Методологические основы оценки эффективности общественных финансов

Размещено на http://www.allbest.ru

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Баранова Инна Владимировна

Томск 2009

Работа выполнена на кафедре финансов и кредита НОУ ВПО «Сибирская академия финансов и банковского дела»

Научный консультант:

доктор экономических наук, профессор Фадейкина Наталья Васильевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Земцов Анатолий Анатольевич

доктор экономических наук, профессор Скобелева Инна Петровна

доктор экономических наук, профессор Тарасова Галина Михайловна

Ведущая организация:

Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Томского государственного университета, с авторефератом - на официальном сайте ВАК Минобрнауки России.

Отзывы на автореферат в двух экземплярах, заверенные гербовой печатью, просим направлять на имя ученого секретаря диссертационного совета.

Ученый секретарь

диссертационного совета

канд. экон. наук, доцент Е.В. Нехода

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Основной целью бюджетной реформы, проводимой в РФ, является улучшение качества услуг, оказываемых населению путем повышения эффективности бюджетных расходов. Цель определила приоритетную задачу бюджетной реформы - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами. Успешность проводимой реформы во многом зависит и от эффективности организации общественных финансов.

В основе организационных преобразований, поддерживающих бюджетную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению государственным сектором, т.е. стимулированию внутренней заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в управлении общественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств. финансы институциональный государственный общественный

В последние годы многими странами, в том числе и РФ, приложены значительные усилия по модернизации методов управления общественными финансами, которые направлены на обеспечение прозрачности (транспарентности), устойчивости сектора государственного управления (бюджетной сферы) и эффективности бюджетной политики. Указанные характеристики определяют суть бюджетных реформ, происходящих, как в высокоразвитых, так и в развивающихся странах с переходной экономикой, и ориентируют на внедрение ставших общепризнанными принципов, стандартов и критериев ответственного и эффективного управления общественными финансами.

В современных условиях расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. Приоритет отдается внутреннему финансовому аудиту (контролю), ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни управления, проводится мониторинг и оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств с условием, что оценка эффективности должна опираться на единые научно-обоснованные методологические подходы и принципы.

В реализуемой в настоящее время в России модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), проблемным вопросом остается разработка индикаторов и контрольных показателей, по которым должна оцениваться эффективность организации общественных финансов и использования бюджетных средств.

Эффективность и результативность бюджетной политики оценивается на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности.

Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления утвержден указами Президента РФ № 825 и № 607. С одной стороны, система показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти определена, но, с другой стороны, недостаточно проработаны аналитический инструментарий оценки эффективности использования бюджетных средств, что затрудняет ранжирование субъектов РФ в пространственно-временном разрезе, и организационно-методический инструментарий формирования системы информационного обеспечения оценки эффективности общественных финансов. Это в определенной мере привело к применению формального подхода к оценке (в ряде регионов, несмотря на указы Президента РФ, процедуры оценки вообще не проводятся) и вызвало необходимость разработки нового, более эффективного научно-практического инструментария оценки и мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Адекватная оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения системного мониторинга результативности программ и политик, качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию организации общественных финансов, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления.

Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что особую актуальность в современных условиях функционирования и развития финансовой системы страны приобретают вопросы разработки методологических подходов к оценке эффективности общественных финансов ориентированной на результативность использования бюджетных средств и качество менеджмента в области государственных и муниципальных финансов.

Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты региональных и муниципальных финансов достаточно полно исследованы в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Теоретико-методологические основы в области финансов и общественного выбора нашли отражение в трудах А.М. Бабич, О.В. Врублевской, А.М. Лаврова, Л.Н. Павловой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и др.

Вопросы бюджетного регулирования и эффективного функционирования систем государственных и муниципальных финансов исследовались в трудах Д. Кейнса, А. Лаффера, Дж. Стрика, Х. Циммермана, а также в трудах современных отечественных ученых-экономистов - А.М. Бабич, Т.В. Брайчевой, Л.С. Гринкевич, Е.В. Бушмина, А.Л. Гапоненко, Л.Г. Грязновой, А.И. Деевой, А.М. Емельянова, А.Г. Игудина, В.В. Казакова, В.И. Кушлина, С.И. Лушина, И.Д. Мацкуляка, И.Н. Мысляевой, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Е.П. Пешковой, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, В.А. Слепова, М.В. Романовского, Н.В. Фадейкиной, В.А. Христенко и др.

Проблематика реформирования общественного сектора финансовой системы (органов государственной власти и местного самоуправления) и совершенствования управления общественными финансами рассматриваются в работах Е.М. Бухвальда, В.Л. Глазычева, Л.С. Гринкевич, Л.В. Давыдовой, Д.Ю. Завьялова, А.А. Земцова, О.Б. Ивановой, Л.В. Ивановского, О.С. Кириллова, А.М. Лаврова, И.В. Назаровой, Л.И. Прониной, В.Г. Садкова, С.П. Сазанова, В.С. Селина, А.Г. Силуанова, Л.Е. Тишкина, А.В. Улюкаева, Л.И. Ушвицкого, С.Д. Шаталова и др.

Проблемы оценки эффективности государственных расходов изложены в работах западных исследователей А. Афонсо, М. Абьян, Б. Клементс, М. Фаррел, Е. Ханушек, Г. Хатри и др. Весомый вклад в исследование проблем оценки эффективности бюджетных расходов внесли отечественные исследователи: Н.В. Бакша, Е.В. Бушмин, А.С. Бараховский, Д.В. Визгалова, М.Ю. Гараджа, М.Д. Дуганова, А.Г. Игудин, Т.Л. Клячко, А.М. Лавров, М.В. Мельник, А.Г. Силуанов, И.П. Скобелева, Н.Г. Типенко, А.В. Улюкаев, Н.В. Фадейкина, Д.В. Фомина, Ю.Г. Швецов, Н.И. Яшина и др.

Вместе с тем, в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы оценки эффективности организации общественных финансов, использования бюджетных средств, функционирования государственного сектора экономики (его коммерческого и некоммерческого, в том числе бюджетного секторов), оценки результативности целевых программ и государственных политик.

Необходимость решения данных проблем обусловила выбор темы, цель и задачи данной работы.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке и реализации методологии и методики оценки эффективности общественных финансов в условиях институциональных преобразований в финансовой системе страны.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследование сущности категории «государственные и муниципальные финансы» и обоснование необходимости использования категории «общественные финансы»; выявление и систематизация принципов организации общественных финансов.

2. Анализ институционального развития общественных финансов и современных подходов к формированию институциональной структуры государственного сектора экономики.

3. Оценка концепций финансового менеджмента в коммерческом и бюджетном сегментах финансовой системы и обоснование конвергенции ряда концепций в финансовом менеджменте, осуществляемом главными распорядителями бюджетных средств.

4. Исследование сущности и содержания понятий «эффект», «эффективность», «результативность» в системе общественных финансов и разработка методологических основ оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств; описание и разработка основных направлений развития аналитического инструментария оценки эффективности организации общественных финансов.

5. Формирование индикативного подхода и разработка системы индикаторов оценки эффективности использования бюджетных средств.

6. Исследование эволюции нормативно-правового закрепления мониторинга эффективности и качества управления общественными финансами и определение его функций.

7. Разработка и реализация методики комплексной сравнительной оценки эффективности деятельности органов государственной власти субфедерального уровня.

8. Обоснование возможности и необходимости применения методики системного анализа для оценки эффективности деятельности органов государственной власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы.

9. Разработка и реализация в рамках синергетического подхода применения энтропии для оценки эффективности деятельности органов государственной власти.

10. Разработка и реализация методики оценки эффективности и результативности муниципальных целевых программ.

11. Обоснование возможности и необходимости проведения независимой экспертизы государственных (муниципальных) программ и политик при оценке эффективности организации общественных финансов.

12. Разработка системы информационно-аналитического обеспечения управленческих решений органов государственной и муниципальной власти по повышению качества жизни населения в рамках формирования программ и политик в сфере общественных финансов.

13. Разработка методических рекомендаций по формированию и использованию системы показателей эффективности и оценке эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики.

14. Исследование зависимости между государственной поддержкой малого предпринимательства в регионе и эффективностью деятельности региональных органов государственной власти в рамках обеспечения высокого качества управления общественными финансами.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует п. 1.2. «Теоретико-методологические основы функционирования финансовых концепций регулирования воспроизводственных процессов», п. 1.7 «Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития», п. 2.1 «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны», п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК РФ.

Объектом диссертационного исследования является деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере общественных финансов.

Предмет исследования методология оценки эффективности общественных финансов, выступающая основой для формирования системы информационно-аналитического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов власти и реализации бюджетирования, ориентированного на результат.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в фундаментальных трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых в области исследования государственных и муниципальных финансов, экономики и финансов общественного сектора, теории систем, финансового менеджмента, экономического анализа (на макро-, мезо- и микроуровне) и др.

Методологической основой исследования выступают общенаучные методы познания (в том числе диалектический), предопределяющие изучение социально-экономических явлений, процессов и закономерностей в постоянном развитии и взаимосвязи. В процессе диссертационного исследования для решения поставленных задач использовались методы системного и структурного анализа, методы теории систем и синергетики (абстрагирование, анализ, синтез, моделирование и др.), а также статистические методы (наблюдение, выборка, группировка, графический метод и др.), эвристические методы, методы имитационного и факторного моделирования, методы простого элиминирования, корреляционно-регрессионного анализа и др.

Информационную базу исследования составили законодательные, нормативные и методические документы, регламентирующие: реализацию бюджетного процесса; формирование систем показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств; оценку целевых программ, а также отчетность субъектов государственного сектора экономики. При работе над диссертацией использовались статистические данные, характеризующие состояние общественных финансов и государственного сектора экономики, Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики (в том числе ее Территориального органа по Новосибирской области), субъектов РФ и их муниципальных образований; отчетность субъектов государственного сектора экономики; результаты исследований ведущих университетов и научно-исследовательских организаций, размещенные на интернет-сайтах; публикации в периодической печати; материалы научно-практических конференций и собственные исследования автора.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в разработке методологических основ и методических подходов к оценке эффективности общественных финансов (на примере расходования бюджетных средств).

К важнейшим результатам исследования, полученным автором и обладающим научной новизной, относятся следующие:

1) на основе изучения дефиниций «государственные и муниципальные финансы» определена сущность понятия «общественные финансы», выявлены институциональные отличия общественных финансов и финансов общественного сектора экономики, систематизированы принципы организации общественных финансов (п. 1.2, п. 2.1);

2) определены концептуальные основы финансового менеджмента в общественном секторе экономики, позволяющие осуществлять конвергенцию организационно-методического обеспечения и технологий управления финансовыми отношениями в государственном и негосударственном секторах экономики (п. 1.2);

3) разработана методология оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств исходя из его целевой установки - повышения качества жизни населения. Предлагаемый подход отличается от существующих системой регулятивных принципов и аналитическим инструментарием оценки, включающим в себя формализованные и неформализованные методы оценки (п. 1.2);

4) разработана методика сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти, основанная на применении методов сумм, суммы мест (балльной оценки) и метода расстояний, позволяющая ранжировать субъекты Федерации по уровню эффективности использования бюджетных средств и качества организации общественных финансов (п. 2.5);

5) разработана методика системного анализа эффективности деятельности органов государственной власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы, завершающаяся построением статического портрета эффективности и расчетом коэффициентов относительной важности показателей эффективности деятельности органов государственной власти, на основе которых осуществляется построение иерархической модели приоритетов бюджетной политики (п. 2.3);

6) разработана на основе синергетического подхода методика оценки эффективности деятельности органов власти с использованием энтропии (п. 2.5);.

7) сформулированы методические рекомендации по формированию системы показателей для мониторинга и оценки эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики (п. 2.1);

8) выявлена и формализована зависимость результатов государственной поддержки развития малого бизнеса в регионе от эффективности деятельности органов государственной власти в сфере общественных финансов (п. 1.7);

9) предложены методики оценки сравнительной эффективности и результативности муниципальных целевых программ (п. 2.1);

10) показаны информационно-аналитические возможности независимой экспертизы государственных (муниципальных) программ и политик в процессе оценки эффективности организации общественных финансов и принятия управленческих решений по повышению качества жизни населения (п. 2.3).

Теоретическое значение диссертационной работы заключается в разработке методологических основ и методических подходов к оценке эффективности организации общественных финансов, эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, эффективности и результативности целевых программ. Авторский подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения оценки эффективности позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить информационно-аналитические возможности оценки, повысить её объективность и достоверность, а также обеспечивает:

- транспарентность бюджетной политики;

- переход на принципы эффективного и ответственного финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС);

- повышение бюджетно-правовой ответственности за эффективное использование бюджетных средств.

Практическая значимость исследования заключается во внедрении предлагаемых автором методик оценки эффективности деятельности органов государственной власти, системного анализа с использованием ретроспективы, синергетического подхода с использованием энтропии при оценке бюджетных расходов и в возможности использования основных положений диссертации для повышения эффективности организации общественных финансов на государственном, региональном и муниципальном уровнях. Указанные методические разработки внедрены в практическую деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий и других субъектов государственного сектора экономики, что подтверждено справками (актами) о внедрении Комитета по финансовому рынку Государственной Думы Федерального собрания РФ, администрации Новосибирской области, Совета депутатов г. Новосибирска, Контрольно-счетной палаты г. Новосибирска, мэрии г. Новосибирска, аудиторских фирм «ФИНЭКС» и «ЭкоН», Новосибирского ТИПБиА.

Результаты исследования доведены до конкретных методических рекомендаций, что позволит использовать их субъектами РФ и муниципальными образованиями для оценки эффективности их деятельности, эффективности и результативности реализации целевых программ, сравнительной комплексной оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС, мониторинга за эффективностью деятельности субъектов государственного сектора экономики (ГСЭ).

Отдельные результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных отчетах по научно-исследовательским работам при непосредственном участии автора: «Принципы, подходы и методы формирования и реализации государственной бюджетной политики, оценка их соответствия Кодексу лучшей практики в бюджетно-налоговой системе» (2008 г.), «Предпринимательство как институт рыночной экономики. Оценка предпринимательского потенциала организации малого бизнеса» (2008 г.), «Влияние стратегического партнерства вузов на повышение эффективности экономического сотрудничества России и Казахстана» (2007 г.), «Эволюция аналитического инструментария управления финансами организаций» (2007 г.), «Реформирование ЖКХ: методологические и организационно-методические аспекты. Сравнительная характеристика программ субъектов РФ, входящих в Сибирский федеральный округ, и эффективность их реализации» (2006 г.), «Финансовый механизм реструктуризации государственного сектора экономики и его субъектов» (2006 г.), «Организационно-технологическое и методическое обеспечение эффективности деятельности предприятий ЖКХ» (2005 г.), «Методологические и теоретические основы управления государственными и муниципальными финансами в федеративных и унитарных государствах в свете Кодекса лучшей практики в бюджетно-налоговой сфере. Теория, методология и нормативно-правовое обеспечение формирования и реализации бюджетной политики унитарных и федеративных государств» (2004 г.), «Финансирование федеральных и региональных программ развития субъектов малого предпринимательства (в том числе в субъектах РФ, входящих в Межрегиональную ассоциацию «Сибирское соглашение»)» (2000 г.).

Ряд предложений, сформулированных в диссертации, использованы при реализации программ ИПБ России в области подготовки профессиональных бухгалтеров, финансовых менеджеров, бухгалтеров бюджетных учреждений; программ подготовки антикризисных управляющих и профессиональных оценщиков, реализуемых в Сибирской академии финансов и банковского дела (САФБД).

Результаты исследования используются в учебном процессе при изучении дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы и кредит» «Экономический анализ», «Теория экономического анализа», «Контроль и ревизия» (раздел «Аудит эффективности использования бюджетных средств и госсобственности») в САФБД, а также при проведении занятий в рамках системы повышения квалификации специалистов Контрольно-счетной палаты г. Новосибирска, муниципальных служащих Новосибирской области, специалистов экономических служб бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий на факультете дополнительного образования САФБД.

Апробация и реализация результатов диссертационного исследования осуществлялась в ходе конференций и семинаров, при консультировании специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных и автономных учреждений и др., а также в рамках учебного процесса.

Основные результаты диссертационного исследования обсуждались и получили положительную оценку на 16 научно-практических конференциях различного уровня, в том числе на Международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы учета, экономического анализа и финансово-хозяйственного контроля деятельности организаций» (г. Воронеж, 2009 г.); «Социально-экономическая и политическая модернизация Казахстана - фактор повышения благосостояния населения» (Казахстан, г. Семипалатинск, 2008 г.); «Актуальные проблемы учета, экономического анализа и финансово-хозяйственного контроля деятельности организаций» (г. Воронеж, 2008 г.); «Исследование, разработка и применение высоких технологий в промышленности» (г. Санкт-Петербург, 2008 г.); «Социально-экономические и культурные проблемы современной России» (г. Новосибирск, 2008 г.); «Финансы, кредит и международные экономические отношения в XXI веке» (г. Санкт-Петербург, 2007 г.); «Оценка государственных программ и политик» (г. Москва, 2006 г.); «Оценка инвестиционной привлекательности вуза» (г. Новосибирск, 2006 г.), «Оценка деятельности государственных унитарных предприятий» (г. Новосибирск, 2004 г.); на Всероссийской научной конференции «Информационные технологии в науке, экономике и образовании» (г. Бийск, 2009 г.); на Межрегиональных научно-практических конференциях «Бухгалтерский учет, аудит, налоги и финансовый менеджмент - 2008» (г. Новосибирск, 2008 г.); «Роль финансово-экономического образования в инновационном развитии регионов России» (г. Иркутск, 2008 г.); «Бухгалтерский учет, аудит, налоги и финансовый менеджмент - 2007» (г. Новосибирск, 2007 г.); «Современные технологии для организации эффективного бизнеса предприятий» (г. Новосибирск, 2007 г.); «Финансово-кредитная поддержка развития малого предпринимательства» (г. Новосибирск, 2000 г.); «Проблемы развития рынка потребительских товаров» (г. Новосибирск, 1995 г.).

Предложенные методологические подходы и методические разработки по оценке эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, оценке эффективности и результативности целевых программ используются в деятельности Комитета по финансовому рынку Государственной Думы Федерального собрания РФ, администрации Новосибирской области, Совета депутатов г. Новосибирска, Контрольно-счетной палаты г. Новосибирска, мэрии г. Новосибирска, аудиторских фирм «ФИНЭКС» и «ЭкоН», Новосибирского ТИПБиА, что подтверждается актами-справками о внедрении. Результаты исследования используются также в учебном процессе САФБД в рамках изучения дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы и кредит», «Экономический анализ», «Теория экономического анализа», «Контроль и ревизия» (раздел «Аудит эффективности использования бюджетных средств и госсобственности»).

Автор регулярно консультировал специалистов Контрольно-счетной палаты г. Новосибирска, специалистов муниципальных образований Новосибирской области, принимал участие в экспертизе проекта бюджета г. Новосибирска на 2009 г. и плановый период 2010-2011 гг.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 48 работ общим объемом 674,4 п.л. (в том числе авторских 75,84 п.л.), из них 6 монографий (в том числе 2 авторские), 14 статей (8,53 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и приложений. Библиография включает 412 источников. Диссертация содержит 376 страниц основного текста, 33 рисунка, 40 таблиц, 18 приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определены ее цели и задачи, выделены объект и предмет исследования, рассмотрены основные методы исследования, выявлена теоретическая, методологическая и информационная база, сформулированы ключевые элементы научной новизны, раскрыта теоретическая и практическая значимость результатов исследования и представлена их апробация.

Логику исследования отражает схема, приведенная на рис. 1.

В первой главе «Концептуальные и теоретические основы общественных финансов в контексте институциональных преобразований» исследованы концепции общественных финансов, уточнено понятие «общественные финансы», проведен анализ принципов организации общественных финансов; изучен опыт институционального развития, предпосылки и целевые установки реформирования общественных финансов; предложен авторский подход конвергенции концепций финансового менеджмента в государственном и коммерческом секторах экономики; представлена оценка государственных программ и политик как необходимый элемент организации общественных финансов.



Рисунок 1 - Логика диссертационного исследования

Во второй главе «Построение системы информационно-аналитического обеспечения оценки эффективности общественных финансов и развитие ее инструментария» обоснована необходимость построения системы информационно-аналитического обеспечения оценки эффективности общественных финансов, позволяющей сформировать адекватный организационно-методический инструментарий, включающий методики проведения независимой экспертизы и мониторинга. Представлена эволюция нормативно-правового закрепления мониторинга эффективности и качества управления общественными финансами. Разработана методика сравнительной комплексной оценки субъектов Федерации и муниципальных образований по соблюдению ими требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов Федерации и продемонстрировано ее применение на реальных объектах. Выявлены проблемы, затрудняющие проведение независимой экспертизы и эффективное использование ее результатов в процессе оценки общественных финансов.

В третьей главе «Методологические основы оценки эффективности общественных финансов (на примере использования бюджетных средств)» предложен методологический подход к оценке эффективности использования бюджетных средств. Дано авторское представление аналитического инструментария оценки эффективности использования бюджетных средств. Обосновано применение индикативного подхода к оценке эффективности общественных финансов и качества управления ими. Систематизированы индикаторы оценки эффективности и качества управления общественными финансами, обеспечивающие мониторинг социально-экономической результативности использования бюджетных расходов. Разработан методический подход к оценке качества управления общественными финансами и качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС.

В четвертой главе «Методический инструментарий оценки эффективности деятельности органов власти в сфере общественных финансов» представлен модельный аппарат (в том числе авторский) оценки эффективности деятельности органов государственной власти, организационно-функциональная модель взаимодействия участников процесса оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Приведены результаты практической реализации сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности администрации Новосибирской области; системного анализа эффективности деятельности органов государственной власти в сфере общественных финансов с использованием ретроспективы. Построен статический портрет эффективности деятельности администрации Новосибирской области. Рассчитаны коэффициенты относительной важности блоков показателей в оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти, на основе которых построена иерархическая схема приоритетов в управлении общественными финансами Новосибирской области. Показан авторский подход по использованию энтропии в условиях кризиса при оценке эффективности деятельности органов государственной власти. Разработаны методические рекомендации по формированию системы показателей эффективности деятельности субъектов ГСЭ.

В пятой главе «Оценка результативности целевых программ (на примере муниципальных целевых программ г. Новосибирска)» рассмотрены концепции целевых программ как инструмента реализации БОР; разработаны методические подходы к оценке эффективности и результативности муниципальных целевых программ; представлены результаты независимой экспертизы муниципальных целевых программ г. Новосибирска; на примере программ поддержки развития малого предпринимательства г. Новосибирска проведена апробация методик оценки сравнительной эффективности и результативности муниципальных целевых программ.

В заключении обобщены основные результаты проведённого исследования, сформулированы выводы и рекомендации по применению разработанных в диссертации положений.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. На основе изучения дефиниций «государственные и муниципальные финансы» определена сущность понятия «общественные финансы», выявлены институциональные отличия общественных финансов и финансов общественного сектора экономики, систематизированы принципы организации общественных финансов

В понятийном аппарате отечественной экономической науки отсутствует трактовка понятия «общественные финансы». Анализ дефиниций к определению категории государственные и муниципальные финансы (ГМФ) позволил автору выявить два основных подхода: ряд авторов (Поляк Г.Б., Бабич А.М., Павлова Л.Н. и др.) рассматривают сущность ГМФ через призму экономических отношений, другие (Грязнова А.Г., Маркина Е.В., Романовский М.В., Гринкевич Л.С., Казаков В.В. и др.) - в контексте денежных отношений. При этом одни авторы считает, что эти отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов, другие - по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта, подчеркивая условие возникновения ГМФ.

Изучение экономической литературы позволило сделать вывод о том, что отечественные авторы, как правило, оперируют категориями государственные финансы и ГМФ, категория публичные финансы используется в основном в зарубежной теории и практике. В последние годы в РФ все чаще стали говорить об общественных финансах - этому способствовали нормативно-правовые акты, регламентирующие проведение бюджетной и административной реформ.

Так как реформирование организации общественных финансов является в РФ приоритетной задачей в области институциональных преобразований, то четкость понятийного аппарата необычайно важна для идентификации объекта реформирования. Однако анализ экономической литературы в данной предметной области выявил присутствие дефиниции категории «финансы общественного сектора» и отсутствие термина «общественные финансы».

Следует отметить, что теория общественных финансов (public finance) является составной частью экономики общественного (публичного) сектора (public sector economics). Предметом общественных финансов традиционно были налоговые доходы бюджета. С точки зрения автора, общественные финансы - это совокупность ГМФ в широком смысле слова, так как общественные финансы включают в себя бюджеты разных уровней, государственные (федеральные и территориальные) внебюджетные фонды, финансы государственных и муниципальных предприятий, государственных корпораций, бюджетных и автономных учреждений.

В процессе диссертационного исследования выявлены институциональные отличия общественных финансов и финансов общественного сектора экономики. Так, например, финансы общественного сектора включают в себя финансы негосударственного некоммерческого сектора (финансы негосударственных образовательных учреждений, финансы частных дошкольных образовательных учреждений, финансы частных медицинских учреждений и т.д.), а в составе общественных финансов этого звена нет.

В связи с неоднозначной трактовкой ГМФ и государственных финансов, проводимой в России институциональной реформой, заимствованием опыта лучших практик западных стран при проведении административных и бюджетных реформ, автор считает целесообразным использовать в теории и практике финансов категорию «общественные финансы», подразумевая под этим совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения стоимости общественного продукта при формировании, движении централизованных фондов финансовых ресурсов, необходимых органам государственной власти и местного самоуправления для выполнения своих функций в целях повышения качества жизни населения.

Организация общественных финансов основана на следующих методологических принципах: общие принципы (единство, целевая направленность, эффективность, организация во времени (темпоральность), сбалансированность, диверсификация); частные принципы (транспарентность, научность, комплексность, действенность, экономичность, рациональность, разграничение полномочий и предметов ведения, адекватное управления финансовыми (бюджетными) потоками).

Указанные методологические принципы следует рассматривать в рамках организации общественных финансов, требующей постоянного совершенствования и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

2. Определены концептуальные основы финансового менеджмента в общественном секторе экономики, позволяющие осуществлять конвергенцию организационно-методического обеспечения и технологий управления финансовыми отношениями в государственном и негосударственном секторах экономики

Современная теория финансов выработала фундаментальные концепции, служащие методологической основой для понимания сути происходящих на финансовом рынке процессов, логики принятия управленческих решений финансового характера, обоснованности применения различных методов количественного анализа. Критический анализ концепций финансового менеджмента (с учетом целевых установок бюджетной реформы) выявил схожесть интересов участников, целей системы управления, системы категорий, финансовых процессов, научно-практического инструментария управления финансами в государственном и негосударственном секторах экономики, что позволило говорить о конвергенции следующих концепций: агентских отношений; этики финансов; ассиметричной информации; временной неограниченности функционирования хозяйствующих субъектов (применительно к субъектам ГСЭ); имущественной и правовой обособленности субъектов хозяйствования (применительно к субъектам ГСЭ); приоритета экономических интересов собственников.

Стратегия реформирования бюджетного процесса в РФ предполагает формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе, предопределяющей создание и функционирование системы эффективного и ответственного управления общественными финансами и использование концептуальных основ управления финансами в коммерческом секторе экономики.

Финансовый менеджмент в общественном секторе представляет собой совокупность функциональных подсистем, обеспечивающих управление общественными финансами на соответствующем уровне бюджета, реализацию процессов и процедур (делегирование полномочий и ответственности, введение строгой подотчетности за результаты, функционирование систем внутреннего финансового аудита (контроля), нацеленных на минимизацию бюджетных рисков и потерь, злоупотреблений, коррупции и т.д.) при адекватном применении финансовых рычагов и использовании достаточных ресурсов (финансовых, кадровых, информационных и др.) в целях предоставления общественных услуг населению (рис. 2).

Рисунок 2 - Реализация основных функций финансового менеджмента

Финансовый менеджмент, осуществляемый ГРБС, должен быть ориентирован на результат (рис. 3), обеспечивая результативность использования бюджетных средств во всех фазах бюджетного цикла. Для достижения указанной цели нужны современные механизмы управления общественными финансами, включающие внешний и внутренний финансовый контроль (аудит, экспертизу, мониторинг), новые подходы к оценке ресурсов и деятельности органов власти, квалифицированных специалистов и др., а, следовательно, нужна модернизация инструментария финансового менеджмента.

Рисунок 3 - Реализация бюджетирования, ориентированного на результат

Модернизация инструментария финансового менеджмента в общественном секторе требует: создания субъектами бюджетного планирования эффективно функционирующей иерархической управленческой структуры, способной обеспечить реализацию установленных приоритетов, эффективное использование ресурсов и достижение заданных результатов за счет распределения полномочий и ответственности между ними и подведомственными им организациями (учреждениями) и введения строгой и прозрачной системы подотчетности; совершенствования организационной структуры бюджетных учреждений, которая должна быть изменена таким образом, чтобы менеджеры, осуществляющие деятельность по предоставлению услуг, несли персональную ответственность и за расходы, и за результаты; создания условий для делегирования ответственности конкретным операционным (бюджетным) менеджерам учреждений в целях достижения конкретных результатов, выполнения соответствующих процедур и использования ресурсов, необходимых для достижения заданных результатов, определения полномочий и обязанностей менеджмента; создания в системе управления субъектов бюджетного планирования современной системы внутреннего финансового контроля, включая разграничение полномочий и обязанностей, а также процедуры внутренних проверок, выверки (согласования) бюджетных счетов, управления государственными закупками товаров, работ и услуг, регистрации обязательств и управления ими и т.д.; ведения бюджетного учета и реформирования системы финансовой информации таким образом, чтобы обеспечить эффективный финансовый менеджмент, что включает в себя организацию и своевременный учет осуществляемых платежей, увязку ресурсов с планируемыми и фактическими результатами, эффективное использование активов, а также предоставление менеджерам доступа к управленческой и бухгалтерской информации и возможности ее использования в качестве инструмента управления бюджетными средствами, деятельностью и результатами; создания системы стимулов в целях повышения мотивации менеджеров к улучшению качества финансового менеджмента.

3. Разработана методология оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств исходя из его целевой установки - повышения качества жизни населения. Предлагаемый подход отличается от существующих системой регулятивных принципов и аналитическим инструментарием оценки, включающим в себя формализованные и неформализованные методы оценки

Анализ и оценка эффективности организации общественных финансов относятся к числу малоисследованных и нуждающихся в углубленной проработке предметным областям. Определяя методологический подход к оценке эффективности общественных финансов, автор рассматривает методологию как учение об организации деятельности, что предопределило формирование системы показателей, научного инструментария и регулятивных принципов оценки.

Организацию деятельности по оценке эффективности общественных финансов можно рассматривать как:

- процесс или совокупность действий, ведущих к совершенствованию финансовых отношений, сбалансированности бюджетов, повышению качества жизни населения;

- организованную систему, включающую представителей органов власти, реализующих программы и политики, действующих на основе принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами.

Таким образом, организация деятельности по оценке эффективности общественных финансов означает ее упорядочение в виде единой системы с четко определенными характеристиками, логической структурой (субъект, объект, предмет, формы, средства, методы оценки) и процедурами ее осуществления.

Важнейшим методологическим элементом оценки являются категории, на базе которых формируются показатели (индикаторы) оценки эффективности использования бюджетных средств, качества жизни населения, качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС. Видовой состав показателей эффективности бюджетных расходов, направления и критерии их оценки систематизированы автором и представлены на рис. 4.

Следующим методологическим элементом оценки эффективности общественных финансов является аналитический инструментарий, который, с точки зрения автора, должен включать в себя как формализованные, так и неформализованные методы (рис. 5).

Анализ практики оценки эффективности бюджетных средств в отдельных субъектах Федерации позволил автору сделать вывод о развитии неформализованных методов оценки и, в первую очередь, методов экспертного оценивания. Среди формализованных методов доминирует метод имитационного моделирования.

По мнению автора, аналитический инструментарий оценки эффективности общественных финансов должен включать в себя математико-статистические методы изучения связей, факторного моделирования, элиминирования, графические методы и т.д.

Поскольку эффективность в общественном секторе достигается посредством Парето-улучшений, то инструментарий оценки эффективности бюджетных расходов должен включать методы теории принятия решений: теорию игр, метод ситуационного анализа, имитационное моделирование и т.д. Так, при рассмотрении конфликтных ситуаций в области общественных финансов в рамках теории игр, можно предложить органам государственной власти модель управления, которая позволяет получить оптимальный социальный, бюджетный, экономический эффект.



В процессе увеличения объемов финансирования не исключен «конфликт» с ожидаемым результатом, связанный с тем, что, например, повышение расходов на здравоохранение, образование, социальную сферу может вызвать увеличение дефицита бюджета. Однако достижение планируемого результата (снижение средней продолжительности временной нетрудоспособности в связи с заболеваниями, уровня госпитализации в государственных (муниципальных) учреждениях и т.д.) требует повышения качества предоставления бюджетных (общественных) услуг и увеличения объемов финансирования.

Аналитический инструментарий оценки эффективности деятельности органов власти должен быть встроен в процесс управления общественными финансами. Модель оценки эффективности деятельности органов государственной власти представлена на рис. 6.

Представленный методологический подход предопределяет необходимость разработки методических подходов к оценке эффективности организации общественных финансов и использования бюджетных средств, определения эффекта и результативности реализации программ и политик.

4. Разработана методика сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти, основанная на применении методов сумм, суммы мест (балльной оценки) и метода расстояний, позволяющая ранжировать субъекты Федерации по уровню эффективности использования бюджетных средств и качества организации общественных финансов

Для объективной оценки эффективности общественных финансов необходимо иметь один или несколько интегральных показателей, которые достаточно чувствительны к изменениям социально-экономической ситуации во времени и в пространстве и которые можно количественно измерить.

Изучение аналитической практики позволило автору сделать вывод о возможности использования для этих целей интегрального показателя, рассчитываемого с помощью «метода расстояний»:

(1)

где R_j - интегральный показатель региона (субъекта Федерации, муниципального образования) или периода времени, характеризующий эффективность организации общественных финансов;

x_ij - формализованный показатель эффективности общественных финансов;

i - порядковый номер показателя;

j - порядковый номер сравниваемого региона (субъекта Федерации, муниципального образования) или периода времени.

ДРОНД - доклад о результатах и основных направлениях деятельности;

ОМСУ - органы местного самоуправления;

ОИВ - органы исполнительной власти;

ЖКХ - жилищно-коммунальное хозяйство

Рисунок 6 - Модель оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления

Предлагаемый интегральный показатель эффективности организации общественных финансов (1) может использоваться для межрегионального сравнения и оценки изменения эффективности в динамике на определенной территории.

Реализация метода сравнительной комплексной оценки проведена автором на примере регионов Сибирского федерального округа (табл. 1). В качестве индикаторов выступили следующие показатели:

1. Исполнение бюджета субъекта РФ по доходам без учета безвозмездных поступлений.

2. Средний региональный уровень платежей граждан за содержание и ремонт жилого помещения и предоставленные коммунальные услуги, сложившийся из установленных органом местного самоуправления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.

3. Доля расходов бюджета субъекта РФ, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета субъекта РФ (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий).

4. Отношение объема заимствований субъекта РФ в текущем финансовом году к сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета субъекта РФ.

Как показали расчеты, лучшим среди сравниваемых регионов Сибирского федерального округа по эффективности управления общественными финансами является Томская область, на втором и третьем месте соответственно - Кемеровская область и Алтайский край.

5. Разработана методика системного анализа эффективности деятельности органов государственной власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы, завершающаяся построением статического портрета эффективности и расчетом коэффициентов относительной важности показателей эффективности деятельности органов государственной власти, на основе которых осуществляется построение иерархической модели приоритетов бюджетной политики

Изучение теории и практики системного анализа позволило автору определить системный анализ в рамках оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) как совокупность методологических средств, используемых для подготовки и обоснования управленческих решений по сложным проблемам социально-экономического характера. Опирается системный анализ на системный подход, в основе которого лежит рассмотрение результатов деятельности ОИВ как системы.

...