Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бевзюк Виктория Валерьевна

ОБЕСПЕЧЕНИЕ сбалансированностИ территориальных бюджетов в условиях реализации бюджетной реформы

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2013

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Кузнецов Николай Геннадьевич

Официальные оппоненты:

Сысоева Елена Федоровна доктор экономических наук, доцент ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», заведующая кафедрой финансов и кредита

Петренков Артем Олегович кандидат экономических наук, заведующий контрольно-аналитическим сектором экспертно-аналитического отдела Управления финансового контроля Ростовской области

Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»

Защита состоится 8 ноября 2013 г. в 10⁰⁰ на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) по адресу 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Автореферат разослан 7 октября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Иванова О.Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

бюджет территориальный доходный сбалансированность

Актуальность темы исследования. Коренные изменения в сфере управления системой общественных финансов выдвигают на первый план решение одной из важнейших задач финансовой политики государства - обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Создание оптимальных условий для проведения эффективной и ответственной финансовой политики, направленной на гарантированное обеспечение финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств, оптимизацию долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, расширение горизонтов бюджетного планирования и формирование долгосрочных бюджетных стратегий, требуют разработки комплексно-системного подхода к решению данных проблем.

Дальнейшее разграничение расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, совершенствование системы межбюджетных отношений должны создать прочную основу для обеспечения сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов. Кроме этого, создание эффективной системы предупреждения и ликвидации негативных последствий угроз несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов позволит минимизировать бюджетные риски, применить превентивные меры по укреплению платежеспособности публично-правовых образований на среднесрочную перспективу, что должно быть направлено на повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами, а также на повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение доходов бюджетов бюджетной системы, укрепление долговой устойчивости региональных и местных бюджетов.

Все вышеизложенное обусловливает актуальность исследования как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической значимости реализации задач обеспечения сбалансированности бюджетов различных уровней с целью достижения их финансовой самодостаточности.

Степень разработанности проблемы. Проблемам сбалансированности региональных и местных финансов уделяется серьезное внимание со стороны ученых и практиков. Весомый вклад в исследование отдельных теоретических проблем развития территориальных финансов внесли известные российские ученые и практики: Алешин В.А., Афанасьев М.П., Бушмин Е.В., Врублевская А.В., Горегляд В.П., Грязнова А.Г., Кудрин А.В., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Романовский М.В., Сабитова Н.М., Силуанов А.Г., Сысоева Е.Ф. и др.

К наиболее значимым исследованиям проблемы сбалансированности бюджетов бюджетной системы, распределения доходных и расходных полномочий между уровнями власти, совершенствования системы межбюджетных отношений можно отнести работы Бежаева О.Г., Бухвальда Е.М., Ерошкиной Л.А., Завьялова Д.Ю., Ивановой О.Б., Игудина А.Г., Казакова В.В., Карчевской С.А., Климанова В.В., Лаврова А.М., Лексина Н.Д., Подпориной И.В., Ржевской Т.Г., Сенчагова А.И., Хурсевича С.Н., Швецова А.Н. и др.

Среди зарубежных авторов, занимающихся проблемами построения бюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством, следует выделить таких ученых, как: Бюммерхофф Д., Бьюкенен Дж., Вагнер А., Литвак Дж., Масгрейв Р., Оутс Ю., Тибу Ч., Стиглиц Дж., Тинберген Я., Циммерман Х. и др.

Вместе с тем на сегодняшний день остаются недостаточно разработанными некоторые вопросы реформирования региональных и муниципальных финансов в части укрепления доходной базы местных бюджетов, оптимизации расходных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, разработки комплекса мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретико-методологических вопросов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации местных бюджетов обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по обеспечению сбалансированности территориальных бюджетов в условиях реализации современного этапа бюджетной реформы, направленных на повышение качества управления общественными финансами.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

- уточнить теоретические подходы к исследованию и взаимосвязи понятий «бюджетная пропорциональность», «бюджетная устойчивость», «бюджетная сбалансированность»;

- раскрыть бюджетную сбалансированность в разрезе различных классификационных признаков и выявить риски несбалансированности территориальных бюджетов с целью определения мер по их минимизации;

- провести ретроспективный анализ обеспечения стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на разных этапах проведения бюджетной реформы;

- дать оценку современного состояния сбалансированности территориальных бюджетов с позиции укрепления доходного потенциала и разграничения расходных полномочий;

- провести анализ результативности и эффективности бюджетных расходов территориальных бюджетов как важнейшего фактора их сбалансированности;

- выявить стимулирующее воздействие механизма межбюджетного регулирования на сбалансированность территориальных бюджетов;

- обосновать меры по укреплению долговой устойчивости территориальных бюджетов;

- раскрыть императивы повышения эффективности управления территориальными финансами с целью обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в рамках расширения программно-целевых методов бюджетного планирования и проведения мониторинга качества финансового менеджмента.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Объектом исследования являются бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили положения и концепции, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, теории бюджетной сбалансированности, институциональной теории, теории государственного регулирования экономики, теории местного самоуправления.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий обобщить и синтезировать различные исследовательские направления, рассматривать экономические процессы в диалектическом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности.

Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, часть 1 «Финансы», раздел 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», пункт 2.24 «Источники финансирования дефицитов бюджетов и государственного долга, проблемы бюджетного дефицита в исполнении долгосрочной стратегии экономической политики», пункт 2.25 «Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов».

Инструментарно-методический аппарат. Исследование проводилось с использованием общенаучных и специальных методов научного познания, в том числе абстрактно-логический метод, ретроспективный, сравнительный анализ, экономико-статистический метод, метод графической интерпретации, экспертных оценок, что позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность и надежность выводов и рекомендаций.

Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Федеральной налоговой службы РФ, официальной информации Минрегиона РФ, отчетов Фонда института экономики города, статистических ежегодников, материалов монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования исходит из того, что повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами предопределяет необходимость обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетов бюджетной системы, существенного укрепления финансово-бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что предполагает разработку и обоснование мер по укреплению доходной базы территориальных бюджетов, дальнейшему разграничению расходных полномочий, упорядочению межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, повышению долговой устойчивости территориальных бюджетов, а также разработке долгосрочной финансовой стратегии и внедрению программно-целевых методов бюджетного планирования, что позволит повысить эффективность и качество управления территориальными финансами.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Развитие теоретико-методологических подходов к исследованию сущностного содержания бюджетной сбалансированности предопределяется тем, что на сегодняшний день в отечественной и западной экономической литературе не достигнуто единство позиций как с точки зрения теории вопроса, так и в части разработки практических мер по обеспечению долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетов различных уровней в условиях развития принципов бюджетного федерализма. Расширение ракурса теоретического исследования возможно по пути определения основополагающих понятий в бюджетной сфере, таких как «бюджетная пропорциональность», «бюджетная устойчивость» и «бюджетная сбалансированность», что в конечном итоге замыкается на решении проблемы взаимодействия федерального центра с субъектами Российской Федерации и, соответственно, регионов с муниципальными образованиями в части оптимального распределения финансовых ресурсов и напрямую связано со сбалансированностью территориальных бюджетов.

2. Наличие рисков несбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов требует создания эффективной системы предупреждения и ликвидации негативных последствий, включающей формирование региональных резервных фондов и обеспечивающей финансирование расходов в период сезонных отклонений объема поступлений доходов от объема расходов; компенсацию снижения доходов бюджета субъектов РФ в связи с рецессией; финансирование социальных и экономически значимых расходов; эффективное управление дополнительно поступающими «конъюнктурными» доходами и др. В связи с этим систематизация рисков, учет их последствий и разработка мер по минимизации рисков должны стать действенным фактором обеспечения сбалансированности и устойчивости территориальных бюджетов. При этом большое значение имеет качественная характеристика бюджетной сбалансированности и влияния на нее эффективной (или неэффективной) системы управления региональными и муниципальными финансами, что предполагает вычленение различных видов сбалансированности.

3. В условиях реализации бюджетной реформы выявлено, что закрепленные за региональными и местными бюджетами доходные источники не обеспечивают в полной мере покрытие расходных полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем оценка финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований собственными доходными источниками и укрепление их финансовой самодостаточности являются определяющими при характеристике финансовой устойчивости и сбалансированности территориальных бюджетов. Все это требует корректировки действующей системы разграничения расходных обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями путем: дополнительной инвентаризации полномочий всех уровней власти; завершения разграничения полномочий по решению вопросов местного значения и прав органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований и др.

4. Создание оптимальных условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости территориальных бюджетов требует распространения практики формирования государственных программ, сложившейся на федеральном уровне, и ее адаптации применительно к субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям с учетом особенностей их социально-экономического развития и проведения ответственной бюджетно-налоговой политики на конкретной территории. Немаловажное значение имеет и характер продвижения передовых методов управления общественными финансами, проведения муниципальной реформы, что определяет вектор реализации бюджетной реформы на региональном уровне и финансовые возможности ее осуществления. В связи с этим разработка методических подходов к формированию и реализации программно-целевых методов бюджетного планирования как важнейшего инновационного инструмента управления общественными финансами предполагает разработку алгоритма формирования государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) с целью повышения качества бюджетного планирования на территориальном уровне и решения проблем финансового обеспечения основных направлений социально-экономического развития конкретных территорий.

5. С целью расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, а также повышения эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами требуется формирование долгосрочной финансово-экономической стратегии развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Обоснование стратегии развития муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ должно опираться на оценку социально-экономических условий развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках разработанных передовых программно-целевых методов формирования и исполнения бюджетов, снижение долговой нагрузки на бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, внедрение механизмов финансового менеджмента на региональном и местном уровнях.

Научная новизна состоит в развитии теоретико-методологических положений и разработке практических мер по обеспечению сбалансированности территориальных бюджетов в контексте реализации бюджетной реформы, ориентированной на повышение качества управления территориальными финансами.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Обобщены и расширены теоретические представления о бюджетной сбалансированности посредством авторской интерпретации взаимосвязи понятий «бюджетная пропорциональность», «бюджетная устойчивость», «бюджетная сбалансированность» и предложенной классификации бюджетной сбалансированности, в основу которой положены такие признаки, как: различные уровни бюджетной системы, временной горизонт, направления межбюджетного регулирования, стадии бюджетного процесса и осуществления бюджетного контроля, соотношение доходов и расходов бюджетов, качество бюджетной сбалансированности, что направлено на развитие понятийного аппарата и унификацию терминологической базы в области сбалансированности бюджетов различных уровней.

2. Идентифицированы риски несбалансированности бюджетной системы, сгруппированные в разрезе: 1) финансовых рисков (рисков неэффективности бюджетных расходов, увеличения дефицита бюджетов, увеличения государственного долга, увеличения кредиторской задолженности и др.); 2) рисков снижения эффективности мер правового регулирования бюджетной сферы (риски нарушения бюджетного законодательства, несвоевременного исполнения расходных полномочий, снижения качества оказания государственных (муниципальных) услуг и качества финансового менеджмента), учет которых позволит на основе выявленных последствий разработать комплекс мер по минимизации рисков с целью обеспечения сбалансированности и устойчивости территориальных бюджетов.

3. Даны методические рекомендации по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, включающие: 1) меры по укреплению доходной базы территориальных бюджетов (расширение налоговых полномочий и функций субъектов РФ и муниципальных образований; усиление стимулов к наращиванию собственного доходного потенциала территорий); 2) рекомендации в части управления расходными обязательствами публично-правовых образований; 3) меры по совершенствованию межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне. Реализация данных методических рекомендаций направлена на обеспечение финансовой самостоятельности территориальных образований, повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств, а также усиление стимулирующего воздействия межбюджетного регулирования на сбалансированность территориальных бюджетов.

4. Разработан методический подход к формированию государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ), отражающий последовательный алгоритм действий: 1 шаг - формирование нормативно-правовой базы; 2 шаг - разработка механизма перехода от долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ к государственным (муниципальным) программам, разграничение программ в зависимости от сфер реализации; 3 шаг - оценка рисков и эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ); 4 шаг - проведение мониторинга реализации программ, что направлено на обеспечение долгосрочной сбалансированности территориальных бюджетов и расширение программно-целевых методов бюджетного планирования.

5. Обоснован комплекс мер по повышению эффективности управления территориальными финансами, включающий оптимизацию долговой нагрузки на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, расширение горизонтов бюджетного планирования в рамках долгосрочной бюджетной стратегии субъекта РФ, проведение мониторинга качества финансового менеджмента, усиление ответственности органов власти субъектов РФ и муниципальных образований за проведение эффективной бюджетной политики, что направлено на укрепление бюджетной устойчивости и сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и повышение качества управления территориальными финансами.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что содержащиеся в диссертации положения и выводы расширяют теоретический спектр исследования, касающегося сбалансированности территориальных бюджетов, и могут быть использованы в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер повышения эффективности и качества управления территориальными финансами в рамках реализации современного этапа бюджетной реформы.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для разработки мер по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления при разработке долгосрочной финансовой стратегии развития региональных и муниципальных финансов, формировании государственных (муниципальных) программ, реформировании межбюджетных отношений, а также для оценки эффективности работы региональных и местных органов власти.

Материалы диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсам «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (2011-2013 гг.). Кроме этого, автор принимал участие в международных научно-практических конференциях, организованных Кубанским государственным университетом: «Новая индустриализация и инновационное развитие России» (Краснодар, 2012), «Экономическое развитие России в условиях глобальной нестабильности: тенденции и перспективы» (Краснодар, 2013).

Результаты диссертационного исследования нашли практическую апробацию в деятельности финансовых управлений администраций Аксайского и Азовского районов Ростовской области.

Основные выводы диссертационной работы отражены в 10 опубликованных научных работах объемом 4,43 п.л., в том числе 3 в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка из 163 наименований, включает 18 таблиц, 13 рисунков, 14 приложений.

Диссертация имеет следующую структуру:

Введение

Глава 1. Развитие теоретико-методологических основ бюджетной сбалансированности

1.1. Генезис финансовых теорий государственного регулирования бюджетной сбалансированности

1.2. Исследование экономического содержания бюджетной сбалансированности

1.3. Особенности сбалансированности территориальных бюджетов в условиях стабилизации финансовой системы России

Глава 2. Оценка современного состояния сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации

2.1. Повышение устойчивости доходной базы территориальных образований

2.2. Методические подходы к оценке результативности и эффективности расходов территориальных бюджетов

2.3. Стимулирующее воздействие механизма межбюджетного регулирования на сбалансированность территориальных бюджетов

Глава 3. Приоритетные направления обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов на современном этапе реализации бюджетной реформы

3.1. Обоснование мер по укреплению долговой устойчивости территориальных бюджетов

3.2. Обеспечение сбалансированности территориальных бюджетов посредством расширения программно-целевых методов бюджетного планирования

3.3. Императивы повышения эффективности управления территориальными финансами

Заключение

Библиографический список

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, приведены положения научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.

В первой главе «Развитие теоретических основ бюджетной сбалансированности» исследуется генезис финансовых теорий государственного регулирования сбалансированности бюджета, экономическое содержания бюджетной сбалансированности и особенности сбалансированности территориальных бюджетов в условиях стабилизации финансовой системы России.

В условиях реализации бюджетной реформы, которая прошла ряд трансформационных изменений, значительно усилилась потребность в углублении теоретико-методологической базы исследования сущностного содержания общественных финансов в целом и отдельных аспектов, касающихся таких важнейших категорий, как бюджет, доходы, расходы, сбалансированность бюджетов бюджетной системы. Все это предопределяет необходимость расширения предметного ракурса исследования с учетом достижений западных и отечественных исследователей на содержательную и организационную стороны функционирования общественных финансов. В связи с этим в диссертации обосновано положение о том, что в современной экономической теории в основу управления государственными финансами, проведения бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики положены следующие концепции сбалансированности бюджета: теория ежегодно балансируемого бюджета; теория циклического балансирования бюджета; теория автоматически стабилизирующейся экономической политики; теория компенсирующегося бюджета; теория функциональных финансов. Согласно концепции функциональных финансов основной задачей государства становится обеспечение полной занятости и экономического роста, что предполагает ориентацию на сбалансированность экономики в целом, а не только бюджета, что выдвигает данную концепцию в основополагающие в современных условиях. Создание стабильных условий для эффективного и ответственного управления общественными финансами в российских условиях должно опираться на достижение определенных конечных целей долгосрочной стратегии страны путем формирования благоприятных условий для экономического роста, макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

В исследовании на основе критического осмысления теоретических разработок ведущих ученых определено, что в специальной литературе зачастую ставится знак равенства между понятиями «бюджетная пропорциональность», «бюджетная сбалансированность», «бюджетная устойчивость». При всей очевидной взаимосвязи данных понятий представляется, что каждая из них имеет свое содержание. Эти понятия не идентичны и различаются между собой количественно и качественно. В диссертации определены иерархические взаимосвязи данных понятий в многоуровневой бюджетной системе России и дана их содержательная характеристика.

Методологически выверенной следует считать разработку теоретических подходов к выделению различных видов бюджетной сбалансированности, раскрытию их содержания, что, в конечном счете, должно найти отражение и в практике бюджетного планирования с целью повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Авторская классификация видов бюджетной сбалансированности представлена на рисунке 1.

С практической точки зрения выделение различных видов сбалансированности позволит: предвидеть риски необеспеченности расходных обязательств публично-правовых образований и принимать меры по их минимизации; повысить степень обоснованности и оценки состояния региональных и местных бюджетов, а также оценки деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по управлению общественными финансами; определить тенденции развития доходной и расходной частей территориальных бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, горизонтальной и вертикальной сбалансированности и проводить сравнительный анализ показателей финансового положения конкретных регионов и муниципальных образований.

В диссертационной работе проведен ретроспективный анализ обеспечения стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в разрезе этапов развития (1-й - 1999-2003 гг., начальный этап реформирования бюджетной системы; 2-й - 2004-2008 гг., этап реформирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений; 3-й - 2009-2012 гг., этап расширения программно-целевых методов планирования и повышения эффективности бюджетных расходов; современный этап - 2013-2030 гг. - повышение эффективности управления общественными финансами на долгосрочную перспективу), который показал, что формирование стабильной финансовой основы для исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований на базе современных принципов эффективного управления общественными финансами становится настоятельной необходимостью.

Содержательная характеристика каждого из вышеперечисленных этапов исследовалась в разрезе комплекса принимаемых мер, преемственности и перспектив развития. Особое место отведено оценке современного этапа бюджетной реформы, который качественно определяет новые долгосрочные ориентиры обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы.

Анализ показал, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, учтенные в сценариях долгосрочного развития и базирующиеся на динамике макроэкономических показателей, являются с финансовой точки зрения сбалансированными. Вместе с тем, особенности современного этапа бюджетных преобразований характеризуются наличием определенных рисков для бюджетной системы в среднесрочной перспективе, связанных со сложной ситуацией в мировой экономике и на этом фоне замедлением экономического роста в России и других странах (Китая, стран Евросоюза, США). Если на федеральном уровне удается в определенной степени сбалансировать ситуацию, прежде всего, благодаря действию новых бюджетных правил и оптимизации бюджетных расходов, то субъекты Российской Федерации поставлены в более жесткие условия.

Оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013-2016 годы, сформированная на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предполагает положительную динамику основных параметров консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в ближайшие годы (табл. 1).

Предполагается, что рост доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднесрочной перспективе будет обеспечен в основном за счет увеличения объема поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Таблица 1 - Оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.minfin.ru. млрд руб.

Так, поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации оцениваются с ростом на 12,8% к уровню 2012 г., а общий объем доходов консолидированных бюджетов - с ростом на 6,6% к уровню 2012 г. Общий объем доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 г. ожидается на уровне 9,3 трлн руб. В 2015 г. и 2016 г. ежегодный прирост составит примерно 10%.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году также увеличатся по сравнению с предыдущим годом на 5,4%, в 2014 году на 7,4 % и в 2015 году - на 9,0%, в 2016 году - на 10,5%. В 2014 году расходы консолидированных бюджетов составят 9,4 трлн руб. с последующим ежегодным приростом на 10%.

На данном фоне общий объем дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации имеет тенденцию к снижению, хотя и остается на достаточно высоком уровне. В 2013 году он составит 194 млрд руб. (в 2012 году этот показатель достигал 278 млрд руб.). В перспективе предполагается его снижение до 106,8 млрд руб. в 2014 году, 51,9 в 2015 году и 21,5 млрд руб. в 2016 году.

В последние годы для обеспечения в полном объеме принятых расходных социальных обязательств и сбалансированности бюджетов субъекты Российской Федерации вынуждены были осуществлять в значительных объемах заимствования как бюджетных кредитов из федерального бюджета, так и заемных средств кредитных организаций, что существенно увеличило их долговые обязательства. Объем общего долга бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по данным Минфина России, на 1 января 2012 года составил 1 трлн 355 млрд руб. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» / URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/resolution-2013-2015-tree_files-fl-637.pdf

В современных условиях важную роль приобретает риск-ориентированный подход и учет факторов риска при оценке финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетов публично-правовых образований. Классификация рисков, под которой следует понимать распределение риска на конкретные группы по определенным признакам для достижения цели, в конечном итоге предопределяет эффективность управления рисками. В диссертационной работе проведена идентификация рисков несбалансированности бюджетной системы, сгруппированных в разрезе: 1) финансовых рисков (рисков неэффективности бюджетных расходов, увеличения дефицита бюджетов, увеличения государственного долга, увеличения кредиторской задолженности и др.); 2) рисков снижения эффективности мер правового регулирования бюджетной сферы (риски нарушения бюджетного законодательства, несвоевременного исполнения расходных полномочий, снижения качества оказания государственных (муниципальных) услуг и качества финансового менеджмента). Учет данных рисков позволит на основе выявленных последствий разработать комплекс мер по минимизации рисков с целью обеспечения сбалансированности и устойчивости территориальных бюджетов. Разносторонняя классификация рисков позволяет глубже понять их экономическую природу, а впоследствии организовать их адекватную оценку.

Во второй главе «Оценка современного состояния сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации» исследуются проблемы повышения финансовой устойчивости и доходного потенциала территориальных образований, оптимального разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями Российской Федерации, стимулирующего воздействия механизма межбюджетного регулирования на сбалансированность территориальных бюджетов.

Важнейшим инструментом региональной политики в рамках развития принципов бюджетного федерализма является дальнейшее разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Перспективы совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации лежат в плоскости повышения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов, а также увеличению их налогового потенциала в условиях формирования бюджетно-налоговой децентрализации.

В целях сбалансированности территориальных бюджетов необходимы обеспечение соответствия объема действующих расходных обязательств реальным доходным источникам и источникам покрытия дефицита бюджета, а также взвешенный подход при рассмотрении возможностей принятия новых бюджетных обязательств.

В диссертационной работе проведен углубленный анализ состояния и динамики доходов консолидированных и местных бюджетов Российской Федерации, а также консолидированного, областного и местных бюджетов Ростовской области. Сравнительный анализ позволил выделить общие тенденции и сделать обоснованные выводы. В проведенном исследовании делается акцент на том, что разграничение налоговых источников между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в принципе соответствуют западному и отечественному опыту в рамках современной модели развития федеративных отношений в России. Вместе с тем, на муниципальном уровне целесообразно расширение полномочий органов местного самоуправления за счет пересмотра разграничения доходных источников.

На основе количественного анализа в диссертации сделан ряд выводов. Так, выявлено, что соотношение собственных доходов в доходах местных бюджетов практически не изменилось. Доля налоговых доходов в структуре собственных доходов уменьшается, межбюджетных трансфертов (без учета субвенций из фондов компенсаций) - напротив увеличивается. Соотношение собственных доходов по типам муниципальных образований за последние годы практически не изменилось и по-прежнему складывается в пользу городских округов и муниципальных районов.

Практика свидетельствует, что укрепление «налоговой автономии» местных бюджетов в большей степени зависит от решений самих регионов, которые формируют налоговую базу с учетом региональных особенностей, дифференциации налогового потенциала по типам муниципальных образований и возможностей органов местного самоуправления реально влиять на налогообложение и собираемость налогов. Региональные органы власти должны иметь право устанавливать и регулировать элементы как собственных налоговых источников, так и закрепленных на постоянной основе. Только при этом они могут не только прогнозировать поступление налоговых доходов на перспективу, но и иметь реальные рычаги для развития производства и расширения налоговой базы на соответствующей территории. Вместе с тем, действующая система распределения налогов и закрепления налоговых доходов не обеспечивает подлинной финансовой самостоятельности региональных и муниципальных органов власти в силу того, что в части налоговых доходов от федеральных налогов региональные органы могут лишь планировать их поступление, но не реально влиять на рост этих доходов. Что касается местных бюджетов, то их доходная часть полностью зависит от различного рода трансфертов из региональных бюджетов.

В связи с этим вполне очевидной является необходимость выработки практических мер, направленных на развитие стимулов к увеличению доходов в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Исходя из этого, в диссертации сформулированы конкретные меры в части расширения налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, меры по совершенствованию налога на доходы физических лиц, меры по усилению стимулирующего воздействия и администрированию имущественных налогов.

Реализация данных мер направлена на обеспечение сбалансированности территориальных бюджетов, усиление уровня финансовой самодостаточности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов к укреплению их доходного потенциала. При этом их эффективность может быть достигнута только при условии проведения на муниципальном уровне ответственной бюджетной политики по оптимизации бюджетных расходов, а также обеспечения режима экономного и рационального использования бюджетных средств.

В диссертации раскрыты методические подходы к оценке результативности и эффективности расходов территориальных бюджетов и определено, что на сбалансированность территориальных бюджетов влияет ряд факторов: 1) оптимальность разграничения расходных полномочий в контексте новых методологических подходов и качественных изменений; 2) анализ состояния бюджетных расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 3) оценка результативности и повышение эффективности бюджетных расходов территориальных бюджетов.

Статистика свидетельствует, что из всего перечня полномочий на федеральном уровне финансируется 19% полномочий, на региональном уровне - 63%, а на местном - 18% полномочий. Следовательно, на субфедеральном и региональном уровнях финансово обеспечиваются 81% полномочий. В настоящее время сохраняются как неразграниченные полномочия, так и полномочия, которые дублируются на различных уровнях публичной власти. При принятии отдельных отраслевых федеральных законов наблюдается ведомственный подход, что в результате приводит к нарушению базовых принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Исходя из этого, в работе аргументированы перспективы упорядочения процедуры разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти, что требует:

- проведения дополнительной инвентаризации полномочий публично-правовых образований с целью их оптимизации;

- разграничения вопросов местного значения на обязательные (законодательно закрепленные) и добровольные;

- завершения разграничения полномочий по решению вопросов местного значения и прав органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований, особенно между муниципальными районами и поселениями с целью исключения дублирования полномочий;

- осуществления анализа перечня полномочий, которые органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать на муниципальный уровень. Проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [www.minfin.ru].

- формирования полного перечня полномочий и реестра вопросов местного значения, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах, адекватная их доходным источникам;

- проведения ревизии отраслевого законодательства с целью исключения несоответствия между базовым и отраслевым законодательством, а также закрепления пересекающихся полномочий за разными уровнями власти;

- определения критериев и пределов делегирования федеральных и региональных полномочий на местный уровень.

В экономической науке и практике значительное внимание уделяется решению проблемы соотношения эффективности и результативности бюджетных расходов. При этом используются различные подходы с пониманием того, что сложность оценки эффективности и результативности в бюджетном секторе заключается в том, что затраты и результаты выражаются в разных показателях.

Мировой практикой выработан целый ряд подходов к измерению расходных потребностей территориальных бюджетов. Вместе с тем, выбор того или иного подхода зависит, прежде всего от модели бюджетного выравнивания.

Важнейшим условием повышения результативности бюджетных расходов должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, должно осуществляться, прежде всего, за счет собственных финансовых ресурсов, и только в недостающей части, по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня. В диссертации проведен критический анализ различных методических подходов к оценке эффективности и результативности бюджетных расходов и дана оценка их на примере Ростовской области.

На сегодняшний день актуализируется проблема повышения стимулирующего воздействия межбюджетных трансфертов на деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью наращивания собственного налогового и неналогового потенциала.

В диссертации дана оценка динамики и структуры межбюджетных трансфертов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также осуществлен анализ состояния межбюджетных отношений в Ростовской области в соответствии с особенностями ее социально-экономического развития и накопленным положительным опытом в реформировании межбюджетных отношений. Анализ динамики межбюджетных трансфертов местным бюджетам Ростовской области в 2012-2015 гг. в определенной мере подтверждает общероссийские тенденции (табл. 2).

В Ростовской области, как и в целом по стране, субвенции занимают наибольший удельный вес в структуре межбюджетных трансфертов местным бюджетам, и их доля постоянно увеличивается (56,7% в 2010 г., 61,5% в 2011 г., 63,8% в 2012 г.). В среднесрочной перспективе данная тенденция сохраняется. Опережающими темпами по сравнению с субсидиями увеличиваются субвенции бюджетам муниципальным образованиям.

В диссертации обосновано, что важнейшей задачей совершенствования межбюджетных отношений является осуществление консолидации субсидий, передаваемых регионам и предоставляемых в рамках государственных программ (в перспективе переход к единой («блоковой») субсидии и субвенций по переданным государственным полномочиям. Минимизация практики предоставления субсидий на софинансирование конкретных расходных обязательств, в том числе объектов капитального строительства, а также сведение перечня субсидий к количеству государственных программ позволит реализовать новую идеологию в системе межбюджетных отношений - «одна субсидия - одна госпрограмма», что направлено на повышение эффективности использования бюджетных средств и усиление ответственности региональных и местных органов власти за проведение эффективной бюджетной политики.