собственности. Участники дорожного движения и обеспечения его безопасности относятся к разным секторам экономики страны, вследствие чего имеют место различная мотивация и реализуемые подходы к использованию ресурсов.

В качестве одного из важных новых элементов финансового механизма обеспечения БДД мы позиционируем институт расходных обязательств, которые в зависимости от содержательного наполнения классифицируются законодательстве как: бюджетные, публичные-нормативные, денежные, действующие, вновь принимаемые расходные обязательства. В то же время, они не всегда соотносятся с такими понятиями, как «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», «расходные полномочия». В работе понятие «компетенция» определяется как совокупность полномочий органов государственной власти соответствующего уровня в пределах соответствующего предмета ведения. «Полномочия» - как совокупность прав и обязанностей органа власти, ОМС по совершению конкретных действий в пределах их компетенции, установленной законодательством. Итак, соотношение понятий «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» можно определить следующим образом: предмет ведения является совокупностью отношений в конкретной сфере общественной жизни, в рамках которой органы власти каждого уровня наделены определенной компетенцией и имеют определенные полномочия.

В литературе «расходные полномочия» рассматриваются как обязанности органов государственного управления и ОМСУ по осуществлению бюджетных расходов в сферах их ведения и их права по определению целей, объема, условий финансирования, в том числе в области определения объема и порядка финансирования расходов по ОБДД.

Для примера в таблице 1 представлен перечень расходных обязательств в части непосредственного предоставления бюджетных услуг гражданам, пострадавшим в ДТП.

Таблица 1 Группировка расходных обязательств по оплате услуг, предоставляемых на безвозмездной основе гражданам, пострадавшим в ДТП

Уровень бюджетной системы	Виды функций и расходных обязательств публично-правовых образований
	Содержание автодорог и объектов инфраструктуры	Услуги здравоохранения, социального обеспечения и обслуживания	Содержание органов гос. управления, ОМСУ и специализированных учреждений
Федеральный бюджет, государственные внебюджетные фонды	Ликвидация последствий ДТП на автодорогах федерального значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры	Оказание высокотехнологичной, дорогостоящей медицинской помощи; финансовое обеспечение деятельности медико-социальных экспертных комиссий, осуществляющих экспертизу состояния здоровья для определения инвалидности граждан, пострадавших в результате ДТП; выплата пенсий и оказание мер социальной поддержки	Финансовое обеспечение деятельности ГИБДД, МВД, прокуратуры, органов юстиции, Пенсионного фонда и других организаций, осуществляющих: - расследование ДТП; - восстановление движения; - организацию судопроизводства; -оформление пенсионных выплат инвалидам и при утере кормильца; - выдачу документов по запросам
Бюджет субъекта РФ, территориальный фонд обязательного медицинского страхования	Ликвидация последствий ДТП на автодорогах регионального значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры	Оказание амбулаторной и стационарной помощи; оказание мер социальной поддержки	Принятие мер по расследованию ДТП и восстановлению движения силами правоохранительных органов, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ: -оформление социальных пособий; - выдача документов по запросам потерпевших.
Местные бюджеты	Ликвидация последствий ДТП на автодорогах местного значения: - уборка; - восстановление объектов инфраструктуры	Оказание скорой и первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, не входящих в систему ОМС	Оформление социальных пособий, выдача документов по запросам потерпевших

Произведенная автором группировка расходных обязательств по уровням бюджетной системы показывает их несимметричность, поскольку зачастую они обусловлены нормами, правилами и стандартами, установленными более высоким уровнем власти.

В целом же расходные полномочия и расходные обязательства значительно шире, они слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению и осуществлению определенных видов бюджетных расходов, в том числе по созданию автодорожной инфраструктуры за счет бюджетных инвестиций в целях реализации одной их ключевых функций государства - создания условий для прогнозируемого перераспределения финансовых ресурсов во времени, из одного региона в другой, по отраслям экономики при решении стратегических задач социально-экономического характера..

Несмотря на то, что при реализации государственных функций могут использоваться различные бюджетные методы финансирования, решающими признаны программно-целевые. Они более действенно позволяют использовать государственные инвестиции на создание инфраструктуры, обеспечивающей безопасность дорожного движения. Результаты исследования показывают, что в последние годы в федеральном бюджете на обеспечение БДД стали предусматриваться значительные ассигнования, в том числе на обеспечение экономики современной автодорожной инфраструктурой (табл.2):

Таблица 2 Расходы федерального бюджета на развитие транспорта и транспортной инфраструктуры

	2007 г. Млрд руб.	2008 г.	2009 г., Млрд руб.
		Млрд руб.	рост к 2007 г., %
1.Развитие транспортной инфраструктуры
1.1 ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» Из них:	141,7	199,6	40,9	219,4
Субсидии субъектам Российской Федерации на строительство и реконструкцию автодорог	39,4	47,2	19,8	40,0
1.2 ФЦП «Глобальная навигационная система»	0,2	0,2	-	0,2
1.3 ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах»	0,1	0,4	150,0	0,4
2.Поддержка функционирования транспорта и дорожного хозяйства
2.1 Дорожное хозяйство	2,4	2,4	-	2,4
2.2 Субсидии бюджетам субъектам РФ	35,0	35,0	-	35,0

Средства, направляемые на финансирование указанных расходов, не только позволят увеличить пропускную способность автомобильных дорог, но и повысить безопасность дорожного движения. Одной из важных особенностей реализации ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» является предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, в том числе в границах поселений, муниципальных районов, городских округов, а также связывающих населенные пункты сельских дорог. Предполагается, что к 2010 г. число населенных пунктов РФ, не обеспеченных подъездными путями с твердым покрытием, сократится по сравнению с 2005 г. более, чем на тысячу, повысится доля дорог, соответствующих мировым стандартам, снизится доля перегруженных дорог (табл. 3).

Таблица 3 Прогнозируемые результаты субсидирования субъектов РФ на строительство и модернизацию автодорог в 2008-2010 гг.

Показатели	Ед. изм.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Строительство и реконструкция автомобильных дорог федерального значения	км	524	529	542
Строительство и реконструкция автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения	км	2552	2512	2487
Протяженность автомобильных дорог федерального значения, соответствующих нормативным требованиям	тыс. км	17,9	18,3	18,7
Доля протяженности федеральных автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям в общей протяженности сети федеральных автомобильных дорог	%	38,1	39,2	39,2
Снижение количества дорожно-транспортных происшествий на 1000 автомобилей, имеющих своей причиной неудовлетворительное качество дорог по сравнению с 2002 годом	%	3,7	4,2	4,2
Доля протяженности входящих в систему международных транспортных коридоров федеральных автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям по транспортно-эксплуатационным показателям	%	38,2	39,4	39,4

Инвестиционные проекты в сфере национальной автотранспортной безопасности должны осуществляться при взаимной административной ответственности органов государственного управления и местного самоуправления с использованием новых инвестиционных и бюджетных технологий, регламентированных соответствующими нормами Бюджетного кодекса РФ. В его новой редакции упорядочены не только процедурные, но и частично технологические аспекты инвестиционной деятельности государства. В частности, ст. 79 Кодекса определяет, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации предусматриваются, в основном, в соответствии с долгосрочными целевыми программами. Помимо этого допускается предоставление бюджетных инвестиций негосударственным субъектам хозяйствования, что влечет за собой возникновение права у государства на эквивалентную часть уставного (складочного) капитала в собственности субъекта инвестиций, что должно быть предварительно оформлено совместным договором между сторонами.

На реализацию комплекса мероприятий, в том числе профилактического характера, направлена профильная ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах». Всего на ее реализацию предусматривается израсходовать в течение 7 лет около 53 млрд руб. Из общей суммы на федеральный бюджет приходится 41,0%, бюджеты субъектов РФ -58,0 %, внебюджетные источники -1,0 % (табл.4.) В Программе развитие автодорожной инфраструктуры за счет капитальных вложений отнесено к разряду приоритетных задач. На эти цели предусмотрено 70,6% от общего объема расходов федерального бюджета, выделенных на реализацию Программы. По бюджетам субъектов РФ аналогичные расходы составляют 83,1%, что обусловлено необходимостью создания соответствующих условий для автомобилистов и пешеходов, а также современных средств контроля для специализированных служб ГИБДД.

Обращает на себя внимание достаточно неритмичное выделение средств в течение установленного срока реализации Программы. Около 70% объемов финансирования предусматривается на 2009-2012 гг., то есть спустя три года от начального срока ее реализации. Такая ситуация повышает риск недостижения заявленных показателей результативности из-за сокращения возможностей маневрирования средствами в пользу наиболее эффективных мероприятий.

Таблица 4 Объемы и направления финансирования ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» по видам бюджетов млн. руб.

Мероприятия	Всего	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Внебюджетные источники
	Сумма	Уд. вес, %	НИОКР	Капитальные вложения	Прочие нужды	Капитальные вложения	Прочие нужды	Капитальные вложения	Прочие нужды
Повышение правового сознания и предупреждение опасного поведения участников дорожного движения	15847,0	30,0	739,5	8073,1	1435,9	2814,8	2783,6	-	-
Организационно-планировочные и инженерные меры, направленные на совершенствование организации движения транспорта и пешеходов в городах	31390,6	59,6	384,0	5279,8	297,3	22578,2	2319,0	422,3	110,0
Развитие системы оказания по- мощи лицам, пострадавшим в результате ДТП	4243,1	8,0	455,5	1 918,6	1769,7	44,7	54,7	-	-
Совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ системы управления деятельностью в области обеспечения БДД	1284,3	2,4	827,0	-	449,6	-	7,7	-	-
Всего	52765,0	100	2406,0	15271,5	3952,5	25437,7	5165,0	422,3	110,0

Другая проблема кроется в том, что в процессе административной реформы функция обеспечения безопасности дорожного движения возложена лишь на Министерство внутренних дел РФ, тогда как уровень обеспечения БДД зависит и от полноты исполнения полномочий других органов государственного управления. В этих условиях наряду с Министерством внутренних дел РФ государственными заказчиками Программы определены МЧС России, Росздрав, Рособразование и Росавтодор, что создает существенные трудности по координации объемов средств, контролю за их использованием.

Объемы финансирования, выделенного из федерального бюджета указанным министерствам и ведомствам, представлены в таблице 5.

Таблица 5 Распределение средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах», между государственными заказчиками

Государственные заказчики	Общий объем финансирования (млн руб.)	Доля расходов по заказчикам, %
	Всего	В том числе
		НИОКР	капитальные вложения	прочие нужды
МВД России	13503,9	1038,0	11260,5	1205,4	62,5
МЧС России	1902,4	147,5	1135,0	619,9	8,8
Росздрав	2076,7	320,5	671,0	1085,2	9,6
Рособразование	1997,0	260,0	1115,0	622,0	9,2
Росавтодор	2150,0	640,0	1090,0	420,0	9,9
Всего	21630,0	2406,0	15271,5	3952,5	100

Важность разработки научных подходов к решению проблем обеспечения безопасности дорожного движения подтверждается значительными объемами средств, выделяемых из федерального бюджета на научные исследования и разработки, а также совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей функциональные обязанности субъектов дорожного движения - 11,1 % от общего финансирования.

В рамках Программы намечено усилить межведомственную и межтерриториальную координацию действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц, на которых возложена ответственность за предупреждение дорожно-транспортных происшествий и снижение тяжести их последствий.

Достижение главной цели предполагает выполнение ряда задач, среди которых:

· разработка и утверждение в установленном порядке нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения - правил, стандартов, технических норм и других документов;

· материальное и финансовое обеспечение программных мероприятий по безопасности дорожного движения;

· организация подготовки водителей транспортных средств и обучение граждан правилам и требованиям безопасности движения;

· проведение комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения;

· проведение социально ориентированной политики в области страхования на транспорте и др.

Программа предусматривает сокращение в 1,5 раза количества лиц, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, и на 10 процентов - количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими в 2012 году по сравнению с 2004 годом. Это позволит Российской Федерации приблизиться к уровню безопасности дорожного движения, характерному для стран с развитой автомобилизацией населения, снизить показатели аварийности и, следовательно, уменьшить социальную остроту проблемы и уровень финансового ущерба, наносимого экономике в целом и бюджетной системе, в частности.

Одним из важных вопросов достижения намеченных результатов по основным программным мероприятиям является обоснование распределения средств федерального бюджета между регионами, так как успешность решения указанных задач во многом определяется объемом межбюджетных трансфертов. В настоящее время в основе методики, применяемой при расчете субсидий субъектам РФ за счет федерального бюджета, лежит лишь показатель протяженности автодорог. Мы считаем, что методика расчета указанных субсидий должна включать в себя систему корректирующих коэффициентов, позволяющих учитывать показатели автотранспортной аварийности и размеры социально-экономического ущерба от ДТП, понесенного на субфедеральном уровне. Для решения данной проблемы необходима группировка индикаторов и показателей результативности в области обеспечения БДД по перечню основных стратегических задач, возложенных на Министерство внутренних дел РФ. Это, на наш взгляд, позволит создать основу для координации действий Министерства с другими государственными заказчиками Программы, сформировать единую систему мониторинга ее реализации, а также аргументировано определять объемы софинансирования расходов. Определенные Программой показатели и индикаторы результативности предполагают разработку методик их применения при оценке результатов обеспечения безопасности дорожного движения не только на федеральных и региональных трассах, но и на местных дорогах.

Что касается органов местного самоуправления (ОМСУ), то их компетенция в части обеспечения безопасности дорожного движения напрямую не вытекает из Закона РФ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Вместе с тем, значительное количество профильных нормативных правовых актов федерального уровня предписывает муниципальным учреждениям и организациям, также как на федеральном и субфедеральном уровнях, осуществлять деятельность в двух направлениях. Первое из них направлено на проведение предупредительных мероприятий в области БДД, что предполагает: несение расходов на создание условий для реализации программ автодорожного всеобуча среди населения муниципального образования; содержание в надлежащем состоянии дорог местного значения; освещение улично-дорожной сети; организацию муниципальных перевозок граждан автотранспортными предприятиями и др.

Второе направление деятельности - ликвидация последствий ДТП и снижение их тяжести. Осуществляемые мероприятия требуют дополнительного правового регулирования. Автор считает, что содержащийся в Законе РФ №131-ФЗ перечень вопросов местного значения всех видов муниципальных образований следует дополнить статьей следующего содержания: «осуществление мероприятий по обеспечению безопасности участников дорожного движения». Очевидна и важность конкретизации функций ОМСУ в части обеспечении БДД и в соответствующих Уставах этих органов. Вместе с тем, исследование Уставов муниципальных образований, например, Тверской области показало, что они содержат лишь те вопросы местного значения, которые отражены в вышеуказанном законе. Отсутствуют в области и муниципальные целевые программы по обеспечению безопасности дорожного движения.

Не подлежит сомнению, что муниципальные образования имеют разную финансовую обеспеченность, социально-транспортную инфраструктуру, природно-климатические и другие условия. Неоднородность измеримых объемных показателей, характеризующих муниципальные образования, должна учитываться путем определения интегральных показателей по каждому из направлений оцениваемой деятельности МО в области безопасности дорожного движения. Мы предлагаем для комплексности оценки определять интегральные показатели по следующим направлениям деятельности: надзор за соблюдением норм и правил, действующих в сфере дорожного движения; содержание улично-дорожной сети; совершенствование организации дорожного движения; профилактика правонарушений в сфере дорожного движения среди населения; оказание медицинской помощи пострадавшим в ДТП.

Построение оптимальных моделей управления финансовыми ресурсами, выделяемыми на обеспечение безопасности дорожного движения на местном уровне, затруднено из-за отсутствия необходимой и достоверной информации об аварийности на автодорогах, проходящих по территории муниципального образования, и причинах возникновения ДТП. Зачастую информация о структуре и динамике дорожно-транспортного травматизма муниципальным образованиям недоступна, что не позволяет определять бюджетные параметры на его предотвращение и ликвидацию. В целях преодоления информационных проблем под руководством автора разработаны предложения о перечне показателей, порядке и сроках предоставления на безвозмездной основе соответствующими органами необходимых данных.

Одним из важных элементов совершенствования финансового механизма обеспечения БДД, наряду с целевыми программами, является развитие практики страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Анализ правового обеспечения и оценка практики данного вида страхования свидетельствует о том, что созданная система, позволяющая возмещать вред, причиненный здоровью, жизни и имуществу потерпевших в результате ДТП, нуждается в развитии. Предлагаемые в работе меры в значительной степени будут способствовать решению этой задачи. Среди них:

· существенное расширение и однозначное определение в Законе об ОСАГО прав, обязанностей и ответственности страхователей, страховщиков и участников системы ОБДД в рамках ОСАГО;

· установление в Законе ряда базовых положений и процедур, относимых существующей его редакцией на дополнительные подзаконные акты (в первую очередь это касается требований к экспертам, определению их прав, обязанностей и ответственности);

· разработку регламентов (схем) взаимодействия сотрудников государственных органов исполнительной власти и страховщиков в рамках ОСАГО;

· совершенствование предусмотренной законодательством процедуры банкротства страховщиков по ОСАГО в части изменения очередности удовлетворения требований кредиторов и обеспечения участия РСА в процедуре банкротства на стадии введения внешнего управления;

· внесение в состав базовых положений Закона стандартов ОСАГО, содержащих единые для всех страховых и экспертных (оценочных) организаций понятия и подходы к урегулированию ущерба и претензий сторон, базам данных и технологиям определения его размеров.

Рассмотренные в рамках второй группы проблем вопросы, безусловно, не исчерпывают палитру организации, определения объемов и структуры источников, методики, правовой регламентации финансового обеспечения БДД. Финансовый механизм предоставления этого вида услуг значительно шире. Автор предпринял попытку привлечь внимание, с одной стороны, к самым, с его точки зрения, проблемным вопросам, с другой - обосновать возможные пути их решения, доказать, что именно они будут способствовать росту результативности вложений в БДД.

Необходимым дополнительным фрагментом в логике авторских обоснований является анализ и оценка прогрессивного опыта зарубежных стран, результаты которого изложены в третьей главе работы. Исследование доступной публичной информации стран - участниц Европейской конференции министров транспорта (EКMT) В настоящее время организация ЕКМТ включает более 40 стран., таких как Бельгия, Дания, Германия, Испания, Франция, Италия, Австрия, Финляндия, Швеция, Англия, Норвегия, Швейцария и др. по вопросам организации и финансового обеспечения безопасности дорожного движения, показывает, что в рамках данной международной организации выработаны единые индикаторы обеспечения БДД по ряду общих с Россией проблем, решению которых препятствует:

· недостаточно обоснованное разграничение полномочий в области безопасности дорожного движения;

· управление по мероприятиям, а не по результатам;

· неоправданно высокий уровень централизации принятия решений по вопросам БДД;

· сложности при обосновании количественных целей при обосновании объемов бюджетного финансирования на обеспечение безопасности дорожного движения и др.

Следующий концептуальный вопрос, который в настоящее время становится предельно актуальным, - формирование единых принципов обеспечения БДД в условиях международной интеграции, когда транспортные потоки (и «производственные» и «личные») стремительно нарастают, повышается их интенсивность. Поэтому только совместные усилия (в области права, организационных подходов, финансирования, стандартов, контроля и др.) могут обеспечить максимальный эффект в целом.

В настоящее время ЕКМТ в качестве основных выделяет решение двух задач:

1. Помощь в создании на территории Европы интегрированной транспортной системы, которая являлась бы технически и экономически эффективной, отвечала высшим стандартам по безопасности и экологичности, полностью учитывала социальные и экономические тенденции развития стран - участниц.

2. Обеспечение связи между Европейским Союзом и остальной частью континента на политическом уровне, прежде всего в области дорожных и транспортных проблем ОБДД.

Решению данных проблем способствуют системные программы мероприятий по предотвращению ДТП, минимизации социальных и экономических потерь в результате ДТП, (форматы программ, в целом отвечающих таким требованиям, проанализированы в работе на примере целого ряда стран), причем для успешной реализации они должны иметь адекватное финансовое обеспечение.

Четвертый блок исследования связан с разработкой новых элементов финансового механизма обеспечения БДД в России. В рамках этого направления представлены: система мониторинга состояния БДД и его роль в управлении бюджетными расходами на эти цели; методические позиции определения бюджетных и демографических потерь в программно-целевом управлении БДД; порядок оценки результативности выполнения базовых параметров автодорожной безопасности как необходимого условия софинансирования профильных ФЦП.

Мониторинг состояния БДД должен составлять неотъемлемую часть системы мониторинга социально-экономического развития субъектов РФ. Его главная цель - сбор, изучение и обработка информации для принятия и анализа управленческих решений и результативности их реализации, принятия решений о софинансировании, что обусловливает две особенности, которым должен удовлетворять мониторинг: целевая направленность информационных процессов и максимальная объективность выводов на каждой стадии обработки данных.

Прежде всего в работе обозначен и аргументирован принципиально новый подход к решению вопроса. Мы убеждены в том, что это не могут быть фрагментарные оценки каких - либо мероприятий: органов представительной власти в части регулирования законодательства в области БДД; органов местного самоуправления в плане принятия нормативных правовых документов в этой области; органов исполнительной власти всех уровней по их исполнению; ведомств (например, лучшего обучения водителей, своевременной медицинской помощи пострадавшим в ДТП, обеспечения контроля и др.); инвесторов разной институциональной принадлежности (по дорожному строительству, поддержанию дорог в нормативном состоянии, строительству автодорожной инфраструктуры и др.). Только сложение их вместе, сопоставление с динамикой ДТП и понесенными потерями могут дать основание для общих оценок и выводов по дальнейшему финансированию мероприятий БДД.

В этих целях под руководством автора разработана новая методология мониторинга, позволяющая учитывать его результаты при определении объемов софинансирования расходов за счет средств федерального бюджета. Регионы, претендующие на трансферт, должны соблюдать индексы снижения основных показателей БДД, заложенные в ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах».

...