Управление бюджетными расходами в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия))

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

Управление бюджетными расходами в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Саха (Якутия))

Специальность 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит

Гаврильева Т.Н.

Якутск - 2009

Диссертационная работа выполнена в ФГНУ Институт региональной экономики Севера

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

НОВОСЕЛОВ Александр Сергеевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

КЛИСТОРИН Владимир Ильич

доктор экономических наук, профессор

ПАПЕЛО Валерий Николаевич

доктор экономических наук, профессор

ШАЛАНОВ Николай Васильевич

Ведущая организация: Институт экономических исследований

ДВО РАН

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная бюджетная реформа в России нацелена на внедрение новых принципов, механизмов и методологических подходов в организацию бюджетного процесса не только на уровне федерального бюджета, но и на уровне субнациональных и муниципальных бюджетов. В отличие от предыдущих этапов реформ, которые в основном предполагали внедрение унифицированных правил и механизмов, прежде всего в сфере межбюджетных отношений, основной тенденцией текущего этапа, начало которому было положено в 2004 г., является повышение эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Следуя кодексу лучшей практики, в РФ стали внедряться апробированные в странах с развитой рыночной экономикой механизмы. И если на федеральном уровне они уже в основном используются в практике планирования и исполнения бюджетов субъектов бюджетного планирования, то на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления выделяется специфический комплекс проблем: недостаточная бюджетная обеспеченность, практически отсутствуют адекватные научно обоснованные методологические подходы в прогнозировании социально-экономической ситуации и т.д.

Внедрение современных подходов также затруднено несовершенными, до конца не формализованными межбюджетными отношениями. Несмотря на законодательное закрепление доходных и расходных обязательств, они не предусматривают существенной самостоятельности в реализации собственной бюджетной политики на уровне субнациональных и местных бюджетов. Одной из причин этого, является повсеместная несбалансированность этих уровней по доходам и расходам в условиях действующей модели межбюджетных отношений. Используемые методы выравнивания бюджетной обеспеченности, несмотря на то, что отвечают требованию транспарентности, не предусматривают снижения остроты проблемы межтерриториальной дифференциации.

В бюджетной системе РФ до сих пор не сформирована прозрачная и эффективная система управления бюджетными ресурсами и бюджетными услугами. Планирование расходных полномочий, особенно на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляется от фактически сложившегося уровня затрат и параметров бюджетной сети, которая была сформирована в условиях прежней плановой модели и за годы перехода к рынку не стала более эффективной. Таким образом, в бюджетном процессе фиксируется проблема неопределенности.

Текущий экономический кризис наглядно проявил остроту проблемы низкого качества управления бюджетными расходами. И если в период экономического роста в 1999-2008 гг., сопровождавшегося увеличением доходов, проблему оптимизации бюджетных расходов на основе внедрения новых методов бюджетного планирования можно было решать последовательно и поэтапно. То в условиях быстрого и резкого сокращения доходов, отказа от масштабных внешних заимствований и ожидаемого в краткосрочной перспективе исчерпания резервного фонда, бюджетная сбалансированность будет достигаться только за счет снижения расходов. Поскольку сохраняются высокие риски, то задача разработки и внедрения новых методов и механизмов управления бюджетными расходами, которые в перспективе могут стать платформой для ряда выводов о принципах формирования бюджетной системы РФ, в частности о перераспределении доходных и расходных полномочий в структуре консолидированного бюджета, в настоящее время приобретает особую актуальность.

Степень научной разработанности проблемы. Проблематика данного исследования находится на стыке ряда направлений экономической науки: теории общественных благ (экономики общественного сектора), теории бюджетного федерализма, а также проблем использования математических методов в исследовании экономических процессов. Этим направлениям посвящены работы многих российских и зарубежных ученых, внесших существенный вклад в их развитие. Классическими в теории общественных благ были признаны исследования А. Пигу, Сакса, Мацоллы, К. Викселя, Э. Линдаля, П. Самуэльсона, Ч. Тибу.

Вопросам формирования и использования средств бюджетов различных уровней в плановой модели экономики были посвящены работы Д.А. Аллахверданяна, Г.В. Базаровой, А.М. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, Н.А. Ширкевич.

Следует отметить известнейшего российского специалиста Л.И. Якобсона, работы которого посвящены развитию теории общественных благ, исследованию современных процессов в сфере социальной и бюджетной политики России.

В диссертации отражены основные результаты исследований ведущих ученых, проводивших исследования в сфере развития бюджетного федерализма в России, реализации и совершенствования бюджетной политики, внедрения новых механизмов в систему бюджетного планирования, к их числу относятся: Е.М. Бухвальд, А.Г. Игудин, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, О. Пчелинцев, М. Минченко, Б.М. Сабанти, Е. Сабуров, А.В. Улюкаев, Л.Л. Хоперская, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевич и другие.

Методологические основы финансов государства, субъектов РФ и органов местного самоуправления на современном этапе рассматривались также в работах Белова А.В., Мельниковой О.Д., Мартынова С.Н., Папело В.Н., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сомоева Р.Г., Яндиева М.И. и других. Вопросам бюджетной асимметрии, формирования современной модели бюджетной системы России были посвящены работы, таких исследователей, как: Баранова К.К., Бетин О.И., Богачева О., Пансков В.Г., Солянникова С.

Общие вопросы федеративных отношений и региональной политики, а также внедрения в систему бюджетного планирования математических методов являлись предметом исследований таких авторов, как: Валентей С.Д., Умнова И.А., Лыков Л.Н., Пыренков П.Б., Пчелинцев О.С., Минченко М.М., Селиверстов В.Е., Сибиряков С.А., Смирнягин Л.В., Суслов В.И., Суспицын С.А., Хурсевич С.Н., Шахрай С.А. и др.

Автор, ввиду своей специальности и навыкам, полученным в процессе образования, относит себя к исследователям новосибирской экономической школы, в которой на его взгляд выделяются несколько фундаментальных направлений исследований, но наиболее близкими для диссертанта являются исследования в сфере региональной экономики, бюджетной и инвестиционной политики, экономического моделирования. Поэтому в ходе своих исследований диссертант опирался на работы выдающихся ученых, представляющих новосибирскую экономическую школу: Аганбегяна А.Г., Гранберга А.Г., Кулешова В.В., Бандмана М.К., Баранова А.О., Евсеенко А.В., Клисторина В.И., Лавровского Б.Л., Лариной Н.А., Лычагина М.В., Малова В.Ю., Маршака В.Д., Маршаловой А.С., Новиковой Т.С., Новоселова А.С., Селиверстова В.Е., Суспицына С.А., Унтуры Г.А., Харитоновой В.Н., Шаланова Н.В.

Вопросам внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, апробации новых методов бюджетного планирования в России посвящены работы как российских, так и зарубежных исследователей. Так в работах А.М. Лаврова раскрываются основные теоретические положения нового этапа реформирования бюджетной системы в России. В работах и докладах специалистов Центра фискальной политики, в частности, А.С. Ковалевской А.С., ООО «Бюджетные и финансовые технологии» (А.В. Лукьянова, Е.Н. Никитина) рассматриваются подходы к внедрению системы нормативно-подушевого финансирования на уровне субъектов РФ. Э.В. Пешиной было дано обоснование системы государственных минимальных стандартов, механизмов бюджетного регулирования социально-ориентированных расходов. В работах Н.Г. Типенко были представлены методологические подходы по расчету финансовых нормативов на услуги образования. В работе К.Х. Третнера обоснованы проблемы перехода на среднесрочное бюджетное планирование. В работе К. Морс, Р. Страйка, А. Пузанова представлены подходы к разработке муниципальных и субнациональных целевых программ на основе учета общественного мнения.

Отдавая должное всем вышеназванным ученым, следует отметить, что уровень разработанности проблематики управления бюджетными расходами на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, в том числе применительно к условиям и задачам современного этапа реформирования бюджетной системы РФ, является недостаточным. Актуальность и недостаточная разработанность методологических положений, их высокая практическая значимость обусловили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.

Предметом исследования являются экономические отношения в сфере бюджетной политики субъектов Российской Федерации в части совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных расходов.

Объектом исследования является бюджетная система субъекта Российской Федерации - Республики Саха (Якутия) на современном этапе реформирования.

Целью настоящего диссертационного исследования является разработка методологических подходов и основных направлений политики управления бюджетными расходами, позволяющих формировать комплекс приоритетов и задач, механизмов и инструментов совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных обязательств на уровне субъектов РФ.

Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:

1. Провести научный анализ проблем организации бюджетной системы России, в частности межбюджетных отношений, и современных направлений ее реформирования, включающих переход на среднесрочное финансовое планирование, нормативно-подушевое финансирование и систему бюджетирования, ориентированного на результат.

2. Выявить общие черты, тенденции и проблемы в сфере развития и реформирования бюджетных систем субъектов РФ на современном этапе.

3. На основе анализа структуры и динамики показателей бюджетной системы РС (Я) обосновать с учетом региональных особенностей приоритетные направления реформирования бюджетной системы республики.

4. На основе сформулированных приоритетов и определенной в ходе анализа системы целей и задач обосновать Концепцию реформирования бюджетной системы Республики Саха (Якутия) и, как ее составляющую, политику управления бюджетными расходами.

5. Обосновать механизмы и направления совершенствования использования в бюджетном процессе субъектов РФ методов программно-целевого бюджетирования, в том числе алгоритм внедрения ведомственных целевых программ.

6. Разработать новые методологические подходы по совершенствованию системы бюджетирования, применяемой в практике федеральных служб в отношении их территориальных подразделений в субъектах РФ.

7. Обосновать необходимость формирования системы внутренней диагностики эффективности бюджетной политики в субъекте РФ, определить ее объекты, институты, разработать инструментарий и индикаторы мониторинга, а также систему принятия решений на основе полученных результатов.

8. Обосновать новую структуру финансовых нормативов и стандартов на оказание бюджетных услуг на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, разработать механизмы оценки соответствия качества бюджетных услуг принятым стандартам.

9. Разработать комплекс методик по расчету финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг на уровне субъекта РФ, включающие механизмы мягкой адаптации при переходе от затратного принципа финансирования к нормативно-подушевому финансированию. Разработать способ адаптации предлагаемых методов к условиям и требованиям, возникающим при переходе отраслей социальной сферы на отраслевые системы оплаты труда.

10. На основе анализа казначейской системы исполнения бюджета РС (Я) разработать предложения и рекомендации по ее совершенствованию, а также механизмы адаптации к новым условиям системы бюджетного планирования.

11. Разработать методически новые, нацеленные на стимулирование рынка услуг конкурентные механизмы распределения бюджетных ассигнований на осуществление расходных полномочий в сфере оказания государственных и муниципальных бюджетных услуг.

12. Разработать и предложить методы совершенствования организации системы межбюджетных отношений в субъекте РФ на основе уточнения расходных полномочий уровней бюджетной системы за счет формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между ними.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует паспорту специальности ВАК 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования»).

Методологической основой диссертационного исследования является методология системных исследований, проблемного подхода к анализу вопросов реформирования бюджетных систем субъектов РФ. В работе использованы методы статистического, сопоставительного, количественного и качественного анализа. Результаты исследования заключаются в разработке новых моделей и методик на основе использования методов экономического моделирования.

Информационной базой исследования являются статические материалы Госкомстата РФ, Комитета государственной статистики РС (Я), справочно-аналитические и методические материалы министерств и ведомств РФ, аналитические материалы Министерства экономического развития РС (Я), Министерства финансов РС (Я), консалтинговых и финансовых компаний, ведомственная статистика, материалы собственных исследований диссертанта. Значительная часть работы отведена анализу действующей нормативно-правовой базы РФ и РС (Я), а также других субъектов РФ.

Научная новизна полученных в диссертационном исследовании результатов заключается в обосновании Концепции реформирования бюджетной системы РС (Я), и разработке ее составляющей - политики управления бюджетными расходами. Определена ее цель, разработана нормативно-правовая база и организационная основа. Обоснованы основные методологические направления политики управления бюджетными расходами, которые в дальнейшем раскрываются через систему результатов диссертационного исследования. Они включают:

- в целях повышения эффективности деятельности федеральных ведомств с развитой сетью в субъектах РФ обосновано применение новых методов бюджетирования, в том числе использование индексов бюджетных расходов, применяемых в методиках выравнивания разного уровня, в совокупности для определения стоимости бюджетных услуг данных ведомств. Также обоснована целесообразность использования современных информационных систем мониторинга в целях повышения эффективности бюджетных расходов не только собственно федеральных служб, но и органов государственной власти и муниципалитетов субъекта РФ смежной компетенции, что позволяет формировать согласованные целевые показатели деятельности на перспективу. Обоснована необходимость совершенствования системы компетенций, внедрения «протоколов ответственности» в систему бюджетных полномочий на основе более точного определения зон ответственности и направлений взаимодействия органов управления различного уровня в решении конкретных проблем и задач как предпосылки формирования вертикальных обменов бюджетными услугами между ними;

- обоснована необходимость и разработана система внутреннего мониторинга эффективности осуществляемой в субъекте РФ бюджетной политики, предусматривающей формирование системы независимого внешнего мониторинга субъектов бюджетного планирования с присоединением к ней блоков контроля уполномоченных (вышестоящих) органов управления и самоконтроля субъектов бюджетного планирования. Определены цели, задачи, объекты, институты, разработан инструментарий и индикаторы мониторинга. В отличие от стандартных форм мониторинга на уровне субъектов РФ, нацеленных на определение соответствия бюджетных параметров требованиям законодательства, представленная система мониторинга позволяет принимать решения о корректировке бюджетных расходов, формировать блок целевых показателей деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочную перспективу, а также предусматривает формирование системы стимулов;

- разработанный диссертантом комплекс методик определения финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг принципиально отличается от используемых в настоящее время подходов тем, что в нем исходным параметром для определения стоимости бюджетной услуги является единица контингента (потребителя бюджетной услуги). С учетом нормативных (натуральных) значений определяются количественные и качественные параметры на их оказание. Предложена новая структура формирования модельного стандарта бюджетной услуги и финансового норматива, включающего два вида постоянных и два вида переменных затрат. В отличие от стандартных подходов, данные методы предусматривают использование механизмов мягкой адаптации при переходе от затратного принципа финансирования к нормативно-подушевому финансированию. Разработаны рекомендации по их внедрению с учетом региональных особенностей в других субъектах РФ. Разработан способ адаптации предлагаемых методик расчета финансовых нормативов к условиям и требованиям, возникающим при переходе отраслей социальной сферы субъектов РФ на новые отраслевые системы оплаты труда. Обосновано, что при расчете расходов на оплату труда на одну единицу бюджетной услуги в их состав включаются все расходы данного вида, в том числе расходы на оплату труда вспомогательного и обслуживающего персонала, которые в ряде других методик выносятся в состав накладных расходов или материальных затрат на содержание социальной инфраструктуры;

- на основе анализа нормативно-правовой базы и ведомственной статистики выявлены недостатки действующей казначейской системы исполнения бюджета РС (Я) и разработаны направления ее совершенствования, включающие: систему организации, нормативно-правовую базу, уточнение реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, разграничение функций с финансовыми службами муниципалитетов и федеральным казначейством. Представлены новые концептуальные схемы организации системы бюджетного планирования на уровне субъекта РФ при переходе на нормативно-подушевое финансирование и среднесрочное финансовое планирование;

- разработаны принципиально новые, формализованные методы формирования и финансового обеспечения выполнения заданий на оказание бюджетных услуг, которые в отличие от действующих формальных подходов предусматривают внедрение конкурентных механизмов распределения бюджетных ассигнований, нацелены на стимулирование локальных рынков бюджетных услуг. Этапы формирования заданий предусматривают проведение количественной и качественной оценки потребностей контингентов бюджетных услуг на основе долгосрочного демографического прогноза их динамики и социологических исследований соответственно. Это позволяет выявить локальные дефициты и избыточные мощности по предоставлению услуг, а, следовательно, и объемы и структуру заданий, которые распределяются среди организаций иной формы собственности, в том числе на основе вертикальных и горизонтальных обменов услугами с другими уровнями бюджетной системы, а также параметры оптимизации бюджетной сети на перспективу. Разработанные подходы к финансовому обеспечению заданий соответствуют требованиям среднесрочного финансового планирования и нормативно-подушевого финансирования;

- разработаны подходы к организации межбюджетных отношений в субъекте РФ, предусматривающие использование принципиального иного алгоритма планирования объемов расходных полномочий и распределения финансовой помощи в консолидированном бюджете субъекта РФ. В отличие от стандартных методов выравнивания они соответствует требованиям современной бюджетной реформы в части приоритетности прогнозирования объемов расходных обязательств на основе нормативно-подушевого финансирования, что обуславливает упрощение процедуры распределения финансовой помощи, отказ от таких категорий, как «индекс бюджетных расходов», «условный потребитель». Представлен новый подход к определению «отрицательных трансфертов». Обосновано внедрение в систему организации и планирования межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между уровнями управления. Эти предложения в комплексе позволяют достичь большей сбалансированности различных уровней бюджетной системы по расходам, что обуславливает в перспективе возможность пересмотра принципов формирования бюджетной системы, принятия решений о перераспределении доходных и расходных полномочий в структуре консолидированного бюджета РФ.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в развитии методологических подходов политики управления бюджетными расходами на субнациональном уровне. Основные результаты исследования заключаются в разработке универсальных методов, моделей и подходов, позволяющих на основе их адаптации к региональным особенностям формировать механизмы совершенствования системы планирования и исполнения бюджетных расходов в субъектах РФ в соответствии с требованиями современной бюджетной реформы.

В работе обобщен и представлен ряд результатов, полученных автором в ходе исследований, проведенных в рамках заказов министерств и муниципальных образований РС (Я). Некоторые из них уже внедрены в практику бюджетного планирования, в частности:

- «Методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований РС (Я)»;

- «Методика расчета дотаций поселениям из средств районных фондов финансовой поддержки поселений»;

- «Программа реформирования региональных финансов РС (Я) на 2003-2004 гг.»;

- «Методика расчета нормативов финансирования услуги на уровне первичной медико-санитарной помощи» и «Методика расчета нормативов финансирования услуги на уровне республиканских лечебно-профилактических учреждений» используются ТФОМС РС (Я) при формировании Программы государственных гарантий.

Внедрение данных результатов подтверждается актами Министерства финансов и Министерства здравоохранения Республики Саха (Якутия). Выводы и основные результаты, полученные в диссертационной работе, могут быть использованы федеральными органами государственного управления и органами государственного управления и местного самоуправления других субъектов РФ. При внедрении в практику бюджетного планирования в незначительной коррекции с учетом региональных особенностей субъекта РФ нуждаются такие результаты диссертационного исследования, как Концепция реформирования бюджетной системы и политика управления бюджетными расходами, комплекс методик определения финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг, направления совершенствования казначейской системы исполнения бюджета. Другие результаты, в частности, формализованные методы формирования и финансового обеспечения выполнения заданий на оказание бюджетных услуг, новые подходы к организации межбюджетных отношений на основе уточнения расходных полномочий, структура формирования модельного стандарта бюджетной услуги и финансового норматива, система внутреннего мониторинга эффективности осуществляемой в субъекте РФ бюджетной политики имеют универсальный характер.

Апробация работы. Основные теоретические, методологические, методические и практические результаты исследования обсуждались на региональных, межрегиональных и международных конференциях и семинарах в том числе: на II Международной конференции по математическому моделированию, 1997 г., г. Якутск; на Международной конференции ИНТЕРКАРТО-5 «ГИС для устойчивого развития территорий», 1999 г., г. Якутск; на Республиканской научно-практической конференции «Местное самоуправление в РС(Я): правовые, социально-экономические и финансовые проблемы», 2004 г., г. Якутск; на IV Международной конференции «Инвестиционный потенциал РС (Я) - Восточный вектор развития России», 2006 г., г. Якутск; на Межрегиональной научно-практической конференции «Региональные аспекты современного бюджетного процесса», 2007 г., г. Якутск; на Международной научно-практической конференции «Инновационная экономика и промышленная политика региона» ЭКОПРОМ, 2009 г., г. Санкт-Петербург; на V Всероссийском конгрессе политологов, секция Т.31.2. «Практики государственного и муниципального управления», 2009 г., г. Москва.

Основные положения диссертационного исследования представлены в 65 научных публикациях общим объемом свыше 250 печатных листов, личный вклад автора - 46,5 печатных листа. В том числе в: 1 авторской монографии, 15 коллективных монографиях и 9 статьях в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов диссертационных работ на соискание ученой степени доктора наук.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы 292 наименований. Основной текст изложен на 380 страницах, включает 18 рисунков, 20 таблиц, 7 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показана ее теоретическая, методологическая и практическая значимость, дана характеристика степени разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, сформулированы обладающие научной новизной основные положения диссертационного исследования, представлена информация об апробировании результатов работы.

В первой главе диссертационного исследования «Методологические проблемы организации современной бюджетной системы Российской Федерации» представлены обзор классических исследований в сфере теории общественных финансов, методологические основы организации бюджетной системы РФ и научный анализ основных направлений современной бюджетной реформы. Обосновано несовершенство действующей системы межбюджетных отношений, которая ограничивает самостоятельность субъектов РФ и органов местного самоуправления в реализации собственной бюджетной политики, и, соответственно, является одной из причин замедления реформ. Выявлены основные проблемы внедрения новых механизмов в систему бюджетного планирования на субнациональном уровне. Обосновано, что это требует разработки адекватной нормативно-правовой и методической базы, включающей модель и концепцию ее внедрения в субъекте РФ с учетом его региональных особенностей.

Во второй главе «Региональные особенности и направления реформирования бюджетной системы Республики Саха (Якутия)» представлен анализ региональных особенностей бюджетной системы РС (Я), обоснованы основные проблемы, стоящие на современном этапе. Определены основные тенденции, которые набирают силу вследствие как кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений в РФ в целом, так и региональными особенностями экономики и бюджетной системы республики. Обоснована Концепция реформирования бюджетной системы РС (Я) и ее составляющая - политика управления бюджетными расходами.

В третьей главе «Проблемы перехода бюджетной системы субъекта РФ на бюджетирование, ориентированное на результат» представлены новые подходы по совершенствованию системы бюджетирования, применяемой в практике федеральных служб в отношении их территориальных подразделений. Обоснованы механизмы и направления совершенствования использования в бюджетном процессе субъектов РФ методов программно-целевого бюджетирования, необходимость формирования системы внутренней диагностики эффективности бюджетной политики, представлена система принятия решений на основе полученных результатов.

В четвертой главе «Внедрение нормативно-подушевого финансирования в бюджетную систему Республики Саха (Якутия)» представлен анализ использования нормативного метода в системе бюджетного планирования субъекта РФ. Обоснованы новые методологические подходы по внедрению нормативно-подушевого финансирования в систему бюджетного планирования на субнациональном уровне. В том числе представлены: новая структура финансовых нормативов и стандартов на оказание бюджетных услуг, подходы к определению Перечня бюджетных услуг, по которым производится учет потребности в их предоставлении, механизмы оценки соответствия качества бюджетных услуг принятым стандартам. Представлен комплекс методик по расчету финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг, включающих механизмы мягкой адаптации при переходе к нормативно-подушевому финансированию. Также определен способ адаптации предлагаемых методов расчета финансовых нормативов к условиям и требованиям, возникающим при переходе отраслей социальной сферы субъектов РФ на отраслевые системы оплаты труда.

В пятой главе «Направления совершенствования системы планирования и исполнения бюджета субъекта РФ» представлены предложения по совершенствованию системы бюджетного планирования и казначейской системы исполнения бюджета РС (Я), методически новые, нацеленные на стимулирование рынка услуг конкурентные механизмы распределения бюджетных ассигнований на осуществление расходных полномочий в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Представлены методы совершенствования организации системы межбюджетных отношений в субъекте РФ на основе уточнения расходных полномочий уровней управления и формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между ними.

2. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Существенные различия в практике управления финансами между различными субъектами РФ приводят к необходимости выработки индивидуального подхода к разработке программ повышения качества управления финансами в конкретном регионе. При внедрении новых механизмов бюджетного планирования на субнациональном уровне обязательным условием является разработка адекватной нормативно-методической базы, включающей модель и концепцию ее внедрения.

Обоснована Концепция реформирования бюджетной системы РС (Я) и ее составляющая - политика управления бюджетными расходами. Разработанная автором политика согласована с нормативно-правовыми документами Правительства РФ, а также учитывает региональные особенности бюджетной системы республики, основные проблемы и тенденции ее развития на перспективу. Определена цель, нормативно-правовая база и организационная основа, обоснованы методологические направления политики управления бюджетными расходами.

По мнению диссертанта, положения БОР являются только составной частью политики управления бюджетными расходами, которая в свою очередь с учетом структуры бюджетных расходов: текущие, инвестиции, расходы на управление государственным долгом, также взаимосвязана с другими направлениями бюджетной политики - межбюджетными отношениями, инвестиционной политикой и политикой управления государственным долгом.

Целью политики управления бюджетными расходами РС (Я) на среднесрочный период является формирование и внедрение прозрачных и эффективных механизмов планирования и управления бюджетными обязательствами в условиях перехода от затратного принципа их формирования на принципы результативности.

Политика управления бюджетными расходами должна включать также 2 взаимосвязанных блока: нормативно-правовой и методический. Они в комплексе сформируют основу организации бюджетного процесса и реализации собственной, адекватной региональным особенностям бюджетной политики в современных условиях. Схема представлена на рис. 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Предлагается структурировать политику управления бюджетными расходами по следующим направлениям:

1. Совершенствование системы бюджетного планирования в целях решения проблемы неопределенности в бюджетном процессе за счет внедрения новых методологических подходов:

1.1. Механизмы нормативно-подушевого финансирования. Внедрение комплекса методик по расчету стоимости бюджетных услуг с учетом демографического прогноза контингентов бюджетных услуг позволит определить параметры оптимизации текущих бюджетных расходов в субъекте РФ на финансирование отраслей социальной сферы, что в свою очередь позволит сформировать базу для разработки среднесрочного финансового плана в части планирования расходов.

1.2. Совершенствование действующих механизмов бюджетного выравнивания.

2. Формирование системы управления государственными и муниципальными бюджетными услугами включает:

- формирование Перечня бюджетных услуг, по которым производится учет потребностей в их предоставлении;

- разработка и внедрение в практику бюджетного планирования системы стандартов качества бюджетных услуг;

- внедрение системы мониторинга качества бюджетных услуг;

- внедрение формализованного порядка формирования государственных и муниципальных заказов, предусматривающего внедрение конкурентных механизмов формирования заданий на оказание бюджетных услуг, а также финансового обеспечения и контроля над выполнением государственных и муниципальных заданий, стимулирование локальных рынков бюджетных услуг;

- уточнение объемов расходных полномочий по уровням бюджетной системы в субъекте РФ на основе внедрения «протоколов ответственности» в систему бюджетных полномочий, передачи на «аутсорсинг» бюджетных услуг.

3. Внедрение механизмов и инструментов системы бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе:

3.1. Внедрение в бюджетный процесс Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

3.2. Внедрение инструментов БОР на уровне СБП - органов местного самоуправления (муниципальные районы и городские округа, поселения).

3.3. Совершенствование системы отчетности и контроля исполнения бюджетов.

3.4. Расширение сферы применения и качества инструментов программно-целевого методов бюджетного планирования за счет:

- совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ, активного внедрения ведомственных целевых программ в систему планирования текущих и иных расходов СБП;

- распределения части бюджета принимаемых обязательств по результатам действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ на конкурсной основе;

- расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

4. Совершенствование бюджетного планирования и системы исполнения бюджета. Приоритетными направлениями данного блока являются:

- совершенствование структуры управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение оперативности в финансировании расходов бюджета;

- обеспечение эффективного контроля над целевым использованием бюджетных средств.

5. Совершенствование форм и методов государственного участия в экономике путем пересмотра принципов и методов инвестиционной политики, внедрение новых критериев в отношении бюджетных расходов, не текущего характера.

2. В рамках поэтапного внедрения системы БОР необходима не только межведомственная координация, но и выстраивание вертикальных взаимосвязей органов государственного управления и местного самоуправления по проблемам, относящимся к смежным полномочиям, внедрение «протоколов ответственности» в систему бюджетных полномочий, как предпосылки формирования вертикальных и горизонтальных обменов бюджетными услугами между уровнями управления.

В целях повышения эффективности деятельности федеральных ведомств с развитой сетью в субъектах РФ автором обосновано:

применение новых методов бюджетирования, в том числе использование индексов бюджетных расходов, применяемых в методиках выравнивания разного уровня, в совокупности для определения стоимости бюджетных услуг;

использование современных информационных систем, как инструментов мониторинга эффективности бюджетных расходов не только собственно федеральных служб, но и органов государственной власти и муниципалитетов субъекта РФ смежной компетенции, что позволяет формировать согласованные целевые показатели деятельности и тем самым, в перспективе обеспечить повышение результативности и эффективности бюджетных расходов.

В результате исследования выявлено, что механизм формирования «протоколов ответственности» (разграничения полномочий) различных федеральных служб и уровней управления, оказывающих бюджетные услуги, в субъекте РФ должен включать:

1. Координацию стратегических целей и тактических задач органов государственного управления и местного самоуправления субъекта РФ с целевыми установками соответствующих территориальных управлений федеральных служб в данном регионе на основе использования единой информационной базы данных (информационного мониторинга).

2. Формирование систематизированных перечней прямых и косвенных бюджетных услуг, оказываемых различными уровнями управления, с четким закреплением границ ответственности. На основе анализа перечней следует определить услуги, которые фактически не имеют центров ответственности, и принимать решения по их перераспределению или формированию подобных центров;

3. Отработку соответствия стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых различными уровнями управления, по смежным полномочиям, например, в сфере здравоохранения, безопасности, охраны природы и т.д.;

4. На основе формирования закрепленных «зон ответственности» (полномочий) установление комплекса связей предоставляемых услуг, центров ответственности за их выполнение и отношений зависимости между ними. Формирование «протоколов ответственности» на основе принятия межведомственных нормативно-правовых актов (например, в формате многостороннего среднесрочного договора, межведомственных инструкций) по текущей деятельности и ситуациям, имеющим форс-мажорный характер. В данных актах должны быть отражены подробные мероприятия, как по текущей работе, так и по преодолению чрезвычайных ситуаций с разграничением сферы компетенций различных служб, сроков, порядка и направлений работы;

5. На основе разграничения зон ответственности формируется единая система независимого мониторинга оценки эффективности услуг в общественном секторе субъекта РФ. Оценка процесса производства и предоставления бюджетных услуг позволит установить эффективность деятельности субъекта управления с учетом отношений подчиненности и зависимости;

6. На основе анализа показателей мониторинга возможно принятие решений о перераспределении или аутсорсинге бюджетных услуг между различными уровнями управления (возможно, с передачей финансирования на основе срочных договоров).

Эти мероприятия и механизмы, нацеленные на межведомственную координацию работы, позволят существенно поднять уровень эффективности общественных финансов в субъекте РФ, в том числе на основе установления общих целевых установок и тактических задач, оптимизации штатной численности и бюджетной сети органов управления. Принципиально важным является использование единой системы информационного мониторинга. В ходе практической отработки схем взаимодействия и «зон ответственности» необходимо также провести сопоставление ведомственной и функциональной структуры органов управления в субъекте РФ с сопоставлением и анализом их трудовых, материальных и информационных ресурсов.

3. Обосновано, что успех современной бюджетной реформы зависит не только от степени жесткости ограничений вышестоящих органов управления, которые осуществляют внешний мониторинг бюджетных систем субъектов РФ, но и от эффективности форм общественного контроля.

В диссертации обоснована необходимость и разработана система внутреннего мониторинга осуществляемой в субъекте РФ бюджетной политики, предусматривающей формирование блока независимого внешнего мониторинга СБП с присоединением к ней блоков контроля уполномоченных органов управления и самоконтроля СБП (рис. 2.). Определены цели, задачи, объекты, институты, разработан инструментарий и индикаторы мониторинга. Представлена концептуально новая система принятия решений на основе полученных результатов, предусматривающая формирование системы стимулов.

Обосновано, что целью мониторинга является повышение эффективности бюджетной политики, осуществляемой ответственными органами государственного управления и местного самоуправления в субъекте РФ.

Рис. 2. Система мониторинга эффективности бюджетной политики в субъекте РФ*

Объектом мониторинга является система управления бюджетным процессом СБП на уровне главных распорядителей бюджетных средств - отраслевых министерств и администраций органов местного самоуправления.

Система мониторинга эффективности бюджетной политики в субъектах РФ должна строиться на основе системы показателей и формализованных методов учета достижения поставленных целей и задач. Она позволяет отслеживать динамику показателей и получать объективную информацию об эффективности бюджетных расходов и деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, качестве реализации ДРОНД и ВЦП и на ее основе принимать решения об объемах и направлениях финансирования СБП, структуре их функциональных обязанностей, области ответственности.

4. Разработан комплекс методик определения финансовых нормативов на оказание бюджетных услуг на уровне субъекта РФ. Он принципиально отличается тем, что в нем исходным параметрами для определения стоимости бюджетной услуги является единица контингента бюджетной услуги.

Используемые в настоящее время подходы в системе бюджетного планирования субъектов РФ несовершенны ввиду того, что:

финансовые нормативы пока слабо взаимосвязаны с системой межбюджетных отношений;

имеющиеся стандарты на оказание бюджетных услуг не позволяют принимать решения об их качестве;

попытки расчета норматива по всему спектру оказываемых бюджетных услуг на уровне субъекта РФ дают большой разброс оценок;

в структуре финансового норматива, как правило, четко не выделены различные группы затрат;

зачастую отсутствуют механизмы мягкой адаптации при переходе на нормативно-подушевое финансирование.

Предложена новая структура формирования модельного стандарта бюджетной услуги и финансового норматива, включающего два вида постоянных и два вида переменных затрат (рис. 3.).

Предлагаемые методы расчета финансовых нормативов предусматривают использование механизмов мягкой адаптации, также разработаны рекомендации по их внедрению с учетом региональных особенностей в других субъектах



РФ. Разработан способ адаптации предлагаемых методик расчета финансовых нормативов к условиям и требованиям новых отраслевых систем оплаты труда.

В результате исследования обосновано, что при расчете расходов на оплату труда на одну единицу бюджетной услуги в их состав должны включаться все расходы данного вида. В том числе расходы на оплату труда вспомогательного и обслуживающего персонала, которые в ряде других методик выносятся в состав накладных расходов или материальных затрат на содержание социальной инфраструктуры. Разработана экономическая модель учета потребностей в предоставлении и оценке качества бюджетных услуг. Представлены подходы по разработке Перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, и, соответственно, целесообразно разрабатывать систему финансовых нормативов, являющихся базой бюджетного планирования.

В диссертации разработаны методы расчета нормативов финансирования услуги на уровне первичной медико-санитарной помощи:

1. Формула расчета норматива по предоставлению бюджетных услуг по видам медицинской помощи на 1 единицу i -й бюджетной услуги:

, где: (1)

F_i - стоимость 1 единицы i - й бюджетной услуги,

- ФОТ на 1 ед. бюджетной услуги;

- материальные затраты на 1 ед. бюджетной услуги;

- коэффициент на дисперсность населения.

2. Расчет ФОТ на 1 ед. бюджетной услуги:

,

где: (2)

- средняя ставка основного персонала (врача) (13,5 разряд ЕТС);

- коэффициент отношения надтарифного ФОТ к тарифному ФОТ врачей;

- коэффициент отношения стимулирующего ФОТ к тарифному ФОТ;

- коэффициент корректировки ФОТ врачей на ФОТ СМПП;

- коэффициент корректировки ФОТ врачей на ФОТ АУП и вспомогательного персонала;

- коэффициент отношения надтарифного ФОТ к тарифному ФОТ среднего медперсонала и АУП и младшего медицинского и вспомогательного персонала;

- коэффициент отношения численности врачей параклиники к численности врачей стационаров и поликлиники;

-северный коэффициент на ЗП (2,5 или 2,8) в зависимости от территории;

- натуральный норматив нагрузки врача в рабочий день (смену);

1,262 - коэффициент отчислений по единому социальному налогу;

12 - количество месяцев в году;

- количество рабочих дней врачей i - ой услуги в год.

Натуральный норматив нагрузки врача в рабочий день (смену) для амбулаторно-поликлинической и скорой помощи:

, где: (3)

бюджетный россия реформирование

- продолжительность рабочего дня, смены (мин);

- время оказания услуги по клинико-эпидемиологическим стандартам (мин).

2. Коэффициент на дисперсность населения рассчитывается следующим образом:

, где: (4)

- численность населения l-го МР и ГО, проживающего в населенных пунктах с населением менее 1500 человек;

- численность населения l- го МР и ГО.

Для стационарной, стационарно-замещающей и скорой помощи равен 1.

3. Расчет расходов на материальные затраты на 1 ед. бюджетной услуги производится с учетом стоимостных различий по МР и ГО по основным видам расходов:

(5)

(6), где:

л_l - коэффициенты, отражающие стоимостные различия МР и ГО по профильным видам товаров (медикаменты, питание, мягкий инвентарь) в соответствии с данными мониторинга.

4. Определение плана-задания по ЛПУ (уровень центральных районных больниц) по l -му МР и ГО РС (Я) по i- му виду бюджетных услуг:

, где: (9)

- объем бюджетных услуг в натуральных показателях;

- норматив на оказание i - ой бюджетной услуги в зависимости от клинического уровня;

- коэффициент количественного потребления бюджетных услуг в зависимости от возрастной структуры в МР и ГО относительно средне республиканского уровня;

- коэффициент количественного потребления бюджетных услуг в зависимости от возрастной структуры РС (Я) относительно средне российского уровня;

- коэффициенты, на доступность бюджетных услуг в l-м МР и ГО;

- объем i -х услуг в натуральном выражении, передаваемых l - м МР и ГО на уровень республиканских ЛПУ и ЛПУ других форм собственности, согласно многосторонним договорам на планируемый период.

5. Расчет коэффициента количественного потребления бюджетных услуг в зависимости от возрастной структуры населения рассчитывается на 2 уровнях: возрастной структуры населения РС (Я) относительно возрастной структуры населения РФ, возрастной структуры l -го МР и ГО относительно возрастной структуры РС (Я). Для скорой медицинской помощи значения возрастных коэффициентов принимаются равными 1.

6. Расчет коэффициента на доступность бюджетных услуг для круглосуточной стационарной помощи (для иных видов медицинской помощи коэффициент на доступность принимается равным 1):

, где: (17)

- количество койко-дней в соответствии с плановыми мощностями круглосуточного коечного фонда в l -м МР и ГО.

- количество койко-дней в l -м МР и ГО в соответствии со среднероссийским нормативом на мощность круглосуточного коечного фонда.

7. Расчет бюджета l -го ЛПУ (на уровне центральных улусных и районных больниц) производится в соответствии с планом-заданием по следующей формуле:

(18)

8. На период перехода на нормативное финансирование используются адаптационные коэффициенты. Итоговый расчет бюджета l -го ЛПУ на следующий финансовый год производится по формуле:

, где: (19)

К_адапт - адаптационные коэффициенты, ежегодно устанавливаемые l-му ЛПУ на период перехода на нормативное финансирование (5 лет).

.(20).

5. Обосновано, что изменение принципов, методов и процедур бюджетного планирования должно сопровождаться адекватными изменениями в системе казначейского исполнения консолидированного бюджета субъекта РФ.

На основе анализа выявлены недостатки действующей казначейской системы в РС (Я) и разработаны направления ее совершенствования включающие: систему организации, нормативно-правовую базу, уточнение реестров расходных обязательств СБП, разграничение функций с финансовыми службами муниципалитетов и федеральным казначейством.

Предложены новые концептуальные схемы организации системы бюджетного планирования на уровне субъекта РФ при переходе на нормативно-подушевое финансирование и среднесрочное финансовое планирование, также обоснованы механизмы использования в бюджетном процессе методов программно-целевого бюджетирования, разработан алгоритм внедрения ведомственных целевых программ.

6. Переход на новую систему бюджетного планирования требует разработки и внедрения принципиально новых, формализованных методов формирования и финансового обеспечения выполнения государственных и муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг.

Разработаны этапы формирования заданий, предусматривающие проведение количественной и качественной оценки потребностей контингентов бюджетных услуг на основе долгосрочного демографического прогноза их динамики и социологических исследований. В отличие от принятых подходов, когда при планировании расходных обязательств на следующий год применяются данные по численности контингентов за предыдущий год, использование прогноза позволяет выявить локальные дефициты и избыточные мощности по предоставлению услуг на перспективу. Это позволяет прогнозировать объемы заданий, которые распределяются среди организаций иной формы собственности, а также определять параметры оптимизации бюджетной сети.

В ходе исследования обосновано, что порядок формирования и финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий должен предусматривать объективную необходимость становления и развития локальных конкурентных рынков бюджетных услуг. Формирование заданий в соответствии с требованиями современной реформы должно быть одним из основных инструментов бюджетной политики органов государственного управления и местного самоуправления. Для этого, руководствуясь как нормативными требованиями к организации бюджетного процесса, так и современными подходами к бюджетному планированию, необходимо увязать задачу формирования заданий с методиками расчета финансовых нормативов бюджетных услуг, требованиями среднесрочного бюджетного планирования, мощностью действующей бюджетной сети и оценкой реальных потребностей контингентов бюджетных услуг.

...