Модернизация системы и развитие потенциала региональных финансов Российской Федерации

Концепция консолидированного финансового потенциала крупного региона, во-первых, расширяет поле для реализации общей федеральной финансово-экономической и региональной экономической политики; во-вторых, создает новые возможности для достижения приоритетных стратегических задач; в-третьих, способствует расширению перспективы в действиях государственных органов власти и управления.

7. Формулирование и оценка условий и направлений повышения эффективности программно-целевого регулирования развития экономики и финансов регионов.

Экономическое программирование в регионах представлено и развивается как комплексными программами (федеральные целевые программы, программы субъектов Федерации), так и бюджетными программами, которые предусмотрены Бюджетным кодексом РФ и законодательством субъектов Российской Федерации.

В качестве существенного направления финансового программирования автор предлагает рассматривать методологию бюджетного планирования, которая определяется в нормативных актах как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Прогрессивными новациями в развитии программно-целевого регулирования и бюджетирования в регионах становятся долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета. Сроки реализации долгосрочных целевых программ, объемы бюджетных ассигнований на их реализацию утверждаются соответствующими институтами в форме законов и иных нормативных актов.

Механизм реализации долгосрочной целевой программы должен быть предусмотрен в ее структуре и технологии и может, как представляется автору, опираться на ведомственные целевые программы федеральных ведомств или ведомств (структур) субъектов федерации. Поэтому следует, очевидно, пересмотреть (снять) пункт «Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», принятого Постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 года №239, которым запрещается включение расходов целевых программ ведомств в федеральные целевые программы, а федеральных программ - в ведомственные.

Большое научно-практическое значение имеет исследование вопроса о применимости идей конвергенции и декомпозиции к разным типам разрабатываемых и реализуемых в Российской Федерации программ развития регионов. В настоящее время на федеральном уровне преобладает разработка комплексных территориальных федеральных целевых программ (ФЦП), направлены на развитие проблемных территорий (табл.1).

Таблица 1

Межбюджетные трансферты федерального бюджета с включением программной части расходов*

*Составлено автором на основе Приложения 11 к пояснительной записке о федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (данные не отражают изменений, внесенных в связи с антикризисными мерами).

Признавая острую необходимость приоритетной поддержки проблемных территорий, следует сделать вывод, что она не может противопоставляться более общей политике регионального выравнивания, которая формирует единое экономическое пространство России, создает условия для саморазвития всех регионов.

Особенности рыночного трансформационного процесса в России (объективный фактор) и общегосударственная экономическая, финансово-бюджетная и социальная политика (субъективный фактор) не способствовали реализации и проявлению тенденции к выравниванию (сближению) уровней регионального социально-экономического развития, дифференциация положения регионов не сокращается, а усиливается, причем на фоне повышения в 2000-2007 годах общего уровня развития и роста доходов населения большинства регионов.

Следует сознавать принципиальную разницу между выравниванием бюджетной обеспеченности регионов и выравниванием уровней их развития. Первое - решает с помощью межбюджетных трансфертов проблему обеспечения текущих потребностей в аспекте предоставления населению территорий более или менее равного объема и качества общественных благ и услуг за счет государства, а второе - это создание условий саморазвития регионов, роста их экономического и финансового потенциала на основе их собственной производственной базы и перевооружения, модернизации их производственной, транспортной, инновационной, социальной инфраструктуры.

Этому может способствовать принятие законодательного акта по среднесрочному индикативному планированию на федеральном и региональном уровнях. Индикативный план должен охватывать все сектора экономики, особо выделяя госсектор финансов и госсектор производства.

В последние годы в правительственных документах высказывается идея развития конкуренции между регионами. Нам представляется такая идеология регулирования регионального развития спорной.

Развитие конкуренции между регионами (а оно стимулируется теперь и политикой федеральных межбюджетных трансфертов, федеральными стандартами в сфере жилищно-коммунальной реформы), будет вызывать процессы дальнейшей дифференциации регионов, их отдаления, а не сближения по уровню социально-экономического развития.

8. Концепция индикативной финансовой системы крупного экономического региона.

Одним из направлений глубокого реформирования финансовой системы страны целесообразно определить создание индикативных финансовых систем макрорегионов, представленных административно и территориально федеральными округами (рис. 4).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4. Индикативная финансовая система макрорегиона (проектная концепция)

Их формирование объективно обуславливается наличием интеграционных процессов, вызвавших процесс укрупненных субъектов Российской Федерации путем поглощения ими автономных округов. Не считая обоснованным процесс административного слияния субъектов Российской Федерации, нельзя в то же время противостоять тенденциям экономической интеграции, которые вызываются развитием единого рыночного, финансового, социального пространства, потребностями консолидации материальных, трудовых, инвестиционных ресурсов на решение крупных, общих проблем федеральных округов, а также концентрацией и централизацией отечественных капиталов, функционирующих в материальном производстве, выходящим за рамки относительно ограниченных территорий многих субъектов страны.

На рис. 4 показано, каким примерно инструментарием, позволяющим воздействовать на экономические, бюджетные, социальные процессы в крупном регионе всех входящих в него субъектов РФ, всего населения федерального округа, может располагать индикативная финансовая система округа.

В системе финансово-экономического инструментария можно выделить три группы: первая группа инструментов является консолидированной (прогноз социально-экономического развития, баланс финансовых ресурсов, консолидированный бюджет, адресная инвестиционная программа); вторая группа инструментов отражает полномочия и ресурсы самого федерального округа как относительно самостоятельной структуры в системе федеративного механизма, причем в ряде случаев речь идет о постановке вопроса, о проектном предложении автора.

К таким инструментам второй группы относятся: региональный бюджет федерального округа; внебюджетные фонды округа; резервные фонды округа; долговые обязательства округа; трансферты через округ и от округа.

Третья группа занимает своего рода промежуточное положение. Речь идет, например, о филиале Счетной палаты РФ и окружном управлении Федерального казначейства, которые могут быть лишь территориально размещены в федеральном округе, но подчиняются своему центральному руководству и т.д.

Коренной особенностью экономического, политического, административно-управленческого содержания моделируемой в диссертации индикативной финансовой системы федерального округа (макрорегиона) является то, что она не ведет к административному поглощению одним субъектом федерации других, к потере их самостоятельности, полномочий и прав, предоставленных и закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Это особенно существенно для многонациональных федеральных округов, какими является Южный федеральный округ и новый Северо-Кавказский федеральный округ, в составе которых самобытные с многовековой историей, демографическими особенностями, национальным менталитетом субъекты. Это, однако, не может служить препятствием для экономических, социальных, инфраструктурных (транспорт, связь, торговля, строительный и агропромышленный потенциалы) интеграционных процессов в масштабе крупного региона.

9. Определение и характеристика этапов модернизации региональных финансов, взаимосвязанных с общей макроэкономической ситуацией.

Вычленение и исследование этапности в формировании и реализации региональной модернизации финансов имеет существенное научное и народнохозяйственное (практическое) значение.

Во-первых, такой методологический подход позволил выявить наличие длительного цикла в реальном процессе модернизации региональной экономики и финансов. Цикличность модернизационного процесса указывает на наличие системных внешних и внутренних факторов, которые определяют специфику этапа, или фазы, в длительном эволюционном процессе. В отношении региональной финансово-экономической системы объективными факторами ее циклической эволюции выступают кризисное состояние региональной экономики и финансов, воздействие общей макроэкономической обстановки в стране на направления региональной политики и ранжирование ее приоритетных задач, наиболее острых и актуальных на данном этапе, проявление ограничивающих факторов и условий в формировании и функционировании региональной финансовой системы.

Во-вторых, исследование особенностей этапов в региональной модернизации позволяет сконцентрировать внимание на специфике соответствующего этапа, его необходимости и содержании. Следовательно, длительность и даже непрерывность (в той или иной форме) модернизационного процесса предопределяет необходимость научного анализа, охватывающего большие отрезки времени. В России это фактически период от начала активного перехода к рыночной экономике до настоящего времени, а также и предстоящий прогнозируемый период.

В эволюции формирования и реализации российской региональной политики объективно вычленяются три крупных этапа: этап кризисного социально-экономического функционирования территорий (экономический кризис, финансовый кризис, социальный кризис) в 1992-1998 годах; этап экономической, финансовой и социальной стабилизации и восстановительного экономического роста (1999-2008 годы); начало третьего этапа переориентации экономики, финансов и социальной сферы страны и ее регионов на инновационный тип экономического роста и усиления социальной ориентации экономического развития (2007 год и перспектива до 2020 года), обремененный, однако, развернувшимся из-за воздействия глобального мирового финансового кризиса во второй половине 2008 года финансовым кризисом в России, переросшим в экономический кризис.

Наиболее сложным в понимании в отношении содержательности модернизационного характера является этап «шоковой терапии». С некоторых позиций его можно рассматривать как этап «отрицательной модернизации». Но такая общая оценка была бы неправильной, несмотря на разрушительные процессы, которые имели место на этапе в регионах и в финансах всех секторов региональной экономики. Вместе с тем именно период 1992-1998 гг. был самым «модернизаторским» периодом в отношении всех секторов региональных финансов. Была создана рыночная инфраструктура регионов, которая функционировала в кризисном режиме. Проявлением «шоковой терапии» стали разрушительные диспропорции между ростом цен и недостатком денежных ресурсов у предприятий и в бюджетно-налоговой системе регионов, бюджеты территорий оказались в тисках процессов бартера, взаимозачетов и инфляции.

В условиях кризисной («шоковой») фазы модернизационного цикла возникло такое явление на региональном уровне, как неденежное исполнение региональных бюджетов из-за кризиса финансов предприятий (рис. 5).

Рис. 5. Влияние кризиса финансов предприятий на бюджеты регионов

Источник: Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2000. №6 (18). С. 72.

Фаза «шоковой» модернизации финансовой системы страны, включая уровень региональных финансов, закончилась переходом к этапу модернизации в условиях нового, уже стабилизационного цикла экономического роста. Вместе с тем анализ уроков «шоковой терапии» и кризиса 1992-1998 годов позволяет сделать выводы и дать некоторые рекомендации уже для современной фазы трансформационного цикла. Становится понятным, почему глубина кризиса в России в 2008-2009 годах оказалась более значительной, чем ожидалось и что наблюдается в странах с развитой экономикой. Основным внутренним фактором явилась именно кризисная ситуация на предприятиях реального сектора, относящихся к частной форме собственности, сформированной процессом приватизации.

Начавшийся с преодоления кризиса неплатежей новый этап проявился с 2000 года в стабилизации бюджетной системы, политике бюджетного профицита, формировании устойчивых взаимосвязей федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации на основе законодательно утвержденных принципов бюджетной системы: единства бюджетной системы; сбалансированности бюджетов; адресности и целевого характера бюджетных средств; самостоятельности бюджетов и др.

На стабилизационно-инновационном этапе с 1 января 2000 г. были введены в действие Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ; разграничены бюджетные и налоговые полномочия и расходные обязательства; сформирована в целом устойчивая и работоспособная модель российского бюджетного федерализма; осуществлена многоаспектная реформа местного самоуправления и местных финансов; начали внедряться технологии бюджетирования, ориентированного на результаты; определены новые задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами

Этап стабилизационной фазы модернизационного цикла (1999-2008 годы) выявил приоритетность не разрушительных (демонтирующих) целей и задач, а, наоборот, позитивной, инновационной деятельности в финансово-экономическом законодательстве и практике.

10. Аргументация о возможностях и условиях посткризисной модернизации региональных финансов

Трансформационный процесс региональных финансов объективно может происходить не сам по себе, а в системе взаимодействующих процессов, институтов и под воздействием фактора времени (длительности экономического цикла). Трансформация региональных финансов напрямую определяется федеральным уровнем финансов и его институтами (Правительством Российской Федерации, Минфином РФ, Минэкономразвития РФ) и происходит в экономических условиях, экономической среде, которая формируется посткризисной макроэкономической динамикой и типом посткризисной экономической политики.

Модернизация, а еще правильнее - инновационное развитие финансов регионов в посткризисном развитии, должны рассматриваться как необходимое содержание трансформационного процесса в его перспективном видении.

Перспективный прогнозный анализ, осуществленный Министерством финансов РФ, показывает пессимистическую траекторию условий реаьной модернизации региональных финансов вплоть до 2023 года, в связи с негативной динамикой потенциала доходов и расходов бюджетной системы страны.

Суммарные расходы бюджетной системы в долгосрочном сценарии Минфина России сокращаются с 34,3% ВВП в 2010 году до 31,9% ВВП в 2023 году из-за уменьшения доходов бюджетной системы. При этом происходит перераспределение расходов между уровнями бюджетной системы в сторону региональных бюджетов и внебюджетных фондов, а доля федерального бюджета в расходах в течение анализируемого периода сокращается. Так, удельный вес федерального бюджета в общих расходах сокращается с 51% в 2007 году до 47% в 2023 году (с учетом трансфертов из федерального бюджета).

Перераспределение расходов в пользу региональных бюджетов происходит при общем относительном падении их потенциала в пропорции к ВВП с 11,1% в 2010 году до 10,2% в 2023 году.

Взятый курс на инновационную модель экономического роста (после преодоления современного экономического кризиса) потребует не только поддержания постоянной пропорции между потенциалом бюджетной системы и ВВП, а иной траектории, т.е. перехода к более высокому уровню централизации ресурсов ВВП в бюджетной системе - к среднеевропейскому, находящемуся в диапазоне 50-55% ВВП. При возвышающемся типе бюджетной траектории ситуация в области федеральных и региональных финансов перемещается с пессимистического в направлении оптимистического типа трансформации.

Вместе с тем при любом характере движения макроэкономических параметров в целом в стране актуальной остается и еще более усиливается проблема инициативной и эффективной деятельности самих субъектов региональной финансовой системы, их собственной заинтересованности и ответственности в росте финансового потенциала регионов. Возможности для этого имеются у всех субъектов федерации и у всех крупных регионов.

Краткие основные выводы

1. Современная система региональных финансов характеризуется единством механизма функционирования и развития, общей внешней и внутренней конфигурацией, системной пропорциональностью, регулирующим, организующим и структурирующим воздействием на финансы отдельных субъектов федерации. Она создает вертикальные и горизонтальные финансовые зависимости во всей совокупности регионов в процессе формирования, распределения, использования и модернизации потенциалов финансовых ресурсов.

2. Преодоление ограничительной трактовки региональных финансов только как системы субфедеральных бюджетов раскрывает возможности выявлять причины блокирования финансовых потоков от бюджетной и банковской систем к финансам реального сектора. Однако в официальных документах (федеральных законах, правительственных программах и др.) до сих пор реализуется принцип раздельного регулирования звеньев и секторов финансовой системы страны и региональной финансовой системы, что снижает эффективность политики модернизации экономики и финансов, тормозит антикризисное и посткризисное инновационное развитие.

3. Секторная модель финансовой системы и финансового потенциала региона имеет исключительно важное значение для углубления региональной финансовой политики, формирования системы финансовых пропорций, раскрытия взаимосвязей и взаимозависимостей в финансовых потоках. Она концентрирует внимание не только на бюджетных аспектах финансового потенциала, но и на всех его структурных частях, указывает на базовое значение финансов и финансового потенциала предприятий.

4. Модернизационный процесс эволюции региональных финансов России происходил и происходит в условиях длительной кризисной траектории.

Стабилизационный этап 2000-2008 годов позволил существенно продвинуться в процессе позитивной модернизации региональных финансов, особенно в бюджетной сфере. Однако проблемы недостаточности инновационных и инвестиционных возможностей и потенциалов региональных финансов, в том числе бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, полностью преодолеть на этом этапе не удалось.

5. Реальная модернизация системы региональных финансов характеризуется не только формальными инновациями в нормативно-законодательной базе, но и способностью регионов к саморазвитию финансово-экономических потенциалов, наличием у них ресурсов и полномочий активно влиять на финансовое положение предприятий и банков, функционирующих на территории субъектов федерации; интеграционными процессами формирования индикативных финансовых систем макрорегионов без утраты самостоятельности их субъектов и без их директивного объединения.

6. Обновление процессов воспроизводства в национальной экономике на региональном уровне в существенной степени определяется финансовыми пропорциями и динамикой финансовых параметров. Финансовый потенциал регионов, его пропорциональность и динамичность обеспечивают финансовыми ресурсами как процессы простого, так и расширенного воспроизводства региональной экономики. В силу прямых и обратных связей материально-вещественные факторы и пропорции создают условия развития финансов регионов, звеньев финансово-кредитной системы, прежде всего, воздействуют на финансы предприятий, отраслевых и межотраслевых корпораций и холдингов.

7. Концепция посткризисной модернизации региональных финансов основывается на преодолении факторов, возвращающих финансовую систему регионов к кризисной фазе экономического цикла, что, в первую очередь, зависит от общей макроэкономической ситуации в стране и от смены типа общероссийской финансово-экономической политики.

Модернизационная финансовая политика должна носить превентивный характер и снижать степень кризисных рисков путем создания реальной устойчивости финансов предприятий и регионов политикой роста финансового потенциала и его полного использования на внутренние потребности инновационного роста и социального развития.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

а). Монографии:

1. Исаев Э.А. Модернизация региональных финансов. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 14,0 п.л.

2. Исаев Э.А. Финансовый потенциал крупного экономического региона. - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2007. - 13,0 п.л.

б). Статьи, опубликованные в журналах и изданиях, которые включены в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ:

3. Исаев Э.А. Модернизация региональных финансов. // Финансы и кредит. - 2010. - № 14 - 1,0 п.л.

4. Исаев Э.А. Программирование экономического и финансового развития регионов. // Сегодня и завтра российской экономики. - 2010. - № 35. - 0,5 п.л.

5. Исаев Э.А. Финансовый потенциал региона: консолидация, саморазвитие, регулирование. // Финансовая экономика. - 2010. - № 1. - 1,1 п.л.

6. Исаев Э.А. Социально-инновационный вектор развития региональных финансов. // Социальная политика и социальное партнерство. - 2010. - № 1. - 0,5 п.л.

7. Исаев Э.А. Эволюционная модернизация региональных финансов. // Вестник Финансовой академии. - 2010. - № 1. - 0,9 п.л.

8. Исаев Э.А. Взаимодействие центра и регионов: антикризисная и посткризисная финансовая политика. // Государственная служба. - 2009. - № 6. - 0,5 п.л.

9. Исаев Э.А. Формирование индикативной финансовой системы макрорегиона. // Региональная экономика: теория и практика. - 2009. - № 10. - 1,0 п.л.

10. Исаев Э.А. и др. Предпосылки, тенденции и последствия мирового финансового кризиса в России. «Круглый стол». // Государственная служба. - 2009. - № 5. - 0,9 п.л. (в соавторстве, в т.ч. автора 0,1 п.л.).

11. Исаев Э.А. Развитие региональной финансовой интеграции. // Федерализм. - 2008. - № 3. - 1,0 п.л.

в). Статьи и выступления в других научных журналах и изданиях:

12. Исаев Э.А. Социальные приоритеты бюджета Чечни. // Бюджет. - 2010 - № 1. - 0,5 п.л.

13. Ярлыкапов А., Исаев Э. Факторы долгосрочной модернизации финансов регионов. // Вестник аналитики. - 2010. -№ 1. - 0,5 п.л.

14. Исаев Э.А. В ЧР принят бездефицитный бюджет. // Вестник экономики.-2009. - № 9/10. - 0,1 п.л.

15. Исаев Э.А. Антикризисная и посткризисная трансформация системы региональных финансов. // Национальная экономическая система России: состояние и перспективы: материалы научной конференции. Москва. РАГС. 14 апреля 2009 года. Лебедевские чтения; под общ. ред. А.Н. Фоломьева. - М.: Изд-во РАГС, 2009.- 0,8 п.л.

16. Исаев Э.А. Некоторые аспекты методологии стратегии развития финансов регионов. // Финансовая экономика. - 2009. - № 4. - 0,5 п.л.

17. Исаев Э.А. Взаимодействие центра и регионов в нестабильных условиях. // Финансовая экономика. - 2009. - № 3. - 1,3 п.л.

18. Исаев Э.А. Модернизация конфигурации региональных финансов. // Финансовая экономика. - 2009. - № 2. - 1,2 п.л.

19. Исаев Э.А. Антикризисное регулирование финансового потенциала регионов Российской Федерации. // Денежно - кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,9 п.л.

20. Исаев Э.А. Саморазвитие экономики макрорегиона в условиях инновационной финансовой политики. // Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,9 п.л.

21. Исаев Э.А. Саморазвитие крупного региона в механизме инновационной политики. // Инновационная стратегия развития экономики России: финансовое обеспечение проблемы и перспективы: Материалы научно-практической конференции РАГС. (18 декабря 2008 года): под общ. ред. А.Б. Ярлыкапова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 0,25 п.л.

22. Исаев Э.А. Совершенствование региональных финансово-бюджетных пропорций как фактор развития экономики. // Обновление процессов воспроизводства в экономике России: Сборник научных статей / Под общ. ред. А.Н. Фоломьева. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,5 п.л.

23. Исаев Э.А. Региональные бюджетно-финансовые пропорции. // Проблемы социально-экономического развития на современном этапе: Сборник научных статей. Выпуск 11. - М.: Изд-во «Проспект», 2008. - 0,6 п.л.

24. Исаев Э.А. Структурно-функциональное содержание финансового потенциала крупного региона. // Финансовые ресурсы и национальные приоритеты России: Сборник научных статей. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 0,7 п.л.

25. Исаев Э.А. Перспективы развития Юга России. // Экономист. - 2007. - № 11. - 0,9 п.л.

26. Исаев Э.А. Развитие экономического потенциала в условиях вступления России в ВТО. // Международная безопасность России в условиях глобализации. Материалы научно-практической конференции. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 0,2 п.л.

Размещено на Allbest.ru