Теория, методология и направления бюджетной децентрализации

В методологический инструментарий бюджетной децентрализации необходимо включать и принцип верификации, т.к. ряд допущений и гипотез по вопросам бюджетной децентрализации не подтверждается эмпирическими исследованиями.

Например, согласно "гипотезе Левиафана" "Гипотеза Левиафана" (или модель правительства как монополиста в производстве общественных благ) была предложена Дж. Бренненом (G. Brennan) и Дж. Бьюкененом (J. Buchman) в развитие идей Ч. Тибу. См.: Панорама экономической мысли конца ХХ столетия. / Под ред. Д. Гринэуэя, М. Блини, И. Стюарта: В 2-х т. / Пер. с англ. под ред. В.С. Автомонова и С.А. Афонцева. - СПб: Экономическая школа, 2002. Т. 1. С. 280-281., динамика общего размера государственного сектора должна находиться в обратной зависимости от степени бюджетной децентрализации: децентрализация усиливает конкуренцию между муниципалитетами, что в конечном итоге должно привести к сокращению государственного сектора. Данная идея так и осталась гипотезой. Более того, в странах с развитым институтом местного самоуправления динамика государственных расходов показывает их неуклонный рост (табл. 2), что проявляется в повышении роли государственного предпринимательства и в усилении социальной функции государственных финансов.

Таблица 2 - Доля государственных расходов в ВВП ряда стран мира

Источник: Занадворов В.С. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособие для вузов. / В.С. Занадворов, М.Г. Колосницына. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 22; Государственные и муниципальные финансы: Учебник. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 340; Воронин Ю.М., Степашин С.В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики. - М.: Издательство "Форгрейфер", 2008. С. 10.

Принцип верификации предполагает учет национальных особенностей процессов децентрализации. Решающими факторами здесь являются исходные макроэкономические параметры, причины "запуска" процессов децентрализации, выбор модели бюджетной децентрализации, институциональные условия, в которых она реализуется, уровень демократизации общества.

Определенность методологического инструментария необходима и по вопросам развития бюджетной децентрализации, которые раскрываются в диссертации на основе междисциплинарного подхода с выделением политического и институционального факторов, формирующих две стратегические альтернативы: "спонтанного порядка" и управляемого развития. бюджет децентрализация управление региональный

Механизмы бюджетной децентрализации по "спонтанному порядку" разрабатываются как необходимая реакция на развитие институтов территориального управления и местного самоуправления. Такая стратегия приводит к неравномерности и асимметричности институциональных условий развития территорий, к снижению стимулов территориального саморазвития, упущенным возможностям в формировании наиболее рациональной структуры предоставления общественных благ. Это есть реализация парадигмы функционирования, стратегия пассивного ожидания иных обстоятельств и формируемых естественным путем институтов, регулирование процессов бюджетной децентрализации "по мере необходимости".

Стратегия "управляемого" развития бюджетной децентрализации предполагает сознательное формирование институциональных условий и эффективных механизмов бюджетной децентрализации по двум сценариям. В первом варианте разрабатываются формальные процедуры и минимально допустимые для данной национальной системы государственного устройства границы фискальной автономии субнациональных публично-правовых образований для сохранения достигнутого уровня развития общественного сектора. Второй сценарий ориентирован на формирование активных целеобразующих субъектов управления как инициаторов территориального развития и условий для комплексной реализации преимуществ бюджетной децентрализации. При этом принципиально важно формирование предпосылок и закрепление институциональных гарантий для инициативного и ответственного управления развитием территорий, что реализуется через бюджетные реформы, реформы межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности и качества управления общественными финансами.

Реализация стратегии управляемой бюджетной децентрализации предполагает существование следующих базовых позиций:

- наличие нескольких уровней системы органов власти с четким разграничением полномочий;

- субнациональные власти должны быть наделены достаточными полномочиями в пределах своих территорий, в том числе и в нормативном правовом регулировании;

- центральное правительство должно обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями;

- наличие жестких бюджетных ограничений для всех уровней власти;

- наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер.

Бюджетная децентрализация актуализирует и реализацию принципа кооперации и координации между уровнями власти, который определяется прозрачными, формализованными и ясными процедурами взаимодействия, обеспечивающего не только механизм ответственности соответствующих органов публичной власти, но и мотивирующего их на повышение эффективности управления общественным сектором.

Междисциплинарный подход (комбинация экономических, финансовых и управленческих аспектов) позволяет и более взвешенно подходить к проблеме соотнесения преимуществ и возможных последствий бюджетной децентрализации. Так, анализ возможных проявлений рисков бюджетной децентрализации предопределяет необходимость обобщения инструментария управления ими, который включает методы межбюджетного регулирования и взаимодействия, активное вмешательство вышестоящих властей в управление территориальным развитием, софинансирование расходов, различные формы межтерриториального сотрудничества, установление критериев однородности налоговой политики и жестких требований к диапазону изменений налоговой базы и налоговых ставок, разработка четкого механизма обоснования стоимости и качества общественных благ, финансируемых из соответствующего бюджета, соответствие бюджетных функций по структурам общественного сектора административным инструментам, развитие финансовой координации по вертикали и горизонтали управления общественным сектором и т.д.

Противоречивость бюджетной децентрализации формируют возможности проявлений потенциала бюджетной децентрализации, но не обеспечивают автоматического решения экономических и финансовых проблем управления бюджетными ресурсами. В этой связи дополнительным методологическим инструментарием исследования бюджетной децентрализации выделение регуляций как нормативных моделей и правил, вводимых центральной властью, в целях реализации выбранной стратегии бюджетной децентрализации и, как минимум, недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами.

Регулятивные механизмы бюджетной децентрализации определяются в диссертации как совокупность форм и методов воздействия на организацию бюджетных отношений субнационального уровня, устанавливаемых для решения задач регулирования процесса бюджетной децентрализации. Их разработка должна осуществляться комплексно, сочетая принципы обоснованности, комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) в качестве общих базовых оснований, и принципа спецификации как дополнительного компенсационного инструментария с четко детерминированными условиями восстановления нарушенных бюджетных взаимосвязей для сохранения стабильности системы управления общественными финансами. Регулятивные механизмы, кроме установления норм управления территориальными финансами и требований к качеству управления в условиях бюджетной децентрализации, призваны содержать стимулирующие элементы, вырабатывающие ответственную самостоятельность в проведении бюджетной политики на субнациональном уровне. В идеале, регулятивные механизмы ориентированы на то, чтобы не допустить неэффективной траектории развития процесса бюджетной децентрализации.

Предлагаемый в диссертации концептуальный подход исходит из объективной целесообразности формирования административных территориальных единиц, имеющих полномочия по производству (предоставлению) локальных общественных благ и финансовые ресурсы для данной деятельности, предполагает наличие альтернатив в выборе моделей бюджетной децентрализации, которые структурируются по ряду составляющих (рис. 1).

Модель бюджетной децентрализации зависит от типа государственного устройства. Поэтому наличие местного самоуправления, органы которого имеют определенную самостоятельность в проведении инициативной бюджетной политики, является базовым фактором при комплексном анализе моделей бюджетной децентрализации, критерием ее соответствия современным тенденциям развития общественного сектора и системы управления общественными финансами. Обобщение различных национальных моделей бюджетной децентрализации, позволяет обосновать типологию моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и местных органов публичной власти в бюджетной сфере и выделить формальную, административную и комбинированную модели бюджетной децентрализации (табл. 3).

В диссертации показано, что модели бюджетной децентрализации отличаются различным характером реализации элементов; масштабом процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации; имеют свои преимущества и недостатки. Однако выбор модели определяется спецификой развития национальных бюджетных систем и природой взаимодействия государства и местного самоуправления.

При прочих равных (наличия организационной и территориальной определенности, экономической и финансовой основы, судебной защиты местного самоуправления и т.д.), важнейшими институциональными предпосылками эффективной бюджетной децентрализации являются, во-первых, развитие демократического (общественного) контроля и, во-вторых, эффективной системы взаимодействия между уровнями власти. Отсутствие или слабо выраженные механизмы демократического контроля и межуровневого взаимодействия повышают вероятность неэффективности децентрализации, формируя предпосылки для витка централизации, который вызывает "ловушку централизации": "централизация административной власти … может способствовать объединению на определенном этапе в определенном месте всех сил нации, однако она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил" Токвиль А. де Демократия в Америке. - М.: Прогресс - Литера, 1994. С. 84..

Кроме того, соотношение между системой бюджетных ограничений как элемента регуляций и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; дополнительные и жесткие бюджетные ограничения должны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами.

Такой подход означает, что бюджетная децентрализация, не являясь объектом точного прогнозирования и планирования, акцентируется на стратегических целях управления бюджетными ресурсами, способах их достижения, на определении вектора развития бюджетных отношений в "поле координат", которое задает выбранная модель и формы бюджетной децентрализации.

4. Вывод о многообразии влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и муниципальными финансами, предполагающие различные, в т.ч. позитивные изменения в отечественной экономике.

Развитие территориальных финансов в условиях децентрализованной ответственности предоставления общественных благ актуализирует значимость вопросов рациональности системы управления общественными финансами. В пределах своей финансовой компетенции органы власти территориального уровня должны функционировать, определяя наиболее эффективные способы использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики, обеспечивая исполнение принятых решений в условиях развития системы подотчетности своей деятельности и её результатов.

Влияние бюджетной децентрализации на развитие системы управления территориальными финансами раскрывается в работе на основе необходимости практической реализацией совокупности методологических принципов финансового управления, в том числе посредством внедрения результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе.

Исходя из данных обстоятельств, конкретизированы методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации. В частности, выделены следующие принципы: бюджетная автономия административно-территориальных образований, формирующая уровни бюджетной системы; цикличность процесса управления; преемственность и обоснованность приоритетов, их определенность в бюджетном процессе; системный подход в управлении бюджетными ресурсами; долгосрочная устойчивость бюджета; бюджетная результативность, прозрачность и подотчетность; жесткие бюджетные ограничения; функционирование в рамках действующей нормативно-правовой базы; эффективный финансовый контроль и мониторинг деятельности.

Бюджетная результативность на основе новых концептуальных подходов к качеству управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации предусматривает:

- установление системы целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов власти, обеспечивающих реализацию приоритетов, достижение задач социально-экономической политики государства и территориального развития;

- обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности органов власти в процессе достижения планируемых результатов в рамках принятых финансовых ограничений;

- использование конкурентных оснований при распределении бюджетных средств в соответствии с объемом и качеством предоставляемых общественных благ (бюджетных услуг).

Принципы управления территориальными финансами получают дальнейшее развитие в условиях реализации концепции финансового менеджмента органов исполнительной власти. При этом субъектами управления общественными финансами должны стать не только управленческие властные структуры, но и бюджетные учреждения, непосредственно оказывающие бюджетные услуги населению.

Основные элементы современной системы финансового менеджмента в общественном секторе и результативного бюджетирования как новаций управленческого процесса носят достаточно рисковый характер, но оказывают существенное влияние на теорию и практику управления общественными финансами. В силу их высокого риска, а также с учетом достигнутого уровня бюджетной децентрализации и качества управления общественными финансами на территориальном уровне, в работе доказывается целесообразность реализации определенной логической последовательности в модернизации системы управления:

- первая (базовая) платформа, определяемая как уровень управления на основе соблюдения основных (базовых) требований бюджетной прозрачности, устойчивости и подотчетности, которые определяются в качестве неотъемлемого, исходного признака самого наличия системы управления общественными финансами;

- вторая (улучшенная) платформа характеризуется обеспечением реальной автономии административно-территориальных образований и их органов публичной власти, консолидацией бюджета и бюджетного процесса;

- третья (продвинутая) платформа предполагает внедрение управленческой модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе финансового менеджмента на уровне ведомств, организаций и бюджетных программ по всей вертикали бюджетной системы.

Каждый уровень (платформа) задает определенные предпосылки для внедрения новых методов управления общественными финансами. При этом опыт их модернизации показывает, что переход на следующую платформу эффективнее, если реализованы основные взаимодополняющие элементы предыдущей платформы. Это выражается также в необходимости постоянного обновления (повышения) системы требований к качеству управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях.

5. Результаты анализа системных противоречий бюджетной децентрализации в России, доказывающие наличие существенной проблемы несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практикой ее реализации.

Системные противоречия бюджетной децентрализации в России анализируются в диссертации по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Анализ противоречий в работе строится на соотношении общего и особенного, и его результаты показали, что, несмотря на реформирование указанных сфер, в России остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации.

В качестве отдельных выводов аргументированы следующие позиции. В результате реформирования межбюджетных отношений, с одной стороны, сформированы принципы разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, упорядочены межбюджетные трансферты. С другой стороны, продолжает возрастать уровень централизации бюджетных доходов и децентрализации бюджетных расходов (рис. 3, 4).

Как следствие, увеличивается финансовая зависимость территориальных бюджетов от фискальных решений вышестоящего уровня бюджетной системы. При этом финансовая помощь в условиях крайне ограниченной бюджетно-налоговой автономии региональных и местных органов власти ориентирована в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и реализацию приоритетов бюджетной политики федерального центра.

Рис. 3 - Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней, % ВВП

Источник: Составлено по данным Аналитического доклада "Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовой состояние муниципальных образований Российской Федерации". // www.urbaneconomics.ru.

Если в 2004 г. объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) из федерального бюджета бюджетам субъектов России составлял 343 млрд. руб., то к 2008 г. он достиг 762,5 млрд. руб. См.: Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. // www.minregion.ru.. Темпы прироста межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, более чем в два раза превосходящие темпы прироста доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации, что свидетельствует об ослаблении финансовой самостоятельности субъектов России.

Источник: Составлено по: Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30). - М.: ИЭПП, 2009. С. 77.

Совершенствование трансфертного механизма в целях его упорядочения и формализации обострило проблему методического обеспечения и качества оказания финансовой помощи, возобновило практику мягких бюджетных ограничений в форме активного использования дотаций на сбалансированность.

В ходе муниципальной реформы появилась система местных бюджетов, достигнут определенный прогресс в методах их регулирования. Однако усложнение территориальной модели организации местного самоуправления, игнорирование социально-экономических и инфраструктурных возможностей муниципалитетов при определении вопросов местного значения, их постоянное перераспределение, слабость и неопределенность финансовой базы муниципального развития, - все это, наряду с общими проблемами межбюджетных отношений в России, привело к снижению бюджетной автономии муниципалитетов, воспроизводя пассивную позицию местных администраций в управлении муниципальными финансами и инертность, экстенсивное потребление располагаемых ресурсов. Трудности в реализации муниципальной реформы породили ее регионализацию и формальный подход к оценке ее результатов.

Предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм изначально не мог обеспечить существенный уровень собственных доходов основной массе муниципалитетов: уже на концептуальном этапе реформы предполагалось, что финансовая помощь неизбежно будет играть значительную роль в финансировании основной массы муниципальных образований. Об этом свидетельствует и анализ изменения укрупненной структуры доходов местных бюджетов (рис. 5).

Местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) не играют существенной роли в доходах местных бюджетов: их доля в налоговых доходах местных бюджетов с 2006 г. находится на уровне 10-12 % См.: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. (период мониторинга - 2007 г.). // www.minfin.ru; Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. // www.minfin.ru.. В связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется около 64 % налоговых доходов, а муниципальных районов - около 30 % и около 6 % в бюджетах поселений См.: Там же..

Особенностью межбюджетного регулирования муниципального развития является усиление роли субсидий и субвенций при общем росте объемов межбюджетных трансфертов, что является дополнительным подтверждением тезиса о снижении финансовой самостоятельности муниципальных образований в распоряжении средствами и расширении их административных функций по государственным полномочиям.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетную практику актуализирует вопросы и децентрализации бюджета (в горизонтальном аспекте исполнительных структур), и бюджетной децентрализации по вертикали бюджетной системы. В то же время отсутствие заинтересованности территориальных органов власти в использовании новых технологий бюджетного процесса становится дестабилизирующим фактором в повышении эффективности перераспределительных процессов, в результативном использовании бюджетных средств на базе обоснованных приоритетов территориального социально-экономического развития.

Эти и другие противоречия в отечественной модели бюджетной децентрализации сглаживаются использованием дополнительных административных ресурсов и механизмов, формированием системы дополнительных требований в управлении бюджетными ресурсами.

6. Доказательство объективной необходимости и целесообразности разработки антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, полезности его методологического инструментария.

Антикризисный бюджет административно-территориальных образований в условиях бюджетной децентрализации представляет собой необходимый элемент управления бюджетными ресурсами в кризисных ситуациях, механизм противодействия факторам, негативно влияющим на финансовую устойчивость региональных (местных) бюджетов.

В диссертации доказано, что необходимость разработки антикризисного бюджета исходит к относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах, и возникает как в результате низкой эффективности (или неэффективности) управления региональными (муниципальными) финансами, так и с точки зрения цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. Авторский подход к разработке антикризисного бюджета состоит в том, что это модель бюджета, определяющая такую структуру расходов, которая обеспечивает исполнение социальных обязательств публично-правового образования, поддерживает экономический рост и создает предпосылки для выхода из кризиса.

Антикризисный бюджет призван обеспечить сбалансированность доходов и расходов бюджета в условиях экономической неопределенности, учитывать бюджетные ограничения, предопределяемые бюджетным законодательством, а также обоснованно принимать риски антикризисной политики на основе регулярного мониторинга факторов экономического развития и финансовой устойчивости соответствующего бюджета.

Антикризисный бюджет является финансовой основой антикризисной политики субъекта страны (муниципального образования) и исходит из необходимости согласования бюджетных доходов и расходов в изменяющихся условиях при обязательном соблюдении норм бюджетного законодательства.

Особое содержание антикризисный бюджет имеет при введении временной финансовой администрации. При всей значимости института временной финансовой администрации, его позиционирование в отечественной бюджетной практике сводится исключительно к урегулированию просроченной задолженности, размеры которой превысили установленные нормативы. Между тем, оздоровление бюджета окажется иллюзорным, если мероприятия будут сводиться, главным образом, к погашению просроченных долговых и бюджетных обязательств. Поэтому главным мотивом обеспечения устойчивости бюджета при введении временной финансовой администрации должна стать антикризисная политика (и модель антикризисного бюджета как финансового инструмента ее реализации) в целях экономического развития административно-территориальных образований. Оказание услуг и выполнение функций административно-территориальных образования не может быть поставлено в зависимость от его финансового состояния. Восстановления платежеспособности, финансовая реабилитация региональных (муниципальных) бюджетов являются лишь инструментом бюджетной политики и системы антикризисных мер.

Одними из главных индикаторов эффективности бюджетной политики, степени устойчивости и экономически безопасного развития региона (муниципального образования) должны стать учет и оценка обязательств, их изменений. Именно это следует использоваться в качестве исходной базы для остальных оценок и расчета показателей, на основании которых принимаются решения о введении временной финансовой администрации и разработке антикризисного бюджета.

В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности использования государственного (муниципального) имущества, повышению ответственности в политике управления расходами антикризисного бюджета. Согласно предлагаемой модели, помимо реализации подходов к повышению эффективности бюджетными расходами на основе результативного бюджетирования, управление расходами должно включать методы корректировки, среди которых выделены: строгая приоретизация расходов как на уровне общего объема (видов) расходов, так и на уровне главных администраторов бюджетных средств; обоснованная оптимизация инвестиционных расходов на основе оценки их эффективности и приоритетов развития территории при обеспечении долгосрочной сбалансированности бюджетной политики; контроль за кредиторской задолженностью; управление ликвидностью через создание финансовых резервов; принятие инициативных дополнительных и жестких бюджетных ограничений.

В рамках диссертационного исследования обоснованы рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне, методика инвестиционной финансовой помощи муниципальным образованиям, модель и алгоритм мониторинга качества управления муниципальными финансами.

Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне предлагается осуществлять на основе на основе модернизации сложившейся практики управления территориальными финансами, сосредоточив основные усилия на следующих направлениях:

- оптимизация расходов на предоставление бюджетных услуг, включая определенность государственных (муниципальных) услуг и бюджетных расходов на их предоставление, создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и увязки бюджетных ассигнований с оценкой потребности в этих услугах при заданных параметрах их качества, реализацию механизма ответственности органов власти по вопросам оказания бюджетных услуг;

- повышение качества финансового менеджмента органов исполнительной власти в управлении бюджетными расходами, включая управление бюджетными целевыми программами на основе взаимосвязи целей и задач отдельных ведомств со стратегическими приоритетами, стандартизации качества предоставляемых бюджетных услуг, а также достижения количественно определенных показателей реализации программ и результатов предоставления конкретной бюджетной услуги;

- формирование действенной системы финансового контроля на территориальном уровне, включая новые требования к контролю за достижением планируемых результатов.

Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование ориентирована на оптимизацию бюджетных инвестиций через сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Методически выделение инвестиционных межбюджетных субсидий целесообразно сопровождать регламентирующими процедурами в планировании капитальных расходов на основе программно-целевого метода, конкурсном отборе проектов, учитывающем как уровень бюджетной обеспеченности отдельного муниципалитета, так и развитие конкурентных начал в предоставлении финансовой помощи, а также включает обязательный мониторинг реализации инвестиционных проектов (программ). В диссертации представлена развернутая методика инвестиционной финансовой помощи, которая ориентирует муниципалитеты не только на развитие общественной социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирует систему ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования.

В работе также аргументировано, что при комплексном подходе к мониторингу качества управления муниципальными ресурсами целесообразно формировать две взаимосвязанные подсистемы: оперативная оценка финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и оценка обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами, с учетом влияния этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета в целом. Предлагаемая в работе модель мониторинга и оценки финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами учитывает эти составляющие, включает обоснованную систему индикаторов и алгоритм формирования системы оценок. Вариативность использования результатов данного мониторинга и оценки определяется возможностью создания на его основе системы превентивных мер, выявления тенденций в динамике качества управления бюджетными ресурсами, оперативного отслеживания изменений финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, при подготовке программ социально-экономического развития и инвестиционных проектов, предоставления государственных гарантий по обязательствам муниципального образования и т.д.

1. Бюджетная децентрализация проводится в целях оптимизации предложения общественных благ, проявляется в возрастании роли локальных территориальных сообществ (региональных управленческих структур и органов местного самоуправления), формировании децентрализованных бюджетных систем с выделением самостоятельного уровня муниципальных бюджетов, развитии форм и методов управления бюджетными ресурсами, взаимодействии государственных и муниципальных органов власти в рамках единой бюджетной системы страны.

2. Концептуально бюджетная децентрализация базируется на основе стратегических ориентиров в ее развитии и предполагает наличие полномочий по производству (предоставлению) локальных общественных благ, финансовых ресурсов для данной деятельности, альтернатив в выборе моделей бюджетной децентрализации. Типология моделей бюджетной децентрализации выстраивается по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере. Значимость моделей бюджетной децентрализации проявляется в достижении динамичного равновесия между централизацией и децентрализацией распределения полномочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем и института местного самоуправления.

3. Развитие системы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации предопределяется оптимизацией разграничения функций органов власти в общественном секторе, качеством, эффективностью и результативностью предоставляемых государственных (муниципальных) благ, формированием действенных механизмов межбюджетного взаимодействия и контроля. При этом максимизация результата деятельности органов власти (предоставление общественных благ и услуг надлежащего качества), исходя из перспективных целей и текущих задач территориального развития, определяется пределами возможного (допустимого) уровня использования финансовых ресурсов, который обусловлен финансовой компетенцией региональных и муниципальных органов власти, устанавливаемой в процессе бюджетной децентрализации.

4. В Российской Федерации остаются существенными проблемы развития бюджетной децентрализации. Так, разграничение расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы в результате реформирования межбюджетных отношений закрепило на новых принципах правовое поле бюджетной децентрализации, но привело к углублению вертикального фискального разрыва в бюджетной системе; совершенствование трансфертного механизма в целях его упорядочения и формализации обострило проблему методического обеспечения и качества оказания финансовой помощи, возобновило практику мягких бюджетных ограничений; в ходе муниципальной реформы произошла трансформация финансовых основ местного самоуправления в сторону снижения бюджетной автономии по доходам и расходам, а трудности в реализации муниципальной реформы породили ее регионализацию и формальный подход к оценке ее результатов.

5. Антикризисный бюджет является финансовой основой антикризисной политики субъекта страны (муниципального образования) и исходит из необходимости согласования бюджетных доходов и расходов в изменяющихся условиях при обязательном соблюдении норм бюджетного законодательства. Антикризисный бюджет определяет такую структуру расходов, которая обеспечивает исполнение социальных обязательств публично-правового образования (субъекта федерации или муниципального образования), поддерживает экономический рост и создает предпосылки для выхода из кризиса.

6. Развитие взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти России, региональными и местными бюджетами осуществляется в целях координации программ предоставления государственных (муниципальных) услуг и направлено на повышение качества управления общественными финансами на территориальном уровне. Предлагаемые меры затрагивают, прежде всего, стандартизацию качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, развитие социальной и инженерной инфраструктуры территориального развития посредством софинансирования инвестиционных расходов, а также контроль за качеством управления муниципальными финансами, инструментом которого является действенная система мониторинга.

1. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. - М.: Наука, 2009. - 15 п.л.

2. Ларина С.Е. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы (Монография). - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 7,8 п.л.

3. Ларина С. Е., Вагапова А.Р. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. - М.: Экономика, 2007. - 7,7 п.л.

4. Ларина С. Е., Макаренко А.А. Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. - М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2006. - 13,5 п.л.

б) статьи в журналах, которые включены в перечень ВАК Минобрнауки РФ:

5. Ларина С.Е. Проблемы управления муниципальными финансами в современных условиях // Финансы и кредит, № 32 (368), 2009. - 0,7 п.л.

6. Ларина С.Е. Новая концепция бюджетирования по результатам в Российской Федерации // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал, № 3 (31), 2009. - 0,5 п.л.

7. Ларина С.Е. Реформа бюджетного процесса на муниципальном уровне. // Вестник АКСОР, № 1, 2009. - 0,7 п.л.

8. Ларина С.Е. Рыбакова О.В. Реформирование бюджетного процесса и модернизация управления финансами в бюджетных организациях. // Государственная служба, № 1 (51), 2008. - 0,8 п.л.

9. Ларина С.Е. Институциональные аспекты развития муниципальных финансов в России. // Финансы, № 11, 2007. - 0,8 п.л.

10. Ларина С.Е. Формирование межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе. // Экономист, № 11, 2007. - 1 п.л.

11. Ларина С.Е. Опыт реализации Программы реформирования региональных финансов Республики Саха (Якутия). // Региональная экономика: теория и практика. № 8 (47), 2007. - 0,8 п.л.

12. Ларина С. Е., Вагапова А.Р. Самостоятельность бюджетов и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Регионология, № 4, 2006. - 0,5 п.л.

в) другие научные издания:

13. Ларина С.Е. Об антикризисном бюджете субъекта Российской Федерации // Финансовая экономика, № 5, 2009. 0,8 п.л.

14. Ларина С.Е. Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса / Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 89-101.

15. Ларина С.Е. Анализ долгосрочных программ социально-экономического развития субъектов РФ (Раздел V) // В коллективной монографии: Стратегии и программы социально-экономического развития: Федерация и регионы России: Монография / Под общ. ред. А.Я. Быстрякова, Н.П. Гусакова, Е.В. Пономаренко. - М.: РУДН, 2009. С. 290-314.

16. Ларина С.Е. Мировой опыт реформирования бюджетного процесса на основе программно-целевого управления результатами / Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 122-139.