Институциональные инструменты повышения эффективности бюджетных отношений при управлении региональным долгом

долг бюджетный кейнсианство фискальный

В ходе исследования было получено, что проведение оценки кредитоспособности региона возможно с помощью таких методик, как:

- определение кредитного рейтинга, применяемого рейтинговыми агентствами (например, Standard&Poor`s);

- оценка финансового положения субъекта РФ, введенная приказом Министерства финансов РФ «Методика оценки финансового положения и качества управления финансами» (в ред. Приказа Минфина РФ от 18 августа 2005 г. № 211);

- собственные методики оценки кредитоспособности региона, которые разрабатывают некоторые субъекты Федерации.

Придя к выводу о достаточности в настоящий момент различных методик, позволяющих оценить кредитоспособность региона, в диссертации предложена система индикаторов, обеспечивающих оперативный контроль за изменениями кредитоспособности (табл. 3).

Таблица 3. Индикаторы, используемые в процессе управления рисками долговых обязательств (на примере Волгоградской области)

Они просты в расчете, основаны на оперативной информации и позволяют отслеживать изменение кредитоспособности региона. Эти индикаторы целесообразно применять после получения оценки уровня кредитоспособности на основе расчета долговой емкости, интегральных показателей рейтинговых агентств, коэффициентов из методики Минфина РФ. Но в оперативном плане именно предложенные индикаторы являются наиболее пригодными для проведения мониторинга изменения кредитоспособности субъекта Федерации. Как видно из расчетов, приведенных для Волгоградской области, уровень кредитоспособности стал выше. Это видно из динамики показателей «Относительный объем прямых обязательств, рассчитанных к доходам без учета финансовой помощи», «Относительный объем социально значимой просроченной кредиторской задолженности», причем относительная стоимость долговых обязательств стала ниже, а использование долговой емкости увеличилось.

Для того чтобы институциональные механизмы управления региональным долгом позволяли наиболее полно обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие территорий, они должны дополняться институциональными инструментами повышения эффективности управления региональным долгом, что является пятой группой проблем, исследуемых в диссертационной работе.

Результатом таких исследований являются основные направления совершенствования регионального законодательства о государственном долге; показаны возможности и необходимость формирования единой организационно-управленческой информационной системы управления долгом, интегрирующей бюджетный, управленческий учет, финансовую отчетность, аудит и управление денежными средствами. Разработанная система показателей эффективности управления региональными заимствованиями в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию, включающая как количественные параметры, так и качественные характеристики долга, позволяющая создать региональную систему его мониторинга, потребовала внесения определенных изменений в региональное законодательство. Анализ состояния регионального законодательства о государственном долге некоторых областных администраций выявил неоднородный состав законодательной базы, различные подходы к ее формированию, определению принципов управления заимствованиями, формулированию целей заимствований, определению процедур выдачи гарантий, порядку определения платежеспособности бюджета, что выразилось в фактических показателях заимствования (табл. 4). Проанализированные в диссертации позиции, обозначенные в документах, регулирующих деятельность разных субъектов РФ, показали, что регионы сильно отличаются друг от друга в соответствии с различиями их экономических и финансовых потенциалов, объемом и структурой бюджетов, масштабом и характером задач, решаемых в процессе реализации бюджетной политики.

Таблица 4. Структура долговых обязательств субъектов РФ и Волгоградской области по состоянию на 01.01.2009 г.

Источник: данные Министерства финансов РФ

В то же время их общими чертами являются:

- принятие политики заимствования как формы реализации законодательно закрепленной стратегии управления государственным долгом, разрабатываемой в системе долгосрочных финансовых прогнозов;

- тесная связь политики заимствования с политикой капитальных расходов;

- введение необходимости поддержания экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет в средне- и долгосрочном периодах.

Для эффективной реализации бюджетной политики необходима разработка единой системы долгосрочной стратегии управления долговым финансированием, которая должна, как обосновано в диссертации, включать следующие институциональные инструменты:

- региональную модель управления долгом;

- цели и инструменты управления;

- обоснование и введение региональных ограничений на объем заимствования;

- порядок взаимодействия с рейтинговыми агентствами;

- стандарты раскрытия информации;

- систему учета обязательств.

Это позволит, например, в условиях тенденции устойчивого увеличения собственных доходов и остатков средств на единых казначейских счетах отдельных субъектов РФ однозначно выбрать один из следующих вариантов поведения: использовать эти средства для погашения имеющей задолженности; уменьшить объем фактически привлекаемых средств; использовать прирост денежных средств для регулирования в пределах года несбалансированности поступления доходов и финансирования расходов бюджета.

В связи с указанными обстоятельствами закон о государственном долге субъектов Федерации должен, во-первых, предусматривать обособление управления ликвидностью счета от среднесрочных и долгосрочных заимствований. Во-вторых, закрепить независимость принятия решений о заимствованиях от состояния единого казначейского счета. В-третьих, предоставить право финансовому органу, с учетом фактически складывающегося дефицита бюджета, принимать решения о сокращении заимствований, о выборе сроков «выхода» на финансовый рынок. В-четвертых, использовать все представленные законодательством инструменты оперативного управления государственным долгом: досрочное погашение долговых обязательств, использование возобновляемых кредитных линий, открываемых в коммерческих банках взамен разовых договоров.

Особое внимание при внесении изменений в региональное законодательство следует уделять работе с гарантиями, предоставление которых сопровождается взятием на себя субъектом большого количества рисков. По данным Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области просроченной задолженности нет по кредитам, предоставленным из областного бюджета хозяйствующим субъектам, но существует по гарантиям, исполненным за принципала с правом регресса. Если на это направлены привлеченные средства, то исполнение обязательств удорожается на размер выплачиваемых по ним процентов.

Подобную практику выдачи государственных гарантий нельзя считать безупречной. Во-первых, значительная часть гарантополучателей признается банкротами, во-вторых, принципалы не спешат погасить задолженность перед бюджетом, а бюджет привлекает для исполнения обязательств средства и продолжает уже второе десятилетие платить проценты по займам и кредитам. В-третьих, выдача гарантии осуществлялась без принятия обеспечения. В-четвертых, не все гарантии предполагали наличие права регресса.

Для улучшения институционального обеспечения гарантий рекомендуется использовать следующие институциональные инструменты (что и было сделано в Волгоградской области):

- предусматривать право регресса по всем гарантиям;

- обнародовать перечень государственных гарантий с указанием принципала и суммы гарантий на трехлетний срок;

- ограничивать объемы предоставления государственных гарантий в иностранной валюте;

- выдавать гарантии преимущественно на платной основе, дифференцированной по значимости принципала;

- контролировать, чтобы процентные ставки по гарантированным кредитам не были выше сложившихся на тот момент на кредитном рынке региона;

- оценивать инвестиционный проект независимым оценщиком;

- обязательство гаранта перед бенефициаром ограничиваться только суммой, предусмотренной гарантией;

- требовать от принципала обеспечения исполнения обязательств в размере не менее 100% предельной суммы гарантии, при этом обеспечение должно иметь высокую степень ликвидности.

В целом качественное, непротиворечивое, систематизированное построение системы нормативных документов должно опираться на долгосрочную стратегию социально-экономического развития региона.

Развитие организационной структуры управления долгом предлагается вести в направлениях: а) создания специализированных структур функционирования регионального долга и б) использования новых форм контроля за исполнением обязательств.

Организационная структура управления долгом субъекта РФ также весьма неоднородна по составу входящих в нее элементов. В диссертации показано, что в ряде субъектов РФ построены достаточно сложные системы управления долгом, включающие обособленную структуру, которая специализируется исключительно на управлении заимствованиями.

Построение эффективной организационной системы управления региональными заимствованиями предполагает, с одной стороны, создание целого ряда специализированных подразделений или организаций (как, например, в Москве), которые выполняют отдельные функции по управлению долгом. С другой стороны, возникает не менее трудная задача координации деятельности этих подразделений и организаций. Определенная часть задач по координации деятельности организационных единиц, участвующих в управлении долгом, может быть решена на законодательном и нормативном уровне путем определения обязанностей отдельных структурных единиц администрации, необходимых для выполнения всех возложенных на систему управления долгом функций. Функция координационного центра может быть возложена на отдельное подразделение финансового органа администрации.

Условиями эффективного взаимодействия организационных единиц системы управления долгом являются: четкое разделение полномочий, закрепленное в нормативном документе, наличие рационально построенного документооборота, предоставление в срок информации остальным единицам системы управления, подготовка и предоставление отчетности, а также раскрытие информации в срок и полностью в соответствии с установленными требованиями, достоверность предоставляемой информации.

В качестве новых предлагаемых форм контроля за исполнением субфедеральных обязательств в диссертации предлагается использовать внешний и внутренний аудит. В отличие от существующих контрольных органов, он направлен не на выявление нецелевого использования средств, а на проверку соответствия представленной информации истинному положению дел.

Для развитых стран с устоявшейся системой финансовых отношений внешнему независимому аудиту подвергается как финансовая информация, так и отдельные аспекты финансовой деятельности. Охват и степень детализации аудита определяются национальной юрисдикцией, а результаты публикуются вместе с финансовой отчетностью. В России такой порядок установлен пока только применительно к Центральному Банку России. Проводить такой аудит могут рейтинговые агентства, собрания кредиторов, комиссии по листингу фондовых бирж, специализированные аудиторские организации.

Внутренний аудит должен быть политически независимым. Для этого целесообразно, чтобы его осуществлял отдельный департамент, занимающийся аудитом и не подчиненный главе финансового органа. В работе обосновано, что для эффективной деятельности внутреннего аудита необходимы следующие условия, преимущественно внешнего порядка:

- политики и органы власти должны осознавать значимость такой практики и всячески способствовать процедуре внутреннего аудита с целью повышения его эффективности;

- при обнаружении случаев плохого управления или злоупотребления служебным положением внутренний аудитор должен сообщить об этом в администрацию вышестоящих уровней;

- отчет, подготавливаемый аудитором, должен учитываться при принятии тех или иных решений и планировании бюджета;

- стоимость услуг аудитора должна быть ниже той прибыли, которую приносят его услуги (стоимость услуг внутреннего аудитора должна быть оправданной).

Шестой проблемой работы является разработка и внедрение систем мониторинга регионального долга и оценки эффективности управления заимствованиями. Они необходимы, так как управление региональным долгом даже при наличии эффективного финансового менеджмента подвержено большим рискам. Возможности региональной администрации в части построения системы мониторинга эффективности управления региональным долгом определяются наличием:

- качественных долгосрочных прогнозов развития региона;

- прогнозов динамики численности населения и численности занятых в экономике;

- методик оценки экономического и финансового потенциала;

- разработанных стратегий экономического развития, составной частью которых является стратегия долговой политики.

Построение системы мониторинга и оценки эффективности управления субрегиональными заимствованиями является достаточно сложным и долговременным процессом. Управление региональным долгом должно исходить из понимания того факта, что оно обеспечивает стабильность региональной бюджетной системы и входящих в ее состав местных бюджетов, эффективное аккумулирование и перераспределение финансовых ресурсов (и не только на подведомственной территории), влияет на объем и качество предоставляемых бюджетных услуг.

Управление долгом должно сопровождаться наличием четко сформулированных целей, методов и ожидаемых результатов. Отсутствие на федеральном уровне определения понятия «заданный результат», используемого в БК РФ, неразработанный формат представления проекта закона о бюджете, позволяющего обнаружить связь бюджетной политики и результатов, которых правительство хочет добиться в текущем финансовом году, является серьезным препятствием при построении системы мониторинга и оценки эффективности региональных заимствований.

Для решения указанной проблемы автором предложена система показателей оценки эффективности управления долгом, ряд из которых приведен в табл. 5.

Предложенные показатели отражают качество финансового менеджмента заимствований. Они отвечают требованиям, предъявляемым к индикаторам: а) их применение не требует больших затрат; б) проверяемы; в) представляют достаточную информацию для оценки эффективности. Из табл. 5 видно, что применяемые в Волгоградской области институциональные инструменты обеспечивают повышение эффективности управления долгом. Некоторые негативные изменения предложенных критериев оценки (например, рост процентных ставок по рыночным займам) явился отражением общего глобального ухудшения экономической ситуации.

Вместе с предложенной системой индикаторов в работе обоснована необходимость использования показателя «реальная стоимость долга, связанная с функциями управления долга», или «оценки административной стоимости». Для такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равной отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга. Выделяются следующие элементы административных долговых затрат, которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:

- прямая стоимость, то есть затраты на оплату труда, на содержание офисов, материалов и услуг;

- оплата комиссий агентам и посредникам, осуществляющим различные функции при размещении ценных бумаг или получении кредитов;

- расходы по страхованию.

Таблица 5. Показатели оценки эффективности управления долгом (на примере Волгоградской области)

В табл. 6 приведены расчеты некоторых элементов административных расходов. Как видно, они из года в год растут. Не подлежит сомнению, что такой объем уже выплаченных и запланированных расходов на обслуживание долга делает необходимой задачу их сокращения, не только с точки зрения снижения показателя цены заимствований в расчете на год, но и снижения общей величины долга.

Таблица 6. Расходы по обслуживанию государственного долга Волгоградской области в 2007 - 2010 годах, тыс.руб.

Источник: данные Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области

В заключении приведено обоснование основных теоретических и методических выводов диссертационного исследования, состоящих в следующем:

- сформирована концепция институциональных преобразований отношений заимствования, основанная на исследовании их специфики как разновидности государственного института, которая заключается в учете институциональных инструментов управления субфедеральным долгом (выделением трансакционных издержек, сетей как элементов взаимосвязи между экономическими агентами, системы противодействия институциональной коррупции);

- разработан комплекс мер, обеспечивающий повышение эффективности управления региональным долгом, включающий в себя новые механизмы: а) расчет возможного объема заимствований, основанный на оценке долговой емкости, учете структуры портфеля займов, предельной стоимости долга; б) смягчение риска заимствований, в) контроль за состоянием кредитоспособности;

- внесены предложения по повышению эффективности управления региональным долгом за счет создания специализированной управляющей организации, введения в действие управленческой системы учета и контроля сделанных займов, международных стандартов финансовой отчетности публично-правовых образований, мониторинга качества управленческого воздействия.

Разработанные предложения по совершенствованию институциональных инструментов управления долгом региона могут быть использованы в управленческой практике региональных администраций, полезны с точки зрения расширения представлений участников бюджетного процесса о возможных последствиях экономической деятельности администраций, о влиянии этой деятельности на благосостояние сегодняшних и будущих поколений граждан.

Основные результаты исследования опубликованы в следующих работах

Монографии

1. Дорждеев, А.В. Институциональные аспекты управления региональным долгом / А.В. Дорждеев. Волгоград: ГУ «Издатель», 2008.?13,44 п.л.

2. Дорждеев, А.В. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы, бюджеты / А.В. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов и др. М.: Финансы, 2008.? 23 п.л. (2,17 п.л. авт.)

3. Дорждеев, А.В. Местные бюджеты в Волгоградской области / А.В. Дорждеев., Д.Ю. Завялов, Т.А. Иванова. М.: Финансы, 2007.? 17,25 п. (5,75 п.л. авт.)

4. Межбюджетное регулирование и распределение финансовой помощи регионам / Под ред. Л.В. Перекрестовой, А.В. Дорждеева. Волгоград: Изд-во ВОЛГУ, 2007. - 9,75 п.л. (1,62 п.л. авт.)

5. Дорждеев, А.В. Устойчивость и безопасность экономики региона (методология и практика) / А.В. Дорждеев. М.: ИЭ РАН, 2001. - 6,3 п.л.

6. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Под. ред. А.В. Дорждеева. Волгоград: Изд-во «Издатель», 2007. ? 7,15 п.л. (1,19 п.л. авт.)

Статьи в журналах, рекомендованных ВАК России

7. Дорждеев, А.В. Институциональные формы ограничения заимствований / А.В. Дорждеев // Страховое дело. 2009 №8. - 0,8 п.л.

8. Дорждеев, А.В. Финансовые институты государства и их исследование в институциональных теориях / А.В. Дорждеев // Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами. 23-24 октября 2008. Сб. докл. второй региональной научно-практической конференции. М.: Финансы, 2009. - 0,7 п.л.

9. Дорждеев, А.В. Совершенствование управления рисками долговых обязательств / А.В. Дорждеев // Финансы и кредит. 2008. №14. ? 0,3 п.л.

10. Дорждеев, А.В. Риски долговых обязательств как объект управления / А.В. Дорждеев // Управление риском. 2008. № 3 (47). - 0,7 п.л.

11. Дорждеев, А.В. Виды долговых обязательств субъекта Федерации / А.В. Дорждеев // Предпринимательство. 2008. № 7. - 0,7 п.л.

12. Дорждеев, А.В. Совершенствование государственного регулирования региональной экономики / А.В. Дорждеев // Финансы и кредит. 2008. №7 (295). ? 0,3 п.л.

13. Дорждеев, А.В. Кассовое обслуживание исполнения регионального и местных бюджетов / А.В. Дорждеев // Финансы. 2008. № 11. - 0,4 п.л.

14. Дорждеев, А.В. Управление рисками бюджета по оптимизации государственного долга Волгоградской области / А.В. Дорждеев, М.В. Копаева / Сб. науч. ст. докторантов, аспирантов и соискателей. Чебоксары: Изд-во Чуваш. ун-та, 2008. Вып.4. ? 0,4 п.л. (0,2 п.л. авт.).

15. Дорждеев, А.В. Межбюджетные отношения в Российской Федерации / А.В. Дорждеев // Предпринимательство. 2000. № 3.? 0,84 п.л.

Научные доклады, статьи, тезисы выступлений

16. Дорждеев, А.В. Бюджетная политика региона, ориентированная на результат / А.В. Дорждеев // Труды восьмой научно-практической конференции (16-18 июня 2008 г.). Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2008. - 0,07 п.л.

17. Дорждеев, А.В. Развитие бюджетного федерализма в России / А.В. Дорждеев. СКАГС. Ростов, 2001. ? 0,7 п.л.

18. Дорждеев, А.В. Государственное строительство в области межбюджетных отношений в России / А.В. Дорждеев. Ростов: СКАГС, 2001. Вып.2. ? 0,6 п.л.

19. Дорждеев, А.В. Программа реформирования региональных финансов Волгоградской области: перспективы реализации / А.В. Дорждеев // Научно-практическая конференция (10-11 июля 2008 г.). - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВАГС, 2008. - 0,2 п.л.

20. Дорждеев, А.В. Трехлетний бюджет Волгоградской области: дорогу осилит идущий / А.В. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов // Бюджет. 2007. № 10. - 0,4 п.л. (0,2 п.л.авт.).

21. Дорждеев, А.В. Роль государственного регулирования в трансформации региональной экономики / А.В. Дорждеев // Научный вестник. 15 лет российских реформ: итоги, проблемы, перспективы. ВАГС. Волгоград, 2007. 0,2 п.л.

22. Дорждеев, А.В. Социальные эффекты бюджетной реформы: оценка результативности на местном уровне / А.В. Дорждеев, Д.Ю. Завьялов // Бюджет. 2008. № 1. - 0,4 п.л. (0,2 п.л.авт.).

23. Дорждеев, А.В. Государственное регулирование региональной экономики, ориентированной на результат / А.В. Дорждеев // Взаимодействие секторов экономики и их роль в развитии государства. Ежегодные научные чтения, посвященные памяти А.Н. Пилецкого. Курск: Изд-во КИГМС, 2008. - 0,4 п.л.

24. Дорждеев, А.В. Теоретико-методологические основы формирования устойчивого развития экономики регионов / А.В. Дорждеев // Труды III международного симпозиума. М., 2005. ? 1,03 п.л.

25. Дорждеев, А.В. Проблемы методики расчета индекса налогового потенциала при распределении федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации / А.В. Дорждеев // Труды седьмой научно-практической конференции (30 мая - 1 июня 2007 г.). Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2007. - 1,0 п.л.

Размещено на Allbest.ur