Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

На правах рукописи

Дорждеев Александр Владимирович

Москва ? 2009

Работа выполнена в Центре финансово-банковских исследований Учреждения Российской академии наук Института экономики РАН.

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Юлдашев Рустем Турсунович;

доктор экономических наук, профессор Кабашкин Виктор Алексеевич;

доктор экономических наук Генкин Артем Семенович;

Ведущая организация: Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова.

Защита состоится 23 марта 2010 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.002.009.01 при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский просп., д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

Автореферат разослан 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д.002.009.01 кандидат экономических наук, доцент В.А. Потапов.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На протяжении последних десятилетий в России осуществляется реформирование бюджетной системы. Происходит перемещение акцента от анализа влияния решений органов власти на состояние финансовой системы к исследованию роли институтов в части координации деятельности участников бюджетного процесса, одним из которых является институт государственного долга.

Во время кризиса 1998 года проявилось несовершенство этого института. За прошедшее десятилетие были предприняты многочисленные попытки совершенствования законодательства, разработки нормативных актов, направленных на повышение эффективности государственного заимствования, однако комплексного характера эти мероприятия до сих пор не приобрели. В то же время объем регионального долга возрастает. Это обусловлено тем, что в доходах консолидированного бюджета страны снижается доля субъектов Российской Федерации, в то время как в расходах консолидированного бюджета страны их доля увеличивается. Наличие подобных диспропорций и деформаций в бюджетной политике России, связанных с действиями федерального правительства, означает, что у субъектов существует необходимость прибегать к заимствованиям даже при наличии субсидий, дотаций и субвенций. В связи с этим анализ социально-экономической ситуации в регионах требует оценки эффективности долговой политики территорий.

Содержанием бюджетной реформы 2008-2012 годов должно стать формирование усовершенствованной системы управления финансами, включающей стабилизацию (закрепление) разработанных норм и правил повышения качества функционирования бюджетных институтов в национальном законодательстве, регулирующем бюджетные правоотношения и создающем основу для внедрения современных форм и методов управления государственными финансами.

Применительно к такому сложному финансовому институту, как государственный долг субъекта РФ, реализация данного положения приобретает особое значение, поскольку кроме норм прямого действия, определяющих методологические и организационные основы единства базовых институтов долга всех уровней бюджетной системы и их взаимодействия, формирование и управление государственным долгом субъекта РФ предполагает наличие системы регионального законодательства, отражающего специфику каждого из них.

Исследование государственного долга субъекта РФ имеет не только теоретическое значение, позволяющее представить его как сложную систему взаимосвязей и взаимозависимостей финансовых, организационных, бюджетных, учетных и иных процедур и регламентов. Разработка указанных направлений, обобщение и систематизация накопленного регионами опыта по управлению региональными заимствованиями представляют значительный практический интерес для исследователей, руководителей и специалистов финансовых органов. В то же время системный институциональный анализ государственного долга субъекта РФ и используемых в его рамках инструментов до сих пор не был предпринят.

Таким образом, необходимы научно-методологические и практические разработки, обеспечивающие формирование институциональных инструментов управления региональным долгом и выработку путей повышения их результативности субъектами Федерации.

Степень разработанности научной проблемы. При проведении исследования диссертант опирался на фундаментальные труды по экономической теории и отечественной экономике, на накопленный научный потенциал в сферах институциональных исследований в области государственных финансов, экономического анализа, классической политической экономики, кейнсианства и институциональной экономической теории, изучение которых являлось необходимым фундаментом конкретных исследований проблемы теории управления экономическими системами, в том числе институциональными инструментами управления государственным долгом. К числу таких трудов относятся в первую очередь работы известных российских ученых Л. Абалкина, Д. Львова, В. Маевского, В. Макарова, В. Полтеровича и других. К работам, оказавшим значительное влияние на понимание соискателем теоретических и прикладных проблем формирования концептуальных основ институциональной экономики и методологии институционального анализа, новых черт интернационализации экономической жизни в условиях глобализации, относятся труды Р. Гринберга, Р. Евстигнеева, А. Некипелова, А.Гранберга, С. Глазьева, Б. Ернзкяна, Г. Клейнера, О. Иншакова, С. Сильверстова, Д. Сорокина, А. Шаститко и других ведущих ученых РАН.

Основы теории бюджета, бюджетного процесса, а также вопросы формирования и исполнения федерального и регионального бюджета, дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами в современных условиях рассматривались нами на основе изучения работ таких известных российских ученых, как В. Сенчагов, Т. Голикова, Н. Голованова, Б. Губин, С. Валентей, В. Павлов, Е. Иванов, А. Архипов, А. Силуанов, А. Лавров, Г. Курляндская, В. Шуба и др.

Под влиянием классических и современных трудов по исследованию общих причин, закономерностей и механизмы развития научных направлений как обособленной системы управления общественными финансами и проблемам формирования концептуальных основ институциональной экономики, соискатель опирался в своей работе на исследования, выполненные такими известными зарубежными специалистами, как В. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, А. Маршалл, Дж. Кейнс, Дж. Ходжсон, Т. Эггертссон, Дж. Бьюкенен, Р. Коуза, Д. Норт, Г. Мюрдаль, П. Толберт, Дж. Гэлбрейт, Дж. Стиглиц, В. Ойкен, Ф. Хайек, Л. Харрис и др.

Особое значение при написании диссертации имели исследования проблем долговой политики России, принадлежащие перу А. Вавилова, В. Дмитриева, Д. Зуева, А. Игудина, В. Кабашкина, Б. Хейфеца, Дж. Стиглица и других. Эти работы являются дальнейшим и весьма продуктивным развитием отечественной науки в сфере долговой политики государства. В них рассматриваются актуальные вопросы постсоветской России по управлению государственным долгом и урегулированию задолженности иностранных государств, показываются просчеты этой политики, выделяются наиболее острые проблемы, имеющиеся в финансовой сфере на современном этапе.

В то же время не получил должного развития комплексный подход к исследованию проблем регионального долга с точки зрения разработок различных экономических школ, мало работ, обобщающих опыт, накопленный по управлению региональным долгом субъектами Федерации. В теории и практике слабо представлены разработки по системному воздействию на субфедеральные заимствования за счет институциональных изменений.

Таким образом, исследования регионального долга как института, определение институциональных инструментов его управления, разработка направлений их более эффективного использования в полном объеме еще не осуществлены. Этим обусловливается выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в разработке методологии анализа институциональных инструментов управления региональным долгом для диагностики его состояния и выработки комплекса мероприятий по активизации его воздействия на реализацию макроэкономических целей, обеспечивающего сбалансированность, устойчивость, безопасность, снижение рисков заимствования бюджетной системы региона.

Для достижения цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:

- обоснован концептуальный подход к исследованию управления региональным долгом;

- на основе разработанной методологии диагностировано состояние и направления развития институциональной системы управления региональным долгом субъекта Российской Федерации;

- предложены институциональные инструменты управления объемом субфедеральных заимствований, обеспечивающие финансовую безопасность региона;

проведен анализ институционального механизма воспроизводства института регионального долга, основанный на учете рисков заимствования и оценке кредитоспособности региона;

- определены институциональные механизмы повышения эффективности управления региональным долгом;

сформирована методика мониторинга оценки эффективности управления субфедеральными заимствованиями.

Объектом исследования выступают институциональная среда и механизмы формирования и движения источников финансовых ресурсов бюджетной системы региона, связанных с отношениями бюджетного заимствования.

Предметом диссертационного исследования является совершенствование институциональной среды, инструментов и механизмов управления задолженностью субъектов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили труды ведущих зарубежных и отечественных специалистов в области финансов, исследующих специфику долговых отношений в процессе привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств государством и его субъектами, институциональные инструменты и механизмы воздействия на повышение эффективности привлечения финансовых ресурсов. При проведении теоретического анализа региональных заимствований были использованы научные разработки и положения, сформулированные сотрудниками Института экономики РАН, Института экономических стратегий (ИНЭС), Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, Института системного анализа РАН, аналитические материалы Счетной палаты РФ.

В процессе исследования были реализованы общенаучные методы исследования: диалектический, системный, статистический. Выделение института региональных заимствований в специальный предмет исследования потребовало использования методов институционального анализа: компаративного, качественного и количественного, дискурсов.

Информационной базой исследования послужили: законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, методические и нормативные акты Министерства финансов РФ, постановления и программы Правительства РФ, составляющие институциональную среду региональных заимствований, нормативные и справочные материалы ЦБ РФ, данные Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы российских и зарубежных рейтинговых агентств, справочные материалы, опубликованные в периодической печати, монографическая литература. В ходе исследования были использованы материалы научных и научно-практических конференций, информационные ресурсы сети Интернет.

Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке институциональной концепции управления региональными заимствованиями на основе формализации правил и процедур, установленных федеральным и субфедеральным бюджетным законодательством. Наиболее существенные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. Обоснован концептуальный подход к исследованию управления региональным долгом, заключающийся в анализе его функционирования как института, существующего в виде обособленной части хозяйственного механизма, обеспечивающего воздействие на экономических агентов, вступающих между собой в отношения заимствования, институциональных инструментов, представляющих собой регламентацию их действий, главная цель применения которых - выполнение обязательств субфедерального бюджета при обеспечении сбалансированности, устойчивости, безопасности, снижения рисков заимствования бюджетной системы региона. Это позволяет обеспечить повышение эффективности управления региональным долгом за счет комплексности его развития.

2. Разработана методология диагностики состояния институциональной среды управления региональным долгом субъекта Российской Федерации по критериям: регулирующие правила, виды долговых обязательств, трансакционные издержки, институциональные сети, позволяющие агентам института осуществлять взаимодействие между собой (платежная система, учет прав собственности), возможности противодействия институциональной коррупции. В результате проведенного исследования установлены дефекты системы региональных заимствований: противоречивость законодательства; отсутствие ряда необходимых регулятивных норм; недостаточный учет рисков бюджетного заимствования; недостроенность сетей, необходимых для обслуживания долга, например центрального депозитария.

3. Разработаны рекомендации по введению для субъектов Российской Федерации ограничений по объему регионального долга, стоимости заимствований, структуре долгового портфеля в зависимости от цели, территории займа, видам обязательств, срокам привлечения средств, способам погашения долга, формам выплаты доходов, типам инвесторов. Обосновано, что экономически безопасный уровень субфедерального долга, при котором бюджет имеет возможность исполнения долговых обязательств и иных принятых на себя бюджетных обязательств вне зависимости от рисков и исключительно за счет доходов бюджета целесообразно определять на основе расчета долговой емкости. Предложены методы расчета регионального долга с учетом предусмотренных ограничений.

4. Предложены институциональные механизмы воспроизводства института регионального долга, обеспечивающие возможность погашения прежних и осуществления новых заимствований, основанные: а) на выявлении рисков заимствований и разработки системы их смягчения (заимствования в меньшем объеме по сравнению с долговой емкостью, диверсификация структуры долгового портфеля, создание сетей, обеспечивающих эффективное взаимодействие между участниками института регионального долга); б) оценке кредитоспособности региона и мониторинге индикаторов, обеспечивающем оперативный контроль за её изменениями (показатели, характеризующие долговую практику, структуру и выполнение текущих обязательств).

5. Определены направления повышения эффективности управления региональным долгом за счет усиления воздействия на него институциональных инструментов, в том числе: совершенствование законодательства о государственном долге (принятие региональной модели долговой политики, стандартов по взаимодействию с рейтинговыми агентствами и по раскрытию информации, системы учета обязательств, закона о государственном долге субъекта Федерации, изменение порядка предоставления гарантий, являющихся наиболее проблемным видом долговых обязательств), изменение организационной структуры заимствований (введение внешнего и внутреннего аудита, создание специализированного органа управления региональным долгом);

6. Разработана система мониторинга регионального долга, включающая: а) построение долгосрочных прогнозов: динамики численности населения и занятых, экономического и финансового потенциалов, стратегий экономического развития, в том числе по долговой политике; б) оценку управления заимствованиями на основе показателей, характеризующих эффективность формирования регионального долга в целом (например, уровень процентных ставок по рыночным займам, дюрация на день размещения выпуска, средняя стоимость обслуживания долга, долговые устойчивость, емкость) и эффективность расходования бюджетных средств органами управления по организации и обслуживанию займов на основе показателя «оценка административной стоимости долга».

Практическая значимость диссертационного исследования определяется степенью обоснования содержащихся в нем положений, выводов, рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть использованы Министерством финансов России, Счетной палатой РФ:

- в процессе дальнейшего совершенствования понятийного аппарата бюджетного законодательства в направлении сближения позиций специалистов в области финансов и права при трактовке понятий «денежное обязательство», «бюджетная гарантия», «рефинансирование региональных заимствований» и ряда других;

- для разработки и экспертизы регионального законодательства, определяющего институциональную основу управления региональным долгом.

Могут быть использованы финансовыми органами субъектов РФ в целях повышения эффективности управления долгом путем использования содержащихся в работе методологических подходов к управлению рисками и проведению оценки эффективности управления заимствованиями, а также в системах подготовки и переподготовки работников финансовых органов субъектов РФ и работников муниципальных образований, в учебном процессе при чтении лекций по дисциплинам: «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные финансы», «Государственный долг».

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения ориентированы на использование федеральными и региональными органами (Минфином России, финансовыми органами субъектов Российский Федерации, органами местного самоуправления и др.) при расчете финансового потенциала территории, выработки мер по управлению региональным долгом и снижения уровня угроз финансовой безопасности бюджетной системы региона.

При участии автора диссертации был разработан ряд методик, использующихся в практической деятельности финансовых органов. Среди них наиболее значимыми являются: «Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» (утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 (в редакции от 12 августа 2008 г.), «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации»), «Методика расчета объема областного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций из него», «Методика расчета объема областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и распределения дотаций из него», «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области») и «Методика расчета субвенций на осуществление государственных полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений» (утверждена Законом Волгоградской области от 25 июля 2005 г. №1095-ОД (в редакции от 20 октября 2008 г.) и др.

С учетом выводов и предложений диссертационного исследования разработаны Закон Волгоградской области от 8 апреля 2007 г. № 1455-ОД «О государственных гарантиях Волгоградской области» и от 30 апреля 2008 г. № 1678-ОД «Об управлении государственным долгом Волгоградской области».

Основные положения диссертационной работы докладывались на VII и VIII научно-практических конференциях в г. Петрозаводске «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов» (2007 и 2008 гг.), I и II научно-практических конференциях в г.Волгограде «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными и муниципальными финансами» (2008 г.), а также на заседаниях ассоциации финансистов южного федерального округа городах Ессентуки (2007 г.), Владикавказ (2008 г.) и Астрахань (2008 г.), на выездных заседаниях Минфина РФ в Уфе (2008 г.) и Туле (2009 г.).

Материалы диссертационного исследования используются в учебных курсах «Бюджетная система РФ», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Управление государственным и муниципальным долгом» Волгоградского государственного университета и Волгоградской академии государственной службы Волгоградской области.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 25 работ общим объемом свыше 70 п.л. (в том числе монография: Институциональные аспекты управления региональным долгом. - Волгоград: ГУ «Издатель», 2008. - 13,4 п.л.), а также 9 работ в изданиях, рекомендованных ВАК Мин-образования РФ).

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ

Первой группой проблем, рассмотренной в диссертации, является разработка концептуального подхода к исследованию управления региональным долгом как особого института отечественной экономической системы, позволяющего повысить эффективность бюджетного процесса за счет использования институциональных инструментов.

Были сделаны следующие выводы, составляющие основу авторского подхода:

- региональный долг является одновременно а) одним из государственных институтов, так как функционирует по определенным, установленным государством, правилам, которые очерчивают круг взаимоотношений между экономическими субъектами (агентами - согласно институциональной теории) и б) системой экономических взаимоотношений по поводу заимствования органами региональной власти;

- анализ регионального долга как института позволяет исследовать его как взаимодействие установленных правил, анализ регионального долга как системы экономических взаимоотношений дает возможность определить, какие правила необходимо разрабатывать для его функционирования;

- институт регионального долга как экономическая категория представляет собой систему принятых правил построения отношений заимствования между органами региональной власти и экономическими субъектами (агентами) на основе законодательно принятых норм;

- средства, лежащие в основе функционирования института регионального заимствования, формируются на основе налоговых и неналоговых поступлений в доходы субфедерального бюджета, которые подразделяются на текущие и отложенные, то есть те, которые, если не смогут быть получены или возвращены через некоторый, заранее известный, период, то приведут к снижению кредитоспособности территории;

- централизованные фонды денежных средств, полученные в результате функционирования института регионального долга, используются для предоставления бюджетных услуг юридическим и физическим лицам;

- стоимостной формой взаимодействия экономических агентов выступают трансакции, передающиеся посредством сетей, под которыми понимаются инструменты, обеспечивающие функционирование его разрозненных элементов как единого целого, например платежная система ЦБ РФ (обеспечивает движение платежных средств), центральный депозитарий (повышает эффективность учета прав собственности);

- институт регионального долга имеет внешнюю и внутреннюю среду функционирования, каждая из которых регламентируется правилами поведения экономических агентов, но одновременно изменяется под действием стихийных, неорганизованных элементов рынка;

- внутренняя институциональная среда института регионального долга включает в себя институциональные инструменты в виде системы принятых нормативов построения отношений заимствования органов региональной власти на определенной территории (в регионе). Она определяется внешней институциональной средой, которая формирует институциональные инструменты в виде системы правил, установленных в Бюджетном кодексе;

- анализ регионального долга как системы экономических взаимоотношений позволил определить, что для повышения её эффективности необходимы правила, регламентирующие: а) количественные ограничения развития объема и структуры заимствований, определяемые рисками его воспроизводства, которое станет невозможным при наступлении дефолта; б) сокращение затрат (трансакций) экономических субъектов, возникающих в процессе организации займов (например, стоимости долга); в) формы объектов, по поводу которых складываются отношения заимствования; г) допустимый в конкретной социально-экономической ситуации круг субъектов (агентов) отношений заимствования; д) формирование механизма, обеспечивающего взаимоувязку экономических интересов всех агентов института регионального долга;

- при несовпадении экономических интересов самого института регионального долга как единого целого, с одной стороны, и обособленных, представляющих его агентов, с другой стороны, последние могут удовлетворять за счет финансовых потоков, связанных с заимствованиями, в первую очередь собственные потребности, в том числе и противоречащие цели управления субфедеральным долгом, что может привести к появлению институциональной коррупции и вызвать необходимость формирования противодействующей ей системы.

Управление региональным долгом представляет собой воздействие экономических субъектов на его изменения как системы отношений заимствования и как института. Применяемые для этого институциональные инструменты представляют собой часть общего процесса управления и включают в себя воздействие только со стороны органов региональной власти. Их использование предполагает: а) формулировку цели, для достижения которой осуществляется планирование элементов именно института регионального долга, так как в работе исследуются только институциональные аспекты; б) организацию реализации составленных планов; в) осуществление контроля (мониторинга) их исполнения.

Для того чтобы оценить, насколько велики риски функционирования института регионального долга, необходимо ли при исследовании обращаться к изучению институциональных аспектов возврата займов, в диссертации проанализировано наличие альтернативных механизмов их погашения в виде специальных фондов, которыми в России в настоящее время являются Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Обосновано, что в настоящее время они не являются институтами, которые могут обеспечивать достаточный объем капитализации для погашения заимствований в случае дефолта. Поэтому цель управления институтом регионального долга должна предусматривать и количественные ограничения рисков невозврата средств: по объему, структуре, стоимости, направлениям заимствований.

В целом применяемая далее в диссертационном исследовании методология анализа институциональных аспектов управления региональным долгом заключается в следующем:

- региональный долг рассматривается как государственный институт, при функционировании которого необходимо учитывать действующие параллельно друг другу правила, регулирующие институциональные (трансакции, сети, экономические интересы и систему противодействия институциональной коррупции) и традиционные экономические инструменты (деятельность субъектов хозяйственной деятельности, объекты заимствования), которые в силу учета только регулятивного аспекта проявляются в своей институциональной части;

- выделяется только институциональный аспект исследования института регионального долга, так как именно он в основном определяет на современном этапе экономического развития России возможное наращивание эффективности финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;

- так как не существует иных институтов, гарантирующих возврат заимствований, то целью управления институтом регионального долга являются не только сбалансированность бюджета, обеспечивающего социально-экономическое развитие территорий, но и снижение степени риска невозврата заемных средств, что способствует устойчивости и безопасности бюджетной системы региона.

Схематично структура и взаимосвязи системы институциональных инструментов управления региональным долгом представлены на рис. 1. Взаимосвязи между элементами института регионального долга, являющиеся одновременно и институциональными инструментами его управления (трансакции, сети, экономические интересы, противодействие институциональной коррупции), проявляются независимо друг от друга, поэтому они представлены параллельными друг другу линиями.

Второй группой проблем диссертационного исследования, логично встающей после решения первой, является разработка и применение методики диагностики состояния институциональной среды управления региональным долгом субъекта Российской Федерации, основанной на авторской методологии исследования институциональных аспектов его управления.

Она представляет собой качественную оценку соответствия между целью управления региональными заимствованиями и результатами применения регулирующих их правил как для отдельных элементов института регионального долга, так и для их взаимосвязей, которые наиболее сильны между институциональными сетями, системой противодействия коррупции и трансакционным издержкам. Её применение позволило получить следующее.

Результаты анализа регулирующих правил формирования долга в целом:

- законодательная база (и федеральная, и региональная) находятся в состоянии постоянных изменений, что создает атмосферу неопределенности для участников бюджетного процесса и не позволяет оценить влияние этих изменений на снижение уровня неопределенности среды и на повышение эффективности перераспределительной функции бюджетных отношений;

- регулятивные нормы отличаются неоднородностью и противоречивостью. Это связано с составом законодательства и его сложной соподчиненностью. Часть отношений, возникающих по поводу формирования и управления субфедеральными заимствованиями, регулируется Бюджетным кодексом, другая дополняется системой законодательных и нормативных актов субъекта Федерации. Как показал проведенный в работе анализ, содержание и качество проработки правовых вопросов сильно различаются в разных регионах, что указывает на проблему совместимости и непротиворечивости различных документов, а также необходимости постоянного приведения региональных актов в соответствие с федеральными;

- разработанные на федеральном уровне фискальные правила не могут исчерпывающим образом регулировать совокупность рисков, принимаемых на себя региональными администрациями в связи с заимствованиями, поскольку не учитывают региональных особенностей, структуры доходов, долговой емкости бюджетов, временной структуры долга. Решать эту проблему можно как на основе дальнейшего совершенствования законодательства, так и на основе развития координации деятельности между непосредственно самими региональными администрациями. Для обобщения их опыта и распространения рекомендаций по эффективному управлению и использованию финансовых ресурсов сектора государственного (регионального) управления целесообразно создание негосударственных независимых организаций, на которые были бы возложены данные функции.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Структура и взаимосвязи системы институциональных инструментов управления региональным долгом

Результаты анализа видов долговых обязательств:

- формами долговых обязательств субъектов Российской Федерации, учитываемых в его государственной долговой книге, согласно законодательству, являются: государственные ценные бумаги, бюджетные кредиты, привлеченные от других уровней бюджетной системы РФ, кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, государственные гарантии субъектов РФ;

- анализ видов обязательств субъектов Федерации, проведенный в диссертации, показал, что в настоящее время еще не сложились устойчивые однотипные правила всех форм заимствования, учитывающих мировую практику их применения (табл. 1);

- по государственным ценным бумагам отсутствует облигационный контракт с защитительными статьями для уменьшения финансовых рисков облигационеров, например, путем запрета на новые выпуски облигаций, пока не будут выполнены обязательства по выплате процентов по уже имеющимся обязательствам;

Таблица 1. Характеристика видов долговых обязательств субъекта РФ (по версии Федерального закона № 63-ФЗ)

	Бюджетный кредит	Кредит коммерческих банков	Эмиссионный заем	Гарантии
Основные законодательные акты федерального значения, регулирующие данный вид обязательств	1) ГК РФ, ст. 819, 820, 821 2) БК РФ ст. 932, 933, 934, 935, 95, ст. 298	1) ГК РФ, т. 819, 820, 821 2) БК РФ: ст. 95, 99, 102	1) ГК РФ ст. 807-818 2) БК РФ ст. 99, 991, 101, 102, 103, 104, 1082, 1101, 1121, 113, 114 3) ФЗ №39-ФЗ*, ФЗ № 136 - ФЗ*	1) ГК РФ ст. 368, 379 2) БК РФ ст. 95, 99, 991, 104, 1102, 115, 1151, 1152, 1171, 300
Кредиторы по обязательствам	Бюджеты других уровней	Коммерческие банки России, иностранные банки, международные финансовые организации	Институциональные инвесторы, частные лица	Состав бенефициаров (кредиторов в основном обязательстве) не определен
Форма договора	Письменная	Письменная	Облигация	Письменная
Валюта обязательств	Национальная	Национальная, иностранная (в том числе в рамках использования иностранных кредитов)	Национальная, иностранная валюта	Национальная валюта, иностранная валюта
Принцип учета обязательств	Только кассовый (ст.99, п.3)	Только кассовый (ст.99, п.2)	Кассовый	Главным образом начислений, если проценты включены в объем гарантии

* №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (с изменениями)

* №136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (с изменениями)

Источник: ГК РФ, БК РФ, ФЗ № 39 - ФЗ, ФЗ № 136 - ФЗ

- при предоставлении гарантий отличаются требования БК и Унифицированные правила для гарантий по первому требованию, что делает невозможной однозначную трактовку отдельных положений законов, создает основу для коррупционной деятельности, сопряжено с рисками, которые зависят от деятельности или бездействия исполнительного органа, наделенного правом выдачи гарантии. Все это требует наличия у субъекта Федерации квалифицированных юридических служб;

- банковские кредиты субъектам Федерации не подпадают под действие БК РФ, за исключением учета его обязательств, и регулируются только ГК РФ;

- неразработанность указанных положений, регулирующих формы привлечения средств, вызывает неоднозначность решения вопросов, связанных с формированием регионального долга, и повлечёт повышение риска функционирования данного института;

- все указанные проблемы видов долговых обязательств являются институциональными, и для их решения необходимо устранение противоречий в различных нормативных актах, регламентирующих хозяйственную деятельность.

Результаты анализа трансакционных издержек, институциональных сетей и противодействия институциональной коррупции позволяют следать следующие выводы:

1. К трансакционным издержкам регионального долга относятся: цена заимствования, цена взаимодействия между участниками долговых отношений, издержки, связанные с организацией противодействия институциональной коррупции, стоимость администрирования заимствования.

2. Цена заимствования определятся не только процентами по долгу, но и зависит: 1) от используемого метода учета; 2) расходов на раскрытие информации об эмитенте и получении кредитного рейтинга. Для этого в диссертации обоснована необходимость: а) перехода к учету от кассового к методу начислений, что позволит отражать все обязательства региональных органов власти по мере их образования, давая возможность правильно оценить текущие и долгосрочные финансовые возможности бюджета и принять адекватные управленческие решения; б) создания института хозяйствующих субъектов, которые имеют право и возможность приобретать ценные бумаги при ограничениях на раскрытие информации, аналогичных институту «квалифицированных инвесторов». Действие последнего целесообразно распространить и на сектор обращения государственных ценных бумаг;

- цена взаимодействия между участниками долговых отношений определяется наличием сетей, обеспечивающих взаимосвязь между ними.

В рамках института регионального долга автор считает необходимым существование сети для учета прав собственности в виде централизованного депозитария, отсутствие которого вынуждает администрации регионов обращаться к частным депозитариям. Это увеличивает трансакционные издержки цены взаимодействия при снижении надежности учета прав собственности.

Единственной сетью, действующей в рамках института регионального долга, является национальная платежная система России, в которую входят расчетные институты (банковские и небанковские), частные платежные системы и Центральный Банк, обслуживающий Федеральное казначейство. Проведенное исследование показало, что даже платежная система Банка России остается децентрализованной, так как в ее рамках существует несколько систем расчетов: банковских электронных срочных платежей, внутрирегиональных и межрегиональных электронных расчетов. Это затрудняет эффективное управление единым казначейским счетом, использование которого позволяет поддерживать необходимый остаток денежных средств на счете и перейти к полноценному прогнозированию кассовых потоков с использованием статистических методов обработки показателей состояния счета, что необходимо для ежемесячной оценки финансового состояния сектора государственного управления.

Благодаря созданию платежной сети у субъекта РФ появляется возможность управления счетом бюджета путем размещения временно свободных денежных средств в коммерческих банках, проведение сделок РЕПО со своими бумагами, что дает возможность уменьшить расходы по обслуживанию заимствований.

Опыт региональных администраций развитых стран для снижения издержек трансакций и институциональной коррупции говорит о необходимости разработки особых документов, в которых закреплены принципы поведения лиц, работающих в общественном секторе, - кодексов поведения служащих региональных и муниципальных образований. В них регламентируются ценности, способствующие эффективному использованию общественных ресурсов и предупреждающие конфликт интересов путем запрета на использование инсайдерской информации в личных целях или в интересах членов их семей.

Третьей группой проблем, рассматриваемых в диссертации, является исследование институционального механизма управления объемом регионального долга, обеспечивающего необходимое количественное ограничение риска его воспроизводства и характеризующегося комплексом норм, регламентирующих допустимые границы объемов, стоимости, структуры заимствования (рис. 2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Институциональный механизм управления ограничениями по объемам заимствования

Условные обозначения: одинарная линия - прямая, двойная - обратная связь

Анализ законодательной базы формирования регионального долга в российском законодательстве позволил выявить несоответствия ряда ограничений целям его управления: а) 15%-е ограничение объема расходов регионального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга, не учитывает, что долг погашается за счет доходов бюджета, поэтому более логичным является введение ограничения указанных расходов какой-либо долей доходов, поскольку в противном случае источником расходов по обслуживанию государственного долга могут стать привлеченные средства; б) ограничение объема расходов регионального бюджета по обслуживанию государственного долга величиной налоговых и неналоговых доходов бюджета не учитывает, что они определяются и неконтролируемыми этим бюджетом факторами, например перераспределением доходов между уровнями бюджетов; в) понятие «просроченной задолженности» настолько расплывчато, что его однозначное, непротиворечивое практическое применение невозможно.

Наличие жестких бюджетных ограничений на заимствования со стороны федерального центра дополняется в России значительной самостоятельностью субнациональных органов власти в сфере долговой политики. Вместе с тем, устанавливая ограничения на долг субъектов, федеративный центр не имеет действенных рычагов контроля за соблюдением этих параметров. По этой причине они не могут застраховать субъект РФ от невыполнения долговых обязательств.

Решение каждой задачи имеет сложную неоднозначную структуру. При этом возможны два варианта поведения субъекта РФ. Некоторые следуют конституционной норме, согласно которой финансовое регулирование отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, а муниципальные образования вправе лишь четко следовать федеральному законодательству без права дополнения, уточнения и конкретизации положений федерального законодательства. Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации не допускаются лишь случаи прямого противоречия региональных актов требованиям федерального законодательства. Это означает, что субъекты РФ вправе осуществлять в финансовой сфере самостоятельное регулирование путем принятия норм, в том числе снимающих недостатки действующего федерального законодательства.

К таким нормам, например, относятся добровольно принимаемые субъектами РФ финансовые ограничения, предотвращающие возникновение финансовых проблем. Однако далеко не все субъекты РФ вводят самостоятельные ограничения на объем и структуру задолженности. Администрации, вводящие дополнительные, более жесткие ограничения, прописывают их в региональном законодательстве (например, Нижегородская область, г. Санкт-Петербург, Вологодская область).

Для определения необходимых величин ограничений по объемам привлечения займов целесообразно рассчитывать долговую емкость (ДЕ). Она представляет собой разность между доходами бюджета (налоговыми, неналоговыми, доходами от приватизации) и расходами по исполнению текущих (неинвестиционных) обязательств, является инструментом, позволяющим реализовать принцип погашения всех взятых региональной администрацией обязательств за счет доходов бюджета в срок и в полном объеме, что означает прямой запрет на вынужденное рефинансирование. Ограничения по долговой емкости бюджета ввели администрации Санкт-Петербурга, Нижнего Новгорода, Вологодской области и других субъектов РФ.

Долговая емкость является инструментом среднесрочного планирования. В целях определения предельных значений объема заимствований доступная долговая емкость делится на три части:

ДДЕ=ДДЕ1 + ДДЕ2 + ДДЕ3

где: ДДЕ1 - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для платежей по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых обязательств (по займам и кредитам);

ДДЕ2 - часть доступной долговой емкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь выданным гарантиям («резерв по возможной ответственности»);

ДДЕ3 - неиспользуемая (страховочная) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающая вследствие ошибок прогнозирования.

По расчетам, проведенным в Волгоградской области, в 2007-2008 гг. ДДЕ1 составляла около 50% доступной долговой емкости, ДДЕ2 - 30%, ДДЕ3 -20%, то есть администрация может исполнить свои обязательства в полном объеме, в том числе и при наступлении гарантийного случая, и прибегнуть к новым заимствованиям.

Расчет долговой емкости предполагает выполнение пяти условий:

- представление агрегированного бюджета субъекта региона иной форме;

- разделение обязательств субъекта РФ на прямые (возникающие в связи с реальным привлечением ресурсов и их использованием в процессе финансирования бюджетных расходов) и условные (возникающие в связи с принятием на себя одностороннего обязательства путем выдачи гарантии или заключения договора гарантии);

- обособление функций управления ликвидностью единого бюджетного счета от управления обязательствами;

- полный отказ от вынужденного рефинансирования;

- отсутствие дефицита текущих обязательств.

Без расчета долговой емкости бюджета и использования его данных при планировании новых заимствований практически невозможно определить экономически безопасный уровень субфедерального долга, при котором бюджет имеет возможность исполнения долговых обязательств и иных принятых на себя бюджетных обязательств вне зависимости от рисков и исключительно за счет доходов бюджета. Поэтому именно это и должно стать одной из главных задач управления долгом.

Управление ценой заимствования является способом сокращения расходов по обслуживанию долга, снижения долгового бремени в предстоящих периодах, замещения расходов по обслуживанию долга новыми заимствованиями, соблюдения установленных федеральным законодательством ограничений на объем заимствований, а также фактором, учитываемым рейтинговыми агентствами при присвоении эмитенту кредитного рейтинга. Причем достижение одних целей может способствовать достижению других. Так, снижение расходов по обслуживанию долга может способствовать повышению кредитного рейтинга, а повышение рейтинга, в свою очередь, может привести к еще большему снижению цены заимствований.

Структура долгового портфеля субъекта РФ также является важным объектом в процессе управления долгом. Очень часто проблема структурирования портфеля сводится к анализу структуры обязательств, накопленных в портфеле и учитываемых по принципам, предусмотренным бюджетным учетом. При всей важности рассмотрения структуры обязательств субъекта Федерации следует отметить чрезвычайно низкий информативный уровень полученных на ее основе данных в целях эффективного управления долгом.

Международная практика управления региональными заимствованиями исходит из необходимости структурирования долгового портфеля по целому набору критериев, в совокупности дающих представление о портфеле. Международными стандартами финансовой отчетности в части отражения операций по учету задолженности предусмотрены классификации операций финансирования бюджетного дефицита по типу кредитора и по типу долгового обязательства, а государственного долга - по типу держателей обязательств. Национальные стандарты бюджетного учета, к сожалению, значительно уже по своей информативности. Выходом из этого может стать построение комплексной системы управленческого учета, позволяющей с достаточной степенью детализации представить структуру долгового портфеля. Анализ структуры долгового портфеля по видам обязательств позволяет оценить степень его диверсификации. Анализ структуры портфеля по способам погашения важен для расчета доступной долговой емкости бюджета и принятия решений для минимизации расходов по обслуживанию долга. Эта информация может быть получена по долговой книге.

Классификация государственного долга по типу инвесторов (кредиторов) в нашей бюджетной статистике не производится, хотя она важна, чтобы не допустить концентрации значительных пакетов займов в руках отдельных инвесторов, представить все потоки денежных средств в их полных объемах и привлекать в качестве кредиторов физических лиц. Вовлечение в оборот свободных денег населения способствует увеличению платежных средств в обороте в соответствии с теорией денежного мульти-пликатора в больших масштабах, чем объем привлеченных денежных средств. Особую важность приобретает тот факт, что полученные в виде доходов деньги останутся в регионе. При этом заимствования напрямую у населения обходятся, как правило, на 3-4% дешевле (на величину банковской маржи), по сравнению с ситуацией, когда посредником между ними выступает банк или осуществляются продажи через торговые площадки.

Очень важно иметь информацию о том, каким образом распределены инвесторы по территориям региона. Для экономики региона очень важен вопрос о том, останутся ли эти деньги в регионе или уйдут к инорегиональным инвесторам. Это связано с тем, что в России существует резкая асимметрия в части распределения финансовых ресурсов. По данным ЦБ РФ, на г. Москву и Московскую область приходится 63,1% всех финансовых ресурсов страны.

Четвертой проблемой диссертационного исследования является анализ институционального механизма воспроизводства института регионального долга, то есть обеспечение его воспроизведения путем погашения ранее сделанных и осуществления новых заимствований. Управление этим процессом предполагает воздействие на возникающие риски неуплаты сумм основного долга и процентов по ним.

В работе обосновано наличие специфики рисков долговых обязательств субъектов Федерации, которые состоят в следующем:

- в отличие от хозяйствующих субъектов государство прибегает к заимствованиям не в связи с предпринимательской деятельностью, а с выполняемыми государственными функциями;

- субъект Федерации, прибегающий к заимствованиям в любой из форм, предусмотренных ст. 99 Бюджетного кодекса, за исключением гарантий, является заемщиком, а потому и состав рисков, и методы их минимизации будут принципиально иные, чем у других лиц, которые могут выступать в качестве кредитора, вкладчика, инвестора;

- государственные ценные бумаги, в отличие от корпоративных, не обеспечены ни уставным капиталом, ни залогом имущества, ни кругооборотом капитала, ни потоками платежей, генерируемых другими обязательствами, как в случае секьюритизации банковских активов. Источниками погашения долговых обязательств государственной администрации (федеральной, региональной) являются будущие доходы бюджетов соответствующего уровня в части, превышающей будущие текущие расходы бюджета. Это значит, что тем самым заданы важнейшие параметры деятельности администрацией в части привлечения заемных финансовых ресурсов.

В соответствии с указанной спецификой рисков долговых обязательств субъектов Федерации в диссертационном исследовании показаны особенности их реализации и способов смягчения, а также обоснована необходимость учета группы рисков, связанных с институциональной коррупцией, отсутствием необходимых институциональных норм и сетей. Объединение мер, предлагаемых для снижения отдельных видов риска, позволило предложить их следующий общий перечень:

- осуществление заимствований в меньшем объеме по сравнению с долговой емкостью;

- принятие точных количественных параметров бюджета, что позволит принять своевременные меры для исполнения принятых обязательств, причем желательно, чтобы они были привязаны к долговой емкости;

- диверсификация структуры долгового портфеля;

- принятие мер для устранения институциональной коррупции;

- проведение мониторинга норм, регламентирующих условия субфедеральных заимствований для их своевременной разработки и внедрения;

- создание сетей, обеспечивающих эффективное взаимодействие между участниками института регионального долга.

Нормы, регулирующие эти меры уменьшения рисков, составляют институциональный механизм управления воспроизводством регионального долга. Введение в механизм управления региональным долгом указанных регулятивных мер дополняет институциональный механизм управления ограничениями по объемам заимствования аналогичным механизмом управления воспроизводством института регионального долга. Взаимодействие этих механизмов показано на рис. 3. Ограничения объема и риска привлекаемых заимствований позволяют бюджету оставаться финансово устойчивым, а региону - кредитоспособным.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Основные элементы институционального механизма управления региональным долгом

...