Методология формирования результативной системы государственных расходов и бюджетной политики в России

Размещено на http://allbest.ru

38

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Методология формирования результативной системы государственных расходов и бюджетной политики в России

Специальность: 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит"

Ефимова Светлана Борисовна

Саратов - 2008

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Научный консультант - д-р экон. наук, профессор Барулин Сергей Владимирович

Официальные оппоненты - д-р экон. наук, профессор Романовский Михаил Владимирович

- д-р экон. наук, профессор Ковалева Татьяна Михайловна

- д-р экон. наук, профессор Лапин Владимир Николаевич

Ведущая организация - Уральский государственный экономический университет.

Защита состоится 23 июня 2008 года в 13⁰⁰ час. на заседании диссертационного совета Д 212.241.03 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу:

410003, Саратов, Радищева, 89, Саратовский государственный социально-экономический университет, ауд. 843.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета.

Автореферат разослан 21 мая 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного С.М.Богомолов

совета, д-р экон. наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время через систему государственных финансов распределяется и перераспределяется 36-38% валового внутреннего продукта Российской Федерации. Основная часть доходов бюджетной системы формируется посредством налогообложения физических и юридических лиц. Налоги являются совокупной ценой, которую платит общество за предоставляемые государством общественные блага - здравоохранение, социальное обеспечение, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод. Поэтому граждане, являющиеся одновременно и налогоплательщиками и потребителями общественных услуг, заинтересованы в том, чтобы передаваемые ими в распоряжение государства средства использовались максимально прозрачно и эффективно, принося конкретные, ощутимые и измеримые результаты обществу в целом и каждому человеку в отдельности.

В последнее время все чаще звучит мысль о том, что правильно расходовать бюджетные средства в России так и не научились. Следует признать ее справедливость и устранить основную причину этого негативного явления - отсутствие эффективной системы государственных (бюджетных) расходов и государственного принуждения к рациональному использованию государственных финансовых ресурсов. В рамках такой системы основными ее элементами становятся нетрадиционные для России формы, методы и механизмы финансирования государственных расходов. В настоящее время экономика страны несет значительные потери вследствие применения нерациональных способов государственного финансирования, низкой финансовой и бюджетной дисциплины, а также недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Поэтому проводимые в бюджетной сфере реформы направлены на обеспечение результативности государственной финансовой политики, что невозможно без разработки комплекса мер по совершенствованию бюджетной расходной политики и финансового механизма. В финансовом механизме реализации бюджетной расходной политики продолжает преобладать экстенсивный подход при финансировании. За счет бюджетных средств содержится громоздкая сеть бюджетных учреждений, но цели ее функционирования, критерии оценки результативности и эффективности, другие вопросы методологии и методики использования бюджетных средств до сих пор слабо разработаны применительно к специфическим российским условиям. Необходимо помнить о том, что бюджетные средства являются источником финансового обеспечения процесса предоставления определенного объема и качества общественных благ - основной цели функционирования государственной сферы. Поэтому процесс реформирования последней должен начинаться с определения цели, планирования результата, критериев оценки и способов обеспечения эффективности достижения цели для перехода на качественно новый уровень финансирования и функционирования государственного сектора.

В современной России проблема перехода на результатирующий среднесрочный бюджет является наиболее обсуждаемой. В процессе осуществления реформ возникает множество теоретических, методологических, организационно-методологических и методических вопросов, без ответа на которые невозможно рассчитывать на успех проводимых преобразований. Правительством РФ уже разработаны концептуальные подходы к реформированию бюджетной сферы, к работе активно привлекаются западные экономисты. Но имеющийся опыт и наработки по данному вопросу не восполняют потребность текущего момента со стороны органов публичной власти и представителей научной общественности. Эффективность реформы может быть достигнута также на основе творческой адаптации имеющегося зарубежного опыта с учетом российских реалий.

В условиях начавшейся реформы общественного сектора, включающей в себя реструктуризацию органов местного самоуправления и перераспределение расходных обязательств по уровням власти, трансформацию бюджетных отношений, на фоне глубокой административной реформы сохраняется неурегулированность в правовом и финансовом определении государственных обязательств, что приводит к сложностям в реализации на местах основных положений реформы. Все вышесказанное свидетельствует о необходимости продолжения системного, детального и последовательного исследования методологии формирования государственных расходов и бюджетной расходной политики.

Степень разработанности проблемы. Несмотря на свою актуальность, проблема формирования и реализации бюджетной расходной политики государства в теоретическом, методологическом и организационном аспектах далека от своего полного разрешения.

Основой теории и методологии бюджетной расходной политики выступает общая теория финансов. Поэтому методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Э.А. Вознесенский, А.Г. Грязнова, Л.А. Дробозина, А.Ю. Казак, Т.М. Ковалева, Е.В. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, Н.Г., Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Н. Лапина, Г.К. Шеховцова и др.

Вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, и формирования в России результатирующей системы государственных (муниципальных) расходов успешно занимались А.М.Лавров, А.В. Улюкаев, Е.А. Черныш, М.Н. Яндиев, В.С. Мокрый и др.

Проблемы теории бюджетной политики и бюджетного реформирования широко представлены в работах С.В. Барулина, A.M. Ковалева, С.Е. Прокофьева, О.В. Врублевской, Т.В. Грицюк и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как С.А. Авакьян, С.С. Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, Н.М. Сабитова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в той или иной степени различные аспекты бюджетной политики.

Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсон, А. Вагнер, Дж. Гэлбрейт, Р. Барро, Дж. Хикс, Дж. Кейнс, Р.Дж. Кэмпбелл, Д. Сазерлэнд, П. Самуэльсон и др.).

В то же время в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории государственных бюджетных расходов и бюджетной расходной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и методологии построения эффективной и результативной бюджетной политики в современной России.

Теоретической основой расходной политики государства является теория общественных благ. Экономическая теория неоднократно рассматривала их в качестве объекта исследования. В частности, этой проблеме посвящены труды зарубежных (Дж.Э. Стиглиц, Ж. Дюпюи, Дж. Б. Кларк) и отечественных ученых (М. Жукова, Ю. Петров, Ю. Федорова). Но влияние специфики общественных благ на механизм финансирования государственных расходов по их предоставлению практически не изучен.

Требуют своего нового научного осмысления вопросы, касающиеся теоретических, методологических и организационных основ функционирования бюджетных отношений в процессе производства и предоставления общественных благ ? цели и, в конечном счете, результата бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетное право, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.

До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как системной организационно-финансовой категории управления бюджетом и концептуальные основы построения эффективной и результативной бюджетной расходной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на всех уровнях власти. Не менее остро стоят проблемы поиска действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на развитии методологии бюджетного планирования, ориентированного на результат, и финансирования расходных обязательств органов публичной власти. Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции построения результативной системы государственных расходов и эффективной бюджетной политики в России путем развития их теоретических и методологических основ, методического обеспечения и механизмов реализации.

Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- раскрыть экономическое содержание категории государственных расходов в системе финансовых отношений;

- исследовать государство как хозяйствующий субъект, финансирующий производство и предоставление общественных благ;

- рассмотреть основы теории общественных благ как объекта и результата государственных (публичных) расходов;

- разработать организационно-методологические основы формирования бюджетных расходных обязательств;

- раскрыть экономическое содержание и разработать методологические основы бюджетной расходной политики как комплексной финансовой категории;

- выявить типологические особенности и элементы механизма реализации бюджетной расходной политики;

- обобщить и классифицировать методологические подходы к формированию политики государственных расходов;

- проанализировать основы бюджетирования, ориентированного на результат, как приоритета расходной политики;

- предложить систему мер по организации финансового обеспечения бюджетной политики в области расходов;

- обобщить и конкретизировать методологические основы бюджетного планирования в процессе формирования государственных расходов и бюджетной политики;

- дать развернутую характеристику правовому и методическому обеспечению бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат;

- разработать методологические подходы к оценке затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг;

- предложить методологические и методические подходы к определению затрат на предоставление государственных гарантий на основе развития нормативного метода;

- предложить концептуальные подходы к оценке результативности и эффективности государственных (бюджетных) расходов;

- разработать методологические и организационные основы организации контроля результативности и эффективности государственных расходов.

Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступает совокупность бюджетных отношений, возникающих в процессе осуществления государственных (муниципальных) расходов, ориентированных преимущественно на результат, формирования и реализации бюджетной политики финансирования производства общественных благ.

Объект исследования. Объектом исследования являются система бюджетов Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области расходования бюджетных средств и построения бюджетной расходной политики.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории государственных и муниципальных финансов, бюджета, а также разработки специалистов, занимающихся вопросами организации и стратегии реформирования бюджетного процесса и системы государственных (муниципальных) расходов. Среди них особое место занимают работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики города, концептуальные подходы, сформулированные специалистами Министерства финансов РФ и др.

В работе широко использовались программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов, бюджета, государственных (муниципальных) расходов, финансовой и бюджетной политики, организации местного самоуправления, финансового контроля и решения органов местного самоуправления по данным вопросам.

Методологической основой послужил диалектический подход, позволяющий исследовать бюджетные расходные отношения в динамике. Системный подход к предмету исследования позволил выявить существующие взаимосвязи и взаимозависимости, был реализован посредством метода абстракции, сравнения, анализа и синтеза, обобщения, группировки, а также экспертной оценки.

Информационной базой исследования послужили: законодательные федеральные и нормативные акты Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ; законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области и других субъектов Федерации по вопросам формирования бюджетов, бюджетного регулирования и управления бюджетными ресурсами регионов и муниципальных образований; нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы федерального и регионального уровня; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные данные и результаты исследований отечественных и зарубежных специалистов, опубликованные в периодической печати и сети Интернет, а также собственные расчеты автора.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке целостной концепции формирования результатирующей системы государственных расходов и эффективной бюджетной политики органов публичной власти в области расходов путем развития их теоретических основ, разработки методологических подходов, механизмов и методического обеспечения финансирования расходов по производству и предоставлению общественных благ.

1.Разработана теория государственных (муниципальных) расходов, основанная на системном и новых методологических подходах, в частности:

- раскрыто экономическое содержание государственных (муниципальных) расходов с двояких позиций: с категориальной, как совокупности финансовых отношений, возникающих между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, по поводу финансирования затрат и расходования средств на выполнение органами власти всех уровней возложенных на них функций; с материально-вещественной, как совокупности затрат органов публичной власти на выполнение возложенных на них функций, состоящей из бюджетных расходов (фактических издержек) и расходов за счет источников финансирования бюджетного дефицита (затрат, осуществляемых за счет заемных средств);

- дана системная характеристика государственных (муниципальных) расходов с выделением признаков, позволяющих определять расходы как открытую систему взаимосвязанных элементов с четкой иерархической структурой; раскрыты и сгруппированы ограничения внешней среды (ресурсные, экономические, правовые и политические), влияющие на систему расходов, а также входящие и исходящие, внутренние и внешние денежные потоки, посредством которых система расходов взаимодействует с экономическими подсистемами;

- предложена схема горизонтальной сбалансированности видов государственной деятельности, финансовых ресурсов и источников их финансирования, позволяющая увеличить прозрачность государственного сектора, оценить потребность в общественных благах, а также минимизировать влияние инфляционного фактора, связанного с использованием для социальных выплат населению заемных средств и ранее накопленного национального богатства;

- с экономической точки зрения выделены признаки или критерии эффективного государственного финансового хозяйства в разрезе направлений расходования средств по видам государственной деятельности (выравнивание доходов в обществе посредством социальных выплат населению, предоставление общественных благ, инвестиционная деятельность);

- предложена авторская классификация государственных расходов, основанная на экономической специфике общественных благ как объекта расходов, выделены характерные черты каждого вида расходов, влияющие на порядок их финансирования, что послужило теоретической базой для построения концепции формирования бюджетной расходной политики, ориентированной на результат, и модели формирования государственных расходов в зависимости от типологических особенностей общественных благ и приоритетности их для общества;

- сформулированы, дополнены и раскрыты принципы построения системы государственных (муниципальных) расходов на основе развития и конкретизации принципов построения бюджетной системы.

2. Систематизированы, дополнены, уточнены и сведены в единый комплекс теоретические и организационно-методологические основы бюджетной расходной политики органов публичной власти:

- раскрыто экономическое содержание бюджетной расходной политики как системы мер и действий органов власти в области управления процессом распределения и расходования бюджетных средств на основе концепции развития бюджетных отношений в сфере финансового обеспечения процесса предоставления общественных благ, направленной на реализацию функций государства и местного самоуправления в целях достижения определенного на данном этапе социально-экономического эффекта (результата); определены структура и типы, предложены принципы построения бюджетной расходной политики;

- уточнено содержание бюджетного расходного механизма с организационной точки зрения, дана развернутая характеристика структурных элементов, методов и инструментов бюджетного расходного механизма;

- выявлена специфика каждого из методов финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики, влияющая на результативность и эффективность осуществления бюджетных расходов;

- обоснован методологический подход, согласно которому предложено непосредственно увязать методы финансового обеспечения с видовой классификацией общественных благ, в большей степени соответствующий принципам адекватности, достаточности, эффективности и прозрачности механизма реализации бюджетной расходной политики;

- на основе развернутой характеристики различных типов финансового механизма выявлены факторы (историко-психологические, политические, ресурсные, институциональные), которые необходимо учитывать при разработке концепции бюджетной расходной политики;

- предложены методологические подходы к формированию бюджета, обеспечивающие условия результативности и эффективности бюджетных расходов: переход к составлению и исполнению бюджета по принципу "от расходов"; сочетание метода формирования бюджетных показателей "сверху вниз" (при формировании заданий на необходимый объем общественных благ) с методом "снизу вверх" (при расчете необходимого объема финансирования для производства заданного объема благ); составление годичного бюджета при наличии среднесрочных целевых программ;

- уточнено содержание механизма бюджетирования, ориентированного на результат, в частности: даны его отличия от программно-целевого бюджетирования, обоснован вывод о том, что не все расходы бюджета должны планироваться и исполняться на основе программно-целевого бюджетирования (в зависимости от их видов часть расходов целесообразно финансировать по сметам);

- предложены конструкция модели формирования бюджета, ориентированного на результат, с учетом видовой специфики общественных благ и стратегия внедрения результатирующего бюджетирования.

3. Разработан комплекс методологических, методических и организационных подходов, приемов и рекомендаций по повышению результативности и эффективности процесса планирования бюджетных расходов, в частности:

- уточнена сущность бюджетного планирования с позиций его отличий (по срокам, целям, объектам, результатам) от процесса составления проекта бюджета и взаимосвязи этих двух понятий как видов деятельности;

- разработана и представлена в виде алгоритма логика бюджетного планирования расходов, основанная на предложенных методологических подходах к формированию бюджета и учитывающая специфику государственных (муниципальных) расходов;

- выявлена взаимозависимость правового и экономического компонентов бюджетного планирования, обоснована центральная роль среднесрочного финансового плана, позволяющего связать воедино правовое обеспечение с экономическим обоснованием бюджетного планирования, а также увязать планирование как элемент финансового механизма реализации бюджетной политики с целями бюджетной политики; предложены организационные и методические подходы к формированию и использованию среднесрочного финансового плана в бюджетном процессе;

- разработана универсальная методика формирования реестра расходных обязательств, упрощающая процесс формирования бюджетных обязательств и позволяющая унифицировать организацию бюджетного процесса;

- обоснован выбор метода расчета затрат в зависимости от вида общественных благ, от субъекта, осуществляющего затраты, и от масштаба объекта затрат; разработан алгоритм определения затрат на предоставление чистых общественных благ, в котором методика расчета затрат основывается на комбинации метода "от достигнутого" с нормативным и расчетно-аналитическим методами;

- предложены универсальная (для персонифицируемых общественных благ) методика и формализованный расчет нормативной потребности в финансовых ресурсах на примере системы образования, ориентированный на возможности удовлетворения текущих расходов образовательных учреждений и на социальные нормы (среднемесячная заработная плата, прожиточный минимум и др.);

- разработана и апробирована методика расчета норматива подушевого финансирования системы общего образования (исходя из стоимости стандартной образовательной услуги), на основе которой предложена универсальная методика расчета цены любой персонифицируемой общественной услуги.

4. Разработаны и предложены организационно-методологические подходы к финансовому обеспечению политики государственных расходов на стадии исполнения бюджета, в частности:

- обоснован и предложен дифференцированный порядок заключения государственных (муниципальных) контрактов в зависимости от вида закупаемых товаров, работ, услуг (по степени важности для жизнеобеспечения населения, стандартности и масштабности поставок);

- обоснован и сформулирован подход к изменению технологии финансового выравнивания местных бюджетов, заключающийся в переходе от дотаций местным бюджетам исходя из численности жителей к адресному субсидированию отдельных видов полномочий органов местного самоуправления.

5. Систематизированы, дополнены и уточнены методологические основы и подходы к оценке результативности и эффективности государственных (муниципальных) расходов:

- определены принципы, на которых должна основываться система критериев оценки результативности и эффективности государственных расходов (однородность используемых стандартов, однозначность и простота, количественная измеримость, реалистичность и обобщаемость используемых показателей);

- упорядочены и систематизированы и представлены в виде классификации критерии оценки государственных расходов исходя из цели и объекта оценки, а также по способу установления критерия и методу оценки;

- предложены подходы к оценке результативности и эффективности финансовой политики органов власти, целевой программы и бюджетного учреждения.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории и методологии публичных расходов и бюджетной расходной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, методологических основ бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетного расходного механизма и его элементов, а также оценки результативности и эффективности государственных (муниципальных) расходов. Полученные в диссертации теоретические результаты исследования составили методологическую базу концепции формирования результативной системы бюджетных расходов и бюджетной расходной политики в России.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке организационных основ и рекомендаций по построению результативной системы расходов органов публичной власти, конкретных механизмов и моделей реализации эффективной бюджетной политики, методического обеспечения бюджетного планирования и финансирования государственных (муниципальных) расходов.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации по формированию результативной системы государственных расходов и эффективной бюджетной политики органов публичной власти в области расходов докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях СГСЭУ по итогам НИР за 2005-2007 гг. (Саратов, 2006-2008 гг.); на Второй международной научной конференции "Финансы, кредит и международные экономические отношения в ХХI веке (Санкт-Петербург, 2007 г.); на Международной научно-практической конференции "Финансово-кредитная политика и ее роль в стимулировании экономического роста в РФ" (Самара, 2006 г.); на Международной научно-практической конференции "Проблемы и перспективы совершенствования управления национальным экономическим потенциалом" (Саратов, 2006 г.); на круглом столе "Методологическое, методическое и нормативно-правовое обеспечение совершенствования бюджетного законодательства на региональном и муниципальном уровнях в условиях реформирования бюджетной сферы РФ" (Волжский, 2006 г.).

Отдельные авторские разработки, касающиеся механизма финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики публично-правовых образований, используются в деятельности Федерального Казначейства, а также Министерства финансов Саратовкой области, что подтверждено справками о внедрении.

Основные теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете при преподавании курсов "Финансы и кредит", "Бюджетная система Российской Федерации" и "Налогово-бюджетная система РФ", что также подтверждено справками о внедрении.

По теме диссертации опубликовано 28 работ общим объемом 67,7 п.л., из них 7 статей в изданиях, рекомендованных ВАК (в объеме 4,9 п.л.).

Структура работы. Работа имеет следующую структуру, определенную логикой анализа взаимосвязанных аспектов изучаемого предмета и совокупностью решаемых задач:

Введение
I. Теоретический анализ публичных расходов
1.1 Содержание категории государственных расходов в системе финансовых отношений
1.2 Государство как хозяйствующий субъект, финансирующий производство и предоставление общественных благ
1.3 Развитие теории общественных благ как объекта и результата государственных (публичных) расходов
1.4 Организационно-методологические основы формирования
бюджетных расходных обязательств
1.5 Структурный анализ системы государственных расходов
II. Методологические основы бюджетной политики в области государственных расходов
2.1 Содержание бюджетной расходной политики государства
2.2 Типы и элементы механизма реализации бюджетной расходной политики
2.3 Методологические подходы к формированию политики государственных расходов
2.4 Основы бюджетирования, ориентированного на результат, как приоритета расходной политики
2.5 Методы финансового обеспечения бюджетной расходной политики государства
III. Методология формирования государственных расходов и механизмы реализации бюджетной политики, ориентированные на результат
3.1 Методологические основы бюджетного планирования в процессе формирования государственных расходов и бюджетной политики
3.2 Правовое и методическое обеспечение бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат
3.3 Оценка затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг
3.4 Развитие нормативного метода планирования и формирования затрат на предоставление государственных гарантий
3.5 Оценка результативности и эффективности государственных (бюджетных) расходов
3.6 Контроль результативности и эффективности бюджетных расходов
Заключение
Список литературы
Приложения

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Положения диссертационной работы и научные результаты, полученные в процессе исследования, можно условно разграничить на пять групп.

Первая группа проблем связана с разработкой теории государственных (муниципальных) расходов.

В работе государственные расходы, являющиеся компонентом финансово-бюджетной системы, рассмотрены как открытая система, построенная по иерархическому принципу с присущими ей системными признаками: система состоит из взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов, образующих структуру, отражающую внутреннюю организацию и особую упорядоченность всех элементов; государственные расходы имеют общую цель и осуществляются сознательно; элементы системы имеют пространственно-временную структуру; система взаимосвязана с внешней средой, взаимодействует с ней, влияет на нее и изменяется сама.

Рассматривая влияние внешней среды на систему государственных расходов, выделены четыре вида ограничений, которые внешняя среда накладывает на государственные расходы (ресурсные, экономические, правовые и политические). Выделение названных ограничений послужило теоретической основой для разработки бюджетных ограничений системы государственных расходов.

В работе выделены денежные потоки, посредством которых система государственных расходов обменивается с внешней средой. Вход в систему происходит посредством утверждения бюджетных ассигнований, а выход осуществляется через финансирование затрат.

Денежные потоки, возникающие в связи с осуществлением государственных расходов, разделены на входящие и исходящие, а по признаку самостоятельности органов власти соответствующего уровня в распределении денежных потоков - на внутренние и внешние.

Входящий денежный поток представляет собой законодательно утвержденные бюджетные ассигнования конкретному ведомству (учреждению) на соответствующую программу. Исходящий денежный поток ? это производимые органами власти, ведомствами, учреждениями платежи по финансированию текущих расходов и инвестиций.

Внутренние денежные потоки представляют собой все бюджетные средства, которые самостоятельно распределяются соответствующим уровнем власти.

В данном контексте внутренними денежными потоками являются все денежные средства, аккумулируемые в бюджете соответствующего уровня как за счет налогов, так и за счет платежей из бюджетов другого уровня, но распределяемые соответствующим уровнем власти самостоятельно. Внешними денежными потоками являются перечисляемые субвенции и осуществляемые за их счет платежи.

Рассматривая государство как субъект финансовых отношений, возникающих по поводу финансирования затрат и расходования средств на выполнение органами власти всех уровней возложенных на них функций, выделены три вида государственной деятельности: выравнивание доходов граждан, посредством социальных выплат, производство и предоставление общественных услуг для текущего потребления, а также государственное инвестирование.

На основании данной группировки предложена модель горизонтальной сбалансированности между видами финансовых ресурсов и видами деятельности государства (рис. 1).

Рис.1. Соответствие финансовых ресурсов видам государственной деятельности

Такое закрепление, позволит решить сразу несколько проблем:

- увеличить прозрачность государственного сектора, а также возможность анализа деятельности с точки зрения получения результата;

- реально оценить потребности в общественных услугах и привести их в соответствие с финансовыми возможностями, в данном случае цена общественных услуг в виде уплачиваемых налоговых платежей будет соответствовать потребляемым благам (оплата общественных услуг не осуществляется за счет прошлых или будущих поколений);

- определить приоритетность государственных расходов исходя из законодательно утвержденных государственных гарантий;

- сократить влияние "политического фактора" на формирование структуры расходов бюджета за счет установления четких бюджетных процедур и ограничений;

- диверсифицировать с учетом экономической природы общественных благ использование финансовых инструментов при формировании расходов (использование сметного, проектного или нормативного методов планирования, способов производства и предоставления благ и т.д.).

- стерилизовать процесс перераспределения доходов в обществе, не допустив использование для этих целей заемных средств и ранее накопленного национального богатства, что позволит ограничить инфляционные последствия.

Предложенная модель горизонтальной сбалансированности должна приниматься во внимание на этапе составления и рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год. Она не является основанием для жесткой привязки расходов за конкретными видами доходов (что противоречило бы принципу совокупного покрытия расходов бюджета), но могла бы использоваться на стадии выработки расходной бюджетной политики государства.

Говоря об эффективности государственного финансового хозяйства и, соответственно, государственных расходов в работе обосновывается вывод о том, что не существует единого для всех стран универсального оптимального соотношения между размером государственных доходов и размером валового внутреннего продукта. Эффективным можно считать государственное хозяйство, в котором каждый вид деятельности осуществляется с максимальной отдачей для общества. С экономической точки зрения государственное финансовое хозяйство можно считать эффективным, если за счет минимально возможных налоговых изъятий органы власти обеспечивают предоставление необходимых общественных благ. С социальной точки зрения государство считается эффективным, если расходы на предоставление общественных благ (соответственно, и взимаемые налоги) не превышают эффект от получения общественных благ. Но поскольку до сих пор нет надежных способов расчета социального эффекта (особенно во временной перспективе), внимание сосредоточено на экономической эффективности.

Издержки государства по предоставлению социальных услуг, связанных с выравниванием доходов граждан включают в себя затраты на аппарат, обслуживающий процесс перераспределения, поэтому чем ниже расходы государства по организации этого процесса, тем выше его отдача. Следовательно, направления повышения эффективности распределительных процессов связаны с минимизацией издержек на его обслуживание. Таким образом, перераспределение доходов считается оптимальным при соблюдении следующих параметров:

Прожиточный минимум < Пособие < Минимальная заработная плата при Дх = П + (Ор > min),

где:Дх - доходы, аккумулируемые системой социального обеспечения и страхования; П - размер пособия; Ор - издержки государства по организации (администрированию) перераспределения доходов между гражданами.

В процессе деятельности государства по предоставлению общественных услуг для текущего потребления происходит трансформация привлекаемых финансовых ресурсов в стоимость общественных услуг.

Стоимость произведенных общественных благ определяется по фактическим расходам на их производство, а последние в свою очередь включают в себя расходы на производство необходимых благ (Рнб), расходы на производство избыточных благ (Риб), организационные расходы государства по осуществлению этой деятельности (Ор) и отвлеченные средства (Ос). К организационным расходам государства в данном контексте относятся затраты, напрямую не связанные с производством услуги, а направленные на осуществление управления процессом производства и предоставления услуг.

Отвлеченными средствами считаются ресурсы, израсходованные нецелевым образом (в данном случае не связанные с достижением результата и управлением деятельности).

Таким образом, эффективной считается деятельность государства по предоставлению общественных благ для текущего потребления при соблюдении следующих параметров:

Рнб Риб Ор Ос Н при Риб и Ос > 0, Ор > min

V общественных благ >max

Переходя к инвестиционной деятельности государства, следует отметить, что наличие у государства имущества и имущественных прав, а также возможность осуществления заимствований позволяет осуществлять инвестиционные проекты, которые считаются достаточно рисковыми с точки зрения частного инвестора, а также проекты, способствующие улучшению качества инфраструктуры и, в конечном счете, качества жизни населения.

При этом, для того чтобы не нарушался баланс между ценой, которую платит общество за получаемые блага, и расходами на их достижение, инвестиционная деятельность должна осуществляться с соблюдением следующих параметров:

1) заимствованные средства могут направляться на проекты, которые позволят увеличить налоговые доходы без утяжеления налогового бремени;

2) привлеченные кредитные ресурсы направляются на реализацию инвестиционных проектов, результатом которых является сокращение государственных издержек на предоставление общественных услуг;

3) заемные средства могут быть использованы для кредитования реализации инвестиционных проектов, при этом процент за привлеченный кредит может быть больше процента, взимаемого при выдаче кредита, но при условии покрытия разницы за счет неналоговых доходов.

В любом случае оптимальная инвестиционная деятельность государства достигается при соблюдении следующего неравенства:

Определив границы эффективности государственной деятельности, при разработке бюджетной расходной политики и организации бюджетного механизма следует отдавать предпочтение тем направлениям и инструментам, которые позволят приблизить государственный сектор к оптимальному с точки зрения эффективности.

Анализируя государственные (муниципальные) расходы как экономическую категорию, в работе особое внимание уделяется исследованию объекта расходов - общественным благам. По результатам теоретического анализа специфики общественных благ, в работе дана авторская классификация государственных расходов (рис. 2), а также выделены и систематизированы специфические черты общественных благ, влияющие на организацию процесса финансирования их производства и предоставления.



Рис. 2. Классификация общественных благ

Характеризуя общественные блага, можно отметить следующие черты:

- чистые общественные блага напрямую связаны с действием государственно-властных форм управления, поэтому по политическим мотивам их производят и предоставляют только государственные структуры, а затраты на их производство и предоставление могут оплачиваться только за счет бюджетных средств, в то время как государственные гарантии, предоставляемые в виде услуг, могут по заказу производиться негосударственными субъектами;

- поскольку чистые общественные блага не аддитивны, результатом деятельности органов власти или государственных учреждений по их предоставлению является бесперебойное функционирование организации, предоставляющей эти услуги, поэтому финансирование организаций не может быть поставлено в прямую зависимость от количества операций, произведенных в течение определенного периода, или количества лиц, обратившихся за помощью; более того, увеличение количества операций или обслуживаемых лиц не говорит о повышении эффективности или интенсивности работы организации, смешанные же блага в подавляющем большинстве делимы (социальные услуги - по количеству получателей, а программные - по мероприятиям) и результат выражается в виде конкретного количества услуг или обслуженного контингента.

- предоставление чистых общественных благ - это длительный, непрерывный цикл, и любое выделение хронологических отрезков (год или три) для осуществления расходов является искусственным, в то время как программные мероприятия ограничены во времени, поэтому, чем ближе финансовый период расходов к производственному циклу, тем качественнее процесс финансового управления реализацией проекта;

- процесс предоставления чистых общественных благ имеет устойчивую структуру затрат (не принимая во внимание капитальные расходы), поэтому изменение структуры затрат, как правило, не приводит к повышению качества услуг; напротив, структура затрат на предоставление общественных услуг и благ, получаемых в результате программных мероприятий, не устойчива, поэтому для достижения максимального эффекта в одних случаях исполнителю важна мобильность средств внутри сметы, а в других случаях первостепенное значение имеет полнота и своевременность финансирования. финансирование бюджетирование экономический

Таким образом, при выборе методов финансирования процесса производства и предоставления благ государство должно использовать наиболее подходящие инструменты, в зависимости от характера производимых общественных благ.

Так как система бюджетных расходов является частью бюджетной системы, формулируя принципы ее построения, за основу взяты принципы бюджетной системы в целом (зафиксированные в Бюджетном кодексе Российской Федерации), которые конкретизированы применительно к расходам. Кроме перечисленных в Кодексе принципов добавлены:

- принцип достаточности финансирования расходов означающий, что расходование средств, направленных на исполнение принятых расходных обязательств, должно осуществляться в полном объеме;

- принцип адекватной ответственности бюджетополучателей, который означает, что распорядитель и получатель бюджетных средств несут полную ответственность за достижение поставленных целей, но при условии наличия ресурсов, необходимых для финансирования деятельности.

Вторая группа результатов связана с систематизацией, дополнением и уточнением теоретических и организационно-методологических основ бюджетной расходной политики органов публичной власти

Бюджетная расходная политика органов власти представляет собой систему мер и действий органов государственной власти и местного самоуправления в области управления процессом распределения и расходования бюджетных средств на основе концепции развития бюджетных отношений в сфере финансового обеспечения процесса предоставления общественных благ в составе общей экономической политики. Она направлена на реализацию социально-экономических функций органов государственной власти и местного самоуправления в целях достижения определенного для данного этапа эффекта.

С организационной точки зрения бюджетный расходный механизм включает следующие элементы: правовое, нормативное и информационное обеспечение; планирование; финансовое обеспечение ресурсами и контроль.

Исследуя методы воздействия государства на общество в ходе реализации бюджетной расходной политики, особое внимание уделено ее финансовому обеспечению, выделены цель (бесперебойное выделение органам власти, распорядителям и бюджетополучателям ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них функций) и задачи, которые должны достигаться в процессе финансового обеспечения. К последним отнесены:

- приобретение ресурсов, потребляемых в процессе предоставления общественных благ, по минимально-возможным рыночным ценам;

- обеспечение качества ресурсов, используемых при производстве и предоставлении общественных благ;

- защита механизма ресурсного обеспечения от коррупционных процессов.

Механизм финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики можно считать эффективным, если он в максимальной степени соответствует следующим принципам:

1) адекватность выделяемых средств получаемому результату (означает, во-первых, что при определении метода финансового обеспечения предпочтительным будет тот, который позволит до момента оплаты результата убедиться в его наличии или возможности достижения и соответствующем качестве; во-вторых, при существовании других заинтересованных лиц в получении результата органы власти должны способствовать привлечению их к софинансированию расходов);

2) достаточность финансирования (означает, что выделяемые финансовые ресурсы полностью соответствуют суммам, обозначенным в договорах или утвержденным в виде лимитов бюджетных обязательств);

3) своевременность и регулярность финансирования (под этим принципом понимается финансирование в соответствие со сроками контракта);

4) эффективность финансирования (предполагает выбор такого варианта, который обеспечит наименьшие бюджетные издержки, причем во внимание принимаются не только расходы по данному контракту или программе, но и расходы, которые могут возникнуть в будущих периодах);

5) открытость и прозрачность механизма финансирования (предполагает, что выделение бюджетных средств доступно для оценки и контроля как со стороны контролирующих органов, так и со стороны всего общества, что позволяет своевременно обжаловать действия чиновников, нарушающих права других участников бюджетного процесса).

Проанализировав методы финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики, в работе выявлена специфика каждого из методов, влияющая на результативность и эффективность осуществления бюджетных расходов (табл. 1).

Таблица 1. Характеристика методов финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики

Критерии	Приобретение	Сметное финансирование	Субсидирование
1. С точки зрения результативности
1.1. Определенность результата	Результат финансирования определен, его характеристики четко сформулированы	Заданы характеристики результата, но цена и объем оплачиваемых услуг заранее неизвестны	Результат определен качественно и количественно, но цена результата может изменяться
1.2. Распределение рисков за достижение результата	При ненадлежащем качестве результата оплата не производиться. Риски несет продавец, а не покупатель	Все риски за неполучение результата или его удорожание несут органы власти	Субсидиарная ответственность участников программы. Органы власти несут риск только в рамках определенного результата в соответствие с долей финансирования
1.3. Контроль за получением результата	Предварительный (контроль до момента выделения средств), внешний (органы власти контролируют поставщика) контроль	Последующий, внутренний контроль (органы власти контролируют подведомственные учреждения)	Сочетание внутреннего и внешнего контроля. Предварительный - на стадии выделения финансирования в части; последующий - на стадии принятия работ
1.4. Последствия не достижения результата	Отказ от оплаты сделки. Взыскание убытков за неисполнение контракта	Плохое качество или отсутствие результата не отражается на финансировании	Возможно прекращение финансирования на промежуточном этапе. Потери казны соответствуют доли гос. финансирования
2. С точки зрения эффективности
2.1. Возможность сопоставления цены результата с существующими	Можно сравнить цену на рынке	Невозможно сравнить цену, т.к. даже однотипные учреждения предоставляют разное количество услуг или имеют существенные особенности	Можно сравнить с имеющимися аналогами, но следует учитывать факторы удорожания
2.2. Лицо, заинтересованное в снижении издержек	Поставщик заинтересован в снижении издержек, поскольку может получить контракт только при возможности предложить минимальную цену	Отсутствует заинтересованность в снижении издержек	При долевом субсидировании в снижении издержек заинтересованы органы власти и другие инвесторы, чего нет при полном субсидировании, где высвобождаемые средства нельзя направить на другие цели
2.3. Последствия неэффективности (завышения издержек)	Отказ от сделки, выбор другого поставщика	Финансирование не зависит от экономической эффективности.	Органы власти при полном субсидировании самостоятельно определяют размер субсидий. При долевом субсидировании органы власти несут солидарные убытки

Для повышения эффективности бюджетной расходной политики органов власти финансовое обеспечение расходов должно учитывать специфику общественных благ и особенности методов их финансирования (см. табл. 2).

При соблюдении предлагаемого соответствия между видом общественных благ и методом их финансирования механизм финансового обеспечения в наибольшей степени будет соответствовать принципам адекватности, достаточности, эффективности и прозрачности.

Таблица 2. Соответствие методов финансирования специфике общественных благ

Виды общественных благ	Методы финансового обеспечения
1. Чистые общественные блага	Сметное финансирование
2. Государственные гарантии
2.1. Блага, предназначенные для текущего потребления
2.1.1. Денежные выплаты	Адресное субсидирование
2.1.2. Услуги, предоставление которых обеспечивается государством	Приобретение при наличии негосударственных поставщиков, субсидирование при отсутствии негосударственного рынка услуг
2.1.3.Услуги, предоставление которых организуется государством	Долевое адресное субсидирование, кредитование
3. Мероприятия, направленные на достижение поставленных целей	Закупочное субсидирование, долевое субсидирование, кредитование
4. Инвестиции
4.1. В формирование государственной (муниципальной) собственности	Приобретение
4.2. В формирование долевой собственности	Кредитование, приобретение, долевое субсидирование

В работе отмечается, что кроме специфики общественных благ, на эффективность организации их финансирования оказывает влияние выбор метода составления бюджета. В исследовании выделено несколько характеристик бюджетного процесса, в зависимости от которых используют те или иные методические подходы при его составлении: объект и основополагающий принцип распределения, направление распределения, срок и основу для осуществления расчетов.

...