Финансовое регулирование территориального развития в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Конкурентоспособность российской экономики, ее место в мире и реальное благосостояние народа в значительной мере определяется качеством и интенсивностью использования потенциальных возможностей территории, образующей экономическое пространство. Качество экономического пространства России отражает взаимодействие инерционных, эволюционных и трансформационных процессов в использовании географических факторов. Все это находит отражение в диффузии экономического роста, изменении его темпов, технологических и социальных инноваций, влияния демографической и экологической ситуации в отдельных регионах единого пространства.

Одним из актуальных вопросов управления ныне становится определение и использование российского экономического пространства каждым регионом страны. К сожалению, к настоящему времени сложилась исключительная неоднородность и неравномерность в развитии региональных подсистем. Сформировалось противоречие между территориальным размещением хозяйства и возможности использования преимуществ разделения труда адекватного расселению и занятости населения. Российская Федерация по признакам регионализации территории выделяется из стран Европейского союза. Структура регионов ее построена как по экономико-административному делению территорий, так и по выделению территорий национальных республик, округов и т.д. При такой "пестроте" структурирования требуется соблюдение единства государственного законодательства и, одновременно, учета институциональных норм, традиций регионов и национальных образований.

Обострение проблем управления территорией и хозяйством регионов связанно с их уровневой дифференциацией. К настоящему времени насчитывается 10-12 экономически наиболее развитых регионов (Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Самарская область, Тюмень). Другие отстают в развитии по объемам производства регионального продукта на душу населения, где он на 20-50%% ниже среднего по России. Эти территориальные образования нуждаются в бюджетных дотациях и трансфертах. Однако без интенсивного развития собственного производства бюджетные трансферты не решают проблемы, сковывают инициативу и порождают иждивенчество.

С течением времени проявление неоднородности усиливается, ведет к образованию депрессивных, неконкурентоспособных, бедствующих территорий, все больше отстающих от передовых экономических субъектов Федерации и выпадающих из единого экономического пространства.

Частично такое ранжирование регионов обусловлено дефектом ценообразования, сложившейся системой налогообложения и спецификой рыночного механизма. Поэтому уже ряд лет продолжается поиск таких финансовых инструментов, которые бы стимулировали экономический рост, прежде всего в отстающих регионах. Одним из таких инструментов является конструктивное финансовое регулирование территориального развития в России.

Реализация объективно существующей потребности в централизованном воздействии на различные сферы экономики во многом зависит от ресурсного обеспечения проводимых мероприятий. Именно поэтому, необходимым условием решения задач финансового регулирования выступает процесс формирования и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов государства. Главное их предназначение заключается в способности удовлетворения воспроизводства совокупных общественных потребностей, реализацию которых конкурентно-рыночный механизм не в состоянии обеспечить на должном уровне. Названные фонды формируют материально-ресурсную базу для исполнения возложенных на государство полномочий, а размер их является объективным ограничителем масштабов регулирующего воздействия. Одной из важнейших предпосылок повышения эффективности централизованного управления становится обязательный учет при разработке государственных программ зависимости между типом территории и способами финансового воздействия на него, с одной стороны, и уровнем развития производительных сил, зрелостью организационных структур и тенденциями изменения производственных отношений, с другой. Это требует совершенствования форм организации финансов, которые, обеспечивая возможность формирования и использования государственных фондов денежных средств, опосредуют значительную часть экономических взаимосвязей и оказывают воздействие на процесс территориального развития.

Функционирование элементов механизма финансового регулирования территориального развития, организация этого процесса в национальных государствах являются предметом изучения достаточно большого круга экономистов. Отдавая должное значимости таких исследований для развития финансовой науки и практики государственного управления, следует отметить, что количество публикаций, посвященных анализу названных вопросов, незначительно, а сами исследования, как правило, отличаются недостаточной степенью теоретической разработки проблем. Несмотря на многовековую историю использования финансов в общественном воспроизводстве, системное обоснование сущности и содержания финансового регулирования не получило в экономической литературе еще должного отражения, не выработано общепризнанного научного определения данного явления, отсутствует четкость в подходах к структурному построению системы и механизма финансового регулирования территориального развития. Фрагментарность восприятия накопленного опыта негативно сказывается на формировании финансовой стратегии российского государства и выработке подходов к преодолению сложнейших экономических, социальных и территориальных диспропорций в развитии страны. Отсюда следует, что необходимость комплексной разработки данной тематики очевидна.

Специфика российских реалий обусловливает важность переосмысления вопросов, связанных с пониманием роли финансов в развитии общественной системы в целом, с возможностями их использования для решения насущных воспроизводственных проблем, с разработкой методологических подходов к организации процесса финансового регулирования экономики территорий в условиях недостаточности информационного обеспечения и нестабильности параметров развития. По нашему глубокому убеждению, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом плане. Актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили цель, задачи и структуру работы.

Цель диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования стало развитие основополагающих вопросов теории финансового регулирования территориального развития, выявление проблем практической реализации регулирующих возможностей финансов, разработка рекомендаций по совершенствованию средств и способов организации финансового регулирования в современных условиях.

Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера:

- конструктивного, в историческом ракурсе, изучения взглядов российских и зарубежных экономистов на роль и проблемы использования финансов в общественном воспроизводстве;

- теоретического осмысления сущности и содержания территориального финансового регулирования;

- систематизации опыта финансового регулирования в индустриально развитых странах, определения возможностей его использования в России;

- выявления специфики функционирования отечественного механизма финансового воздействия на экономику территории;

- аналитического обобщения методов и факторов, определяющих динамику финансовых ресурсов, выявления причин неадекватности финансового потенциала и финансовой обеспеченности территориального развития;

- поиска направлений оптимизации процесса и повышения эффективности механизма финансового регулирования в Российской Федерации;

- обоснования концептуальных подходов к разработке государственной финансовой стратегии в развитии регионов страны.

Предметом исследования являются финансовые отношения; финансовая политика государства в целом, и территории в частности; правовое и методическое обеспечение процесса управления территориальными финансами.

Объектом диссертационного исследования выступают системы государственных (муниципальных) финансов, финансового регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе финансового регулирования территориального развития.

Методологической основой исследования послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования финансовой стратегии развития территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнительного анализа и синтеза, статистического, логического и графического методов оценок финансовых мероприятий.

Теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджета, налогов и построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными финансовыми ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации.

В работе широко использованы законодательные акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти административно-территориальных и национально-государственных образований, а так же органов местного самоуправления по вопросам финансового регулирования; нормативно-методические и инструктивные материалы федеральных и территориальных финансово-экономических институтов; документы комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по финансовым вопросам.

Информационной базой работы. В качестве информационной базы использованы данные федеральных и законодательных актов, нормативных и инструктивных материалов Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам финансового регулирования территорий, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке целостной концепции построения системы финансового регулирования территориальных социально-экономических процессов в России на основе развития теоретических основ, разработки методологических подходов и механизмов его формирования, оценки и стратегии управления в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов России и их муниципальных образований.

Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.

1. Комплексно раскрыты теоретические и методологические основы финансового регулирования территорий в системе государственного (муниципального) регулирования территориального развития и управления территориальными финансами, составляющих экономическую базу финансового регулирования территориального развития, а именно:

- уточнено понятие территориального развития как приоритетного объекта государственного финансового регулирования процесса общественного воспроизводства;

- внесены уточнения в методологический аппарат и инструментарий, связанные с государственным (муниципальным) финансовым регулированием территориального развития: регулирование территориального воспроизводственного процесса, территориальные доходы и расходы, финансовый потенциал и финансовые ресурсы территории, доходы территориального бюджета;

- определено сущностное содержание государственного (муниципального) финансового регулирования территории как объекта управления публичными финансами, то есть как организуемой государством деятельности по использованию финансовых отношений, механизмов и инструментов, для целенаправленного воздействия и корректировки развития в рамках принятой концепции, стратегии и тактики государственной (муниципальной) социально-экономической политики в ходе ее реализации;

- комплексно раскрыты содержание и структура системы, механизма и процесса государственного (муниципального) финансового регулирования территориального развития;

- для целей финансового регулирования территориального развития разработана расширенная классификация государственных (муниципальных) расходов по следующим признакам: по воздействию на структуру и динамику территориальных социально-экономических процессов (трансформационные и трансфертные); по экономическому содержанию (текущие и инвестиционные); по объектам регулирования (расходы на обслуживание населения и регулирование капитала); по функциональному, ведомственному и территориальному признакам; по форме и характеру процедурных мероприятий (обязательные и секвестрируемые, переходящие и дискреционные);

- уточнены понятия территориальных собственных, привлеченных и заемных территориальных доходов с позиций определения финансовой самодостаточности территорий; определены и систематизированы факторы, влияющие на их динамику (методы изъятия, ценовые факторы, уровень издержек производства, величина накоплений, уровень занятости).

2. Разработаны организационно-методологические основы построения эффективной и результативной системы финансового регулирования территориального развития в России, в том числе:

- сформулированы цель, объекты, субъекты и принципы финансового регулирования территории;

- обоснованы приоритеты государственного (муниципального) финансового регулирования развития территориальной экономики, направленные на устранение последствий влияния деструктивных факторов и обеспечение экономического роста, совершенствование бюджетного и налогового законодательства, конкретизацию принципов, методов и подходов к процессу выявления финансовых "точек роста";

- систематизирован и дополнен методический инструментарий финансового регулирования по уровням управления (федеральный, региональный, местный) и по элементам системы, механизма и процедур финансового регулирования территорий;

- предложены подходы к оценке эффективности и разработаны этапы и алгоритмы построения результативной системы финансового регулирования территориального развития;

- выявлены возможные риски финансового регулирования территорий и предложены адаптированные к финансовому регулированию территорий методы оценки и способы минимизации этих рисков.

3. Разработаны и предложены концептуальные подходы и конкретные механизмы, обеспечивающие результативность и эффективность бюджетного регулирования территориального развития в России, а, именно:

- предложена конструктивная модель стратегии бюджетного регулирования территорий, ориентированная на достижения результатов комплексного использования бюджетных средств и повышения жизнеобеспечения населения региона;

- разработаны механизмы повышения доходной самодостаточности и результативности налогового регулирования территорий, предложены пути повышения уровня обеспеченности территориальных и муниципальных бюджетов собственными доходами на основе инвентаризации имущественного комплекса территорий, упорядочения системы оценки налоговой базы местных налогов, стимулирования развития малого бизнеса, а также увеличения доли неналоговых доходов от собственности путем типологизации территориального имущества, увеличения поступлений от государственных (муниципальных) предприятий, инвентаризации и реструктуризации отсроченной, просроченной и иной задолженности бюджетам;

- разработана комплексная методика оценки качества управления бюджетными ресурсами территорий, включающая как традиционные подходы и критерии (уровень покрытия расходов, коэффициент автономности, платежеспособность территорий, показатели эффективности работы налоговых органов, казначейской системы), так и новые методы управления бюджетными ресурсами (индикативный метод оценки рейтинга территорий в системе мониторинга их платежеспособности и финансовой самодостаточности, включая методы управления на основе оценки ликвидности и бюджетной самостоятельности территорий);

- предложены меры по повышению эффективности расходного механизма финансового регулирования территориального развития;

4. Предложена методика разработки модели результативного финансового регулирования регионального развития и, в частности:

- обоснована необходимость разработки стратегии и тактики финансового обеспечения инновационного развития территории, ориентированных на устойчивое, поступательное развитие территорий в условиях рыночной неопределенности и связанных с ней финансовых рисков; определены финансовые приоритеты стимулирования инновационной активности территориальной экономической системы, предложена авторская организационная структура адекватного управления территориальными финансами в условиях активной инновационной политики, включающей инновационную инфраструктуру и интегрирующие инновационные кластеры, систему формирования финансовых ресурсов для управления инновациями, а так же, организационно-финансовый механизм реализации инновационной политики территории с использованием рыночных инструментов и финансового менеджмента;

- уточнена и апробирована на примере Саратовской области методика определения финансово-инвестиционной привлекательности территорий;

- выявлена взаимосвязь приоритетных национальных проектов с системой финансового регулирования территориального развития, определены общие подходы к построению финансового механизма реализации приоритетных национальных проектов в рамках конкретных территорий;

- предложены концептуальные основы формирования программ стратегического развития и финансового регулирования территорий, в том числе, принципы формирования и реализации приоритетных национальных проектов в системе территориальных социально-экономических процессов, направленных на перспективное развитие и построение социально ориентированной территориальной рыночной экономики.

5. Определены подходы и пути финансового регулирования развития муниципальных образований по порядку реализации государственной стратегии развития территорий в России, а именно:

- предложен комплекс рекомендаций для перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами на муниципальном уровне на основе рекомендованных автором изменений в системе межбюджетных отношений; разработан авторский порядок расчета "отрицательного трансферта", более полно отвечающий принципам соразмерности и субсидиарности, направленным на увеличение возможности муниципальных образований обеспечивать повышение качества жизни граждан на территории;

- сформулирован поэлементный механизм финансового регулирования деятельности муниципальных образований, основанный на расчетах, а также выявлены факторы финансовых изменений социально-экономической среды, влияющих на устойчивость экономики муниципального образования;

- выявлены причины, необходимости разработки стратегического финансового плана развития муниципального уровня и сформулированы основные подходы, принципы, элементы и процедуры его реализации с учетом финансовых возможностей органов местного самоуправления, субъектов экономики в целях достижения стратегии устойчивого развития территории;

- на основе комплексного подхода предложена система финансовых индикаторов, представляющая собой совокупность финансовых показателей, позволяющих определить направления развития муниципального образования как подструктуры соответствующей территории;

- сформулированы основные принципы обеспечения эффективного управления муниципальным имуществом и улучшение состояния местного бюджета как финансовой базы развития территории.

Основные авторские положения, выносимые на защиту:

1. Дано концептуальное обоснование места и роли государства в социально-экономических процессах, необходимость трансформационного реформирования сложившейся административно - территориальной структуры управленческой модели финансовых отношений в регионе, а также стратегии государственного финансового регулирования развития территорий. Разработана система построения финансового регулирования территориального развития на основе нового методологического подхода к его изучению и анализу, предполагающая расширение институционализации, регулирования и управления государственными финансами территорий на основе целесообразности централизованного вмешательства в территориальные экономические процессы. Доказана очевидная необходимость использования в финансово-хозяйственном комплексе, помимо рыночных элементов, государственных регулирующих методов, которые рыночная организация производства либо не может реализовать либо выполняет с меньшим для общества эффектом.

2. Обосновано возрастание роли финансов в механизме государственного регулирования территориального развития. Государственное вмешательство ограничивается, как правило, лишь перераспределением потребления финансовых ресурсов. Тогда как требования конкурентного рынка расширяют сферу применения косвенных форм регулирования территориальной экономики, с использованием финансовых регуляторов. Сформулированы предложения по совершенствованию механизма финансового регулирования развития территорий на основе самообеспечения и усиления их роли в реализации потенциальных возможностей по воспроизводству финансовых ресурсов за счет бюджетно-налоговых источников доходов территорий, а также использования индикативных показателей развития региона.

3. Раскрыто содержание стратегии построения финансового регулирования территориального развития на основе программы действий конкретных механизмов, обеспечивающих результативность и эффективность бюджетного регулирования территориального развития, через разработку механизмов повышения доходной самодостаточности и результативности налогового регулирования, обоснование финансовых нормативов, повышение роли собственных доходов в финансировании полномочий территориальных органов управления, что обеспечивает совершенствование системы бюджетного регулирования с одной стороны, и, использование мер эффективного расходного механизма финансового регулирования территориального развития, с другой, а также отказ от безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов в формировании бюджетных доходов и помощи территориям.

4. Предложена модель результативного финансового регулирования регионального развития, предполагающая: разработку стратегии и тактики финансового обеспечения устойчивого инновационного развития территории, в пространстве рыночной неопределенности и финансовых рисков; определение финансовых приоритетов стимулирования инновационной активности территориальной экономической системы, разработку организационной структуры адекватного управления территориальными финансами в условиях активной инновационной деятельности, включающую инновационную инфраструктуру и интегрирующие инновационные кластеры, систему формирования финансовых ресурсов для управления инновациями и организационно-финансовый механизм реализации инновационной политики территории дополненный использованием рыночных инструментов частного финансового менеджмента; предложение концептуальных основ формирования программ стратегического развития и финансового регулирования территорий, в том числе, принципов формирования и реализации приоритетных национальных проектов в системе территориальных социально-экономических процессов, направленных на перспективное развитие и построение социально ориентированной территориальной рыночной экономики.

5. Предложены механизмы по формированию системы финансового регулирования развития территорий, охватывающие стадии определения бюджетно-финансовых приоритетов, формирования и использования государственных централизованных и децентрализованных фондов и заключающиеся не только в реализации ресурсно-результативного подхода к территориальному развитию, но и в повышении качества управления финансовым потенциалом территории. Оценка качества управления территориальными финансовыми ресурсами должна базироваться: на эффективном взаимодействии институциональных структур и оптимизации трансакционных издержек процесса финансового регулирования территорий; на финансово-бюджетном контроле и независимом аудите исполнения территориального бюджета; на применении среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, нормативных методах расчета бюджетной обеспеченности и налоговой нагрузки территорий; на разработке системы комплексной оценки (мониторинга) платежеспособности и финансовой устойчивости территорий.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в развитии теории государственных и муниципальных финансов в части разработки проблем финансового регулирования социально-экономических процессов на территории посредством корректировки параметров общественного воспроизводства, с категориальных и практических позиций, его структурного состава и функциональных особенностей; сущности механизма финансового регулирования территорий, его институциональной структуры и взаимосвязи ее элементов; в расширении методологического аппарата финансовых исследований. Диссертационная работа вносит определенный вклад в решение одной из крупнейших научных проблем - проблему оптимального сочетания государственного финансового воздействия на развитие социально-экономических процессов территорий, с эффективно функционирующим рыночным механизмом.

Практическая значимость результатов, полученных в ходе проведенного диссертационного исследования, состоит в разработке комплекса организационно-методологических подходов, механизмов, методик и моделей финансового регулирования территориальных финансов, направленных на обеспечение финансовой самодостаточности территорий и условий для динамичного социально-экономического развития. Методология и механизмы формирования и стратегии финансового регулирования территориального развития, составляющих целостную концепцию управления финансами территорий, могут послужить базой для разработки территориальных (муниципальных) нормативно-правовых актов по организации финансовых отношений на субфедеральном уровне, в целях повышения эффективности проводимых в России социально-экономических преобразований на территориальном и местном уровнях. Методологические и прикладные результаты проведенного исследования могут быть востребованы органами законодательной и исполнительной власти в процессе реализации областной программы по развитию местного самоуправления в регионе, а также использованы в учебном процессе при изучении финансовых, бюджетных и налоговых дисциплин.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждены и получили апробацию в тезисах, статьях и выступлениях на региональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях.

Материалы работы использованы Министерством экономического развития и торговли Саратовской области при прогнозировании основных показателей, влияющих на формирование доходов бюджета региона, Министерством финансов Саратовской области в процессе подготовки проекта Положения об оценке качества управления территориальными финансами; а также включены в программу реализации региональной Концепции развития местного самоуправления, что подтверждено справками о внедрении.

Теоретические положения и выводы работы используются в учебном процессе кафедрой финансов при преподавании курсов "Финансы", "Бюджет и бюджетная система", "Государственные и муниципальные финансы", для студентов Саратовского государственного социально-экономического университета, обучающихся по специальностям "Финансы и кредит", а также в учебном процессе при проведении занятий по повышению квалификации муниципальных служащих Саратовской области в рамках реализации Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что подтверждено справками о внедрении.

Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение в 29 публикациях автора общим объемом 57,9 печ.л., трех индивидуальных монографиях, а также в статьях, в том числе в издательствах, рекомендованных ВАК.

1. Общетеоретические и финансовые основы государственного регулирования экономики

Это диктуется, с одной стороны, необходимостью углубленной разработки теоретико-методологической базы целесообразности централизованного вмешательства государства в территориальные процессы по реализации в рамках рыночной экономики тех функций, которые в принципе не могут быть реализованы, либо выполняются с меньшим эффектом для общества с рыночной организацией. С другой стороны, они обусловлены потребностями повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности, способствующей формированию собственной доходной базы территорий, исходя из имеющегося ресурсного потенциала и факторов, модифицирующих содержание управления хозяйством в современных условиях.

В целях структурирования целей и задач финансового регулирования развития в диссертационной работе предложена совокупность методов, элементов и процессов обуславливающих социально-экономическое развитие территории. Территориальное развитие, с точки зрения автора, - это поступательная динамика натурально-вещественных и стоимостных форм движения финансовых ресурсов, их непрерывный кругооборот в целях обеспечения целостного функционирования всей территориальной системы, то есть системы взаимосвязи ее структурных элементов (природно-климатической, геополитической, экономической, финансовой, демографической, информационной и институциональной структуры территорий).

Использование системного подхода к раскрытию сущности финансового регулирования, позволило сделать вывод о том, что степень воздействия его должна отражать общественную продуктивность на определенный момент с учетом применения эффективных технологий и нормативно-правовой базы. Это обусловлено тем, что функционирование некоторых экономических сегментов непривлекательного для частного бизнеса в производстве товаров и услуг, а значит, рыночный механизм здесь не срабатывает ввиду отсутствия или искажения ценовых сигналов. Это, естественно, является сдерживающим фактором динамичного социально-экономического развития территорий, что обосновывает объективную потребность в производстве тех общественных товаров и услуг, которые потребляются всеми субъектами территориальной системы, но их производство не выгодно для частных предпринимательских структур. Действие закона спроса и предложения в этой ситуации иррационально с позиций совокупных интересов населения региона.

В ходе проведенного исследования сущности государственных финансов, в работе делается вывод о том, что процесс формирования и использования финансовых ресурсов через государственные централизованные и децентрализованные денежные фонды и влияние государства на структуру совокупного потребления, смягчает амплитуду циклических колебаний территориальной экономики, оптимизирует структурное изменение регионального хозяйства. Такое косвенное регулирование темпов территориального развития свидетельствуют о том, что государственные финансы становятся частью управленческой системы и играют важную роль в регулировании функциональных параметров экономики территории.

В развитие традиционного представления о государственном регулировании сущность финансового регулирования территориального развития автору видится в реализации корректирующих свойств финансов. Это дает основание предположить, что финансовое регулирование территориального развития представляет собой организуемую государством деятельность по использованию финансовых рычагов в целях корректировки параметров социально-экономических показателей функционирования территорий.

По мнению автора, в качестве базовых категорий, определяющих процесс финансового регулирования территориального развития, выступают региональные (муниципальные) финансы, основным элементом которых является территориальный бюджет (система бюджетов субъекта Федерации, муниципальных образований), где обозначены источники формирования валового регионального продукта, а также институциональные (имущественные) права территориальных органов управления.

Проведенное диссертационное исследование дает основание утверждать, что регулирование становиться необходимым условием устойчивого роста территориальной экономики с их чрезмерно усложненной структурой и многообразием взаимосвязей, а финансовое регулирование территориального развития, основываясь на применении конкретных форм и методов мобилизации финансовых ресурсов и осуществления государственных (муниципальных) расходов, оказывает влияние на жизнедеятельность участников территориальной системы, их доходы и расходы. Они выступают как непосредственными объектами регулирования, так и методом или фактором регулирования. В соответствии с положениями экономической теории такое финансовое воздействие на экономику образует систему государственных регулирующих стабилизаторов.

Основная задача, решаемая в ходе финансового регулирования территориального развития, связана с установлением пропорций распределения накоплений и инвестиций, обеспечивающих максимально возможное на данном этапе удовлетворение потребностей экономики федерального, регионального и муниципального уровней. Это предполагает наиболее оптимальное сочетание личных, коллективных и публичных интересов, и отражает сочетание системы государственного финансового воздействия с работающим рыночным механизмом на территории.

Характерная особенность финансового регулирование территориального развития видится в том, что оно выступает только одним из ориентирующих начал развития территориальных процессов и не является альтернативой управления функционирующей территории. Именно поэтому направленность регулирующих импульсов не всегда сопровождается обязательным совпадением достигнутых и планируемых показателей территориального развития.

2. Методологические и методические основы построения системы финансового регулирования развития территорий по структурным элементам и обоснованию финансового механизма регулирования территориального развития

экономический региональный финансовый конкурентоспособность

Наиболее сложным в формировании финансового регулирования территорий является логическое и последовательное вычленение сфер и звеньев функционирующего механизма финансового регулирования территориального развития, как сложной системы. Направляясь в диссертационном исследовании от прагматически конкретных сторон и через обобщение частных свойств до абстрактных способов выражения их сущности, нами установлена взаимосвязь между такими понятиями, как территория, территориальное развитие, финансовое регулирование и процесс его организации. Применительно к финансовому регулированию территорий данное явление представляет собой организуемую государственными (муниципальными) органами управления деятельность по использованию финансовых отношений корректировке показателей оценки финансового состояния и уровня развития территории. Система финансового регулирования территориального развития предполагает функциональную упорядоченность элементов связей внутри данного явления, а способ взаимосвязи различных сторон его содержания характеризует механизм финансового регулирования территорий. Функционирование этого механизма предполагает последовательную смену состояний финансовой системы регулирования, процесс реализации конкретных регулирующих мероприятий. Таким образом, данный механизм рассматривается в диссертационной работе как комплекс одновременно и последовательно воздействующих видов и форм организации финансового регулирования, мер, методов, процедур и способов планирования и управленческих воздействий, направленных на реализацию стратегических целей и задач и обеспечивающих их достижение.

Финансовый механизм регулирования развития территорий представляет собой многоуровневую иерархическую систему взаимосвязанных элементов и групп (субъекты, объекты, принципы, методы и инструменты и т.п.), а также способов их взаимодействия, интеграции и дезинтеграции, в результате которых оптимизируются экономические интересы государства, субъектов хозяйствования, кредиторов (инвесторов) и населения соответствующей территории.

Характеристика элементов финансового механизма регулирования территориального развития представлено на рис. 1.

Рис. 1. Характеристика элементов финансового механизма регулирования развития территорий

Надо отметить, что операционная (текущая) деятельность территориальных органов управления является базовой. Она призвана обеспечить финансовыми ресурсами все остальные виды деятельности группы. Важно подчеркнуть, что инвестиционное и финансовое обеспечение способствуют интенсивности развития операционной деятельности, обеспечивая ее дополнительными источниками финансирования.

Организационно-методологические основы построения системы финансового регулирования развития территорий и их функциональная направленность непосредственно связаны, по мнению соискателя, с мерами прямого или косвенного финансового воздействия. Отсюда следует, что составляющие элементы финансового регулирования территориального развития формируются на базе государственного перераспределения стоимости.

Одним из параметрических показателей регулирования территориальной экономики по согласованию материально-вещественного и финансово-стоимостного состава воспроизводственного процесса является "финансово-хозяйственный комплекс". На его основе устанавливается равенство входных и выходных финансовых потоков, часть соответствия платежеспособного спроса и его обеспечена материального покрытия.

За исходную основу в анализе исследуемых в диссертационной работе проблем принят финансово-хозяйственный комплекс как совокупность имущественно-денежных средств, которые используются органами государственной (муниципальной) власти для решения задач устойчивого территориального развития. Опосредуя процесс перераспределения общественного продукта и национального дохода, этот комплекс обеспечивают создание государственных (муниципальных) фондов аккумуляционного характера и распределительного механизма в исполнении государством функциональных полномочий. Таким образом "финансово-хозяйственный комплекс" представляют собой финансово-денежные и имущественные средства конкретного национально-государственного или административно-территориального образования, используемых для финансового регулирования развития территорий.

Разработка организационно-методологических основ построения системы финансового регулирования развития территорий предполагает необходимость анализа институциональных резервов территориальной самостоятельности, сокращения трансакционных издержек финансового регулирования, повышения эффективного взаимодействия различных институтов контроля и аудита, а также совершенствования управления территориальными финансами. В составе институциональных органов входят территориальные налоговые и финансовые органы, органы управления имуществом, Федеральное Казначейство, Федеральная служба государственной статистики, органы судебной системы. В формировании собственных доходов территориального бюджета используются: финансовое право (в части его бюджетно-налоговой составляющей), налоговый потенциал и налоговое бремя. Они специфически отражают институциональное взаимодействие власти и собственности в процессе формирования территориальных доходов. Так, институт собственности, генерируя территориальные доходы, определяет возможности уплаты обязательных платежей.

Неотъемлемой составной частью системы финансового управления выступают прямые, косвенные и смешанные формы регулирования. Непосредственное (прямое) влияние на процесс территориального развития оказывается с помощью взимания прямых общегосударственных налогов; в процессе финансирования расходов, осуществляемых из бюджета развития; посредством применения повышенных или пониженных ставок налогов и платежей в бюджет и в централизованные внебюджетные фонды; при изменении размеров нормативов государственных расходов; в результате взимания штрафов, пени, неустоек за нарушение финансовой дисциплины. К опосредованной (косвенной) форме регулирования, способствующей тому, чтобы распределение в обществе было справедливым, и в то же время не оказывающей резкого воздействия на развитие рынка, отнесено косвенное налогообложение. Среди смешанных форм финансового воздействия выделены местные налоги, система неналоговых платежей в бюджет, льготное налогообложение и льготное финансирование отдельных сфер деятельности и мероприятий, нормативы образования и использования децентрализованных внебюджетных фондов и фондов государственных предприятий и организаций.

В качестве финансовых регуляторов социально-экономических и финансово-хозяйственных процессов выделяются в диссертационной работе также: налоги и неналоговые платежи в бюджет; финансовые льготы и санкции; эксплуатационные расходы бюджетных учреждений; общие и целевые субсидии (включая предназначенные для оплаты государственных заказов); доходы и расходы внебюджетных фондов; доходы и расходы государственных предприятий и организаций.

Применяемые в диссертационном исследовании методы финансового регулирования нельзя оценивать однозначно. По своей сути эти регуляторы относятся к экономическим способам государственного финансового воздействия и обладают свойствами совместимости с другими методами управления, а также гибкостью и экономичностью. Однако такие черты, как директивность и санкционированность, позволяют выделить в них принудительно-распределительные и командные черты, присущие административным методам воздействия.

Как известно, выявление закономерностей любого явления обеспечивается посредством структурирования его содержания. В качестве результата реализации идеи системности в диссертационной работе выступила функциональная упорядоченность элементов и интегративных связей финансового регулирования территориального развития. В работе предлагается структура системы финансового регулирования территориального развития, которая отражает совокупность сущностных параметров территориального уровня, целей, объектов, принципов, задач, субъектов, инструментария и мероприятий. Мотивационный механизм финансового регулирования развития территорий, его диапазон, характер и способы практического осуществления определяются условиями исторического развития, типом государственного устройства, сложившейся социально-экономической структурой общества, соотношением политических сил и иными факторами. Поэтому функционирование территориальной системы зависит от конкретных условий региона.

При выборе регуляторов финансового воздействия на экономические процессы территории необходимо учитывать их способность обеспечить оптимальное решение стратегических проблем территориального развития. Так же нужно создавать условия расширения деловой активности всех субъектов финансово-хозяйственной деятельности. Чтобы финансовые регуляторы не сдерживали предпринимательскую заинтересованность в росте конечных результатов деятельности, органы государственного (муниципального) управления должны систематически контролировать экономическую обоснованность складывающегося соотношения между доходами, оставляемыми хозяйствующим субъектами и гражданами и доходами, идущими на образование централизованных фондов. При этом необходимо обеспечить их относительное экономическое равенство, добровольность использования субъектами хозяйствования отдельных финансовых регуляторов, и в частности это:

1) экономико-правовая регламентация комплексного возмещения причиненного материально-финансового ущерба в случае полного нарушения или несвоевременного выполнения своих обязательств территориальными субъектами финансовых отношений.

2) системное льготирование при финансировании и налогообложении заранее установленного круга мероприятий или условий хозяйствования, позволяющее добровольный выбор товаропроизводителей деятельности, и как следствие, формирование фондов денежных средств исходя из финансовых интересов их собственников.

3) создание равных условий хозяйствования предприятиям и организациям различных форм собственности, а также унификации финансовых отношений посредством применения единых принципов бюджетного финансирования, на их основе использование прямых финансовых отношений предприятий с бюджетом, применение единых ставок налогов с учетом, профиля деятельности.

В диссертации обосновывается положение о том, что необходимым условием эффективного функционирования механизма финансового регулирования территориального развития, затрагивающего отношения собственности как главнейшую сферу финансово-хозяйственных и социально-экономических отношений, является ориентация на экономические интересы субъектов территориальных экономических процессов.

3. Концептуальные, методологические и практические подходы к формированию и реализации стратегии построения финансового регулирования территориального развития на основе программы действий по разработке подходов и конкретных механизмов, обеспечивающих результативность и эффективность бюджетного регулирования территориального развития

Под стратегией финансового регулирования территориального развития автором понимается научно обоснованные системные программные цели и действия государственных (муниципальных) органов по структурному совершенствованию территориальных финансов, обеспечивающих устойчивое, динамичное, сбалансированное и интенсивное развитие территорий.

Цель стратегии - формирование устойчивой самодостаточной финансовой базы территориальных бюджетов при соблюдении принципов федерализации бюджетных отношений.

В качестве приоритетных направлений реализации стратегии финансового регулирования территориального развития в диссертационной работе выделены:

- активное внедрение методов планирования и прогнозирования;

- обеспечение транспарентности межбюджетных отношений на уровне "регион - муниципалитеты";

- развитие как вертикальной, так и горизонтальной систем бюджетного регулирования территориальной дифференциации в рамках региона;

- выработка критериев и методов комплексной оценки качества управления территориальными доходами.

В работе предложены основные этапы разработки стратегии финансового регулирования развития территорий, включающие задачи и достигаемые результаты. В диссертации предполагается, что формирование системы финансового регулирования развития территорий охватывает все виды бюджетно-финансовых приоритетов, использования государственных централизованных и децентрализованных фондов в повышении качества управления финансовым потенциалом территории. Оценка же качества управления территориальными финансовыми ресурсами должна базироваться: на эффективном взаимодействии институциональных структур и оптимизации трансакционных издержек процесса финансового регулирования территорий; на финансово-бюджетном контроле и независимом аудите исполнения территориального бюджета; на применении среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, нормативных методах расчета бюджетной обеспеченности и налоговой нагрузки территорий; на разработке системы комплексной оценки (мониторинга) платежеспособности и финансовой устойчивости территорий.

Стратегия финансового регулирования строится с учетом финансовой самодостаточности территорий, которая определяется бюджетной обеспеченностью, наличием и видовым составом бюджетных доходов, обеспечивающих реализацию полномочий территориальных органов. Механизм повышения доходной самодостаточности и результативности налогового регулирования территорий строится на обосновании финансовых нормативов, повышения доли собственных доходов в финансировании полномочий территориальных органов управления.

Основы процедуры разработки стратегии финансового регулирования территориального развития отражены на рис. 2.

Рис. 2. Разработка стратегии финансового регулирования территориального развития

На основе анализа направлений совершенствования бюджетно-налогового регулирования в диссертации выделены основные проблемы развития налогово-бюджетных методов государственного финансового регулирования территориального развития. Сделан вывод о необходимо расширения полномочий территорий в части регулирования природопользования (распоряжения территориальными природными ресурсами, включая распоряжение земельными участками), рынка строительства, предоставления льгот инвесторам в самых разных отраслях экономики.

Помимо этого, в работе отмечено, что эффективности налогово-бюджетных методов финансового регулирования территориального развития препятствует централизация налоговых доходов. В диссертационном исследовании справедливо отмечена необходимость расширения перечня территориальных налогов (например, налога на недвижимость или налога на доходы физических лиц, а также некоторых видов акцизов).

Недостаточно эффективное использование территориальными органами управления действующих налогово-бюджетных полномочий негативно влияет на эффективное налоговое регулирование в общей системе финансового регулирования территориального развития. Как правило, налоговые льготы, в основном, носят социальный характер и призваны смягчить налоговое бремя для социально незащищенных граждан. Однако они должны способствовать инвестиционной привлекательности территории. Практически не используется такой метод как изменение сроков уплаты налогов и сборов, не получили широкого распространения такие перспективные налогово-бюджетные методы, как инвестиционные налоговые скидки, исследовательский налоговый кредит, налоговые каникулы.

Конечно, в механизме финансового регулирования социальные налоговые льготы предполагают перераспределение налогового бремени в пользу субъектов, наименее адаптированных к условиям рыночной экономики, но льготы по уплате налогов получают организации, работники которых обладают особым статусом, деятельность которых является общественно значимой. В качестве элемента финансового института социальной поддержки населения налоговые льготы (социальные налоговые освобождения; социальные налоговые скидки; социальные налоговые кредиты) имеют мощный социальный стимул, который лишь частично используется в действующей системе налогообложения.