Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Боровикова Елена Владимировна

Москва 2009

Работа выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Павлова Лидия Петровна

доктор экономических наук, профессор Лютова Ирина Ивановна

доктор экономических наук, профессор Селезнев Александр Захарович

Ведущая организация: Российский государственный социальный университет

Защита диссертации состоится 25 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84, ауд. 2228.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (1-й уч. корп., каб. 914) и на сайте http://www.vak.ed.gov.ru

Автореферат разослан 22 мая 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Р. А. Чванов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного планирования в Российской Федерации, особенно на субфедеральном уровне и в муниципальных образованиях. Дело в том, что налоговое и бюджетное планирование представляют собой неотъемлемые элементы налогового и бюджетного процессов, при осуществлении которых принимаются необходимые политические, финансовые и социально-экономические решения. Более того, в условиях циклических проявлений финансовой нестабильности в экономике, подобных современному мировому экономическому кризису, усовершенствованный инструментарий оперативного и перспективного планирования призван решать задачи предвидения и предупреждения негативных последствий экономических потрясений, обеспечения финансовой устойчивости бюджетов территорий.

Процессы становления и трансформации системы управления финансами и межбюджетными отношениями, начало которых было обусловлено установлением федеративного устройства государства, сопровождаются снижением бюджетной обеспеченности субъектов федерации и их муниципальных образований, наполняемости бюджетов за счет собственных налоговых доходов, замедлением темпов роста рынка государственных заимствований. Отсутствие необходимого методического инструментария реформирования бюджетного процесса на местном уровне также не способствует эффективности процедур по разработке финансовых планов.

Таким образом, приоритетным направлением бюджетной политики становится повышение объективности и достоверности планирования бюджетных показателей на основе комплексного подхода, синтезирующего в единую концепцию теоретические, методологические и методические разработки по организации бюджетного процесса в регионах и их муниципальных образованиях. Проблема обеспечения рационализации процессов налогового и бюджетного планирования в целях достижения оптимального для социально-экономического развития и улучшения финансово-инвестиционных условий объема налоговых и иных поступлений в бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований приобретает особую актуальность и определяет выбор темы и направления диссертационного исследования.

Состояние изученности проблемы в научной литературе. Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управления исследованы в трудах отечественных ученых Е. М. Бухвальда, М. П. Владимировой, О. В. Врублевской, В. П. Горегляда, А. Г. Гранберга, А.А.Грунина, Л. А. Дробозиной, А. Г. Игудина, А. Г. Куликова, В. Н. Лексина, С.Е. Лариной, Ю. И. Любимцева, И. И. Лютовой, И. Д. Мацкуляка, Б. Е. Пенькова, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Е. Е. Румянцевой, А. З. Селезнева, М. И. Ходоровича, В. Б. Христенко, Д. Г. Черника, А. Н. Швецова и ряда др. Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И. М. Александрова, Н. В. Бондарчук, И. В. Горского, А. З. Дадашева, А. Л. Коломиец, А. Д. Мельник, Л. П. Павловой, В.Г. Панскова, А. Б. Паскачева, Е.Б. Шуваловой, Р. А.Чванова, Т. Ф. Юткиной и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, К. Третнер, К. Макконнелла и др. Проблемы налогового регулирования, управления финансами, осуществления хозяйственной деятельности в условиях неопределенности освещены в трудах Дж. М. Кейнса, А. Маршалла, У. Петти, А. Пигу, Й. А. Шумпетера.

Особенностью концептуальных разработок в области планирования и использования общественных финансов выступает то, что вопросам взаимоотношений федерального центра с субъектами федерации уделено относительно достаточное внимание. К бюджетным вопросам на уровне субъектов федерации и муниципальных образований повышенный интерес сложился лишь в последнее время. Пока они, к сожалению, остаются наименее исследованными. Характерной чертой изучения данной области является также их фрагментарность, выражающаяся в рассмотрении одного или нескольких регулирующих механизмов: только налоговое планирование или межбюджетные отношения.

Значительно упорядочены и регламентированы инструменты планирования финансовых ресурсов при внесении изменений в действующие редакции законодательных актов, принятии Программ реформирования межбюджетных отношений на периоды до 2005 г. и 2009-2011 гг., Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, Бюджетной стратегии до 2023 г. Однако механизм практической реализации сформулированных направлений находится лишь на стадии подготовки.

Следовательно, единой комплексной концепции осуществления и развития процедур налогового и бюджетного планирования на современном этапе преобразования бюджетного процесса не выработано.

Указанная специфика теоретической и эмпирической базы позволяет сформулировать научную проблему, суть которой состоит в том, чтобы посредством выбора наиболее рациональных методов и инструментов организовать налоговое и бюджетное планирование, стимулирующее развитие налогового и бюджетного потенциала территорий и улучшение их финансового состояния.

Отсюда, основная гипотеза исследования, которая заключается в объективной потребности разработки и реализации механизма развития налогового и бюджетного планирования финансовых ресурсов, соответствующего современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса, особенностям налогово-бюджетных отношений и уровню социально-экономических изменений субъектов федерации и муниципальных образований.

Указанные обстоятельства предопределили цель и задачи диссертационной работы.

Цель исследования состоит в теоретико-методологической разработке и обосновании концепции развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, обеспечивающей реализацию рекомендаций по достижению финансовой устойчивости, самостоятельности и сбалансированности соответствующих бюджетов.

постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практических задач:

сформулировать концептуальные положения роли и закономерностей развития налогового и бюджетного планирования в условиях трансформации инструментов и методов управления финансами в России;

обосновать уточненный подход к содержанию и соотношению категорий системы финансово-экономического планирования: «налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы», позволяющий дифференцировать потенциальные возможности субъектов федерации и муниципальных образований в зависимости от приоритетов бюджетно-налоговой политики;

разработать методологические и методические положения осуществления процедур налогового и бюджетного планирования, адекватные требованиям сбалансированности, финансовой устойчивости и автономии бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований и предполагающих оценку бюджетных рисков;

раскрыть особенности методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях проявления финансовой нестабильности в экономике;

определить приоритетность и область применения методов налогового планирования в бюджетном процессе и обобщить функционально-элементное взаимодействие моделей построения планов налоговых поступлений;

систематизировать бюджетные риски, идентифицировать факторы их возникновения и предложить программу оптимизации их влияния на результаты этапов налогового планирования и бюджетного процесса;

разработать методологию оценки финансового состояния субъектов федерации и муниципальных образований на основе показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления региональными и муниципальными финансами;

обосновать требования и методические подходы к организации и применению модели налогового регулирования и межбюджетных отношений в субъектах федерации;

предложить принципы реализации среднесрочного бюджетирования в административно-территориальных образованиях как инструмента повышения результативности бюджетных расходов в системе бюджетного планирования;

оценить эффективность проводимой инвестиционно-заёмной политики и сформировать рациональные направления финансовой политики субъектов федерации и муниципальных образований в сфере заимствований.

Объектом исследования являются налоговые системы и бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, разрабатываемые и исполняемые посредством планово-аналитических и контрольных механизмов бюджетного процесса.

Предметом исследования являются финансово-экономические отношения в обществе по поводу планирования, использования и развития налогового и бюджетного потенциалов субъектов федерации и муниципальных образований в современных условиях преобразования бюджетного процесса и налоговой системы.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике; п. 2.5. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования; п. 2.8. Государственный долг и государственный кредит: проблемы управления внутренними и внешними долгами государства; критерии эффективности государственного кредитования и заимствования; п. 2.9. Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют положения теории налогообложения и налоговой политики, государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, финансового менеджмента, заемной политики и налогообложения на финансовых рынках. налоговый планирование бюджетный финансы

Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов. Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области налогообложения и финансов.

Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции организации и осуществления налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях России, обеспечивающей рациональное и эффективное использование налогового и бюджетного потенциала территорий в рыночных условиях; в решении методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического подъёма страны и социального развития общества.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем:

1. Сформулирована на концептуальном уровне периодизация этапов развития налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях в процессе становления и трансформации бюджетных и налоговых отношений в России. Выявлены транзитивный этап, этапы точечной трансформации и инновационный этап в развитии планирования; раскрыты принципиальные особенности методологии планирования в ходе различных этапов. Проведенная типология субъектов федерации и отдельных муниципальных образований по качеству планирования, показателю бюджетной автономии как важнейшего фактора устойчивости бюджета, показала преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию на текущем этапе.

2. Разработан уточненный подход к содержанию и структурно-иерархической взаимосвязи индикаторов потенциальных финансовых ресурсов субъектов федерации и муниципальных образований: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы. Доказано, что с позиций мобилизации доходных источников в бюджетную систему, приоритетов налогового и бюджетного планирования важно различать: предельную и целевую величины потенциала, расчетный потенциал. Выявлены условия развития финансового потенциала территорий.

3. Обоснованы методологические принципы налогового и бюджетного планирования, которые разделены на две группы: общие принципы и принципы обеспечения устойчивости бюджета. Ко второй группе принципов отнесены: принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии; принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом; принцип гармонизации интересов участников бюджетного процесса; принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности; принцип инновационности бюджетного процесса; принцип индикативного характера оценки качества планирования. В качестве основополагающих элементов методологии планирования, направленной на развитие действующей системы бюджетного процесса, обозначены цель и задачи планирования, его стратегия и тактика, аппарат мониторинга исполнения финансовых планов.

4. Конкретизирован методологический инструментарий налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, включающий содержание задач, тактики и стратегии планирования, систему мероприятий налоговой и бюджетной политики по обеспечению ликвидности и сбалансированности бюджетов. Структурирование процесса планирования представлено как: оценка исходного состояния и ожидаемых изменений в налоговом и бюджетном потенциалах территорий с учетом внешних бюджетных рисков; применение сценарного подхода в сочетании с методом моделирования финансового состояния территорий; выбор механизмов налогово-бюджетного регулирования экономических отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях. Это позволяет оптимизировать результаты распределения и использования ограниченных бюджетных ресурсов.

5. Аргументировано комплексное и согласованное использование качественных и аналитических методов и моделей налогового и бюджетного планирования, последовательность практической реализации которых обусловлена особенностями и потребностями этапов планирования доходных полномочий и расходных обязательств. Предложена схема взаимодействия методов планирования финансовых ресурсов, агрегированный метод оценки налогового потенциала, охарактеризовано его соответствие социально-экономическим условиям и задачам эффективности прогнозной деятельности.

6. Предложена классификация факторов бюджетных рисков, на основе чего разработана система идентифицированных бюджетных рисков, включающая влияние рисковых ситуаций на всех стадиях бюджетного процесса и бюджетного планирования. К условиям рисков доходной и расходной частей бюджета адаптированы методы экспертной и рейтинговой оценки, «дерева решений» и программы мероприятий по их оптимизации.

7. Сформирована система показателей качества налогового и бюджетного планирования и управления финансами субъектов федерации и муниципальных образований, среди которых коэффициенты налоговой и бюджетной автономии, эластичности собственных налоговых доходов, общей и прогнозной ликвидности, интегрированный показатель качества планирования. Она позволяет оценить использование бюджетного и налогового потенциалов территорий и уровень их финансовой автономии. Систематизированы требования к процедуре налогово-бюджетного анализа, содержанию цели и задач мониторинга финансовых потоков субъектов федерации и муниципальных образований.

8. Построена модель налогового регулирования межбюджетных отношений и распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющая стимулирующий характер развития бюджетного потенциала муниципальных образований. В целях повышения наполняемости региональных и местных бюджетов сформулированы предложения по изменению порядка исчисления и уплаты отдельных налогов, распределению налогов между уровнями бюджетной системы, осуществлению контрольных функций в сфере налогообложения межведомственными комиссиями.

9. Обобщены предпосылки и преимущества внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на уровне субъектов федерации и муниципальных образований. Предложена совокупность планов и документов, функциональных процедур и компонентов бюджетного планирования, соответствующих программно-целевому методу расходования средств. Аргументирована целесообразность выработки и применения стандарта бюджетирования, предусматривающего использование индикаторов эффективности программно-целевого планирования.

10. Сформулированы концептуальные направления и критерии заёмно-инвестиционной политики для различных моделей финансовых отношений между региональными и местными органами и участниками операций на финансовом рынке. На основе исследования тенденций развития рынка региональных и муниципальных займов и состояния их институциональной инфраструктуры рекомендовано формирование резервных и страховых фондов при осуществлении заимствований, проведение мер по привлечению банков, специальных агентов к организации операций на рынке ценных бумаг в целях активизации оборота и ликвидности.

Научно-теоретическая значимость исследования состоит в развитии теории и методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, направленного на обеспечение их финансовой самостоятельности, реализацию принципов бюджетирования, ориентированного на результат; в разработке специального инструментария, обеспечивающего решение задач исследования тенденций и проблем использования бюджетных фондов; комплексного применения экспертных и факторно-аналитических методов планирования бюджетных ресурсов; идентификации факторов снижения финансовой устойчивости и платежеспособности бюджетов и методов их оптимизации посредством реализации направлений финансовой политики.

Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке практических рекомендаций по повышению эффективности и качества налогового и бюджетного планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях, совершенствованию методического инструментария, позволяющего осуществлять мониторинг финансового состояния и определять приоритеты заёмно-инвестиционной политики территорий; применять модель распределения финансовой помощи муниципальным образованиям.

Содержащиеся в работе теоретические положения и методологические подходы, полученные выводы и результаты могут быть использованы в деятельности финансовых и налоговых органов, органов финансового контроля, в частности, органов казначейства. Сформированный аналитический и методический аппарат исследования в сфере рынка ценных бумаг представляет интерес различных участников операций на финансовом рынке.

Основные предложения могут быть полезны в законотворческой деятельности при внесении дополнений и изменений в нормативные акты по формированию финансовых основ местного самоуправления, налогообложения, основ планирования и прогнозирования ресурсов, а также при подготовке конкретных инструкций и методических рекомендаций.

Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе вузов в ходе преподавания дисциплин “Прогнозирование и планирование в налогообложении”, “Региональные и местные налоги с организаций”, “Налогообложение организаций финансового сектора экономики”, “Государственные и муниципальные финансы”, “Бюджетный процесс в Российской Федерации”, “Управление государственным и муниципальным долгом”; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по данным аспектам.

Апробация результатов диссертации осуществлена в ряде субъектов федерации и муниципальных образований; на ряде международных, всероссийских, межрегиональных и межвузовских конференциях в период с 2003 по 2009 гг., в том числе на Международной научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль: опыт, проблемы, перспективы развития» (Воронеж, 2006), II Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы российской экономики» (Пенза, 2003), шестой, седьмой и восьмой научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (Петрозаводск, 2006, 2007, 2008).

Отдельные положения и рекомендации автора широко применялись в образовательном процессе в ряде высших учебных заведений; при разработке учебных и учебно-методических пособий по специальностям «Налоги и налогообложение», «Финансы и кредит».

Общее количество публикаций автора составляет 69 объемом более 103 п.л. Основные из них, отражающие положения диссертации, опубликованы в 53 работах объемом свыше 90 п. л., в т. ч. три монографии объемом 41,25 п.л., четырнадцать научных статей в изданиях, включенных в перечень ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и раскрывается во введении, пяти главах, содержащих 15 параграфов, выводах по главам, заключении. Диссертация содержит список использованных источников и литературы (247 наименований), приложения, таблицы и рисунки. Её содержание раскрывается в определенной последовательности.

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты организации и планирования финансов субъектов федерации

1.1. Развитие бюджетного федерализма и налоговой политики в России

1.2. Роль налогового и бюджетного планирования в налогово-бюджет-ном процессе

1.3. Становление и проблемы межбюджетных отношений в современной экономике России

1.4. Принципы разграничения плановых доходных источников и расходных полномочий в бюджетных системах зарубежных стран

• Глава 2. Эволюция форм и методов налогового и бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации
• 2.1. Особенности методологии использования инструментария налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и их трансформация
• 2.2. Оценка качества налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации
• Глава 3. Механизм формирования налогового и бюджетного потенциала субъектов федерации в системе планирования
• 3.1. Методические аспекты использования инструментария финансового менеджмента в бюджетном процессе субъектов федерации
• 3.2. Налоговый и бюджетный потенциал субъектов федерации: структура, принципиальные подходы к анализу и использованию
• 3.3. Оценка бюджетных рисков в ходе оптимизации налогово-бюджетного процесса
• Глава 4. Методологические аспекты оценки финансового состояния территорий и организации бюджетирования в условиях эффективной плановой налоговой и бюджетной политики
• 4.1. Оценка финансового состояния и эффективности управления налоговым и бюджетным потенциалом территорий
• 4.2. Повышение эффективности исполнения плановых расходных полномочий на основе бюджетирования, ориентированного на результат
• Глава 5. Модель налогового регулирования межбюджетных отношений и долговой политики в субъектах федерации
• 5.1. Совершенствование планирования налогообложения в субъектах федерации
• 5.2. Планирование целевых начал и методологической базы налогового регулирования межбюджетных отношений в субъектах федерации
• 5.3. Планирование и применение механизма финансового стимулирования территорий
• 5.4. Формы и направления заёмно-инвестиционной политики органов власти субъектов федерации
• Заключение
• Список использованных источников и литературы
• Приложения
• Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту В области теории
• 1. Обоснование теоретико-значимых положений, раскрывающих особенности этапов развития налогового и бюджетного планирования, качества планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, полученные на основе их типологии.
• Налоговое и бюджетное планирование на современном этапе развития экономики приобретает статус и значение одной из главных функций управления общественными финансами, в связи с чем его роль в бюджетном процессе существенно возрастает. В свете указанных особенностей и приоритетов в развитии финансовой системы территорий в диссертации предлагается следующий подход к трактовке данной категории. Налоговое планирование - это деятельность, направленная на решение задач управления налоговым потенциалом субъектов федерации и муниципальных образований в целях увеличения поступления налоговых доходов в бюджеты при соблюдении критерия налоговой автономии и эффективности фискальных возможностей территорий. Бюджетное планирование - деятельность, направленная на решение задач по управлению бюджетным потенциалом субъектов федерации и муниципальных образований в целях стимулирования социально-экономического развития территорий и поддержания их устойчивого финансового состояния.
• Примененный эволюционный подход позволяет определить развитие налогового и бюджетного планирования как процесс трансформации методологического аппарата деятельности по планированию в целях отражения изменений в финансово-экономических отношениях в обществе и обеспечения адекватной им ресурсной основы. В исследовании определены этапы в развитии планирования, конкретизированы их содержательные особенности (табл. 1).
• В работе также представлен как наиболее прогрессивный опыт территорий по разработке методик, инструкций по планированию, концепций управления финансовыми ресурсами, так и проблемы территорий. Результаты исследования получены по данным Калининградской, Вологодской, Пермской, Московской, Ленинградской областей, Республик Чувашия, Татарстан, Карелия и др., муниципальных образований отдельных субъектов федерации.

Таблица 1

Развитие элементов методологии планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях

Автором предложена и обоснована методика оценки качества налогового и бюджетного планирования территорий на основе интегрированного показателя, для которого характерны интервалы значений. В зависимости от принадлежности к интервалу значений качество планирования в муниципальных образованиях может быть оценено по шкале с позициями: высокое, критическое, неудовлетворительное качество планирования. Для субъектов федерации качество планирования дифференцируется следующим образом: критическое, удовлетворительное, хорошее, высокое.

Выявлено преобладание регионов с критическим и неудовлетворительным качеством деятельности по планированию - почти у 80% субъектов федерации. Высоким качеством бюджетного планирования отличаются Липецкая, Ленинградская, Смоленская области, Краснодарский и Ставропольский края и др.

На основе анализа и типологии субъектов федерации по уровню бюджетной автономии за последние три года соискателем подтверждена относительная стабильность состава групп регионов с высокой и низкой автономией. Около 24% регионов исполняют свои бюджеты с долей собственных средств на уровне 50% и ниже, что является угрозой для утраты финансовой устойчивости субфедеральными бюджетами. Наиболее многочисленной группой (43 %) является группа регионов с показателем бюджетной автономии в интервале 0,51-0,75. Однако, это ниже уровня, рекомендованного в качестве состояния абсолютной автономии (0,8). Определение качества планирования на местном уровне было осуществлено по данным муниципальных образований Тульской области. К группе с высоким качеством налогового планирования отнесены 33 % муниципальных образований, с высоким качеством бюджетного планирования - 46 % муниципальных образований области.

Оценка официальных статистических данных подтверждает недостаточно высокий уровень формирования и использования бюджетных ресурсов. Количество субъектов федерации, имеющих нарушения ограничений на бюджетные показатели, установленных Бюджетным кодексом РФ, составило 43 по состоянию на начало 2008 года.

2. Определение сути и формализованного подхода к оценке финансово-прогнозных показателей: налоговый, бюджетный и финансовый потенциалы, позволяющих конкретизировать их роль в управлении финансовыми ресурсами в целях повышения качества предоставляемых бюджетных услуг и укрепления конкурентоспособности территорий.

Теоретическая и эмпирическая базы планирования финансов характеризуются отсутствием единого подхода к содержанию, оценке и позиционированию в процессах формирования финансовых планов такой категории, как «потенциал». В работе выявлено и прокомментировано различие между понятиями «ресурсы», «потенциал», «финансовые потоки». В отличие от ресурсов, потенциал, кроме материальных и нематериальных средств, включает способности работника, коллектива организации, территории, общества в целом к выявлению, преобразованию и эффективному их использованию. В качестве источников потенциала следует рассматривать, помимо прочих, финансовые средства населения, включая текущие денежные доходы и осуществленные в той или иной форме накопления; заемные средства территорий.

Нормы Бюджетного кодекса РФ, определяющие состав и источники доходов бюджетов, могут быть положены в основу определения границ бюджетного и налогового потенциалов территорий. Уточненный подход к трактовке категории финансового потенциала состоит в том, что данный элемент планово-прогнозных расчетов рассматривается как совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории. Бюджетный и налоговый потенциалы отличаются на величину неналоговых поступлений в звенья бюджетной системы. Поскольку все величины отражают потенциальные доходы, при их оценке следует учитывать параметры неиспользуемых резервов, неучтенных поступлений и потерь в результате влияния различных рискообразующих факторов.

Формализованная интерпретация величин потенциалов может быть отражена следующим образом:

НПр=НПпл-НПп-НПз+НПнб, (1)

где НПр - расчетное значение налогового потенциала;

НПпл - планируемая величина налогового потенциала;

НПп - потери налоговых доходов в результате воздействия бюджетных рисков;

НПз - недопоступления налоговых платежей в связи с возникновением налоговой задолженности, предоставлением некомпенсируемых льгот;

НПнб - поступление налоговых доходов в результате расширения налоговой базы по контингенту налогов или одному из обязательных платежей.

БПр = БПпл - БПп + БПи, (2)

где БПр - расчетное значение бюджетного потенциала;

БПпл - планируемая величина бюджетного потенциала;

БПп - потери бюджетных доходов в результате воздействия бюджетных рисков;

БПи - поступление бюджетных доходов при использовании дополнительных источников бюджетных доходов.

Последовательное применение указанных показателей потенциалов на этапах разработки среднесрочного финансового плана, проектов бюджетов позволит наиболее полно и обоснованно отразить движение финансовых потоков в финансовую систему территорий, адекватное потребностям социально-экономического развития, исполнения функций местного самоуправления, системного видения и использования ресурсов (рис. 1).

Рис. 1 Структурно-иерархическая модель взаимодействия налогового, бюджетного и финансового потенциалов

Результатом исследования стали выявленные факторы роста налогового и бюджетного потенциалов, в частности повышение платежеспособности организаций-налогоплательщиков, эффективное использование муниципальной собственности, улучшение инвестиционного климата и ряд других.

3. Формулирование принципов осуществления бюджетного планирования расходных обязательств на основе механизмов среднесрочного бюджетирования, предусматривающих использование индикативных способов оценки результатов управления бюджетным процессом, специальных организационных мероприятий и финансовых планов, стандарта бюджетирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляется наиболее адекватной технологией, отвечающей требованиям экономической ситуации текущего периода. Проведенное в работе обобщение опыта бюджетирования в международной практике позволило выделить основные его преимущества: реализация бюджетных услуг с высокими показателями социальной и экономической эффективности; четкое обоснование объема и распределения бюджетных расходов; проведение мониторинга результативности на основе отчетности участников бюджетного процесса; возможность минимизации бюджетных рисков в части расходных обязательств; корреляция направлений целевых программ и государственной бюджетной политики; возможность большего охвата приоритетных направлений расходования средств в разрезе целевых программ; условия для составления рейтингов территорий.

Принципы реализации бюджетирования основаны на совокупности преимуществ данного метода планирования, предпосылок его внедрения на уровне территорий и включают: социальная и бюджетная эффективность, целевой характер расходов, обоснованность, системность, ответственность, возможность индикативной оценки непосредственных и косвенных результатов, информативность, альтернативность бюджетных планов, обеспечение планово-финансового и функционального механизмов деятельности.

Бюджетирование необходимо обеспечить совокупностью процедур и финансовых планов и программных проектировок, которые должны составляться финансовыми органами территорий, главными распорядителями бюджетных средств и другими участниками бюджетного процесса (рис. 2).

Рис. 2 Планово-финансовый и функциональный механизмы бюджетирования в субъектах Российской Федерации

В исследовании предложено дополнить действующую совокупность показателей эффективности бюджетных затрат с учетом различных вариантов их классификации и объединить их в несколько блоков: показатели в рамках экономической классификации расходов; показатели в рамках ведомственной классификации расходов; показатели в разрезе действующих целевых программ; показатели достижения целей социально-экономического развития. Соответствие целей БОР направлениям социально-экономического развития территории рекомендовано определять методом экспертной оценки, в которой участвуют специалисты финансовых администраций территории, население в ходе опросов и анкетирования, отражения информации в ресурсах интернет-порталов. Потенциально возможно также применение метода установления эталонных значений показателей социально-экономического положения территории или осуществления программ и установления допустимого интервала отклонения фактических значений от эталонных.

В работе обосновывается необходимость разработки Стандарта реализации бюджетирования на территории субъекта федерации или муниципального образования, включающего:

1. Порядок составления финансовых планов, программ, представления отчетности.

2. Функции главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств по обработке данных, формированию документов и отчетности.

3. Индикаторы результативности БОР, порядок документирования результатов мониторинга эффективности мероприятий в рамках БОР.

Регулятором движения бюджетных средств в новых условиях бюджетирования может выступать бюджетный менеджмент, рассмотренный в контексте организации и гармонизации доходов и расходов бюджетов, то есть управления бюджетными ресурсами в процессе их формирования, распределения и использования.

В области методологии:

4. Уточнение методологии налогового и бюджетного планирования в субъектах федерации и муниципальных образованиях, основанной на применении планово-расчетных процедур на кратко- и долгосрочный период, программно-целевого бюджетирования, налогово-бюджетного анализа и факторного анализа бюджетных рисков.

Эволюционный подход к оценке проблем территориального планирования подтверждает необходимость рассмотрения приоритетных задач по развитию методологического аппарата налогового и бюджетного планирования в целях достижения оптимальных значений потенциальных ресурсов территорий и типа финансового состояния в рамках действующей модели бюджетного федерализма.

В работе приведены результаты систематизации и конкретизации элементов методологии налогового и бюджетного планирования, сформулированы их методологические особенности, обусловленные различием объектов планово-расчетной деятельности: налоговый потенциал и бюджетный потенциал. В качестве общих элементов методологии налогового и бюджетного планирования могут быть выделены следующие: принципы организации процедур планирования; методы разработки плановых показателей, выбор которых основывается на совокупности критериев; система простых и аналитических показателей, отражающих структуру бюджета, налоговой и бюджетной политики; условия формирования среды принятия финансовых решений по планированию; логика планирования; система тактических и стратегических целей, период планирования; стратегия мониторинга качества и эффективности планирования; инструментарий налогово-бюджетного анализа, используемый для оценки бюджетных рисков, эффективности управления потенциалом территории и исполнения налогоплательщиками своих обязательств.

В составе методологических принципов налогового и бюджетного планирования в работе выделены две группы, которые структурно соответствуют целям совершенствования налогово-бюджетных отношений в субъектах федерации и муниципальных образованиях: общие принципы, полученные посредством систематизации положений о методологии планирования; принципы обеспечения устойчивости бюджета. Первую группу составляют принцип точности, согласованности, системности, адаптивности, преемственности, социальной полезности, бюджетной эффективности. Ко второй группе принципов отнесены: принцип соблюдения налоговой и бюджетной автономии; принцип оптимизации инструментов управления налоговым и бюджетным потенциалом; принцип гармонизации интересов участников бюджетного процесса; принцип моделирования долгосрочных условий и пропорций бюджетных ресурсов и их ликвидности; принцип инновационности бюджетного процесса; принцип индикативного характера оценки качества планирования.

В ходе развития методологии планирования в России практически ни один из ее элементов не оставался статичным по своим характеристикам; возросла роль аналитических и управленческих инструментов, которые дифференцируются в зависимости от целевых показателей финансового состояния территорий. Транзитивный этап в развитии планирования отличался широким применением методов краткосрочного планирования (балансовый, нормативный и др.). На этапах точечной трансформации и инновационном этапе спектр применяемых методов пополнился новыми методами налогово-бюджетного анализа, сценарным подходом, методами экономико-математического моделирования, внедрением в практику автоматизированных баз данных и систем планирования, более активным использованием метода экстраполяции.

5. Разработка методологического инструментария налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности в экономике, используемого в целях обеспечения ликвидности и сбалансированности бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, формирования условий для устойчивости финансовой системы территорий к кризисным явлениям.

Состав методологического инструментария налогового и бюджетного планирования, предусматривающего разрешение задач кризисного периода, может быть представлен следующими элементами: цель и задачи планирования в период нестабильности; разработка модели тактики и стратегии планирования; сценарный подход при разработке бюджетных планов и программ, имитационно-ситуационное прогнозирование; моделирование механизмов налогово-бюджетного регулирования и оценка необходимости их трансформации; формирование аналитических групп, комиссий по мониторингу изменений в социально-экономическом положении территорий в условиях кризиса; обеспечение информационной базы и информационного обмена экономическими показателями территорий, состояния градо- и бюджетообразующих предприятий, макросреды; регулярная оценка бюджетных рисков, обусловленных финансовой нестабильностью; мониторинг финансового состояния территорий.

Моделирование параметров бюджетов территорий должно осуществляться согласно принципам: единства базовой методологии планирования в кризисных условиях, дифференциации конкретных финансовых решений в зависимости от глубины и профиля экономических проблем территории, активизации механизмов ресурсосбережения и экономии.

На рис. 3 отражена модель планирования, цель применения которой

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3 Модель налогового и бюджетного планирования в условиях финансовой нестабильности

состоит в эффективном использовании налогово-бюджетного механизма и технологии финансового мониторинга для целей преодоления нестабильности и дальнейшего социально-экономического развития территорий.

Тактика бюджетного планирования территорий заключается в соблюдении совокупности приемов планово-расчетной деятельности:

- стимулирование развития проектного финансирования в отраслях предпринимательской деятельности с долей бюджетного софинансирования;

- соблюдение принципа приоритетности расходов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов (например, приоритет расходов для поддержания жизнеобеспечивающих систем территории);

- оптимизация бюджетных расходов, использование эффекта экономии на отдельных группах расходов;

- отсутствие прироста действующих или принимаемых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования;

- поддержание бюджетного дефицита в пределах допустимого уровня, обоснованный выбор источников его финансирования;

- усиление контроля за поступлением налоговых и других доходов в бюджеты, разрешением проблем налоговой задолженности;

- использование маркетинговой инфраструктуры для укрепления внутрихозяйственных связей территории.

Конкретные меры территориальных финансовых органов могут включать: поддержку предприятий и отраслей, составляющих конкурентные преимущества территорий; адресную помощь из бюджетов организациям и населению; развитие государственного и муниципального заказа; стимулирование импортозамещающих производств, удовлетворяющих внутренний спрос; разработку и внедрение программ занятости населения; помощь организациям в разработке антикризисных планов; разработку программ поддержки малых и средних предприятий регионов.