Механизм формирования финансовой самостоятельности муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Механизм формирования финансовой самостоятельности муниципальных образований

Атаева Айсылу Гарифулловна

Екатеринбург - 2011

Диссертационная работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте социально-экономических исследований Уфимского научного центра РАН

Научный руководитель: доктор экономических наук Гайнанов Дамир Ахнафович (Россия), профессор, директор Учреждения Российской академии наук Института социально-экономических исследований Уфимского научного центра РАН, г. Уфа

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Пыткин Александр Николаевич (Россия), директор Пермского филиала Учреждения Российской академии наук Института экономики Уральского отделения РАН, г. Пермь;

кандидат экономических наук Сафуанов Рафаэль Махмутович (Россия), доцент, заведующий кафедрой «Бухгалтерский учет, анализ, аудит и статистика» Уфимской государственной академии экономики и сервиса, г. Уфа

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Башкирский государственный университет», г. Уфа

Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, доцент Ю.Г. Лаврикова

1. Общая характеристика работы

финансовый самостоятельность муниципальный межбюджетный

Актуальность темы диссертационной работы. Государственная политика в России в последнее двадцатилетие обусловила финансовую зависимость муниципальных образований от помощи из вышестоящих бюджетов, что выражалось в снижении количества местных налогов, сокращении отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, росте передаваемых на местный уровень расходных полномочий. В частности реформирование местного самоуправления, направленное на установление новых основ устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований России, не привело к предполагаемой децентрализации финансовых ресурсов страны до ее первичного территориального звена - муниципальных образований. На сегодня бюджеты муниципальных образований характеризуются высокой степенью дотационности, отсутствием собственной финансовой базы для исполнения полномочий, низкой эффективностью управления финансовыми ресурсами и незаинтересованностью органов местного самоуправления в саморазвитии.

Существующие точечные инструменты воздействия на увеличение финансовой базы муниципальных образований, как правило, представляют собой различные методики распределения финансовой помощи местным бюджетам, в то время как вопросы повышения финансовой самостоятельности территорий требуют оптимизации распределения доходов между уровнями бюджетной системы, увеличения роли налоговых и неналоговых в обеспечении расходных обязательств и других инструментов активизации финансового потенциала муниципальных образований. В связи с этим особую актуальность представляет комплексное решение задач повышения финансовой самостоятельности территории через разработку действенных государственных и муниципальных механизмов, соответствующих экономическим и правовым реалиям российской действительности.

Степень изученности проблемы исследования. Исследованиями различных аспектов управления территориальными финансами занимаются многие российские и зарубежные ученые, в трудах которых заложены теоретические и методологические основы данной проблемы в области:

- теории развития территориальных систем, в том числе муниципальных образований: Абалкин Л.И., Аганбегян А.Г., Анимица Е.Г., Белкин В.Н., Боткин О.И., Бочко В.С., Бухвальд Е.М., Велихов Л.А., Гайнанов Д.А., Гранберг А.Г., Загряцков М.Д., Закиров И.Д., Зотов В.Б., Игнатов В.Г., Куклин А.А., Лаженцев В.Н., Махмутов А.Х., Озеров И.Х., Пасынков А.Ф., Пыткин А.Н., Татаркин А.И., Шеломенцев А.Г., Широков А.Н. и др.;

- сущности финансов и финансовой устойчивости, в том числе муниципальных образований: Азрилиян А.Н., Александров А.М., Бабич А.М., Балихина Н.В., Боголепов М.И., Грязнова А.Г., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Иваницкий В.П., Захарчук Е.А., Качанова Е.А., Ковалев А.М., Колесникова Н.А., Краснова Т.Г., Крейнина М.Н., Лушин С.И., Маршак В.Д., Морозов В.В., Пансков В.Г., Пешина Э.В., Пинская М.Р., Поляк Г.Б., Полякова О.А., Пыхова И.А., Родионова В.М., Сорокина Е.Д., Татаркин А.И., Татаркин Д.А. и др.;

- финансового потенциала муниципальных образований как части общего потенциала саморазвития: Гайнанов Д.А., Глущенко Л.Р., Колесникова Н.А., Коломиец А.М., Мельник А.Д., Новиков А.И., Климова Н.И., Татаркин А.И., Конярова Э.К., Сабитова Н.М., Лаженцев В.Н., Мельникова Н.М. и др.

Несмотря на весомость полученных результатов, некоторые моменты требуют доработки и совершенствования. В работах по развитию территориальных систем не учитывается необходимость активизации потенциальных возможностей муниципальных образований для обеспечения устойчивого развития, а также саморазвития, что является крайне актуальным в связи с негативной федеральной и региональной политикой в отношении местных финансов. В работах по оценке финансовой устойчивости и финансовому потенциалу представлены лишь отдельные не имеющие стратегического характера инструменты воздействия на увеличение доходной базы муниципальных образований, не позволяющие обеспечить их долгосрочную финансовую самостоятельность. Недостаточная разработанность методических вопросов, а также необходимость разработки действенных механизмов повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, как на государственном, так и на муниципальном уровне, обусловили выбор темы исследования, цели и задач диссертационной работы.

Объектом исследования является финансовый потенциал муниципальных образований Российской Федерации.

Предмет исследования - социально-экономические и финансовые отношения по поводу формирования финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теоретических основ и методического обеспечения формирования механизма повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:

исследовать теоретико-методологические и методические подходы по формированию финансовой самостоятельности муниципального образования, в том числе определение понятия финансовой самостоятельности, механизма ее повышения и показателей оценки;

разработать концепцию формирования и использования финансового потенциала в целях повышения финансовой самостоятельности муниципального образования и методики оценки эффективности его использования;

предложить механизм оптимизации межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование»;

разработать финансово-экономические инструменты повышения финансовой самостоятельности муниципального образования.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых в области муниципальных финансов. В процессе выполнения диссертационной работы изучена общая и специальная литература, нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровня, материалы научных конференций, международная и отечественная практика управления финансовыми ресурсами муниципальных образований.

Методы исследования. Исследование основано на методологии системного подхода, общенаучных методах познания (анализ, синтез, сравнение), статистических методах (сбор, обобщение, систематизация данных, корреляционно-регрессионный, ретроспективный анализ, группировка и классификация), методах финансово-экономического анализа (структурный, индексный, факторный анализ и анализ коэффициентов), а также методах экономико-математического моделирования и экспертных оценок.

Информационная база исследования: нормативно-правовые акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти, справочные материалы Федеральной и региональной службы государственной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, материалы научно-практических конференций и муниципальных органов власти, Internet-ресурсы, собственные разработки автора.

Результаты, полученные автором, их научная новизна:

Уточнены теоретико-методологические положения по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований: предложено определение финансовой самостоятельности как совокупности прав и обязанностей муниципального образования по формированию и использованию финансовых ресурсов территории, отражающих относительную финансовую обособленность органов местного самоуправления от государства, в том числе выражающейся в достаточности собственных средств для исполнения расходных полномочий, и основанной на активизации и эффективном использовании финансового потенциала территории; определены внешние и внутренние факторы воздействия на финансовую самостоятельность с точки зрения возможности влияния на них органов местного самоуправлении; раскрыты концептуальные основы механизма повышения финансовой самостоятельности муниципального образования (п. 1.2 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Предложена процессно-ресурсная концепция формирования и использования финансового потенциала, представляющая собой последовательное преобразование «финансовый потенциал - финансовые ресурсы - результат (устойчивое социально-экономическое развитие и финансовая самостоятельность)», позволяющая определить эффективность использования финансового потенциала с точки зрения достижения финансовой самостоятельности муниципального образования. В рамках концепции предложен комплекс показателей оценки финансовой самостоятельности и финансового потенциала муниципального образования (п. 1.7 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Предложен механизм оптимизации межбюджетных отношений, включающий оптимизационную модель распределения налоговых доходов в системе «регион - муниципальное образование», отличительной особенностью которой является учет роли налогов в региональном и местных бюджетах, неравномерности размещения налоговой базы, возможности влияния органов местного самоуправления на ее повышение, влияния налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов (п. 1.6 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Разработана модель оценки степени достижения финансовой самостоятельности муниципального образования в результате реализации мероприятий программ социально-экономического развития, отличительной особенностью которой является учет причинно-следственных связей и статистических зависимостей для количественной оценки бюджетной эффективности реализации программных мероприятий. Модель позволяет принимать решения по выбору наиболее эффективных программ с точки зрения укрепления финансовой самостоятельности и оптимизации распределения бюджетных средств муниципального образования (п. 1.7 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»).

Практическая значимость работы состоит в возможности применения основных ее положений и выводов на различных уровнях, в частности:

методика оценки финансовой самостоятельности и финансового потенциала муниципальных образований, модель перераспределения налоговых доходов могут быть использованы региональными органами законодательной и исполнительной власти в качестве научно-методической основы совершенствования политики межбюджетных отношений в регионе;

рекомендации по оценке бюджетной эффективности мероприятий могут быть применены органами местного самоуправления для разработки программ социально-экономического развития муниципальных образований;

теоретико-методологические положения диссертационной работы могут использоваться высшими учебными заведениями при подготовке курсов: «Государственные и муниципальные финансы», «Государственное и муниципальное управление», «Антикризисное управление».

Апробация работы. Положения диссертационной работы докладывались на II Всероссийской научно-практической конференции «Технологии управления социально-экономическим развитием региона», г. Уфа, 10 ноября 2009 г.; конференции молодых ученых в рамках Российского экономического Конгресса, г. Москва. 7-12 декабря 2009 г., Всероссийской конференции «Инновационные технологии управления социально-экономическим развитием регионов России», г. Уфа, 27 октября 2010 г.; VIII Всероссийской конференции молодых ученых, г. Екатеринбург, 29 октября 2010 г.; XI Международной научной конференции молодых ученых «Региональная наука», г. Москва, 2-3 ноября 2010 г. и др.

Исследования, связанные с оценкой степени достижения финансовой самостоятельности муниципального образования в результате реализации программ социально-экономического развития территорий были использованы при разработке «Комплексной программы социально-экономического развития г. Уфа на 2011-2015 годы», а также «Среднесрочной комплексной программы экономического развития Зауралья до 2015 года».

Публикации. Результаты научного исследования нашли отражение в 28 научных публикациях общим объемом 9,9 п.л., в т. ч. 8,0 авторских, из них 4 статьи из перечня ВАК (журналы «Вестник Самарского государственного экономического университета», «Аудит и финансовый анализ», «Труды Вольного экономического общества России», «Вестник государственного университета управления») объемом 1,47 п. л.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 180 наименований, и приложений. Диссертация изложена на 179 страницах машинописного текста, цифровой и графический материалы представлены в 23 таблицах, 48 рисунке и 19 приложениях.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, дана оценка разработанности проблемы, характеристика объекта и предмета исследования, сформулированы цель, задачи диссертации, содержится информация об апробации работы и ее практическом применении, представлена краткая характеристика основных научных положений, выносимых на защиту.

В первой главе «Теоретические подходы формирования финансовых ресурсов муниципальных образований» определены основные финансово-экономические категории в современной модели местного самоуправления, представлена схема кругооборота финансовых потоков муниципального образования в аспектах развития и саморазвития, рассмотрены основные тенденции развития муниципальных финансов в контексте реформы местного самоуправления.

Во второй главе «Методологические и методические положения формирования и оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований» представлены концепция формирования и использования финансового потенциала муниципального образования, предложены методики оценки финансовой самостоятельности и финансового потенциала, по результатам оценки которых выделены территории неэффективного управления финансовыми ресурсами.

В третьей главе «Механизм формирования финансовой самостоятельности муниципальных образований» рассмотрены методические основы разработки механизма повышения финансовой самостоятельности территорий, определены основные внешние и внутренние факторы, влияющие на увеличение собственной доходной базы муниципальных образований, предложены государственные и муниципальные финансово-экономические инструменты повышения финансовой самостоятельности муниципального образования.

В заключении сформулированы основные выводы и результаты проведенного исследования.

2. Основные научные положения и результаты, выносимые на защиту

1. Уточнены теоретико-методологические положения по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований: предложено определение финансовой самостоятельности как совокупности прав и обязанностей муниципального образования по формированию и использованию финансовых ресурсов территории, отражающих относительную финансовую обособленность органов местного самоуправления от государства, в том числе выражающейся в достаточности собственных средств для исполнения расходных полномочий, и основанной на активизации и эффективном использовании финансового потенциала территории; определены внешние и внутренние факторы воздействия на финансовую самостоятельность с точки зрения возможности влияния на них органов местного самоуправлении; раскрыты концептуальные основы механизма повышения финансовой самостоятельности муниципального образования.

Важной финансовой характеристикой муниципального образования, производной от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления, является его финансовая самостоятельность, раскрывающая экономические отношения между муниципальным образованием и государством и отражающая уровень его обособленности и эффективности принятия экономических решений.

Отдельные положения принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении, которая устанавливает, что «органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться». Конституция России, федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс закрепляют право и обязанность органов местного самоуправления иметь свой бюджет, обеспечивать его сбалансированность и возможность самостоятельного расходования бюджетных средств. Но при этом законодательно принцип финансовой самостоятельности не подкреплен конкретным содержанием и поэтому остается только тезисом, не обеспечивающим реальной самостоятельности.

Автором в диссертационной работе уточнено, что с точки зрения единства бюджетной системы России финансовая самостоятельность муниципальных образований носит относительный характер и представляет собой переменную величину, зависящую от условий и параметров взаимодействия государства и муниципального образования. Самостоятельность территорий не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и должна основываться на принципах разграничения доходных полномочий и ответственности между федеральными, субфедеральными и муниципальными уровнями власти.

В развитие традиционного понимания финансовой самостоятельности как права на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми органы местного самоуправления могут свободно распоряжаться, автором в диссертационной работе уточнено экономическое содержание данного понятия. Прежде всего, установлено, что финансовая самостоятельность, включающая в себя бюджетную и налоговую самостоятельность, является более сложным явлением, отражающим социальные, политические и другие взаимосвязи и хозяйственные отношения между звеньями бюджетной системы РФ. Помимо права иметь достаточные ресурсы, финансовая самостоятельность включает в себя всю совокупность финансовых прав и ответственности органов местного самоуправления в формировании и использовании ресурсов муниципальных образований. С этой точки зрения в работе уточнено, что основой финансовой самостоятельности муниципального образования является его финансовый потенциал, включающий помимо бюджетного потенциала финансовый потенциал домохозяйств и хозяйствующих субъектов.

Исходя из этого, диссертантом предложено следующее определение финансовой самостоятельности - это совокупность прав и обязанностей муниципального образования по формированию и использованию финансовых ресурсов территории, отражающих относительную финансовую обособленность органов местного самоуправления от государства, в том числе выражающейся в достаточности собственных средств для исполнения расходных полномочий, и основанной на активизации и эффективном использовании финансового потенциала территории.

В диссертационной работе обосновывается несостоятельность законодательной трактовки собственных средств местного бюджета, к которым согласно Бюджетному кодексу в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ относятся налоговые, неналоговые доходы местных бюджетов, а также безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов, включающих дотации и субсидии. С точки зрения критериев закрепления доходных источников на долговременной основе, места формирования доходной базы муниципального образования, возможности органов местного самоуправления влиять на формирование и развитие доходной базы и самостоятельного направления расходования средств в рамках полномочий, к собственным доходам должны относиться местные налоги и сборы, неналоговые доходы, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, полностью или в фиксированной доле закрепленных за местными бюджетами на долговременной основе.

Автором в работе установлены внешние и внутренние факторы, влияющие на укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов в зависимости от возможностей органов местного самоуправления воздействовать на них. В качестве внутренних факторов были выделены: состав и структура финансового потенциала и финансовых ресурсов муниципальных образований; состояние объектов муниципального хозяйства; наличие значительных финансовых обязательств; состояние инфраструктуры; сложившаяся структура муниципальной экономики; компетенция, профессионализм органов местного самоуправления и их заинтересованность в финансовом саморазвитии территории, затраты местного бюджета на их содержание; наличие программ развития муниципальных финансов; численность населения и другие.

К внешним факторам, влияющим на финансовую самостоятельность муниципального образования, автором отнесены: бюджетная политика Российской Федерации и регионов, отражающая общие направления социально-экономической политики государства; изменения законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления в России, в том числе муниципальная реформа; налоговое, бюджетное, гражданское и другое законодательство и изменения в них, прямо или косвенно затрагивающие интересы муниципальных образований; уровень социально-экономического развития региона, субрегиона на территории которого находится муниципальное образование; общая политика региона в части поддержки муниципальных образований, в частности предоставления финансовой помощи.

В диссертационной работе автором был проведен анализ структур бюджетов на разных уровнях, который показал усиление вертикальной централизации финансовых ресурсов на государственном уровне (рис. 1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Диспропорция структуры бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях в 2009 году

Так, пропорции в соотношениях «доходы без учета межбюджетных трансфертов»: «межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов»: «расходы без учета межбюджетных трансфертов»: «межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам» составляют на федеральном уровне: 5,5 : 0,0 : 2,9 : 1,6; на региональном: 4,5 : 0,7 : 4,6 : 0,2; на уровне муниципальных районов: 0,6 : 4,9 : 4,0 : 0,5; на уровне нижестоящих сельских поселений: 0,5 : 4,5 : 5,0 : 0,0.

В работе установлено, что подобная диспропорция в частности связана с наличием федеральных и региональных барьеров для децентрализации финансовых ресурсов страны. Так, Налоговым кодексом РФ (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ количество местных налогов сократилось до 5, а его редакцией от 2 ноября 2004 года - до 2. Кроме того, значительно были сокращены отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов по большинству налогов, что, безусловно, резко сократило собственные доходы местных бюджетов.

В результате анализа основных показателей финансового состояния территорий Российской Федерации и Республики Башкортостан за период с 1999 по 2009 гг., автором были выявлены следующие тенденции снижения параметров финансовой самостоятельности местных бюджетов в России:

доля местных бюджетов в ВВП Российской Федерации снизилась с 10,1% до 6,16%, данный показатель более чем в два раза ниже стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития;

доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов России снизилась с 69,7% до 29,5% (табл. 1);

Таблица 1. Динамика изменения структуры доходов местных бюджетов РФ за 1999-2009 гг.

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Доля налоговых доходов местных бюджетов, %	69,7	68,2	61,5	53,5	51,6	52,4	37,0	30,7	29,7	30,0	29,5
Доля безвозмездных перечислений, %	26,7	28,3	34,2	40,5	41,7	39,5	52,4	58,0	58,0	58,0	61,0

доля местных налогов в доходах местных бюджетов России сократилась с 12,3% до 3,4%;

повысилась дотационность местных бюджетов России, особенно бюджетов муниципальных районов. Безвозмездные перечисления в структуре доходов составили в городских округах 45,5%, в муниципальных районах - 71,4%, в поселениях - 67,7%.

Аналогичная ситуация в Республике Башкортостан:

доля доходов местных бюджетов в ВРП республики снизилась более чем в 2 раза (с 8,0% до 3,5%);

доля поступлений от налогов, собранных на территории Республики Башкортостан, в местные бюджеты от общих поступлений в бюджетах всех уровней снизилась с 13,4% на 2002 г. до 8,0% на 2009 г.;

в отличие от городских округов все бюджеты муниципальных районов республики являются дефицитными;

усилилась асимметрия бюджетной обеспеченности муниципальных образований: 62% муниципальных образований характеризуются наличием критического уровня бюджетной обеспеченности, не превышающий половину среднереспубликанского уровня.

В работе также установлено, что параллельно со снижением финансовой самостоятельности местных бюджетов происходит рост объема переданных полномочий на местный уровень. При этом существует проблема разграничения расходных полномочий местного самоуправления: 24 из 39 полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления пересекаются, не позволяя увидеть четкое разграничение в компетенции. Аналогичная ситуация складываются и с разграничением вопросов местного значения муниципальных районов и поселений: 23 из 28 вопросов местного значения пересекаются, зачастую замаскированные терминами «межпоселенческий», «межмуниципальный».

В диссертационной работе автором было определено, что если взять в качестве одного из основных критериев финансовой самостоятельности долю налоговых доходов в доходах местных бюджетов, то для восстановления финансовой самостоятельности муниципальных образований до дореформенного значения (уровня 1999 года), необходимы ресурсы, обеспечивающие следующий ежегодный прирост налоговых доходов: для восстановления за 3 года - 13% в год; за 5 лет - 9 % в год; за 10 лет - 4% в год. На практике это трудноосуществимо, особенно в краткосрочный период. В связи с эти необходима разработка механизма повышения финансовой самостоятельности территорий, который позволит если не покрыть ущерб от ее снижения, то хотя бы определить компенсаторный уровень ресурсов, максимально приближающий финансовую самостоятельность к дореформенному периоду. Все это требует разработки механизма восстановления финансовой состоятельности муниципальных образований.

В работе диссертантом раскрыты концептуальные основы механизма повышения финансовой самостоятельности территории как составного элемента процесса управления развитием муниципального образования. Установлено, что механизм повышения финансовой самостоятельности представляет собой взаимосвязанное и взаимообусловленное сочетание финансово-экономических инструментов, осуществляемых на государственном и муниципальном уровнях, а также условий, форм и методов реализации данных инструментов.

В качестве концептуальных основ механизма повышения финансовой самостоятельности автором были выделены следующие: дисубъектность механизма, сочетающего инструменты государственного (прежде всего регионального) и муниципального уровней; долгосрочность реализации (невозможность обеспечения финансовой самостоятельности в краткосрочный период); полиинструментальность механизма (включающего не только финансовые, но и правовые, организационно-экономические и другие инструменты); итерационность процесса реализации механизма (постоянное обновление задач финансовой политики муниципального образования).

Одной из ключевых задач реализации предложенного механизма повышения является обеспечение активизации финансового потенциала муниципального образования как основы повышения его финансовой самостоятельности.

2. Предложена процессно-ресурсная концепция формирования и использования финансового потенциала, представляющая собой последовательное преобразование «финансовый потенциал - финансовые ресурсы - результат (устойчивое социально-экономическое развитие и финансовая самостоятельность)», позволяющая определить эффективность использования финансового потенциала с точки зрения достижения финансовой самостоятельности муниципального образования. В рамках концепции предложен комплекс показателей оценки финансовой самостоятельности и финансового потенциала муниципального образования.

В диссертационной работе автором предложена двухзональная схема кругооборота материальных финансовых потоков муниципального образования между тремя основными агентами: домохозяйствами, хозяйствующими субъектами и государством (рис. 2).

Рисунок 2. Двухзональная схема кругооборота материальных финансовых потоков МО

В данной схеме выделены две зоны формирования доходов. Зона I - зона саморазвития - область формирования доходов за счет собственных источников. Установлено, что в данной зоне повышение доходов муниципального образования возможно за счет активизации его внутренних потенциальных источников - финансового потенциала. Зона II - зона межбюджетных отношений. Почти 90% налоговых доходов, собранных в зоне I, направляются государству, а уже затем перераспределяются и возвращаются обратно в виде межбюджетных трансфертов: дотаций, субсидий, субвенций. Финансовая помощь государства в процессе формирования доходов местного бюджета сегодня играет определяющую роль, так как более 60% доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты.

Ключевым механизмом повышения финансовой самостоятельности муниципального образования в зоне саморазвития является активизация его внутреннего финансового потенциала. Автором определено, что финансовый потенциал муниципального образования являются частью общего потенциала саморазвития и представляет собой совокупные финансовые возможности, которые с учетом внутреннего управленческого воздействия преобразуются в финансовые ресурсы и служат для достижения цели развития муниципального образования. Структурными составляющими финансового потенциала являются бюджетный потенциал, потенциал хозяйствующих субъектов и домохозяйств, то есть основных экономических агентов муниципального образования.

В диссертации была разработана процессно-ресурсная концепция формирования и использования финансового потенциала, представляющая собой последовательное преобразование «потенциал» - «ресурсы» - «результат» в отношении финансовой сферы муниципального образования (рис. 3).



Рисунок 3. Процессно-ресурсная концепция формирования и использования финансового потенциала МО

Используемый финансовый потенциал в совокупности с внешней финансовой помощью представляет собой финансовые ресурсы муниципального образования, включающие доходы местного бюджета (как налоговые и неналоговые доходы, так и переданные из вышестоящих бюджетов) и валовый муниципальный продукт (как финансовые ресурсы, которые образуются у хозяйствующих единиц (предприятий, организаций, населения) в результате использования существующих финансовых возможностей. Сформированные финансовые ресурсы муниципального образования используются для решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления. Результат функционирования и развития муниципального образования - повышение благосостояния проживающего на его территории населения, выражающееся в уровне социально-экономического развития территории. Финансовым результатом развития муниципального образования является повышение финансовой самостоятельности территории.

Эффективность функционирования муниципальной системы в рамках концепции определяется как соответствие результатов исходному потенциалу, а эффективность развития через обеспечение расширенного воспроизводства и использования полученных результатов для формирования нового финансового потенциала территории.

В рамках предложенной концепции автором были выделены следующие основные направления повышения финансовой самостоятельности муниципального образования: перевод невовлеченного в процесс развития финансового потенциала в используемый; увеличение доли налоговых и неналоговых доходов в структуре финансовых ресурсов МО; обеспечение прироста финансового потенциала через оптимизацию расходной политики муниципального образования.

В качестве методических основ реализации данной концепции автором предложены: а) показатели оценки структурных составляющих финансового потенциала территории, б) аналитические коэффициенты оценки финансовой самостоятельности муниципального образования, в) матрица оценки эффективности использования финансового потенциала.

А. На основе двухзональной схемы формирования финансовых потоком муниципального образования в диссертации был разработан комплекс показателей оценки финансового потенциала территории (рис. 4).



Рисунок 4. Показатели, оценивающие структурные составляющие финансового потенциала муниципального образования

Б. На сегодня отсутствует единая методика и общий показатель оценки финансовой самостоятельности муниципального образования, в связи с этим автором была предложена система аналитических коэффициентов, характеризующих различные аспекты финансовой самостоятельности муниципального образования: бюджетной автономии, обеспеченности, результативности и ликвидности местного бюджета (табл. 2).

Таблица 2. Система показателей, характеризующих финансовую самостоятельность МО

Наименование показателя	Формула расчета показателя	Расшифровка
Показатели бюджетной автономии (К1)
1. Коэффициент бюджетной автономии	(2)	доля налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах
2. Коэффициент финансовой независимости	(3)	отношение собственных налоговых и неналоговых доходов к финансовой помощи МО
Показатели бюджетной обеспеченности (К2)
3. Коэффициент бюджетной самообеспеченности	(4)	сумма налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, приходящихся на 1 человека
4. Бюджетная обеспеченность, рассчитываемая для распределения дотаций на ее выравнивание бюджетной обеспеченности	(5)	во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета МО, приведенный к сопоставимому виду, среднего по всем МО одного типа объема доходов на душу населения
Показатели бюджетной результативности (К3)
5. Коэффициент покрытия на счет налоговых и неналоговых доходов	(6)	степень покрытия расходов местных бюджетов собственными налоговыми и неналоговыми доходами
6. Коэффициент финансовой стабильности	(7)	дисконтированный рост налоговых и неналоговых доходов МО
Показатели ликвидности (К4)
7. Сбалансированность местного бюджета	(8)	величина дефицита местного бюджета
8. Показатель соответствия величины дефицита бюджета БК (?10% и 15%)	(9)	отношение величины дефицита бюджета к собственным доходам местных бюджетов без учета финансовой помощи
9. Показатель соответствия величины муниципального долга БК (?1)	(10)	отношение величины муниципального долга к собственным доходам без учета финансовой помощи. П
10. Показатель соответствия расходов на обслуживание муниципального долга БК	(11)	доля расходов местного бюджета на обслуживание муниципального долга. По БК не должен превышать 0,15.
где СД - сумма собственных доходов бюджета МО, тыс. руб.; Д - сумма доходов бюджета МО, тыс. руб.; НД - сумма налоговых доходов бюджета МО, тыс. руб.; НеНД - сумма неналоговых доходов бюджета МО, тыс. руб.; Дот - сумма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, тыс. руб.; Субс - сумма субсидий МО из регионального фонда софинансирования, тыс. руб.; Субв - субвенции из регионального фонда компенсаций;Р - сумма расходов бюджета МО, тыс. руб.; Ч - численность населения МО, чел.; НП - налоговый потенциал МО i; КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го МО; ПД - суммарный по субъекту РФ прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех МО одного типа; ФП - финансовая помощь (межбюджетные трансферты) из бюджетов вышестоящих бюджетов, тыс. руб.; МД - величина муниципального долга, тыс. руб.; Деф - дефицит местного бюджета, тыс. руб.

Расчет финансового потенциала в диссертационной работе проводился по трем направлениям: а) по структурным составляющим и в целом в денежном выражении для оценки объема финансового потока, образуемого на территории; б) по структурным составляющим и в целом в денежном выражении на душу населения для межмуниципального сравнения; в) в нормированном виде для кластеризации муниципальных районов и городских округов.

В. В диссертационной работе предложена матрица эффективности использования финансового потенциала территории для оценки соотношения финансовых возможностей муниципальных образований с эффективностью их использования, в которой сопоставляются нормированные значения интегрального показателя финансовой самостоятельности и финансового потенциала территории (рис. 5). Расчет интегральных индикаторов финансовой самостоятельности и финансового потенциала определялся путем вычисления средневзвешенного арифметического значения групповых показателей. Для определения однородных в выборе групп территорий при разработке алгоритма обработки совокупности оценочных показателей был применен кластерный анализ с помощью программного продукта Statistica 6.1. На основе рассчитанных показателей установлены ранговые пороговые значения для территорий и выделены 5 кластеров муниципальных образований по величине интегрального показателя финансовой самостоятельности и интегрального показателя финансового потенциала: высокое, выше среднего, среднее, ниже среднего, низкое значение.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 5. Матрица эффективности использования финансового потенциала МО

На основе сопоставления автором были выделены 4 зоны эффективности.

Зона А - депрессивные территории, обладающие низким финансовым потенциалом и низкой эффективностью его использования в части уровня финансовой самостоятельности территории. Для данных муниципальных образований необходимо сочетание механизмов как государственной поддержки в виде оптимизации региональной налоговой политики, так и муниципальные механизмы активизации финансового потенциала территории.

Зона Б - зона самовосстановления или неэффективного управления. При высоком уровне финансового потенциала территории муниципальные образования характеризуются низким уровнем финансовой самостоятельности, что отрицательно характеризует финансовую политику органов местного самоуправления. В данных муниципальных образованиях необходимо ограничить политику финансовой помощи государства для стимулирования более эффективного управления собственными ресурсами. Мероприятия, в первую очередь, должны осуществляться органами местного самоуправления и иметь не краткосрочный, а долгосрочный (стратегический) характер.

Зона В - благополучные территории с высоким финансовым потенциалом и высоким уровнем финансовой самостоятельности территории. Данные территории характеризуются эффективным управлением финансовыми ресурсами и в них необходимо обеспечить их дальнейшее устойчивое развитие.

Зона Г - зона поддержки или эффективного управления: муниципальные образования характеризуются низким финансовым потенциалом, однако эффективность его использования высока. В них необходимо усилить участие государства в активизации и увеличении их финансового потенциала, как в части финансовой помощи, так и в части предложения им дополнительных доходных источников, например установление дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Главным условием перераспределения доходных поступлений должно являться наличие возможности органов местного самоуправления влиять на рост налогооблагаемой базы.

Результаты распределения муниципальных районов Республики Башкортостан по данным зонам представлены в табл. 3.

Таблица 3. Эффективность использования финансового потенциала муниципальными районами Республики Башкортостан по данным 2009 г.

	Уровень финансовой самостоятельности
Уровень финансового потенциала		Крайне низкий	Низкий	Средний	Высокий	Максимально высокий	Всего
	Максимально высокий			Уфимский,	Благовещенский		2
	Высокий		Белорецкий,	Дюртюлинский, Туймазинский,	Белебеевский, Учалинский	Краснокамский, Стерлитамакский	7
	Средний	Аургазинский, Бижбулякский, Караидельский, Чекмагушевский,	Гафурийский, Кушнаренковский, Салаватский, Татышлинский, Хайбуллинский,	Альшеевский, Благоварский, Дуванский, Илишевский, Ишимбайский, Калтасинский	Бирский, Мелеузовский, Чишминский	Янаульский	19
	Низкий	Бураевский, Зилаирский	Абзелиловский, Архангельский, Аскинский, Баймакский, Бакалинский, Балтачевский, Белокатайский, Буздякский, Ермекеевский, Кармаскалинский, Кугарчинский, Мечетлинский, Миякинский, Стерлибашевский	Давлекановский, Куюргазинский, Нуримановский, Шаранский			20
	Крайне низкий	Бурзянский, Зианчуринский, Иглинский, Кигинский, Мишкинский	Федоровский				6
	Всего	11	21	13	6	3	54
			Зона В - благополучные территории
			Зона Г - зона поддержки или эффективного управления
			Зона Б - зона самовосстановления или неэффективного управления
			Зона А - зона кризиса

Из таблицы видно, что более 40 % муниципальных районов находятся в зоне кризиса. К относительно благополучным территориям (с учетом отнесения средних значений к этой зоне) относится 18 муниципальных районов, из которых только половина считается финансово состоятельными. В зоне эффективного управления находятся всего 4 муниципальных района, именно в данных муниципальных образованиях необходимо обеспечить дополнительную региональную поддержку, выраженную в оптимизации распределения доходов между регионом и муниципальным образованием.

Предложен механизм оптимизации межбюджетных отношений, включающий оптимизационную модель распределения налоговых доходов в системе «регион - муниципальное образование», отличительной особенностью которой является учет роли налогов в региональном и местных бюджетах, неравномерности размещения налоговой базы, возможности влияния органов местного самоуправления на ее повышение, влияния налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов.

Как уже было отмечено выше, механизм повышения финансовой самостоятельности муниципального образования включает в себя инструменты как муниципального, так и государственного уровня (прежде всего регионального). В качестве региональных финансовых инструментов повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований автором выделены следующие: оптимизация распределения финансовой помощи местным бюджетам в части стимулирования заинтересованности органов местного самоуправления в саморазвитии; разработка региональных стратегических программ развития территорий; оценка эффективности использования бюджетных средств органами местного самоуправления, расширение налоговых источников местных бюджетов, в частности посредством установления дополнительных нормативов отчислений. В целом региональные финансовые инструменты, прежде всего, связаны с оптимизацией межбюджетных отношений.

В диссертации установлено, что механизм оптимизации межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование» должен базироваться на триаде «функции - полномочия - ресурсы». Другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь достаточные ресурсы.

Анализ динамики изменения структур региональных бюджетов на примере Республики Башкортостан показал явную тенденцию субфедеральной централизации финансовых ресурсов. Соотношение «доходы республиканского бюджета»: «доходы местных бюджетов» в консолидированном бюджете республики менялись следующим образом: 1989 г. - 2,7:7,3; 1999 г. - 5,8:4,2; 2009 г. - 8,1:1,9. Сама же модель формирования доходов местных бюджетов также кардинально изменилась, соотношение «налоговые доходы (НД)»: «неналоговые доходы (НеНД)»: «межбюджетные трансферты (МТ)» в структуре доходов местных бюджетов в 1999 г. составляли 7,0:0,4:2,6 , а на 2009 г. 3,0:1,0:6,0. Из пропорций видно, что имеется, по крайней мере, двукратный потенциал роста доли налоговых доходов в местных бюджетах, однако необходимо учитывать и интересы региона с точки зрения минимизации ущерба для субъекта Российской Федерации.

Автором установлено, что основой задачей оптимизации межбюджетных отношений в целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований является формирование модели «ДМБ^ = НД ^ + НеНД ^ + МТv» с учетом взаимного согласования налоговых интересов всех уровней власти.

Одним из инструментов оптимизации межбюджетных отношений является пересмотр распределения налоговых доходов между регионом и муниципальными образованиями в целях максимизации финансовой самостоятельности муниципальных образований за счет увеличения доли налоговых доходов в местном бюджете при минимальном ущербе для регионального бюджета от перераспределения. Пересмотр налогов может выражаться в виде установления фиксированных или дополнительных нормативов отчислений вплоть до полной передачи налогов на местный уровень при определенных ограничениях.

В диссертационной работе была предложена оптимизационная модель перераспределения налоговых доходов, которая включает в себя следующие целевые функции:

1) обеспечение максимального прироста налоговых доходов каждого местного бюджета:

; (12)

2) минимизация потерь налоговых доходов для регионального бюджета:

; (13)

3) максимизация доли налоговых доходов муниципальных образований в консолидированном бюджете региона:

; (14)

при условии неизменной величины консолидированного бюджета;

,

где - доля i-го налога, зачисляемая в местный бюджет; - доля i-го налога, дополнительно зачисляемая в местный бюджет; , - законодательно установленная ставка налога; - величина налогооблагаемой базы; , - вид налога, j - муниципальное образование; n - количество налогов, поступающих в местный бюджет; m - количество налогов, поступающих в региональный бюджет; L - количество муниципальных образований, - для налогов, по которым устанавливаются фиксированные нормативы отчислений; - для налогов, по которым устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений.

В качестве ограничивающих критериев автор выделил количественно и качественно определяемые критерии: неравномерность размещения налоговой базы; возможность влияния органов местного самоуправления на налоговую базу; значимость в региональном бюджете; значимость в местном бюджете; влияние налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов.

Существует компромиссный вариант решения данной задачи, который позволяет избежать большего ущерба или региона или муниципального образования из-за предпочтения одному из них. Решением задачи в первом приближении было условие в виде барьера значимости налога для передачи его в местный бюджет в 2% от общих доходов региона.

В результате проведенного анализа решения задачи автором были сделаны следующие основные выводы по рассматриваемым налогам и сборам:

полная передача на местный уровень налогов, взимаемых с применением специальных налоговых режимов: единый налог на вмененный доход (ЕНВД), налога, взимаемого по упрощенной схеме налогообложения (УСН), единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН). Учитывая возможность органов местного самоуправления влиять на их налогооблагаемую базу и незначительность их доли в республиканском бюджете (до 1,5% от общих доходов региона), с точки зрения повышения финансовой самостоятельности необходимо, чтобы значительная часть налогов, взимаемых с малого бизнеса, оставалась в местных бюджетах. Так, передача 90% УСН на местный уровень (при сохранении 10%-го зачисления во внебюджетные фонды) позволит увеличить налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований Республики Башкортостан - на 8,9%, общие доходы местных бюджетов на 2,9%, при ущербе республиканскому бюджету в 2,3% от налоговых доходов;

передача части региональных имущественных налогов на местный уровень. С точки зрения обеспечения усиления связи муниципальной экономики с местным бюджетом возможно закрепление на долгосрочной основе за муниципальными образованиями налога на имущество организаций и транспортного налога. При значимости налога на имущество в республиканском бюджете в 7,1% от общих доходов и принятом в рассматриваемой модели ограничении, возможно закрепление дополнительных фиксированных нормативов отчислений от налога на имущество организаций в 20%, что позволит обеспечить рост совокупных доходов местных бюджетов на 2,7%, а налоговых доходов на 8,4%. При этом ущерб для регионального бюджета составит 1,4% снижения общих доходов и 2,2% налоговых доходов бюджета Республики Башкортостан.

Для транспортного налога существует два варианта распределения между региональными и местными органами власти: а) пропорционально километражу их дорог; б) полная передача налога на местный уровень. При условии полной передачи налога на местный уровень доходы местных бюджетов республики увеличатся на 3,2 %, налоговые доходы на 10,3% при ущербе для налоговых доходов региона в 2,7% (общих доходов в 1,8%);

увеличение полномочий органов местного самоуправления в части контроля и оценки объектов налогообложения и налоговых ставок по местным налогам: налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, в частности совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, проведение работ по закрепление бесхозных земель в собственность и другие мероприятия;

совершенствование методики установления дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ взамен дотаций, в частности учет эффективности использования финансового потенциала местного самоуправления.

Общая эффективность предложенного перераспределения налоговых доходов позволит: увеличить совокупные доходы местных бюджетов на 8,5%; увеличить налоговые доходы местных бюджетов на 27,4%; при потерях в региональном бюджете в 7,2% налоговых доходов и 4,7% общих доходов.

При этом изменится модель формирования доходов местных бюджетов «НД : НеНД : МТ» от современной республиканской «0,31 : 0,10 : 0,59» к более оптимальной «0,37 : 0,09 : 0,54» без существенного ущерба для республиканского бюджета. Оптимизация перераспределения позволит повысить заинтересованность органов местного самоуправления в активизации финансового потенциала муниципального образования и более эффективном использовании финансовых ресурсов.

...