Обеспечение сбалансированности территориальных бюджетов в условиях реализации бюджетной реформы

В диссертационной работе исследуются особенности современного этапа реформирования межбюджетных отношений, связанные, во-первых, с необходимостью выделения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в субъектах Российской Федерации в связи с выполнением задач по реализации Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; во-вторых, с оценкой влияния стимулирующего воздействия механизма межбюджетных трансфертов на сбалансированность бюджетов территориальных бюджетов в рамках: системы выравнивания бюджетной обеспеченности; механизма финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере предпринимательства и привлечения инвестиций, развития экономики, доходного потенциала территорий через формирование и использование фонда развития налогового потенциала; посредством использования программно-целевых методов и предоставления субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов; усиления стимулирующего воздействия грантовых субсидий.

В третьей главе «Приоритетные направления обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов на современном этапе реализации бюджетной реформы» определены перспективы укрепления территориальных бюджетов контексте определения их долговой устойчивости, обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов посредством расширения программно-целевых методов бюджетного планирования и повышения качества и эффективности управления территориальными финансами.

Анализ финансово-организационного обеспечения процесса управления государственным долгом в ряде субъектов Федерации показал, что положения бюджетного законодательства в настоящее время не предусматривают среди субъектов Федерации единого подхода к данному вопросу. Существуют различия в приоритетах проводимой регионами долговой политики. В диссертации подчеркивается, что зачастую вектор ее реализации направлен не на развитие, а на покрытие кассовых разрывов с целью финансирования наиболее социально значимых потребностей. Сохраняющаяся на высоком уровне долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ в значительной степени препятствует реализации курса на ускорение социально-экономического развития регионов. За последние два года наблюдалось существенное изменение структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

На основании оценки состояния долговой политики субъектов Российской Федерации и ее влияния на сбалансированность территориальных бюджетов в диссертации аргументированы следующие выводы.

Необходимость изыскания региональными органами власти и муниципальными образованиями дополнительных источников финансирования своих расходных обязательств предопределяет проведение ответственной долговой политики на территориальном уровне. Формирование действенной системы оценки качества и эффективности управления государственным региональным долгом должно включать в себя оценку долговой устойчивости, направленной на выявление возможностей по экономии бюджетных средств путем снижения величины государственного регионального долга, расходов на его обслуживание, оптимизацию структуры государственного долга, оценку соблюдения требований, установленных Бюджетным кодексом РФ.

В данном контексте целесообразным является принятие комплекса практических мер, направленных на укрепление долговой устойчивости с целью обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, и включающего:

- переход на преимущественное использование рыночных механизмов в покрытии временных дефицитов и пополнении счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований путем предоставления Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов. Данная мера позволит перейти от «бесплатных» дотационных методов к отработке действенных рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов различных уровней, а также создаст эффективные финансовые инструменты для поддержания ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- возможность погашения банковских кредитов через их размещение облигациями, что может существенно снизить долговую нагрузку территориальных бюджетов с целью обеспечения их сбалансированности;

- создание резервных фондов субъектов Российской Федерации, утвержденных отдельными специальными законами и включающих четкие правила формирования фонда, управления его средствами и использования, что должно быть направлено на обеспечение сбалансированности территориальных бюджетов, сглаживание неблагоприятных колебаний в бюджетных доходах региона и сокращение кассовых разрывов.

Формирование бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет новые требования к устойчивости и сбалансированности бюджетов бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Анализ показал, что применение государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) на сегодняшний день осуществляется исключительно по инициативе региональных и местных органов власти. Отсутствие правовой базы, регулирующей применение государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) предопределяет самостоятельность в решении данных вопросов. Это требует разработки методических подходов, направленных на упорядочение процедуры формирования и оценки эффективности долгосрочных государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ). В диссертации разработан алгоритм формирования государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) (рис. 2).

В диссертационной работе обосновано, что порядок формирования, разработки, механизма реализации и оценки эффективности государственных (муниципальных) программ может быть адаптирован к требованиям, аналогично применяемым федеральными органами власти, но с учетом специфики социально-экономического развития соответствующей территории. В соответствии с этим региональные органы власти и органы местного самоуправления должны сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и полномочий.

Важным аспектом также является определение роли и места бюджетной стратегии в системе стратегического территориального планирования. Многие регионы, в том числе и Ростовская область, приняли долгосрочные стратегии социально-экономического развития, но бюджетные стратегии в качестве самостоятельного документа приняты не были. При таком подходе трудно обеспечить системность и согласованность решений долгосрочного прогнозирования. Несомненно, оптимальным следует считать одновременное формирование бюджетной стратегии во взаимосвязи со стратегией социально-экономического развития. В диссертационной работе обозначены методические подходы к формированию долгосрочной бюджетной стратегии на региональном уровне.

Важнейшим направлением анализа сложившейся системы управления региональными финансами и повышения эффективности управления финансовыми ресурсами являются мониторинг и оценка качества организации бюджетным процессом, а также проведение мониторинга качества финансового менеджмента.

Проводимая оценка качества управления бюджетным процессом позволяет выявить потенциальные финансовые возможности муниципальных образований, слабые и сильные стороны в их деятельности путем определения наилучшего или наихудшего показателя качества управления муниципальными финансами. Реализация данных методических подходов способствует созданию стимулов для администраций муниципалитетов к принятию действенных мер по повышению качества управления бюджетным процессом, улучшению финансовых показателей местных бюджетов, соблюдению требований Бюджетного кодекса РФ, обеспечению открытости и публичности управления муниципальными финансами. Наряду с этим действующий порядок оценки качества управления муниципальными финансами позволяет на основе соревновательного механизма оперативно реагировать на возникающие проблемы, и своевременно принимать меры по их разрешению, содействовать внедрению передовых инновационных технологий в бюджетный процесс на региональном и муниципальном уровнях.

В данном контексте модернизация управления территориальными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики предполагают применение новых правил, процессов и процедур. Проведенный анализ в Ростовской области позволил сделать вывод о том, что создание многофакторной системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента, охватывающего все взаимосвязанные бюджетные процедуры (среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета, учет и отчетность, финансовый аудит), является необходимым условием обеспечения эффективного финансового управления в органах государственной власти (органах местного самоуправления).

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что реализация предложенных в диссертационной работе мер по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов должна способствовать укреплению территориальных бюджетов, обеспечению их финансовой самодостаточности, как с позиции текущего финансового состояния, так и потенциальных финансовых возможностей в долгосрочной перспективе.

В заключении диссертационной работы приведены наиболее существенные теоретические и практические результаты, полученные в ходе исследования.