Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Ляхова Наталия Ивановна

Орел - 2008

Работа выполнена в ГОУ ВПО "Орловский государственный технический университет".

Научный консультант:

Попова Людмила Владимировна, доктор экономических наук, профессор.

Официальные оппоненты:

Закиров Ахнаф, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой "Финансы и кредит" Брянского государственного университета им. академика И.Г. Перовского;

Овчинникова Оксана Петровна, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой "Финансы, кредит и налогообложение" Орловской региональной академии государственной службы;

Машегов Петр Николаевич, доктор экономических наук, профессор, заведующий Кафедрой "Финансы, денежное обращение, кредит и банки" Орел ГТУ.

Ведущая организация Воронежский государственный аграрный университет им. К.Д. Глинки.

Защита состоится 01 марта 2008 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.182.04 при Орловском государственном техническом университете по адресу: 302020, г. Орел, Наугорское шоссе, 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО "Орловский государственный технический университет".

Автореферат разослан января 2008 года.

Ученый секретарь Диссертационного совета Дрожжина И.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что внедрение рыночных механизмов управления во все сферы деятельности характеризуется бурным развитием и резким усилением роли финансовых отношений, особенно в сфере формирования и использования государственных денежных фондов. Государственная политика, способствующая формированию бюджетов разных уровней с учетом особенностей территорий и в целом формированию новой модели федеративных отношений, привела к необходимости развития бюджетного федерализма в России. Бюджетный федерализм предполагает сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений. Но современное состояние бюджетной системы говорит о высокой степени зависимости региональных и местных бюджетов от федерального уровня, не давая возможности для автономного развития, что, по нашему мнению, относится к основным недостаткам современного подхода к регулированию взаимосвязей финансовых потоков.

Недостаточный объем собственных бюджетных доходов на субфедеральном уровне привел к хроническому дефициту большей части региональных бюджетов при профиците федерального бюджета. Налоги, составляющие основную долю доходной части бюджетов всех уровней, преимущественно остаются на высшем - федеральном уровне и с течением времени перекос в распределении доходов растет. Поступления от региональных и местных налоговых и неналоговых доходов составляют незначительную часть соответствующих бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета. В результате ни региональные, ни местные органы власти не могут существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем.

При таком подходе на первый план выступает выравнивающая функция бюджетно-налоговой политики, а стимулирующая остается неразвитой, что можно отнести к существенным недостаткам регулирования финансовых потоков по уровням бюджетной системы. О преобладающей роли выравнивающей функции при реализации региональной политики говорит значительная доля расходов на межбюджетные трансферты в структуре федерального бюджета. В законодательно закрепленном перечне принципов межбюджетных отношений не просматривается функция стимулирования, направленная на наращивание налогового потенциала, своевременный и полный сбор платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рациональное и эффективное расходование бюджетных средств. Выравнивающая и стимулирующая функции должны реализовываться в разумном сочетании друг с другом. Поэтому, когда выравнивающая функция становится резко преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, в ущерб ей, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Главными недостатками сложившейся в регионах системы межбюджетных отношений являются:

- резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

- отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

- неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета;

- несоответствие доходных источников расходам, возложенным на органы регионального управления и местного самоуправления;

- неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

Распределение финансовой помощи заключается в покрытии разницы между суммой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей регионов и муниципальных образований на планируемый год из средств федерального бюджета. В качестве критерия оценки используются данные о фактическом исполнении бюджета за предыдущий год или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом. Размер разницы между возможными доходами и расходами согласовывается с каждым объектом в процессе подготовки бюджета на очередной год. Подобная практика не способствует повышению заинтересованности в мобилизации доходов в региональные и местные бюджеты, приводит к концентрации доходов во внебюджетных фондах или установлению неофициальных отношений с налогоплательщиками, стимулирует завышение бюджетных расходов.

Таким образом, научное исследование, посвященное оптимизации финансовых потоков по уровням бюджетной системы в условиях саморазвития является актуальным.

Степень разработанности проблемы определяется ее актуальностью. Проблемы регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, базирующиеся на проведении определенной региональной политики, складываются из ряда вопросов, однозначное решение на которые найти невозможно. В зарубежной и российской научной литературе широко исследуются вопросы разграничения доходов по уровням бюджетной системы, определения расходных полномочий, межбюджетных отношений, разработки региональной политики, централизации и децентрализации власти. Одни из направлений исследуются достаточно давно и глубоко, другие развиваются лишь последние десять - двадцать лет.

Так, роль налогов, которые являются основными источниками бюджетных доходов, в экономической теории стала отмечаться еще с ХУI-ХУII веков. Проблем развития налоговой системы и формирования бюджетной политики коснулись практически все классические экономические школы. Представители физиократов (Ж.Б. Сэй, М. Ривьер, А. Кенэ) придавали весьма большое практическое значение предложенной фискальной системе, т.к. были убеждены в том, что распределение налога между всеми классами является главной причиной бедности народа. Они считали, что цель, которую ставит себе государственный деятель, заключается не в том, чтобы облагать налогами всех, а в том, чтобы по возможности никого не облагать, и предусматривали именно такой результат по предлагаемому ими налогу на чистый продукт.

Представители классической школы (У. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, К. Маркс) рассматривали налогообложение как справедливую плату за потребление государственных услуг, предлагали единый налог заменить множественным на все источники дохода (труд, капитал, землю) на основе пропорционального распределения налогового бремени в соответствии с уровнем доходов.

Школа кейнсианства и неокейнсианства (Дж. М. Кейнс, Э. Хансен, Й. Фишер, И. Калдор, П. Самуэльсон, В. Нордхаус), предусматривала снижение налогов, которое в дальнейшем должно было компенсироваться новыми налоговыми поступлениями, образуемыми за счет увеличения производства и расширения занятости, введение налога на потребление использование прогрессивной шкалы налогообложения доходов населения. Поддерживали идею использования прогрессивной шкалы налогообложения и некоторые представители институциализма (Д.К. Гэлбрейт) и неоклассической школы (А. Пигу). Практически все представители перечисленных школ придерживались мнения о необходимости проведения активной государственной бюджетной политики.

В отличие от них сторонники неоклассической школы - неоконсерваторы (М. Фридмен, А. Лаффер, Дж. Гильдер, Р. Риган) опираются практически только на рыночные механизмы развития экономики и принижают роль государства и его вмешательство в социально-экономические отношения. Они выступают за сокращение объема государственного регулирования и снижение уровня налогообложения.

Вопросам распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования посвятили свои работы Ж. Левин, Д. Мюллер, Дж. Бученен и Р. Гордон, А. Миллс, А. Шах и др. Проблема распределения доходных полномочий по уровням бюджетной системы не менее остро обсуждается такими западными и российскими специалистами, как М. Лур, Е. Чарлз, Р. Масгрейв, Р. Гордон, У. Оутс, А. Шах, Р.Л. Дернберг, Ю.А. Петров, Е.Н Егорова, И.М. Александров, А.М. Бабич и Л.Н. Павлова, Н.К. Фролова и др. Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост доказывалось Дж. Хафером и А. Шаном, негативное - Х. Девуди и Х. Зу.

Теоретические и прикладные исследования Б. Уэйнгаста, Д. Трейсмана заложили основу концепции рыночного федерализма, параллельно с которой развивается теория бюджетного федерализма. Теоретические исследования по данной проблеме ведут Р. Масгрейв, У. Оутс, М. Оулсон, У. Хич и С. Винтер, Дж. Бренен, Д. Бредфорд, М. Кареджа и Б. Вейнгест, которые получили дальнейшее развитие с учетом российской специфики в работах В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, А.Г. Гранберга, В. Христенко, С. Синельникова и И. Трунина, Т.В. Грицюк, В. Горегляд, И.В. Подпориной, В.Г. Садкова и др.

Изменение соотношения финансового обеспечения уровней бюджетной системы достигается в развитых федеративных государствах с помощью перераспределения бюджетных средств посредством грантов, субсидий, субвенций, а также изменением ставок налогов. Для построения адекватной системы грантов определятся цели и тип гранта. Вопросами классификации грантов занимался Д. Кинг, предложивший классифицировать их на целевые (делятся на блочные и долевые) и нецелевые (делятся на блочные и условные). Среди российских ученых вопросам повышения уровня бюджетной обеспеченности регионального уровня посвятили свои работы А.Г. Гранберг, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, В.Г. Садков, Т.В. Грицюк, О.В. Богачева, П.И. Вахрин, О.В. Врублевская, А.М. Лавров, А.М. Годин, Л.В. Давыдова и др. Помощь нижестоящим уровням бюджетов в системе напрямую связана с общей проблемой межбюджетных отношений.

Проблеме регулирования межбюджетных отношений, как одной из важнейших составляющих модели бюджетного федерализма, уделяется пристальное внимание в работах российских ученых и специалистов, таких как А.Г. Игудин, А.Г. Силуанов, А.М. Иванов и М.Г. Боярский, А.Г. Бирюков, И. Трунин, Н.Е. Барбашова, О.С. Пчелинцев и М.М. Минченко, К.Х. Третнер, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов и др.

Теоретическими и практическими аспектами развития региональной политики посвятили свои работы Ф. Перу, Ж. Будвиль, Р. Каппеллин, Н.Н. Колосовский, Н.И. Бухарин, Э.А. Уткин и А.Ф. Денисов, Н.И. Ларина, В.А. Долятовский, А.П. Черников, И.Л. Тимонина и др.

Однако многие проблемы регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, в том числе создание условий для реализации политики саморазвития, требуют дальнейшего исследования и адаптации к условиям российской экономической практики. Необходимость трансформации современной схемы регулирования финансовых взаимосвязей в бюджетной системе объективно обусловливает проведения комплексных исследований в данной области с целью создания условий для эффективного социально-экономического развития страны, что подчеркивает актуальность темы диссертационной работы.

Целью диссертационного исследования является разработка основанных на синтезе накопленных теоретических знаний и практического опыта методологических подходов к формированию концепции оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение ряда задач:

- выявить недостатки действующей схемы регулирования бюджетных и межбюджетных отношений;

- рассмотреть с методологических позиций взаимодействие бюджетов в бюджетных системах разных стран;

- выявить тенденции развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения;

- выделить с позиций системного подхода структурные связи, элементы процесса управления и структурные свойства бюджетов;

- предложить меры по усилению роли займов в регулировании взаимосвязей финансовых потоков;

- разработать теоретическую трехмерную модель регулирования финансовых взаимосвязей федеративных потоков и на ее основе модель трансформации;

- усовершенствовать систему налогообложения организаций и физических лиц, позволяющей выявить резервы существующей налоговой системы;

- предложить меры по реформированию налогообложения в минерально-сырьевом секторе экономики;

- разработать систему индикаторов для определения объективной оценки уровня фискальной нагрузки и эффективности деятельности финансовых органов, связанной со сбором бюджетных доходов;

- разработать типологию регионов по критерию бюджетной обеспеченности и перераспределить налоги по уровням бюджетной системы с целью сбалансированности бюджетов всех уровней;

- усовершенствовать методику межбюджетного регулирования на региональном уровне.

Область исследования соответствует части 1 Финансы раздела 2, п.п. 2.2. "Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков", 2.3. "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике", 2.9. "Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной налоговой системы" паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.

Объектом исследования является бюджетная система РФ, бюджеты всех уровней, входящие в ее состав, формы организации взаимодействия финансовых институтов как детерминанта и составляющая консолидации бюджетных финансов.

Предметом исследования выступают финансовые отношения между государством, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, складывающиеся в процессе управления социально-экономическим развитием территории.

Обоснованность и достоверность результатов, выносимых на защиту, обеспечены применением научной методологии, использованием достижений классической экономической теории, теории финансов, теорий налогообложения.

Информационной базой исследования являются программные документы Правительства РФ, данные Федеральной службы государственной статистики, федеральные и региональные нормативные документы, информация, содержащаяся в научных публикациях и периодической печати, собственные исследования автора, данные официальной отчетности по исполнению бюджетов субъектов РФ, приводимые на их сайтах в сети Интернет. В диссертационном исследовании были использованы методические, справочные, инструктивные материалы, материалы форумов и научно-практических конференций.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических и методологических положений оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов, подходов к анализу процесса управления бюджетными средствами, предусматривающих устранение диспропорций в структуре бюджетов всех уровней бюджетной системы, позволяющих создать условия для формирования сбалансированных бюджетов и усовершенствовать систему межбюджетных отношений с выработкой конкретных методических рекомендаций, позволяющих поэтапно перейти от современной модели регулирования финансовых взаимосвязей к рекомендуемой.

При этом получены следующие научные результаты, выносимые на защиту:

- выявлены недостатки действующей схемы регулирования бюджетных и межбюджетных отношений, заключающиеся в несбалансированности бюджетов всех уровней, неоптимальной структуре бюджетных доходов, полной зависимости региональных и местных бюджетов от федерального уровня, преобладании выравнивающей функции в межбюджетных отношениях (08.00.10, п. 2.2);

- проведен исторический анализ и систематизация теоретических направлений развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения с целью применения достижений экономической мысли в теории и практике бюджетного процесса (08.00.10, п. 2.3);

- выделены ключевые элементы (динамические и статические), системообразующие и внутрисистемные структурные связи процесса управления бюджетными ресурсами и системные свойства регионального бюджета в соответствии с состоянием целостности, что позволит оптимизировать финансовые потоки по уровням бюджетной системы (08.00.10, п. 2.2);

- предложены условия развития рынка региональных и муниципальных заимствований, которые включают ряд мероприятий по организации выпуска займов и созданию эффективной системы информационного обеспечения, способствующие совершенствованию взаимосвязей финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований (08.00.10, п. 2.2);

- разработана модель трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков на основе политики саморазвития, позволяющая поэтапно перейти от современной модели регулирования финансовых взаимосвязей к рекомендуемой (08.00.10, 2.2);

- предложены ставка налога на прибыль организаций и прогрессивная шкала налогообложения для определения ставок налога на доходы физических лиц, способствующие созданию условий для расширения производственной деятельности и реализации положения о перераспределении доходов и социальной справедливости (08.00.10, п. 2.9);

- предложено реформирование налогообложения в минерально-сырьевом секторе экономики с введением рентного налога, позволяющего способствовать укреплению экономических основ федерализма путем перераспределения части ре между регионами независимо от формального наличия или отсутствия минерально-сырьевых ресурсов (08.00.10, п. 2.9);

- предложен индекс эффективности бюджетных доходов территории, позволяющий оценивать уровень фискальной нагрузки и результативность деятельности финансовых органов по сбору налогов (08.00.10, п. 2.2);

- проведена типология регионов по критерию бюджетной обеспеченности, позволяющая оптимизировать финансовые потоки с учетом возможности саморазвития регионов и поддержки нуждающихся субъектов РФ с помощью вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов (08.00.10, п. 2.2);

- предложена методика межбюджетного регулирования на региональном уровне, учитывающая численность потребителей бюджетных услуг и местные особенности муниципальных образований и направленная на стимулирование деятельности местных органов управления по повышению мобилизации доходов в бюджет (08.00.10, п. 2.2);

- разработана группа индикаторов (роста, развития, расширения, качества) для оценки эффективности бюджетных расходов с целью проведения мониторинга и улучшения управляемости бюджетными ресурсами (08.00.10, п. 2.2).

Теоретическая и методологическая основа. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования явились труды ведущих отечественных и зарубежных специалистов широкому кругу проблем в области теории финансов, теории налогообложения, законодательные акты и нормативные документы по затронутой проблематике, в частности развитию бюджетного федерализма, бюджетному и налоговому администрированию, региональной политики.

При проведении настоящего диссертационного исследования были использованы такие методы научного познания как системный подход, формализация логических зависимостей, аналогия, монографический, экономико-статистический, расчетно-конструктивный, системный и сравнительный анализ, метод логического моделирования, обобщение и систематизация статистических данных.

Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в критическом осмыслении теоретических постулатов развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения; изучении закономерностей функционирования бюджетной системы и ее отдельных подсистем; выделении динамических и статических элементов системы управления финансами, системообразующих и внутрисистемных структурных связей процесса управления и системных свойств регионального бюджета в соответствии с состоянием целостности; разработке на этой базе ключевых положений модели трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков в условиях саморазвития; уточнении содержания понятий, раскрывающих финансовые взаимосвязи в бюджетной системе.

Полученные теоретические результаты открывают возможности проведения научных исследований по проблеме развития бюджетной системы в направлении совершенствования налогообложения и межбюджетных отношений. Итоговые положения, сформулированные в работе, расширяют теоретическую базу для решения проблем регулирования межбюджетных отношений, сбалансированности и устойчивости бюджетов всех уровней, что в свою очередь, окажет позитивное воздействие на социально-экономическую ситуацию в регионах и стране в целом.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что разработанная концепция оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития позволяет решить крупную научную проблему, имеющую важное хозяйственное значение - усилить роль регионального и местного уровней бюджетной системы в структуре современных финансово-экономических отношений; максимально сократить дисбаланс по уровням бюджетной системы; выявить объективные закономерности формирования системы эффективных финансовых отношений; позволяет поэтапно перейти от сложившейся модели финансовых взаимосвязей к рекомендуемой; значительно увеличить объем доходов в региональных и местных бюджетах; повысить эффективность деятельности органов управления; применять горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности на региональном уровне; распределять финансовую помощь местным бюджетам с учетом численности потребителей бюджетных услуг и местных особенностей муниципальных образований.

Результаты диссертационного исследования могут использоваться в развитии методологической базы бюджетного процесса, подготовки и принятия управленческих решений при формировании региональных и местных бюджетов и дают возможность разработать практические методы совершенствования межбюджетных отношений.

Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, опубликованы, доложены и одобрены на Международной научно-практической конференции "Бухгалтерский учет и налогообложение: теория и практика применения" (г. Орел, 2006 г.); Международной научно-практической конференции "Совершенствование системы взаимодействия процессов формирования учетно-аналитических и налоговых показателей деятельности АПК в условиях формирования глобальной высокоинтегрированной экономической системы" (г. Орел, 2007 г.); Международной научно-практической конференции "Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика" (Санкт-Петербург, 2007); Международной научно-практической конференции "Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач" (Самара, 2005, 2006); II Международного экономического Форума Собора славянских народов "Экономическая интеграция Беларуси, России, Украины: опыт, проблемы, перспективы" (Белгород, 2004); Международной научно-практической конференции "Дни науки - 2005" (Днепропетровск, 2005); IV Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития экономического и управленческого потенциала России в XXI веке" (Пенза, 2006); III Международной научно-практической конференции "Болонский процесс: развитие менеджмента и маркетинга" (Екатеринбург, 2006); Международной научно-практической конференции "Образование, наука, производство и управление" (Старый Оскол, 2006, 2007); Международной научно-практической конференции "Экономика, экология и общество России в 21-м столетии" (Санкт-Петербург, 2006).

Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждается документами из Орловской областной Думы, администраций Липецкой области и г. Старый Оскол Белгородской области, Орловского государственного аграрного университета. Результаты диссертации используются в учебном процессе Орловского государственного аграрного университета по дисциплинам "Бюджетная система в РФ", "Доходы бюджета", "Бюджетное планирование и прогнозирование", "Бюджет и бюджетная система в РФ".

Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 51 работе, в том числе монографиях, научных изданиях, статьях и материалах докладов, в которых авторский объем составляет более 87,52 п.л., в т. ч. рекомендуемых ВАК РФ 4,9 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация включает введение, пять глав, заключение, список использованных источников и приложения. Она занимает 362 страницы машинописного текста и включает 36 таблиц, 26 рисунка, 286 источников литературы, 14 приложений.

Во введении обусловлена актуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрыта научная новизна и сформулированы положения, выносимые на защиту, раскрыта практическая и теоретическая значимость, представлены результаты апробации исследования.

В первой главе "Проблемы в современной схеме взаимосвязей федеративных потоков" раскрывается современная политика бюджетного федерализма, взаимодействие бюджетов разных уровней в России и США, формирование механизма регулирования межбюджетных отношений и недостатки российской схемы.

Во второй главе "Методологические аспекты управления саморазвитием регионов и оптимизация взаимосвязей в системе финансовых потоков" исследуются системные характеристики и структурные связи процесса управления саморазвитием регионов и роль государственных финансов, структурные свойства бюджетов региона и роль займов в регулировании финансовых потоков региона.

В третьей главе "Теоретические аспекты регулирования финансовых потоков по уровням бюджетной системы" изучены тенденции развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения, представлены концепция оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития и концепция межбюджетных отношений.

В четвертой главе "Модель организации взаимосвязей в системе финансовых потоков на основе политики саморазвития регионов" предложена трансформация современной модели взаимосвязей финансовых потоков в бюджетной системе, исследована роль инструментов налогового регулирования в системе федеративных потоков и предложено реформирование системы налогообложения на основе политики саморазвития.

В пятой главе "Регулирование взаимосвязей финансовых потоков на региональном уровне с учетом возможностей саморазвития" предложена модернизация налоговых полномочий регионального уровня бюджетной системы, методика межбюджетного регулирования на региональном уровне и оценка эффективности использования бюджетных ресурсов региона. В заключении сформулированы основные выводы и результаты проведенного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлены недостатки действующей схемы регулирования бюджетных и межбюджетных отношений, заключающиеся в несбалансированности бюджетов всех уровней, неоптимальной структуре бюджетных доходов, полной зависимости региональных и местных бюджетов от федерального уровня, преобладании выравнивающей функции в межбюджетных отношениях.

Рисунок 1 - Схемы моделей взаимосвязей финансовых потоков по уровням бюджетной системы

К основным недостаткам финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков России в первую очередь можно отнести резкий дисбаланс между уровнями бюджетной системы, как в распределении доходов, так и в распределении расходных полномочий, и в объемах помощи, требующейся для сбалансированности бюджетов. Действующая бюджетно-налоговая политика ориентирована, в первую очередь, на пополнение федерального бюджета, в то время как регионы и муниципалитеты не обеспечиваются достаточным объёмом собственных источников для выполнения возложенных на них функций (рис. 1).

Несбалансированность бюджетов всех уровней во многом связана с неоптимальной структурой доходной части бюджетов. Сравнение региональных и местных бюджетов США и России позволяет отметить, что доля налоговых доходов в бюджетах регионов России почти в два раза выше, чем в США (63,0 % против 39,7 %). Доля неналоговых доходов, наоборот, почти в четыре раза выше в США. Доля собственных доходов районного бюджета в России на 10,5 % ниже, чем в бюджете соответствующего уровня в США (рис. 2).

Рисунок 2 - Структура доходов бюджетов России и США

Перечень налогов в российских бюджетах районного уровня меньше, чем в американском бюджете графства. Кроме того, ни одного собственного налога на районном уровне российским законодательством не предусмотрено. Существенным недостатком бюджетного процесса в России является тот факт, что региональные и местные власти практически не располагают инструментами для увеличения бюджетных доходов, что не позволяет им достичь сбалансированности бюджетов и увеличивает зависимость от федерального бюджета.

Современная практика реализации бюджетного федерализма не соответствует требованиям, соблюдение которых гарантирует возможность самостоятельного развития регионов. Процесс расширения полномочий регионального уровня управления происходит параллельно с сокращением собственных доходов региональных бюджетов. Примером может служить отмена налога с продаж, перевод на федеральный уровень бюджетной системы налогов, сборов и платежей за пользование природными ресурсами кроме общераспространенных. Что касается сглаживания дисбалансов региональных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, то на эти цели направляется почти 14 % расходов федерального бюджета (больше тратится только на национальную оборону, общегосударственные вопросы и трансферты внебюджетным фондам). Причем трансферты в основном выравнивающие, которые направляются для компенсации недостающей части доходов региональных и местных бюджетов. Стимулирующие же трансферты, выделяемые на конкурсной основе в виде целевых субсидий, составляют весьма незначительную часть в общем объеме трансфертов.

2. Проведен исторический анализ и систематизация теоретических направлений развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения с целью применения достижений экономической мысли в теории и практике бюджетного процесса.

Развитие бюджетной политики связано с формированием доходной и расходной составляющих бюджета, важнейшую роль в которых играла складывающаяся налоговая система. Теоретическое обоснование практики налогообложения по мере развития общества и изменения роли государства претерпевало значительные изменения. Временный характер налогообложения в период формирования государств сменился и в период стабилизации постепенно превратился в основной источник государственных доходов. Можно выделить три стадии развития бюджетной политики и в рамках каждой из них несколько направлений, характеризующих отношение к формированию бюджетных доходов и расходов.

Систематизация проанализированной информации о развитии бюджетной политики и частных теорий налогообложения представлена в таблице 1. Политика формирования бюджетной системы в России на современном этапе не соответствует современным тенденциям экономической мысли, направленным на снижение налогового бремени и развитие налогово-бюджетного федерализма.

Таблица 1 - Систематизация теоретических направлений развития бюджетной политики и частных теорий налогообложения

Направление	Теоретический подход
I. Стадия формирования первоначальных теоретических положений
1-е направление Ж.Б. Сэй, М. Ривьер, А. Кенэ	Не разрабатывается бюджетная политика. Единый налог на чистый продукт в земледелии учитывается при покупке земли (1/3 чистого продукта)
2-е направление У. Петти	Акцизы на товары конечного спроса (налог на потребление) на основе принципов всеобщности, регулярности, исключения двойного налогообложения
II. Стадия развития бюджетной политики на основе полиналоговых систем
1-е направление А. Смит, К. Маркс, Д. Рикардо	Налогами облагаются труд, капитал, земля на основе пропорционального распределения налогового бремени в соответствии с имущественной состоятельностью каждого
2-е направление Дж. Кейнс	Активная государственная и бюджетная политика на основе управления совокупным спросом с помощью манипулирования налоговыми ставками
III. Современная стадия совершенствования бюджетной политики и частных теорий налогообложения
1-е направление Мюллер-Армак, Д.К. Гэлбрейт, А. Пигу	Увеличение бюджетных расходов за счет проведения активной бюджетной и социальной политики. Введение прогрессивного налогообложения Увеличение расходов бюджета за счет организации социальных отраслей (здравоохранения, городского строительства, транспорта) на основе государственных структур. Введение прогрессивного налогообложения Увеличение государственных затрат в бюджете. Теория налогообложения и дотаций на основе принципа наименьшей совокупной жертвы. Система прогрессивного налогообложения
Э. Хансен Й. Фишер, И. Калдор	Использование прогрессивной ставки подоходного налога как встроенного стабилизатора регулирования экономики Введение налога на потребление по прогрессивной ставке с применением льгот и скидок для отдельных товаров
2-е направление П. Самуэльсон, В. Нордхаус	Политика налогово-бюджетного федерализма. Использование системы разделения полномочий между уровнями власти
3-е направление М. Фридмен	Уменьшение государственных затрат в бюджете за счет сокращения социальных программ. Допускают дефицит бюджета. Провозглашают подчинение бюджетной политики денежной. Снижение ставок налогов, отмена прогрессивной шкалы налогообложения
4-е направление А. Лаффер, Дж. Гильдер, Р. Риган	Равновесный бюджет. Независимая от денежной бюджетная политика, акцент на налоговой политике: снижение ставок налогов на доходы, капитал, заработную плату, дивиденды. Снижение налоговых ставок должно быть дифференцировано, пропорционально предельной эффективности.

3. Выделены ключевые элементы (динамические и статические), системообразующие и внутрисистемные структурные связи процесса управления бюджетными ресурсами и системные свойства регионального бюджета в соответствии с состоянием целостности, что позволит оптимизировать финансовые потоки по уровням бюджетной системы

Применительно к государственному управлению и его разновидности региональному управлению системный подход позволяет выявить и описать внутренние взаимосвязи между элементами управления, объединяющими их в одно целое. По нашему мнению, характеристики процесса управления бюджетными средствами включают десять основных элементов, которые делятся в свою очередь на две группы: динамические и статичные, первая из которых постоянно и активно изменяется, вторая же относительно стабильна. В первую группу входят следующие элементы: цели - методы - функции - процесс. В группе статичных элементов: информация - ресурсы - модели - решения - действия - результаты. Они передают логику управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач (рис. 3).

Анализ структурных связей процесса управления общественными финансами позволяет выделить две группы связей - системообразующие и внутрисистемные:

- к системообразующим отнесем группу связей, задающих воздействие со стороны совокупности регулирующих институтов и группу связей, оказывающих внешние воздействия в отношении управляющей и управляемой подсистем;

- к внутрисистемным - группу связей, оказывающих управляющее воздействие в отношении управляемой подсистемы, и группу связей, оказывающих воздействие на управляющую подсистему в виде результатов деятельности и внутреннего состояния управляемой подсистемы.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 3 - Элементы системы управления государственными финансами

Региональная бюджетная система конкретизируется в процессе рассмотрения основных ее свойств. Важнейшие системные свойства региональных бюджетов сгруппированы в четыре блока и представлены в таблице 2.

Если рассмотреть выделенные системные свойства в соответствии с состоянием целостности, можно выделить четыре рода качественно различных свойств:

1) субцелостные свойства; 2) целостные свойства; 3) метацелостные свойства; 4) мегацелостные свойства.

Таблица 2 - Структуризация системных свойств бюджета региона

Взаимодействия	Структурные	Движения	Управляемости подсистем
неаддитивность	оптимальная централизованность	адаптивность	недостаточная определенность решений
эмерджентность	целостность	совместимость	многокритериальность
синергичность	обособленность		обратная связь

Наличие субцелостных свойств у объекта исследования означает, что его свойства как целого во многом определяются свойствами входящих в него элементов, подсистем. Целостные свойства объекта внутренне присущи исследуемому объекту как целому и эмерджентны. Метацелостные свойства внутренне присущи объекту исследования. Они, как и целостные свойства, нередуцируемы к свойствам составляющих частей (элементов, подсистем). Вместе с тем, они проявляются вследствие функционирования исследуемого объекта в более высокоорганизованной системе управления и являются эмерджентными.

Мегацелостные свойства внутренне не присущи системному объекту. Более того, эти свойства редуцируемы (сводимы) к свойствам других целостностей систем управления, в которые они входят как части. Эти свойства являются результатом влияния большей целостности (системы) на данный объект как свою составляющую часть. Системные свойства бюджета региона в соответствии с состоянием целостности можно представить в таблице 3.

Таблица 3 - Группировка системных свойств бюджета по критерию целостности

Субцелостные	Целостные	Метацелостные	Мегацелостные
Недостаточная определенность решений	Совместимость	Оптимальная централизованность	Адаптивность
Многокритериальность		Целостность
		Обособленность

Учет выделенных свойств регионального бюджета по состоянию целостности позволяет более обоснованно планировать мероприятия, связанные с совершенствованием процессов формирования и исполнения бюджетов. При этом пристальное внимание необходимо придавать сбалансированности региональных и местных бюджетов, что согласуется с предложенной нами концепцией, направленной на саморазвитие регионов, и системными свойствами бюджетов.

4. Предложены условия развития рынка региональных и муниципальных заимствований, которые включают ряд мероприятий по организации выпуска займов и созданию эффективной системы информационного обеспечения, способствующие совершенствованию взаимосвязей финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований

Современный достаточно высокий уровень инфляции не дает возможности широко использовать практику региональных и муниципальных займов, широко применяемую в США. Снижение уровня инфляции будет способствовать заинтересованности населения в использовании займов. Долгосрочные займы, доходность которых, как правило, составляет 10 %, пока не может заинтересовать граждан России вкладывать деньги в региональные или муниципальные ценные бумаги.

В качестве дополнительного источника доходов бюджетов предлагается использовать региональные и муниципальные займы. Их разнообразие требует определенной систематизации облигаций, которую предлагается проводить по следующим классификационным признакам: по характеру обеспечения, по формам доходов, по условиям выплаты в денежной форме, по направлениям задач, по формам заимствования, по формам погашения обязательств, по срокам действия.

Для совершенствования организации выпуска ценных бумаг в муниципальном образовании предложен перечень организационных мероприятий:

1) принятие постановления, регламентирующего эту сферу деятельности. Оно уточняет порядок эмиссии в привязке к местной законодательной базе и в соответствии с особенностями данного муниципального образования;

2) создание внебюджетного фонда для регулирования поступлений и расходования средств, привлеченных за счет муниципальных займов.

Внебюджетные фонды в зависимости от целей могут выступать в следующих формах:

- инвестиционный фонд, организуемый для обеспечения финансирования инвестиционных проектов;

- резервно-операционный фонд, создаваемого для аккумулирования и перераспределения средств городских облигационных займов и создания резервов, предназначенных для покрытия рисков, возникающих в заемно-инвестиционной системе;

- фонд обслуживания и погашения городских облигационных займов, формируемый для обеспечения погашения облигаций и обслуживания долга по ним.

Резервные страховые, выкупные фонды создаются с целью создания дополнительных гарантий. Они могут формироваться за счет размещения части привлеченных средств в высоконадежные и ликвидные финансовые активы, например, в федеральные ценные бумаги. Размеры резервных фондов в зависимости от характера займа могут составлять от нескольких до ста процентов привлекаемых средств.

3) открытие банковского счета для хранения средств.

Развитию рынка муниципальных заимствований в значительной мере может способствовать создание эффективной системы информационного обеспечения. В настоящее время в российских условиях потенциальные инвесторы не могут объективно оценить муниципальное образование на предмет своевременного исполнения долговых обязательств по ценным бумагам, так как пока слабо развивается культура кредитных отношений.

Создание механизма раскрытия объективной информации о платежеспособности муниципального образования намного облегчит доступ местных властей к заемным средствам и создаст предпосылки для эффективного функционирования рынка муниципальных займов и подъема уровня доверия широкого круга инвесторов. Рейтинги помогут ориентироваться во всем разнообразии заимствований различных муниципалитетов и сделать аргументированный выбор среди них.

Использование кредитных рейтингов муниципальных образований по аналогии с кредиторами на уровне корпораций и отдельных предприятий позволит ускорить процесс развития муниципального рынка заимствований. При достаточной компактности, ясности и простоте данный инструмент финансового анализа является очень информативным. При наличии понятной рейтинговой оценки муниципального образования любой интересующийся сможет быстро выяснить финансовое состояние и принять оптимальное решение.

Ограничение займов на текущие цели и безоговорочное разрешение на использование заемных средств в инвестиционных целях сочетается с введением практики текущего и капитального бюджетирования. Подобная практика позволяет увеличить прозрачность местного финансового управления и оценить достаточность текущих активов для покрытия эксплуатационных расходов, а капитальных вложений для финансирования инвестиционных программ. В итоге возникает более реальная предпосылка оценки кредитоспособности муниципального образования.

Средства текущего бюджета могут формироваться за счет собственных доходов и направляться на оперативные цели. Капитальный или инвестиционный бюджет может пополняться за счет использования муниципальной собственности, выручки от ее реализации, грантов, направляемых из вышестоящих бюджетов, доходов от займов и операций с ценными бумагами.

5. Разработана модель трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков на основе политики саморазвития, позволяющая поэтапно перейти от современной модели регулирования финансовых взаимосвязей к рекомендуемой

Процесс регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков России, как способ функционирования бюджетной системы, предполагающий соблюдение ряда требований, представляет собой централизованную систему мероприятий, которая может быть отображена в виде трехмерной модели (рис. 4).

Рисунок 4 - Схема современной модели финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков

Целостность представленной системы отражается в подсистемах и элементах, составляющих данную модель и позволяющих ей оставаться в устойчивом положении. Подсистемы, входящие в модель, отражают доходы (ось X, прямая АВ) - подсистема формирования собственных финансовых источников; расходы (ось Y, прямая АС) - подсистема расходных полномочий соответствующего уровня управления; межбюджетные трансферты (ось Z, прямая АД) - подсистема выравнивания или сглаживания дисбалансов бюджетов нижестоящих уровней.

Основными составляющими подсистемы формирования собственных финансовых источников - прямой АВ - являются два компонента: налоговые и неналоговые составляющие. Решающую роль играет первый компонент, который в свою очередь состоит из следующих элементов: налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налоги на имущество, акцизы, налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами. Неналоговый компонент состоит из доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Подсистема расходных полномочий включает такие компоненты и элементы как: общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, социально-культурные мероприятия и прочие расходы. Превалирующее значение имеют расходы на социально-культурные мероприятия, доля которых превышает половину суммарных расходов.

Подсистема выравнивания или сглаживания дисбалансов бюджетов включает передачу трансфертов из пяти фондов, которые выступают как элементы данной подсистемы: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсации, Фонд софинансирования (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов. Важнейшую роль при всей важности фондов отводится Фонду финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Связи между подсистемами можно проанализировать при рассмотрении плоскостей модели. Так, плоскость ABND, в которой находятся доходная и выравнивающая подсистемы демонстрирует непосредственную зависимость одной от другой (достаточности доходов и оказания помощи из вышестоящего бюджета) и указывает на функцию регулирования процесса формирования бюджета со стороны федерального уровня власти. На ту же функцию и связи указывает и плоскость ACMD, связывающая расходную и выравнивающую подсистемы.

Что касается плоскости BNMC, то она связывает все три подсистемы. При этом связи, формирующиеся на этой плоскости, являются системообразующими и требуют тщательного анализа для выработки правильной стратегии действий. Сложившиеся связи, характеризующиеся преимущественным влиянием федерального уровня управления, не способствуют развитию самостоятельности территорий. На региональном уровне управления отсутствуют механизмы регулирования процессом формирования бюджетов и преобладают административные методы управления, а не экономические. В этой схеме нет места проявлению местной инициативы для выравнивания дисбаланса региональных бюджетов и проявлению творческого подхода для изыскания новых возможностей пополнения бюджета.

В зависимости от уровня бюджетной системы соотношение подсистем модели значительно изменяется. Значительный перекос в распределении доходов в сторону федерального бюджета требует корректировки сложившегося положения. Объем профицита федерального бюджета, составляющего в 2005 году 1612, 9 млрд. руб. дает возможность перераспределить часть доходов, относимых к федеральному уровню в бюджеты субъектов РФ, тем самым, реализуя политику саморазвития и добиваясь сбалансированности федерального бюджета и как минимум приближения к такому состоянию большей части бюджетов субъектов РФ.

Выявленные тенденции финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков являются основой для трансформации существующей модели.

Трансформация означает преобразование соотношений между подсистемами - изменение конфигурации модели, которое может произойти только посредством проведения кардинальных мер, способствующих сбалансированности осей, то есть выравниванию доходной и расходной подсистем и значительному снижению доли трансфертов.

Спроецировав на плоскость современную трехмерную модель финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, можно видеть направления ее трансформации при использовании предложенного подхода, основанного на парадигме саморазвития. При выравнивании длины осей X и Y, характеризующих доходную и расходную составляющие, уменьшается длина третьей оси и изменяется форма модели.

Модель трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков на основе политики саморазвития регионов приведена на рисунке 5.

Рисунок 5 - Модель трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков на основе политики саморазвития регионов

Основание модели трансформации финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков построено по следующим данным: доходы - 2999,9 млрд. руб., расходы - 4186,7 млрд. руб., финансовая помощь из федерального бюджета - 1245,5 млрд. руб.

На втором этапе предусматривается увеличение доходной части бюджета до 3600 млрд. руб. и уменьшение объема трансфертов до 1040 млрд. руб. При этом рост расходов в соответствии со сложившимися тенденциями последних лет предполагается на 20 %. Третий этап реализации предложенной модели предполагает самостоятельное развитие всех субъектов РФ и сбалансированность доходной и расходной статей консолидированного бюджета.

Перечисления из федерального бюджета будут направляться лишь на предоставление субъектам РФ целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, поэтому считаем целесообразным в дальнейшем функционирование трех фондов:

...