Теория, методология и направления бюджетной децентрализации
Комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации в России. Практические рекомендации по модернизации системы управления общественными финансами с целью повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.
| Рубрика | Финансы, деньги и налоги |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.02.2018 |
| Размер файла | 304,6 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
На правах рукописи
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Теория, методология и направления бюджетной децентрализации
Специальности: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит,
08.00.01 - экономическая теория
Ларина Светлана Евгеньевна
Москва - 2010
Диссертация выполнена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации".
Научный консультант:
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич.
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Ишина Ирина Валерьевна,
доктор экономических наук, профессор Кадомцева Светлана Владимировна,
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН Павлов Вячеслав Иванович.
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации".
Защита состоится "18" мая 2010 года в 14 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в РАГС по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского 84, корпус 1, ауд. № 2228.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.
Автореферат разослан "16" апреля 2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета В.М. Яковлев.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Тенденции развития национальных бюджетных систем в современных условиях связаны с нахождением баланса в распределении и управлении бюджетными ресурсами между различными уровнями публичной власти. Это выражается в усилении процесса децентрализации государственного управления и становлении действенного института местного самоуправления, совершенствовании механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в рамках единой бюджетной системы страны, разработке стимулов к эффективной и ответственной деятельности территориальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере, оптимизации бюджетного процесса на всех уровнях управления общественными финансами.
Финансовая координация и взаимодействие между уровнями государственной власти должны дополняться комплексным исследованием перспектив развития бюджетов муниципальных образований, органы управления которыми призваны реализовывать предпочтения граждан в локальных общественных благах, иметь ресурсы для эффективного их производства. Это обусловливает необходимость разработки теоретических моделей и практических рекомендаций по развитию государственных и муниципальных финансов, базирующейся на обоснованной бюджетной децентрализации, имеющей в своем основании принципы и механизмы разграничения обязанностей по предоставлению общественных благ и их финансового обеспечения, стимулируя ответственное управление бюджетными доходами и расходами, способствуя укреплению организационно-управленческого, социально-экономического, бюджетного потенциала территорий в целях наиболее полного, эффективного и результативного удовлетворения общественных потребностей.
В ходе реформирования межбюджетных отношений и местного самоуправления в России появилась система муниципальных бюджетов, достигнут определенный прогресс в методах их регулирования, сформированы рамочные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере. Однако складывающаяся организация бюджетных взаимосвязей, рост дифференциации социально-экономического положения территорий, постоянное перераспределение расходных полномочий, слабость финансовой базы муниципального развития, - все это приводит к снижению бюджетной автономии муниципалитетов, воспроизводя пассивную позицию местных администраций в управлении муниципальными финансами и инертность, экстенсивное потребление располагаемых ресурсов. Стимулирующие механизмы, несмотря на то, что их необходимость постоянно подчеркивается в правительственных документах См., напр.: Распоряжение Правительства РФ от 3.04.2006 г. № 467-р "Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах"; Распоряжение Правительства РФ от 8.08.2009 г. № 1123-р "Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года"., остаются слабо выраженными и сводятся к ужесточению требований по формальным правилам управления территориальными финансами, зафиксированным бюджетным законодательством.
Проблемы межбюджетных отношений и формирования местных бюджетов обостряются в условиях финансового кризиса, который выявил, помимо прочего, ограниченные возможности региональных и муниципальных властей в проведении инициативной антикризисной бюджетной политики См.: Николаев И.А., Марченко Т.Е., Титова М.В. Кулиш Ю.А. Российские регионы в борьбе с кризисом (аналитический доклад). // Бюджет. - 2009. - июнь. - С. 92-93., и еще раз продемонстрировал ведущую роль федерального центра в бюджетном процессе на территориальном уровне.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием теоретических и практических проблем, присущих бюджетной системе в целом, так и функционированию органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в России, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов развития бюджетной децентрализации. Актуальной научной проблемой, имеющей важное народнохозяйственное финансово-экономическое и институциональное значение, является комплексное исследование современного состояния региональных и местных бюджетов России, их роли в системе управления общественными финансами, выявление факторов и механизмов, обеспечивающих реализацию потенциала бюджетной децентрализации и реформирование на этой основе общественного сектора экономики.
Степень разработанности темы. Исследование проблем бюджетной децентрализации многопланово, и представлено в трудах зарубежных и отечественных специалистов с различных позиций и с разными акцентами.
Так, в работах С.Б. Авдашевой, А.А. Аузана, Д. Кеттла, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко и др. с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы децентрализации государственного управления, прежде всего, с точки зрения необходимости повышения эффективности в реализации функций государства по предоставлению публичных благ и услуг. На основе теории общественного сектора разрабатываются варианты оптимизации производства общественных благ, в том числе с выделением локальных общественных благ и обоснованием их децентрализованного предоставления. В частности, такие модели рассмотрены в трудах Э.Б. Аткинсона, Г.А. Ахинова, Дж. Бьюкенена, Е.Н. Жильцова, В.С. Занадворова, М. Олсона, У. Оутса, П. Самуэльсона, Дж. Э. Стиглица, Ч. Тибу, Л.И. Якобсона и др.
Особое значение вопросы бюджетной децентрализации приобретают в контексте развития бюджетного федерализма. Здесь следует выделить работы А.В. Белова, Д. Брюммерхоффа, Т.В. Грицюк, Т.А. Голиковой, Н.Б. Ермасовой, А.Г. Игудина, С.В. Кадомцевой, В.В. Климанова, Г.В. Курлянской, В.Н. Лексина, Р. Масгрейва, И.Д. Мацкуляка, И.Н. Мысляевой, А.М. Лаврова, Ю.И. Любимцева, Н.И. Ляховой, М. Олсона, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко, В.Б. Христенко, А. Шаха, А.Н. Швецова, Р.Д. Эбела, М.Н. Яндиева и др. В исследованиях этих авторов раскрывается проблематика принятия управленческих решений через анализ системы межбюджетных отношений и эффективности межбюджетных трансфертов как направления развития бюджетного федерализма.
Изучению специфики муниципальных финансов в современных условиях посвящен ряд исследований, проведенных такими экономистами, как Т.Н. Богатырева, Л.Л. Игонина, С.А. Карчевская, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, Л.Г. Рагозина, О.В. Савранская, И.В. Стародубровская, Э. Слэк, С.Г. Ходасевич, Х. Циммерманн, А.В. Чернявский, А.Н. Швецов, Г.И. Юрьева и др. В работах этих авторов представлены методологические и методические подходы к укреплению ресурсной базы органов местного самоуправления, модели их взаимодействия с государственными структурами по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг, рассматриваются финансовые и организационные аспекты муниципальной реформы, обосновывается важность фискальной автономии местных органов власти.
Отдельные вопросы совершенствования бюджетной политики и бюджетного процесса на основе результативного бюджетирования, включая территориальный уровень управления общественными финансами, обсуждаются в трудах М.П. Афанасьева, П. Брука, Ю.М. Воронина, В.С. Ефимовой, В.В. Климанова, А.М. Лаврова, А.В. Осташкова, М.П. Придачука, М.В. Романовского, И.В. Стародубровской, А.В. Улюкаева и др.
Характер проблем формирования территориальных бюджетов и необходимость модернизации управления общественными финансами обусловливает значительный интерес научного сообщества к механизмам развития взаимоотношений бюджетов разных уровней, о чем также свидетельствуют материалы научно-практических конференций, семинаров и круглых столов. См., напр.: Материалы международной конференции по бюджетной децентрализации. - М.: Институт экономики города, 2003. // www.urbaneconomics.ru; Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики, Москва, 18-21 апреля 2006 г. - М.: Центр фискальной политики, 2006. // www.fpcenter.ru; Итоговый семинар Проекта "Совершенствование управления государственными расходами", Москва, 13-15 декабря 2006 г. - М.: Центр исследования бюджетных технологий, 2007. // www.rt-centre.ru; Стенограмма круглого стола "Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы" от 23 июня 2008 г. - М.: Центр стратегических разработок, 2008 г. // www.csr.ru.
Однако, важнейшие вопросы специфики функционирования органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) услуг и ее влияния на механизмы их финансового обеспечения, формирования эффективных схем регулирования бюджетных и межбюджетных взаимосвязей с целью развития потенциала территориальных бюджетов, систематизации противоречий бюджетной системы, которые обусловлены как собственно бюджетной децентрализацией, так и особенностями национальных подходов в ее осуществлении, и которые обостряются в условиях финансовой и экономической нестабильности, - эти вопросы вызывают необходимость их глубокой и всесторонней теоретической проработки.
Требует нового научного осмысления экономическое обоснование функционирования общественных финансов и система управления ими, которое в свете реалий развития современных бюджетных систем и бюджетного процесса должно учитывать стратегические ориентиры в реализации бюджетной децентрализации, совокупность факторов, определяющих возможности саморазвития территориальных административных образований, обоснованность инструментария межбюджетного регулирования, формирующего характер бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне.
Отсюда вытекает рабочая гипотеза исследования, которая заключается в предположении, что теоретико-методологическое обоснование бюджетной децентрализации как содержательной составляющей построения многоуровневой бюджетной системы, формирует научную базу для разработки механизмов регулирования, координации и взаимодействия органов публичной власти в управлении бюджетными ресурсами с целью самообеспечения и саморазвития территорий с учетом сложившегося социально-экономического положения субъектов федерации и муниципальных образований.
В диссертационном исследовании предпринята попытка осуществить комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации, а также выработать практические рекомендации по модернизации системы управления общественными финансами с целью сбалансированного функционирования государственного (муниципального) сектора, повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.
Актуальность и недостаточная разработанность указанных вопросов определили выбор темы исследования. Она отражает один из важнейших аспектов научных исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, повышение качества управления территориальными финансами.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач теоретического и прикладного характера:
- определить содержание и роль бюджетной децентрализации в системе экономических, организационных и финансовых отношений, ее влияние на развитие бюджетной системы государства и управление бюджетными ресурсами;
- раскрыть теоретические основы типологии моделей бюджетной децентрализации, концептуальные позиции по их структурированию, развитию механизмов и направлений реализации;
- конкретизировать методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации;
- выделить общие тенденции бюджетной децентрализации и специфику деятельности органов власти субнационального уровня в бюджетных системах федеративного и унитарного устройства;
- выявить системные противоречия бюджетной децентрализации в Российской Федерации;
- дать оценку особенностям развития института самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, трансформации финансовых основ местного самоуправления в России;
- обосновать перспективные направления роста доходов территориальных бюджетов и меры по обеспечению эффективности их расходов в современных условиях;
- разработать модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований;
- сформулировать методологические и методические положения по разработке антикризисного бюджета субъекта РФ и муниципального образования;
- оценить действующую систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и разработать предложения по ее совершенствованию.
Объектом исследования является региональные и местные бюджеты, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по их формированию в децентрализованных бюджетных системах.
Предметом исследования является финансово-экономические отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в процессе бюджетной децентрализации на современном этапе модернизации бюджетной системы России.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальностям 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, и 08.00.01 - экономическая теория.
По специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.2 "Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков", п. 2.3 "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике", п. 2.5 "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования".
По специальности 08.00.01 - экономическая теория: п. 1.1 "Политическая экономия", п. 4.4 "Принципы и методы экономико-теоретических исследований".
Теоретическую базу диссертации составили положения теории общественного сектора, неоинституциональной экономики, государственного и муниципального управления, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, разработки специалистов по различным направлениям организации отношений между органами публичной власти в многоуровневых бюджетных системах, развитию бюджетной политики и реформированию бюджетного процесса.
В качестве методологической основы исследования использовались общенаучные принципы системного и диалектического подходов, методы структурно-функционального анализа, формализации и обобщения логических зависимостей, сравнения, аналогии, экстраполяции тенденций, экспертных оценок.
Информационной базой для теоретических обобщений и выводов послужили официальные материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики; нормативные правовые документы представительных и исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровня; обзорные, аналитические и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам бюджетной децентрализации, развитию местных бюджетов, совершенствованию межбюджетных отношений, опубликованные в специальной периодической печати и сети Интернет.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в комплексном теоретико-методологическом обосновании бюджетной децентрализации, формирующей более эффективную систему регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей ответственное управление бюджетными ресурсами на региональном и муниципальном уровнях, повышающей устойчивость бюджетного процесса в России. В ней раскрыты научные проблемы формирования региональных и местных бюджетов, территориального управления финансовыми ресурсами в децентрализованных бюджетных системах, обоснованы направления реализации потенциала бюджетной децентрализации; предложено решение как фундаментальных теоретических, так и практических задач развития бюджетной децентрализации с целью повышения социально-экономической устойчивости и стимулирования территорий к саморазвитию.
Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:
1. Обоснована бюджетная децентрализация как балансирующая и динамичная система, трансформирующая бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; направления её развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых для каждой страны конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их полномочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
2. Введена в научный оборот расширенная типология моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены типы моделей бюджетной децентрализации (формальные, административные и комбинированные); раскрыты их характерные признаки в реализации элементов моделей, масштабах процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации, наличии преимуществ и недостатков. Установлено, что значимость модели бюджетной децентрализации определяется достижением равновесия между централизацией и децентрализацией, распределением полномочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
3. Аргументировано, что важнейшим элементом бюджетной децентрализации являются регулятивные механизмы, целевые установки которых варьируются от недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне. Определен методологический подход к их разработке, сочетающий базовые принципы обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации, который предусматривает формирование дополнительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления территориальными финансами при изменении социально-экономических условий (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
4. Обосновано, что соотношение между системой бюджетных ограничений и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; дополнительные и жесткие бюджетные ограничения должны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами. При этом бюджетная децентрализация ориентирует на повышение качества управления общественными финансами, способствует реализации программ предоставления общественных услуг с учетом территориальной специфики, стимулирует развитие инициативы региональных и муниципальных властей в общественном секторе, формируют механизмы ответственности за проводимую бюджетную политику (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
5. Определены методологические позиции по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, исходя из относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах. Обосновано, что необходимость антикризисного бюджета возникает в результате как низкой эффективности управления региональными (муниципальными) финансами, так и цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности и усилению ответственности в политике управления государственным (муниципальным) имуществом и бюджетными расходами с использованием инструментария их корректировки и методов результативного бюджетирования на основе строгой приоритезации расходов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
6. Разработана модель и алгоритм инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование, которые ориентированы на оптимизацию бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Предлагаемое методическое обеспечение инвестиционного софинансирования муниципальных образований направлено не только на развитие социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование местных органов к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирования системы ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
7. Предложена модель мониторинга и оценки качества управления муниципальными ресурсами, включающая индикаторы и алгоритм выработки оценочных результатов по двум взаимосвязанным подсистемам сбора информации: оперативной - оценка финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и резюмирующей - оценка обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами и влиянию этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета. Результаты данного мониторинга и оценки призваны повысить качество взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, способствовать формированию системы превентивных мер в условиях кризисных ситуаций, выявлять тенденции в качестве работы местных органов власти по управлению бюджетными средствами, изменения финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, в подготовке программ социально-экономического развития и инвестиционных проектов, предоставления государственных гарантий по обязательствам муниципального образования и т.д. (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Наиболее значимые научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.01 - экономическая теория состоят в следующем:
8. Уточнен категориальный аппарат методологии исследования бюджетной децентрализации, позволяющий рассматривать её в общетеоретическом аспекте и во взаимосвязи с состоянием национальной экономики, бюджетной системы, межбюджетного регулирования. Предложено авторское определение содержания понятий "бюджетная децентрализация", "модель бюджетной децентрализации", "регулятивные механизмы бюджетной децентрализации", "антикризисный бюджет субъекта федерации и муниципального образования" (пункт 4.4 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
9. Раскрыт характер влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и местными бюджетами, выражающийся в формировании новых тенденций управленческих процессов на основе результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе. Конкретизированы методологические принципы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации и выделены критерии эффективности управления территориальными финансами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
10. Выявлены системные противоречия бюджетной децентрализации в России по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Аргументирован вывод, что в России, несмотря на реформирование данных сфер, остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики её реализации, и доказана необходимость использования в таких условиях дополнительных административных ресурсов и механизмов для поддержания сложившегося соотношения "зон ответственности" в управлении бюджетными ресурсами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают экономическую теорию общественных финансов, инструментарий их функционирования в условиях бюджетной децентрализации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая система обобщенного объяснения бюджетной децентрализации и её частных проявлений на основе оптимизации процессов централизации и децентрализации в управлении бюджетными ресурсами позволяет обосновать перспективные направления и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в многоуровневых бюджетных системах, способствующие развитию общественного сектора экономики. Полученные теоретические результаты расширяют возможности проведения научных исследований по проблемам развития бюджетной системы в целом, ее регионального и муниципального уровней в направлении совершенствования бюджетной политики, межбюджетных отношений и управления бюджетным процессом.
Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию потенциала бюджетной децентрализации с учетом национальной специфики функционирования местного самоуправления, повышение качества управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, развитие институционального обеспечения данного процесса, совершенствование финансовых взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации в целях социально-экономического развития страны и её территорий.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформированный аналитический и методический аппарат может быть использован для повышения эффективности общественного сектора страны, работы органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере, совершенствования инструментария межбюджетного регулирования.
Материалы работы могут найти практическое применение в учебном процессе при изучении дисциплин "Государственные и муниципальные финансы", "Бюджетный процесс в Российской Федерации", "Экономика и финансы общественного сектора", "Экономическая теория государственных (муниципальных) финансов"; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по различным аспектам бюджетной децентрализации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период с 2006 по 2009 годы, в том числе: на международном форуме "Муниципальное развитие: европейский опыт и российская практика" (Калуга, 2007); второй, третьей и четвертой научно-практических конференциях "Современная экономическая теория и реформирование экономики России" (РУДН, 2006, 2007, 2008); круглых столах "Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России" (РАГС, 2008), "Современные проблемы управления государственными и муниципальными финансами" (ФГОУ ВПО "Финансовая академия при Правительстве РФ", 2009), "Эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на государственное управление: региональный аспект" (Счетная палата РФ, 2009), "Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса" (РАГС, 2009).
Теоретические и методологические положения диссертационного исследования используются при проведении учебных занятий по дисциплинам специальности "Государственные и муниципальные финансы", курсов повышения квалификации и переподготовки специалистов и руководителей различных ведомств, исполнительных органов власти субъектов России, руководителей и специалистов органов государственного и муниципального управления.
Основные положения диссертации опубликованы 24 работах общим объемом свыше 50 п.л., в т.ч. в монографиях: Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. - М.: Наука, 2009. (15 п.л.); Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы. - М.: Изд-во РАГС, 2008. (7,8 п.л.); Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. - М.: Экономика, 2007. (7,7 п.л.); Ларина С. Е., Макаренко А.А. Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. - М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2006. (13,5 п.л.) и 8 статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и состоит из введения, 3 разделов, 14 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последовательности:
Введение
Раздел I. Теория и методология бюджетной децентрализации
Глава 1. Развитие теоретических концепций по вопросам бюджетной децентрализации
Глава 2. Бюджетная децентрализация как объект исследования
Глава 3. Модели и направления бюджетной децентрализации
Глава 4. Влияние бюджетной децентрализации на управление территориальными финансами: методологические основы
Глава 5. Общее и особенное в развитии бюджетной децентрализации
Раздел II. Системные противоречия бюджетной децентрализации в России
Глава 6. Взаимосвязь развития межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации в Российской Федерации
Глава 7. Трансформация финансовых основ местного самоуправления в России
Глава 8. Институциональные аспекты самостоятельности территориальных бюджетов
Глава 9. Проблемы реформирования бюджетного процесса
Раздел III. Направления развития бюджетной децентрализации в Российской Федерации
Глава 10. Факторы роста доходов территориальных бюджетов
Глава 11. Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне
Глава 12. Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований
Глава 13. Модель и методические подходы к разработке антикризисного бюджета субъекта России
Глава 14. Развитие системы мониторинга качества управления муниципальными финансами
Заключение
Список использованных источников и литературы
Приложения.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Теоретические обобщения, раскрывающие содержание и направления бюджетной децентрализации как балансирующей динамичной системы, трансформирующей межбюджетные взаимосвязи и влияющей на развитие общественного сектора экономики.
Первая группа обобщений выстраивается на основе анализа положений и конструкций теорий государственного управления, общественного сектора (включая общественные финансы) и неоинституционализма по вопросам целесообразности централизации/децентрализации государственного управления финансовыми (бюджетными) ресурсами, необходимости детерминирования отношений "центр - субъект бюджетной децентрализации" в структурно-функциональном аспекте, обоснования бюджетной децентрализации в развитии общественного сектора и институтов управления.
В диссертации сделан вывод о том, что объединяющим посылом теоретических воззрений различных школ и направлений экономической науки в обосновании соотношения централизации/децентрализации выступает необходимость повышения эффективности государственной политики в сфере управления бюджетными расходами и доходами с целью оптимизации предложения всего разнообразия общественных благ, не нарушая принципов роста общественного благосостояния, при обязательном сохранении контроля за финансовыми потоками бюджетной системы, при действенной координации управленческих решений во властных структурах.
В работе аргументировано, что выделение локальных общественных благ и критериев оптимизации их предложения (территориального соответствия, неделимой ответственности, ареала полезности, внешних эффектов) актуализирует значимость теоретических разработок относительно роли и места локальных территориальных сообществ в общественном секторе, наделения их управленческих структур соответствующими полномочиями в бюджетной сфере. При этом бюджетную децентрализацию важно рассматривать в контексте федеративного и унитарного типа государственного устройства. Общими основаниями являются наличие муниципальных органов власти и выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень бюджетных систем. К особенным характеристикам относится структурирование государственных органов власти по вертикали, что в федеративных государствах проявляется в системе публично-правовых образований "федеральный центр - субъекты федерации", а в унитарных - может сопровождаться выделением субнациональных центров ответственности в предоставлении государственных услуг.
Бюджетная децентрализация формирует определенное сочетание централизации и децентрализации, т.е. систему отношений "центр и субъект децентрализации", в которой присутствуют зоны автономной ответственности и пересекающихся компетенций, зарождаются внутренние конфликты, предопределяющие необходимость совершенствования подходов и моделей разграничения полномочий и компетенций в бюджетной сфере. Бюджетная децентрализация при этом является способом как повышения эффективности в реализации основной функции государства - предоставлении общественных благ, так и апперцепции качества жизни граждан.
Вторая группа обобщений связана с содержательными характеристиками собственно бюджетной децентрализации. В диссертации дана триединая трактовка бюджетной децентрализации как совокупности отношений, как динамичной и балансирующей системы, как процесса, имеющего определенные направления реализации и развития.
Так, под бюджетной децентрализацией в работе понимается совокупность отношений между государственными и муниципальными органами власти, которые возникают в процессе разделения прав и ответственности в сфере принятия решений по формированию и использованию бюджетных ресурсов.
Исследование бюджетной децентрализации как системы рассматривается в работе с точки зрения организации управления бюджетными ресурсами и разноуровневыми бюджетными (и межбюджетными) отношениями, выявления взаимосвязей и взаимозависимостей как между элементами внутри данной системы, так и всей системы с внешней средой - обществом и экономикой в целом.
С точки зрения внутренних взаимосвязей в работе обосновывается широкое и узкое толкование бюджетной децентрализации. В широком смысле бюджетная децентрализация есть разделение ответственности между властными структурами разных уровней (включая национальные правительства, региональные органы власти и органы местного самоуправления) по управлению бюджетными ресурсами. Содержание "бюджетной децентрализации" в узком толковании подразумевает наличие определенных функций и полномочий на местном уровне, автономию муниципальных органов власти в принятии самостоятельных решений в налогово-бюджетной сфере.
В контексте проявлений с внешней средой бюджетная децентрализация обусловлена институциональными особенностями деятельности публичных органов власти в бюджетной сфере, конкретной исторической и социально-экономической ситуацией, но вектор её воздействия ориентирован на формирование новых характеристик системы или ее трансформацию. Так, система, которая возникает в связи с развитием бюджетной децентрализации, - это децентрализованная бюджетная система, а для государств с федеративным устройством - это сочетание бюджетного федерализма и местного самоуправления.
Бюджетная децентрализация есть и процесс воздействия на бюджетные взаимосвязи, механизмы взаимодействия и управления, предполагающие соответствие финансовых компетенций государственных и муниципальных управленческих структур их ответственности за предоставление бюджетных услуг, инструментарий межбюджетных отношений, бюджетного процесса и контроля.
Одновременно в работе подчеркивается, что разграничение полномочий, финансовой компетенции и ответственности (что составляет суть бюджетной децентрализации) представляет собой не статичный, а динамичный во времени процесс. Следовательно, бюджетная децентрализация - это динамичная система и развивающийся процесс, подчиняющийся определенной логике, и имеющий множество практических решений. Динамизм бюджетной децентрализации и формирование определенного баланса интересов органов публичной власти предопределяют бюджетную децентрализацию как балансирующую систему, которая должна иметь механизмы реагирования на изменения внешних и внутренних факторов. В таком контексте бюджетная децентрализация представляет собой систему оптимизации интересов и деятельности органов публичной власти в общественном секторе посредством регулятивных механизмов, призванных повысить эффективность бюджетной политики, проводимой на региональном и муниципальном уровне.
Третья группа теоретических обобщений объясняет выделение направлений бюджетной децентрализации. Исходя из понимания местного сообщества как базовой единицы локального общественного сектора экономики, обоснования муниципальных органов власти как самостоятельного уровня управления, концентрированным выражением идеологической конструкции бюджетной децентрализации является развитие финансово независимого института местного самоуправления и выделение местных (муниципальных) бюджетов в самостоятельный уровень бюджетной системы. Поэтому в качестве направлений бюджетной децентрализации раскрываются особенности формирования местных бюджетов, система отношений государственных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере, их взаимодействие по производству и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг, вовлечение органов местного самоуправления в межбюджетные отношения, развитие методов управления бюджетными ресурсами и специфика бюджетного процесса на муниципальном уровне.
2. Обоснование необходимости углубления методологии исследования бюджетной децентрализации, формирующей конструктивные подходы к преодолению возникающих противоречий бюджетной децентрализации в отечественных условиях.
Методология исследования бюджетной децентрализации должна базироваться на анализе противоречий, многоаспектных эффектов и проблем собственно бюджетной децентрализации. Подходы, принципы и методы, которые при этом могут применяться, формируют исследовательскую программу бюджетной децентрализации.
В диссертации представлен методологический инструментарий, который позволяет проанализировать бюджетную децентрализацию с различных позиций в целях выявления её потенциала и границ.
Так, базовым принципом экономической теории государственных финансов является выделение трех основных функциональных сфер: распределение, перераспределение и стабилизация. При этом распределительная (аллокационная) функция с учетом временных и пространственных факторов обосновывает целесообразность бюджетной децентрализации, т.к. общественные блага предоставляются с минимальными затратами и их предложение соответствует предпочтениям потребителей.
В то же время, макроэкономический подход позволил выделить "дилемму треугольника" в бюджетной децентрализации как противоречивость сочетания достижения целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности, которые в практической плоскости накладываются на вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы (табл. 1).
Таблица 1 - "Дилемма треугольника" в бюджетной децентрализации
|
Цели |
Методы |
Последствия |
|
|
· Обеспечение макроэкономической стабильности · Повышение социальной справедливости |
снижение горизонтального дисбаланса за счет усиления централизации налоговой базы и роста нецелевых дотаций |
· Снижение налоговой автономии территорий · Падение эффективности в перераспределении ресурсов и предоставлении общественных услуг |
|
|
· Обеспечение макроэкономической стабильности · Повышение экономической эффективности |
сокращение вертикального дисбаланса бюджетной системы за счет усиления налоговой автономии территорий |
· Усиление горизонтального неравенства территорий · Усиление социальной несправедливости |
|
|
· Усиление социальной справедливости · Повышение экономической эффективности |
усиление налоговой автономии территорий при одновременном росте нецелевых дотаций |
· Снижение макроэкономической стабильности |
Источник: По материалам: Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М. де Сильвы, Г. Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. - М.: Изд-во "Весь Мир", 2006. С. 6-8.
Наличие таких противоречий не исключает бюджетную децентрализацию, но формирует систему ограничений, определяет значимость политической составляющей в данном процессе, и обусловливают важность разработки сбалансированной системы межбюджетных отношений (организационно-правовой базы, системы распределения доходов, расходов и финансовой помощи, привлечения заемных средств на субнациональном уровне), и наличия эффективного финансового контроля на всех уровнях управления.
...Подобные документы
Понятие, сущность и история развития межбюджетных отношений в РФ; эффективность и качество управления государственными и муниципальными финансами. Формы финансовой поддержки бюджетов бюджетной системы РФ, проблемы распределения расходов между бюджетами.
контрольная работа [578,8 K], добавлен 22.04.2013Организационно-правовые основы управления муниципальными финансами. Полномочия и особенности организации управления муниципальными финансами Финансового управления администрации Большемуртинского района. Предложения по соблюдению и обеспечению открытости.
дипломная работа [8,0 M], добавлен 17.06.2017Сущность государственных и муниципальных финансов. Учет опыта зарубежных стран при организации управления муниципальными финансами России. Особенности развития денежной системы государства в соответствии с глобальными изменениями международных финансов.
курсовая работа [441,4 K], добавлен 12.10.2010Сущность и виды доходов бюджетов. Основные направления бюджетной политики в сфере доходов. Анализ основных показателей Федерального бюджета. Анализ доходов и расходов местного бюджета. Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы России.
курсовая работа [833,4 K], добавлен 21.02.2012Сущность понятия управления финансами. Организация управления денежными потоками в Республике Казахстан. Формы управления финансами: бюджетной системой, налоговой системой, финансами хозяйствующих объектов. Анализ автоматизированной системой управления.
курсовая работа [45,3 K], добавлен 06.12.2008Этапы становления и развития бюджетной системы РФ. Взаимосвязь финансовой и бюджетной систем. Характеристика бюджетов: федерального, регионального и местного уровней. Проблемы и направления совершенствования бюджетной системы в среднесрочной перспективе.
курсовая работа [53,5 K], добавлен 30.01.2013Анализ бюджетной политики в области доходов и расходов, его основные этапы и направления. Исследование бюджетной политики в области финансирования бюджетного дефицита и управления государственным долгом, а также в области межбюджетных отношений.
курсовая работа [173,0 K], добавлен 24.12.2011Состав бюджетной системы, ее основные принципы и функции. Общая характеристика структуры бюджетной системы и ее динамика. Современные проблемы развития бюджетной системы Российской Федерации, цели и задачи бюджетной политики на дальнейшую перспективу.
курсовая работа [77,8 K], добавлен 16.10.2014Понятие и структура бюджетной системы, ее принципы. Характеристика элементов бюджетной системы и их роль. Федеральный бюджет. Государственные внебюджетные фонды. Аппарат управления бюджетной системой. Анализ современного состояния бюджетной системы.
курсовая работа [74,5 K], добавлен 07.03.2008Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации. Структура бюджетной системы СССР и современной России. Направления совершенствования бюджетной системы России в среднесрочной перспективе.
курсовая работа [46,2 K], добавлен 02.04.2012Понятие бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации. Бюджет как экономическая категория. Федеральный бюджет: важнейшее звено бюджетной системы. Направления развития современной бюджетной системы. Три уровня бюджетной системы РФ.
курсовая работа [229,6 K], добавлен 01.07.2009Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой. Финансы дореволюционной России. Основные задачи современной бюджетной политики. Проблемы и основные направления совершенствования бюджетной системы РФ.
реферат [64,7 K], добавлен 23.09.2014Организационно-экономическая характеристика казенного учреждения Средняя общеобразовательная школа п. Юрья. Анализ управления финансами учебного заведения: соблюдение бюджетной дисциплины; контроль расходов; оценка эффективности управления финансами.
курсовая работа [58,3 K], добавлен 20.06.2013Сущность управления государственными и муниципальными финансами. Влияние муниципальных финансов на экономическое развитие города на примере г. Новокузнецка. Проблемы системы государственных финансов организационного характера в Кемеровской области.
курсовая работа [45,5 K], добавлен 27.10.2013Фискальная децентрализация, эффективность управления и экономическое развитие: эмпирические исследования. Перспективы проведения фискальной децентрализации и федерализации в Украине. Экономические аспекты целесообразности федерализации Украины.
контрольная работа [770,8 K], добавлен 30.03.2011Экономическое содержание бюджетной системы государства, ее структура в Российской Федерации. Совершенствование финансовых отношений между федеральными, региональными, местными органами власти. Использование бюджетных средств для развития социальной сферы.
курсовая работа [270,0 K], добавлен 13.06.2014Аспекты формирования бюджетной политики на современном этапе развития. Задачи и функции бюджетной политики. Анализ современной бюджетной политики Российской Федерации в области доходов. Основные направления совершенствования бюджетной политики России.
курсовая работа [63,3 K], добавлен 13.03.2010Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы. Структура бюджетной системы Российской Федерации. Анализ движения денежных средств федерального бюджета. Сущность бюджетного федерализма. Анализ плановых мероприятий по развитию бюджетной системы РФ.
курсовая работа [448,6 K], добавлен 19.04.2011Понятие бюджетной системы, ее сущность и особенности, значение в экономике государства. Характерные черты бюджетной системы РФ, ее структура и уровни. Принципы построения бюджетной системы РФ, ее источники. Налоговые и неналоговые поступления в бюджет.
курсовая работа [491,5 K], добавлен 18.02.2009Проведение социально-экономической политики государства. Характеристики федерального бюджета. Основные направления бюджетной политики в период кризиса. Поддержка реального сектора экономики в условиях возможной рецессии. Задачи бюджетной стратегии.
реферат [1,2 M], добавлен 16.12.2011
