Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

25

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Специальности: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами;

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Голикова Татьяна Алексеевна

Санкт-Петербург 2008

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет»

Научный консультант:

заслуженный деятель науки Российской

Федерации,

доктор экономических наук, профессор

Михайлушкин Александр Иванович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор

Богачев Виктор Фомич

доктор экономических наук, профессор

Кабаков Виктор Степанович

доктор экономических наук, профессор

Швырков Юрий Михайлович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский

государственный университет экономики и финансов»

Защита состоится 2008 года в часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.01 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 191002, Санкт-Петербург, ул. Марата, д. 27, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., д. 103-а.

Автореферат разослан 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор экономических наук, профессор Н. В. Чепаченко

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Система межбюджетных отношений объединяет автономно функционирующие бюджеты отдельных уровней власти и их взаимоотношения, основанные на четко сформулированных и статистически обоснованных нормах. Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии.

Ключевым фактором эффективного функционирования бюджетной системы государства является степень ее децентрализации. Анализ опыта развитых стран показывает, что децентрализованная система бюджетных отношений, в которой широкие доходные и расходные полномочия предоставлены субнациональным властям, является результатом длительного исторического развития. Для переходных и развивающихся стран более характерна относительно централизованная бюджетная система, позволяющая федеральным властям осуществлять налоговое администрирование в интересах регионов и обеспечивающая территориальное перераспределение финансовых ресурсов. В таких условиях увеличиваются финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений и, соответственно, повышается их роль в экономике.

Как показывает мировой опыт, не существует единой идеальной модели межбюджетных отношений, пригодной для всех стран. Напротив, эта сфера являет огромное разнообразие национальных систем, что обусловлено сильным влиянием исторических особенностей формирования государств.

Помимо прямого перераспределения финансовых ресурсов в масштабах всей страны, через межбюджетные отношения опосредуется разделение властных полномочий государственных органов. Это существенно влияет на совокупный размер бюджетных средств, учитывая потенциал создания дополнительных стимулов для роста доходной базы региональных бюджетов.

Субъекты Российской Федерации сильно различаются по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям, что обусловливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и налоговых базах отдельных регионов.

Совершенствование межбюджетных отношений позволит обеспечить рациональное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов по территории страны и будет способствовать укреплению российской государственности. Таким образом, сложный характер влияния финансовых взаимоотношений различных уровней власти на экономику государства делает очень важной задачу развития комплексной системы управления межбюджетными отношениями, что обусловливает актуальность темы исследования.

Проблемам теории управления экономическими системами, в том числе системой межбюджетных отношений государства, посвящены исследования многих отечественных и зарубежных ученых: Э. Б. Аткинсона, А. В. Белова, О. В. Воронцовой, А. Гершенкорна, Н. В. Головановой, Т. В. Грицюк, Дж. К. Гэлбрейта, П. А. Кадочникова, Л. А. Калинченко, Х. Кристоферсона, Г. В. Курляндской, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, А. С. Пигу, М. Поумера, С. Г. Синельникова, Д. Э. Стиглица, С. Н. Четверикова, А. Н. Швецова, А. Д. Шеремета, В. Б. Шубы. Исследования в области государственных и муниципальных финансов нашли отражение в научных трудах П. И. Вахрина, В. И. Гордина, Ю. А. Данилевского, С. Б. Климантова, Н. В. Лазаревой, А. И. Михайлушкина, А. С. Нешитого, А. Н. Овсянникова, Д. Риккардо, С. Н. Рябухина.

Целью дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Диссертационное исследование выполнено в рамках п.п. 1.5, 1.12 паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами и п.п. 2.2, 2.5 паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: государственные финансы.

Цель диссертационного исследования состоит в развитии методологии управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации на основе сбалансированного применения механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации.

Для достижения цели были поставлены и решены следующие основные задачи:

- исследование проблем управления государственными финансами в Российской Федерации;

- анализ мирового опыта управления межбюджетными отношениями;

- исследование распределительных отношений в Российской Федерации;

- анализ уровня экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- уточнение принципов межрегионального перераспределения финансовых ресурсов;

- развитие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

- совершенствование организационно-экономического механизма предоставления средств из Фонда муниципального развития регионов;

- разработка методических рекомендаций по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

- исследование нормативно-правового и бюджетного регулирования налоговых субфедеральных отношений в Российской Федерации;

- выявление принципов бюджетно-налоговой децентрализации как основы бюджетного регулирования в Российской Федерации;

- разработка основных направлений развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации;

- формирование критериев оценки эффективности управления бюджетными ресурсами в Российской Федерации;

- разработка методических основ оценки финансового положения и качества управления финансами муниципальных образований;

- разработка организационно-экономического механизма проведения оценки эффективности управления государственными бюджетными средствами.

Предметом исследования является система управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации.

Объектом исследования выступают организационно-экономические отношения субъектов межбюджетных взаимодействий в Российской Федерации.

Теоретической и методической основой исследования является диалектический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи. В аналитической части применялись методы системного анализа, классификации и статистических группировок, логического и сравнительного анализа. Методической базой исследования послужили нормативные и методические материалы государственных и муниципальных органов по вопросам регулирования финансовых, межбюджетных и налоговых отношений в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии методологии управления межбюджетными отношениями на основе сбалансированного применения механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, обеспечивающих повышение устойчивости и качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы.

1. Выявлены основные проблемы управления государственными финансами в Российской Федерации, позволившие сформулировать направления развития бюджетного законодательства с точки зрения макроэкономического финансового регулирования с целью усиления роли среднесрочного финансового планирования и программно-целевого бюджетирования.

2. Выявлены особенности развития распределительных отношений в Российской Федерации, обусловленные передачей с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств и изменениями в налоговой системе и нацеленные на сокращение применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что повышает эффективность финансовой помощи регионам.

3. Сформулированы принципы управления финансовыми распределительными отношениями, важнейшими из которых являются стимулирование снижения уровня дотационности региона или муниципального образования и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения.

4. Определены способы рационализации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, направленные на уточнение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; развитие собственной налоговой базы, активизацию региональной инвестиционной политики; повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

5. Разработан организационно-экономический механизм распределения инвестиционной финансовой помощи на региональном уровне, создающий формализованную и высокоэффективную систему регулирования и поддержки приоритетных направлений инвестиционной политики в муниципалитетах в рамках Фонда муниципального развития на основе использования конкурсных процедур выбора наиболее эффективных инвестиционных проектов.

6. Разработаны методические рекомендации по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, направленные на мобилизацию доходов и рационализацию расходов местного бюджета и позволяющие добиться увеличения поступлений от местных налогов (налога на имущество физических лиц и налога на землю), а также экономности использования бюджетных средств.

7. Сформулированы принципы бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которых должно осуществляться закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней и разграничение налоговых полномочий между уровнями государственного и муниципального управления.

8. Предложены основные направления развития налогового потенциала субъектов Российской Федерации, включающие в себя меры по снижению налоговой нагрузки; инвестиционной направленности; совершенствованию имущественного налогообложения; по развитию полномочий субъектов РФ в области налогового регулирования и формирования налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

9. Предложена система показателей эффективности управления бюджетными ресурсами государства, отражающих как оценку процесса управления, так и социальные результаты деятельности органов управления.

10. Разработана система показателей оценки финансового положения и качества управления бюджетами муниципальных образований, отражающих ключевые факторы платежеспособности муниципальных образований с учетом удельных весов относительной значимости показателей.

11. Разработан организационно-экономический механизм проведения органами государственного финансового контроля проверки с целью оценки эффективности управления государственными бюджетными средствами, включающий в себя три основных этапа: планирование, организацию и подготовку отчета о результатах проверки. Предложен методический подход к выбору темы и объекта проверки, основанный на экспертном методе балльно-рейтинговой оценки критериев выбора.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народнохозяйственной задачи повышения эффективности управления межбюджетными отношениями на основе развития механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, обеспечивающих повышение качества управления государственными и муниципальными финансами.

Результаты выполненных исследований и предложенные методологические и методические решения могут быть использованы органами государственного и муниципального управления при осуществлении политики выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а также при распределении инвестиционной финансовой помощи на региональном уровне.

Разработанные рекомендации по оценке результативности государственных финансов позволят повысить эффективность управления бюджетными ресурсами в Российской Федерации.

Предложенные основные направления развития налогового потенциала субъектов РФ будут способствовать развитию их полномочий в области налогового регулирования и формирования налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

Результаты исследования были использованы в практике Министерства финансов Российской Федерации при моделировании трансфертной политики государства, а также при внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса.

Положения и результаты диссертационной работы были доложены, обсуждены и одобрены на научно-практических конференциях, научных семинарах в СПбГПУ, СПбГИЭУ, Институте проблем региональной экономики РАН с 2003 по 2007 г.

Материалы научной работы нашли применение при разработке и чтении экономических дисциплин для студентов СПбГИЭУ.

Публикации. Основное содержание диссертации отражено в 32 опубликованных работах общим объемом 95,1 п. л.

Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы из 131 источника, приложения.

2. Характеристика основных результатов исследования

1. Выявлены основные проблемы управления государственными финансами в РФ, позволившие сформулировать направления развития бюджетного законодательства с точки зрения макроэкономического финансового регулирования с целью усиления роли среднесрочного финансового планирования и программно-целевого бюджетирования.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Предлагаемые нами меры развития бюджетного законодательства нацелены на развитие финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней, совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами:

- среднесрочное финансовое планирование - необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. Для формирования и утверждения федерального бюджета на три года предлагается использовать метод «скользящей трехлетки», в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета (рис. 1);

Рис. 1. Модель формирования и утверждения федерального бюджета -«скользящая трехлетка»

- дифференциация инструментов планирования и исполнения разных видов бюджетных ассигнований (расходных обязательств) (табл. 1).

Таблица 1. Виды бюджетных ассигнований (расходных обязательств)

Вид бюджетных ассигнований	Основание	Носитель
Государственные (муниципальные) услуги	Нормативные акты	Общество
Публичные	Закон	Население
Межбюджетные	Бюджет	Другой бюджет
Межгосударственные	Договор	Власти
Долговые	Соглашение (эмиссия)	Кредиторы

В частности, в рамках ежегодного бюджетного процесса можно спрогнозировать объем получателей и предусмотреть объем ассигнований на выполнение публичных обязательств, т. е. обязательств перед населением, установленных законами, но изменить их объем без внесения поправок в соответствующие законы нельзя.

Ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг подразумевают, что если государственному учреждению предоставляется право на принятие бюджетных обязательств, от него ожидается предоставление государственных (муниципальных) услуг, которые должны быть описаны по возможности количественными характеристиками. Таким образом, возникает связка из трех позиций (рис. 2).

Рис. 2. Отчет об использовании и обоснование бюджетных ассигнований

Каждое бюджетное ассигнование, с одной стороны, выражает расходные обязательства, полномочия органов власти. С другой стороны, для каждого бюджетного ассигнования сформулировано государственное (муниципальное) задание. В этом состоит основная идея бюджетирования, ориентированного на результаты, которое является одним из важнейших инструментов повышения эффективности управления государственными финансами, в том числе в системе межбюджетных отношений:

- программно-целевое бюджетирование;

- законодательное утверждение состава бюджетной классификации, единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов;

- формирование и ведение реестра расходных обязательств РФ. Каждое расходное обязательство определяется фрагментами нормативно-правовых актов, договоров или соглашений, заключенных от имени РФ. Новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности. Поэтому мы предлагаем следующую процедуру принятия новых расходных обязательств (рис. 3);

- развитие межбюджетных отношений в РФ, направленное на значительное расширение возможностей органов государственной власти субъектов РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов и способствующее укреплению финансовых основ местного самоуправления.

2. Выявлены особенности развития распределительных отношений в РФ, обусловленные передачей с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств и изменениями в налоговой системе и нацеленные на сокращение применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что повышает эффективность финансовой помощи регионам.



Рис. 3. Процедура принятия новых расходных обязательств

Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертов в РФ по уровням государственного и муниципального управления приведены на рис. 4.

Основное место в их структуре занимают бюджетные ассигнования на предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и МО (табл. 2.).

Несмотря на достаточное устойчивое исполнение в последние годы бюджетов регионов дифференциация в уровне бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в высокоразвитых регионах, являющихся, как правило, регионами-донорами. В 2006 г. из 3765,6 млрд руб. доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ 1442,0 млрд руб. или 38% были получены в 10 субъектах РФ, имеющих бюджетную обеспеченность выше среднероссийского уровня. Динамика доходов регионов, имеющих высокий уровень экономического потенциала, увеличивается более быстрыми темпами, чем у других субъектов РФ.

Рис. 4. Существующие формы и схема распределения межбюджетных трансфертовв РФ по уровням государственного и муниципального управления

Таблица 2. Структура бюджетных ассигнований на предоставление трансфертов, в процентах к общему объему ассигнований по разделу бюджета

Подразделы бюджета	Проект бюджета
	2008	2009	2010
Дотации бюджетам субъектов РФ и МО	16,5	16,2	15,1
Субсидии бюджетам субъектов РФ и МО (межбюджетные субсидии)	14,1	12,4	8,5
Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО	7,1	7,2	7,0
Иные межбюджетные трансферты	3,0	1,5	1,6
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	59,3	62,7	67,8
Итого по разделу	100,0	100,0	100,0

В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль РФ по выравниванию условий социально-экономического развития регионов, осуществляемому за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Вместе с тем эта финансовая помощь регионам, предоставляемая по различным каналам, не всегда учитывает необходимость сокращения дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов РФ, при этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, аккумулируемых в Федеральном фонде финансовой поддержки регионов (ФФФПР), снижается. При этом предоставляемые из федерального бюджета другие межбюджетные трансферты направлены на решение задач в области поддержки отдельных направлений социально-экономического развития, и их размер, как правило, не зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Часть финансовой помощи из федерального бюджета направляется регионам на условиях софинансирования со стороны региональных бюджетов. Возможности регионов-доноров в предоставлении средств на софинансируемые мероприятия значительно превышают возможности субъектов РФ, доходы которых в основном формируются за счет финансовой помощи из федерального бюджета. Например, из 118 млрд руб. инвестиционной финансовой помощи регионам, предоставляемой из федерального бюджета в 2007 г. на финансирование региональных и муниципальных объектов, почти 30% предоставляется 20 регионам-донорам, имеющим значительно большие финансовые возможности реализации собственных полномочий, чем другие субъекты РФ. Таким образом, в результате предоставления из федерального бюджета межбюджетных трансфертов дифференциация по уровню доходов бюджетов регионов не сокращается, а наоборот, возрастает, что требует дополнительных средств федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

С 2008 г. предусматривается увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать по сравнению с 2007 г. минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ. Объем ФФФПР предусматривается увеличить на 26,2%, что позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из расчета средней величины этого показателя по субъектам РФ без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных. Предусмотренное на 2008 г. увеличение ФФФПР позволит сократить дифференциацию в предоставлении субъектами РФ государственных и муниципальных услуг, снизить различия между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РФ с 13 до 4 раз. Поскольку средства ФФФПР не носят целевой характер, они могут быть направлены на создание финансовой основы реализации муниципалитетами возложенных на них полномочий.

В последнее время в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

Таким образом, предоставление межбюджетных трансфертов должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты целесообразно условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ поставить в зависимость от уровня их дотационности.

С нашей точки зрения, целесообразно использование мер по усилению объективных предпосылок развития территорий с учетом их инвестиционной привлекательности. Проведение такой политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов позволяет наиболее эффективно использовать имеющиеся ресурсы. Однако политика, направленная на поддержку перспективных для конкретного региона направлений экономического развития, должна сочетаться в масштабах страны с оказанием помощи депрессивным регионам, в частности, за счет инвестиций из федерального бюджета.

Необходимо внести изменения в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

Целесообразно увеличить количество субъектов РФ и МО, отбираемых для предоставления субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в Федеральном фонде софинансирования социальных расходов.

3. Сформулированы принципы управления финансовыми распределительными отношениями, важнейшими из которых являются стимулирование снижения уровня дотационности региона или муниципального образования и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения.

Система межбюджетных отношений обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри регионов (между муниципалитетами) по двум основным направлениям: 1) определение объемов бюджетных доходов и расходов на конкретных территориях; 2) оказание финансовой помощи, передаваемой в бюджеты соответствующих уровней бюджетной системы (т. е. из федерального в региональные и из региональных в местные). Перераспределение ресурсов достигается как за счет прямых бюджетных расходов, в том числе при реализации региональных программ, так и за счет дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета. Таким образом, необходимо придерживаться следующих критериев разграничения доходных источников между региональными и местными бюджетами:

- налоги, поступления от которых резко сокращаются в периоды экономического спада и растут в условиях экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), следует закрепить за региональным бюджетом, а местным бюджетам оставить более стабильные налоговые источники;

- налоги, базы которых распределены крайне неравномерно (налоги на некоторые природные ресурсы и т. п.), необходимо закрепить за региональным бюджетом;

- налоги, база которых легко может быть перенесена в другое муниципальное образование (путем перерегистрации головного предприятия и т. п.) или бремя которых может быть переложено на население другого муниципального образования (акцизы на водку, взимаемые с производителя и т. п.), необходимо централизовать в региональный бюджет;

- налоги, взимаемые с немобильной базы, следует закреплять за местными бюджетами (налоги на имущество);

- поступления от налогов, непосредственно зависящих от уровня благосостояния налогоплательщиков, зарегистрированных или проживающих на данной территории (подоходный налог, налог с продаж потребительских товаров и т. д.), следует зачислять в местные бюджеты;

- сборы за бюджетные услуги (пошлина, административные платежи) должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих эти услуги.

Федеральное правительство должно осуществлять выравнивание финансового положения регионов на основании их налоговых потенциалов, однако ответственность за сбалансированность региональных бюджетов, самодостаточность экономического потенциала региона, обеспечение должного уровня потребления государственных услуг должны ложиться на региональные органы государственной власти. Таким образом, основными принципами управления финансовыми распределительными отношениями между федеральным центром и субъектами РФ являются принципы стимулирования снижения уровня дотационности региона или МО и равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям их получения (рис. 5).

Бюджетный кодекс РФ не закрепляет законодательно эти принципы, ограничиваясь лишь условиями предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета. С нашей точки зрения, положения главы 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты» необходимо распространить на региональный и местный уровни:

- межбюджетные трансферты предоставляются только при условии соблюдения получателями трансфертов бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;



Рис. 5. Принципы управления финансовыми распределительными отношениями в РФ

- бюджетные кредиты предоставляются только при условии отсутствия просроченной задолженности у бюджета - получателя кредита перед бюджетом, предоставляющим кредит;

- при несоблюдении органами государственной власти или местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов орган, осуществляющий исполнение бюджета, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из федерального или регионального фонда компенсаций).

4. Определены способы рационализации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, направленные на уточнение общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; развитие собственной налоговой базы, активизацию региональной инвестиционной политики; повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

Совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должно осуществляться в следующих направлениях.

1. Размер ФФФПР должен определяться исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ. При этом с целью исключения влияния крайних значений расчетной БО минимальный уровень расчетной БО субъекта РФ с учетом дотаций на выравнивание уровня БО необходимо определять исходя из среднего уровня расчетной БО до распределения дотаций по субъектам РФ, за исключением 10 субъектов с максимальным уровнем БО и 10 субъектов с минимальным уровнем БО (т. е. по центрированному среднему уровню).

2. Постепенное сокращение в течение трех лет ассигнований из ФФФПР и развитие механизма частичной компенсации снижения объема дотаций из фонда. Максимальный размер уровня частичной компенсации регионам, имеющим снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, должен составить относительно 2007 г.: в 2008 г. - до 95%; в 2009 г. - до 85%; в 2010 г. - до 80%.

С целью стимулирования в регионах качества управления финансами целесообразно осуществлять распределение ассигнований на частичную компенсацию снижения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности относительно уровня 2007 г. исходя из доведения уровня дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности до 100% при выполнении двух и более показателей, характеризующих меры по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.

Кроме того, необходимо резервирование части ФФФПР на 2009 и 2010 гг. с целью сглаживания влияния изменений в социально-экономическом развитии регионов. Доля зарезервированных средств на 2009 г. - 15%, на 2010 г. - 20% от объема дотации.

3. Изменение порядка расчета индекса налогового потенциала для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

В настоящее время оценка налогового потенциала (НП), т. е. валовых налоговых ресурсов региона, осуществляется по показателю добавленной стоимости. При этом учитывается сумма добавленных стоимостей по 28 отраслям и подотраслям, помноженным на среднероссийскую налоговую нагрузку.

Мы предлагаем подход, основанный на оценке налоговой базы по отдельным налогам. При этом определяется сумма статистических оценок налогооблагаемых баз по семи видам налогов, умноженная на значение среднероссийской эффективной налоговой ставки.

ИНП субъекта РФ на очередной финансовый год предлагается рассчитывать по формуле

ИНП_i = (НП_i/Н_i)/ У (НП_i/Н_i),

Где НП_i - налоговый потенциал субъекта РФ;

Н_i - численность постоянного населения субъекта РФ на конец отчетного года.

Налоговый потенциал субъекта РФ на очередной финансовый год по налогам: на прибыль организаций, на доходы физических лиц, на имущество организаций, по единым налогам, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и на вмененный доход для отдельных видов деятельности, по акцизам (раздельно по акцизам на алкогольную продукцию, спирт этиловый из пищевого сырья, вина, пиво, нефтепродукты), по налогу на добычу полезных ископаемых (раздельно в виде углеводородного сырья, по общераспространенным полезным ископаемым в виде природных алмазов и прочим полезным ископаемым), по прочим налоговым доходам. При этом обеспечивается: оперативность формирования показателей, высокая точность прогноза при изменении налогового законодательства, прозрачность и достоверность оценки налогового потенциала, возможность влияния на значение показателей.

С целью повышения финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами целесообразно введение дополнительных условий предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных субъектов РФ и МО в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов субъектов РФ и МО.

5. Разработан организационно-экономический механизм распределения инвестиционной финансовой помощи на региональном уровне, создающий формализованную и высокоэффективную систему регулирования и поддержки приоритетных направлений инвестиционной политики в муниципалитетах в рамках Фонда муниципального развития на основе использования конкурсных процедур выбора наиболее эффективных инвестиционных проектов.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает возможность формирования в составе регионального бюджета фонда муниципального развития как основного инструмента инвестиционной поддержки муниципалитетов.

Базовым принципом механизма конкурсного отбора инвестиционных проектов для софинансирования за счет субсидий и кредитов из Фонда муниципального развития является использование конкурсных процедур выбора наиболее эффективных с точки зрения интересов субъекта РФ инвестиционных проектов МО.

Доля софинансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда должна быть регламентирована и рассчитываться по формуле, учитывающей финансовые возможности МО. А к конкурсному отбору инвестиционных проектов допускаются МО, отвечающие минимальным требованиям к бюджетной политике.

Оценка представленных инвестиционных проектов должна осуществляться с точки зрения их социальной значимости (во внимание принимается, насколько конкретный муниципалитет больше или меньше обеспечен объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сопоставлении со средним уровнем), а также уровня нормативно-правового, процедурного механизма осуществления инвестиционного процесса в МО и прозрачности системы принятия решений.

Оценка эффективности реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств Фонда, должна осуществляться по показателям (табл. 3).

Таблица 3. Минимальные требования к реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств Фонда муниципального развития

№	Наименование показателя	Минимальное значение показателя
1	Соблюдение графика финансирования инвестиционного проекта за счет местного бюджета	График финансирования инвестиционного проекта соблюдается с отклонениями, не превышающими 15 % от плановых значений
2	Объем средств местного бюджета на финансирование инвестиционного проекта, утвержденный решением о местном бюджете на текущий финансовый год	Не менее чем 95 % от объема средств на финансирование инвестиционного проекта на текущий финансовый год, представленный на стадии конкурсного отбора инвестиционного проекта
3	Объявленная цена размещенного муниципального заказа (заказов) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для реализации инвестиционного проекта, тыс. руб.	Не более чем на 10 % в большую или меньшую сторону отличается от объема средств на финансирование инвестиционного проекта на текущий финансовый год, представленный на стадии конкурсного отбора инвестиционного проекта
№	Наименование показателя	Минимальное значение показателя
4	Цена заключенного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для реализации инвестиционного проекта, тыс. руб.	Не более чем на 10 % в большую или меньшую сторону отличается от объема средств на финансирование инвестиционного проекта на текущий финансовый год, представленный на стадии конкурсного отбора инвестиционного проекта
5	Объем кредиторской задолженности по финансированию инвестиционного проекта, тыс.руб.	Не превышает 10% от объема финансирования инвестиционного проекта на текущий финансовый год, представленный на стадии конкурсного отбора инвестиционного проекта
6	Объем дебиторской задолженности по финансированию инвестиционного проекта, тыс.руб.	Не превышает 10% от объема финансирования инвестиционного проекта на текущий финансовый год, представленный на стадии конкурсного отбора инвестиционного проекта
7	Планируемый срок ввода объекта в эксплуатацию	Фактический срок ввода объекта в эксплуатацию не превышает планируемый срок более чем на 20 дней
8	Объем авансовой оплаты по контрактам на выполнение строительных работ	Не превышает 30 % от цены контракта на выполнение строительных работ
9	Фактический объем финансирования инвестиционного проекта за счет внебюджетных источников за отчетный период текущего года, тыс. руб.	Не менее 90 % от объема финансирования инвестиционного проекта за счет внебюджетных источников, представленного на стадии отбора инвестиционного проекта

Оценка соблюдения МО минимальных требований к бюджетной политике должна осуществляться по следующим индикаторам (табл. 4).

Таблица 4. Минимальные требования к бюджетной политике МО для получения субсидий и кредитов из Фонда муниципального развития

Наименование индикатора	Период	Требуемое значение индикатора
Отношение размера долга бюджета МО к размеру доходов бюджета МО без учета безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 1,00
Отношение размера дефицита Значение дефицита берется со знаком «плюс». бюджета МО без учета поступлений от продажи муниципального имущества к размеру доходов бюджета МО без учета безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 1,00
Отношение размера текущих расходов бюджета МО к размеру доходов бюджета МО	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 1,00
Отношение расходов на обслуживание долга МО к расходам бюджета МО	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 0,15
Отношение размера просроченной задолженности по долговым обязательствам МО к размеру доходов бюджета МО	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 1,00
Отношение размера недоимки по местным налогам и сборам к налоговым доходам бюджета МО	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Не более 1,00
Решением органа местного самоуправления установлены ставки, порядок определения налоговой базы по налогам и сборам и другие условия налогообложения на территории МО не ниже максимальных значений аналогичных показателей, установленных федеральными законами и законами субъекта РФ	За последний отчетный год (отчет) и текущий отчетный год (план)	Да
Наличие утвержденной программы социально-экономического развития на среднесрочный период МО	В текущем отчетном году	Программа утверждена решением главы МО

Первоочередным правом на софинансирование за счет средств Фонда обладает инвестиционный проект с наивысшим значением общей оценки.

Оценка инвестиционного проекта, планируемого к софинансированию за счет средств Фонда, осуществляется по следующей формуле:

Э_i = K_ij · П_i,

Где Э_i - общая оценка инвестиционного проекта, планируемого к софинансированию за счет средств Фонда;

К_i - коэффициент социально-экономической значимости инвестиционного проекта, планируемого к софинансированию за счет средств Фонда;

П_i - оценка эффективности инвестиционного процесса в МО.

Если значение общей оценки инвестиционного проекта не превышает 0,5, проект признается неэффективным и не подлежит софинансированию за счет средств Фонда.

Коэффициент социально-экономической значимости инвестиционного проекта должен определяться по следующим критериям и показателям (табл. 5).

Значение оценки отклонения по группе инвестиционных проектов определяется по формуле:

,

гдеO_ij - оценка отклонения в подушевой обеспеченности i-го МО объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры (с учетом износа), объединенных в рамках j-го раздела (подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

П_j - количество имеющихся объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в расчете на душу населения в среднем по всем МО субъекта РФ;

П_ij - количество имеющихся объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в расчете на душу населения по i-му МО.

Таблица 5. Показатели для определения коэффициента социально-экономической значимости инвестиционного проекта

Значение оценки отклонения в подушевой обеспеченности МО объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуре (с учетом износа)	Значение коэффициента социально-экономической значимости инвестиционного проекта
Больше 0,50	1,50
Больше 0,40 и меньше 0,50	1,40
Больше 0,30 и меньше 0,40	1,30
Больше 0,20 и меньше 0,30	1,20
Больше 0,10 и меньше 0,20	1,10
Больше 0,00 и меньше 0,10	1,00
Меньше 0,00	0,90

6. Разработаны методические рекомендации по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, направленные на мобилизацию доходов и рационализацию расходов местного бюджета и позволяющие добиться увеличения поступлений от местных налогов (налога на имущество физических лиц и налога на землю), а также экономности использования бюджетных средств.

Одним из основных принципов бюджетной системы РФ является принцип сбалансированности бюджетов, в соответствии с которым объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Сбалансированность местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Разработанные нами методические рекомендации включают в себя три блока мероприятий, нацеленных на мобилизацию доходов, рационализацию расходов и мобилизацию источников финансирования дефицита местного бюджета (рис. 6).

Особое внимание уделено вопросам рационализации бюджетных расходов путем проведения конкурсов по муниципальным закупкам в рамках муниципального заказа.

Целью муниципального заказа является обеспечение заданного результата, т. е. приобретение требуемого количества материальных ресурсов установленного качества с наименьшими затратами.

Рис. 6. Мероприятия по обеспечению сбалансированности местных бюджетов

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета и размещается на конкурсной основе. Именно для этого необходима система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование «прокьюремент».

Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных закупок. Для обеспечения привлекательности и эффективности конкурсных закупок в основу прокьюремента должны быть заложены следующие принципы.

1. Принцип открытости заключается в том, что все этапы проведения конкурсных закупок, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляется публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться.

2. Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения конкурсных закупок, методы, критерии и порядок определения победителей устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы.

3. Принцип экономичности означает, что процедуры проведения конкурсных закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами.

4. Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсных закупок, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

5. Принцип ответственности означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта (договора), который они заключили, и никто не может оказывать давление, чтобы они нарушили условия принятых договоренностей.

7. Сформулированы принципы бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которых должно осуществляться закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней и разграничение налоговых полномочий между уровнями государственного и муниципального управления.

Выравнивание доходов региональных бюджетов с помощью налоговой системы не может происходить только за счет перераспределительных свойств отдельных налогов. Такое выравнивание обеспечивается также с помощью системы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, оказывающей непосредственное влияние на долю налоговых доходов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты всех уровней. При этом, чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию.

Сложившийся к настоящему времени в России уровень децентрализации бюджетных ресурсов соответствует среднему показателю федеративных государств (рис. 7).

Рис. 7. Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов некоторых федеративных государств (без учета межбюджетных трансфертов), %

Более высокая, чем в России, децентрализация характерна для политически и экономически развитых и стабильных федераций. Однако макроэкономическая нестабильность, требующая концентрации на федеральном уровне инструментов налоговой и бюджетной политики, высокая долговая нагрузка, зависимость от экспорта и внешнеэкономической конъюнктуры (что, в частности, автоматически усиливает централизацию ресурсов из-за повышенной доли в бюджетных доходах таможенных пошлин), традиции государственного патернализма и завышенные социальные ожидания, неразвитостъ гражданского общества ограничивают возможности для эффективного использования бюджетных ресурсов.

С нашей точки зрения, необходимо придерживаться следующих принципов закрепления доходных источников за бюджетами различных уровней (рис. 8).

8. Предложены основные направления развития налогового потенциала субъектов РФ, включающие в себя меры по снижению налоговой нагрузки; инвестиционной направленности; совершенствованию имущественного налогообложения; по развитию полномочий субъектов РФ в области налогового регулирования и формирования налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

Реформирование налоговой системы осуществляется в тесной увязке с проведением бюджетной реформы и существенными изменениями в системе межбюджетных отношений. В связи с этим главное внимание сегодня должно быть уделено мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения путем использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах и, с другой стороны, на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков, повышение их защищенности от неправомерных требований налоговых органов, а также создание для налогоплательщиков максимально комфортных условий для уплаты налогов и сборов (рис. 9).



Рис. 8. Принципы бюджетно-налоговой децентрализации

9. Предложена система показателей эффективности управления бюджетными ресурсами государства, отражающих как оценку процесса управления, так и социальные результаты деятельности органов управления.

Процессы управления госсобственностью, в том числе бюджетными ресурсами, становятся крайне многообразными и интенсивными, что вызывает потребность в максимально возможной их структуризации с позиций четко понимаемых результатов.

Рис. 9. Основные направления развития налогового потенциала субъектов РФ

Эффективность использования бюджетных ресурсов (в целях реализации государственных функций) определяется фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства. Оценка эффективности деятельности по использованию бюджетных средств представителями государства должна основываться на учете специфики такой деятельности. Но одновременно любая контрольная деятельность, в том числе государственный финансовый контроль, требуют последовательности подходов, аналогичных оценок в аналогичных ситуациях, сведения к минимуму зависимости проверяемого от личности и уровня подготовки проверяющего.

...