Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизм формированиЯ кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в системе централизованных финансов в Российской Федерации

Специальность 08.00.10- Финансы, денежное обращение и кредит

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Павлов Сергей Алексеевич

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Поляк Георгий Борисович

кандидат экономических наук, доцент Смирнова Елена Евгеньевна

Ведущая организация: Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова

Защита состоится «30»июня 2008 г. в 10.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 117454, Москва, ул. Лобачевского, 90.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Автореферат разослан «29» мая 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Д 602.001.03

кандидат экономических наук, доцент В.Т. Стрейко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задолженности. Накопление и периодические попытки погашения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней сопровождают становление бюджетной системы России, начиная с 1992 г. Только в 2004 г. Федеральным законом 120-ФЗ было введено понятие просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) как не исполненное в установленный срок бюджетное обязательство, возникшее в результате решений, действий или бездействия органов власти.

Бюджетное законодательство из всех видов бюджетной задолженности признает только обязательства по погашению и обслуживанию государственного долга. Однако очевидно, что обязательства государства не ограничиваются просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств или обязательствами, вытекающими из факта осуществления заимствований. Например, гражданское право предусматривает возможность участия государства в гражданских правоотношениях (например, в отношениях по закупке продукции для государственных нужд), а, следовательно, возможность возникновения у государства обязательств и задолженности, вытекающих из таких правоотношений. Принимая законы, предусматривающие осуществление бюджетных расходов (например, выплату определенных социальных трансфертов), государство также принимает на себя определенные обязательства, неисполнение которых порождает бюджетную задолженность, хотя и не признаваемую официально.

Законодательство, так или иначе затрагивающее проблемы, связанные с кредиторской задолженностью, содержит множество коллизий и противоречий. Судебная практика в этой области также не отличается внутренним единством: решения по аналогичным искам к бюджету зачастую противоречат друг другу. Таким образом, проблема кредиторской задолженности до сих пор во многом остается нерешенной.

Эти и другие причины обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России.

1. Выявлен механизм формирования кредиторской задолженности бюджетной системы в РФ, структурированы теоретические модели возникновения и распространения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в России для целей построения классификации просроченной бюджетной задолженности в системе централизованных финансов по разным основаниям;

2. Обоснованы причины и специфика формирования кредиторской задолженности на субфедеральном уровне бюджетной системы в России, ее отличия от бюджетных обязательств и расходных обязательств, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики задолженности органов власти по бюджетным обязательствам в рамках регионов;

3. Сформулированы особенности формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования и создана методическая основа ее внедрения в российскую практику урегулирования конкретного вида бюджетной задолженности субфедеральными органами власти в РФ;

4. Доказана прямая связь между ростом кредиторской задолженности в системе централизованных финансов в России и отсутствием мотивации субфедеральных органов ее урегулировать по причинам субъективного и объективного порядка, что лежит в основе механизма формирования долгов по бюджетным обязательствам;

5. Предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также предложено методическая основа выделения прямых и условных долговых обязательства, расчета долговой емкости бюджета (профиля заемной мощности), который предваряет принятие решения о привлечении заемных средств и на котором основаны механизмы управления бюджетной задолженностью на субфедеральном уровне.

6. Проведен сравнительный анализ инструментов профилактики кредиторской задолженности в зарубежных странах, связанных с адекватным определением долга и условных обязательств органов власти субфедерального уровня, ограничение уровня задолженности и долговой нагрузки, выбора долговых инструментов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, на этой основе разработана модель ответственного управления долгом субфедеральных органов власти в РФ.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, совершенствованию нормативной базы межбюджетных отношений, разрешению конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий в процессе реформирования межбюджетных отношений.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в трех статьях и использовались при подготовке программы подготовки и переподготовки бюджетных работников финансовых структур региональных и местных органов власти в Московской области.

Результаты научного исследования, а также выводы и рекомендации по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных органов использованы субфедеральными органами власти Московской области при подготовке нормативной базы по совершенствованию механизма исполнения бюджетов муниципальных образований, а также при подготовке методических документов по реализации мер по повышению результативности бюджетных расходов в регионах.

Материалы диссертации использовались при чтении лекций для руководящих работников бюджетной сферы в системе подготовки и переподготовки специалистов высшей квалификации Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,6 печатного листа.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Первая группа проблем связана с определением кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в системе централизованных финансов в России, выявлением механизма ее формирования и выделением критериев классификации кредиторской задолженности органов государственной власти по бюджетным обязательствам в РФ.

В 90-х годах в России произошли кардинальные изменения в механизме функционирования национальной хозяйственной системы, которые, в частности, вызвали к жизни проблему массовых неплатежей хозяйствующих субъектов, а также государство. В результате их мультипликации сформировалась целостная система долгов, в структуру которых следует включить, во-первых, текущую и просроченную задолженность хозяйствующих субъектов, во-вторых, бартер, взаимозачеты и расчеты денежными суррогатами и, в-третьих, просроченную кредиторскую задолженность по бюджетным обязательствам.

С января 1999 по ноябрь 2000 гг. суммарная просроченная задолженность предприятий и организаций по отношению к ВВП уменьшилась всего на 29%. В номинальном же выражении она выросла почти на 30%: с 1241,1 млрд. рублей до 1611,3 млрд. соответственно. Если соотнести суммарную задолженность предприятий и организаций реального сектора экономики с объемом ВВП, то в 1999 г. этот показатель оценивался в 75,9% (3609,4 млрд. рублей к 4757,2 млрд.), а в 2000 г. - в 59% (4167,8 млрд. рублей к 7063,4 млрд.), соответствующие данные по просроченной задолженности - 30,4% (1445,3 к 4757,2 млрд.) и 23,9% (1680,2 к 7063,4 млрд.).

Даже в благоприятные 2003-2007 годы задолженность организаций остается устойчивым явлением в системе централизованных финансов в России. Судя по данным таблицы 1, суммарная задолженность в российской экономике возросла в 2,3 раза: с 8843,0 млрд. руб. в 2003 г. до 20520,7 млрд. в 2007 г. Если взять для сравнения увеличение производства валового внутреннего продукта (ВВП) в соответствующем третьем квартале года анализируемого периода, то оно составило 2,4 раза. Причем в 2003 г. суммарная задолженность нефинансовых организаций превысила показатели ВВП в 2,44 раза, а в 2007 г. - в 2,3 раза. Другими словами, по мере роста ВВП практически пропорционально увеличивалась суммарная задолженность нефинансовых организаций. Это свидетельствует о том, что как в 90-х годах ХХ века, так и в 2000-х годах нового века финансовое состояние экономических агентов в российской экономике остается практически неизменным как и феномен задолженности в системе централизованных финансов в России вне зависимости от экономической конъюнктуры в стране.

Однако самый большой интерес представляет сравнительный анализ кредиторской и дебиторской задолженностей нефинансовых организаций за анализируемый период. Так, за период 2003-2007 гг. кредиторская задолженность нефинансовых организаций возросла в 1,9 раза - с 5387,8 млрд.руб. до 10268,2 млрд. соответственно. Причем доля просроченной кредиторской задолженности в общей сумме кредиторской задолженности постоянно уменьшалась: с 25,4% в 2003 г. до 4,26% за период 2003-2007 гг. На первом месте остается просроченная кредиторская задолженность организаций поставщикам, а на втором - неплатежи в бюджет.

Таблица 1

Динамика структуры задолженности российских нефинансовых организаций за период 2003-2007 гг. (в млрд.руб. на конец сентября каждого года)

Источник: рассчитано по: Экономический журнал Высшей школы экономики, Т. 12, № 1, 2008, С. 127-129

Однако нельзя обойти вниманием соотношение просроченных показателей кредиторской и дебиторской задолженностей нефинансовых организаций, которое остается прежним: просроченные долги по кредиторской задолженности вплоть до октября 2007 г. превышают аналогичные показатели по дебиторской задолженности. При этом на просроченную кредиторскую задолженность нефинансовых организаций в 2003 г. приходилось 37,7% ВВП, а в 2007 г. - 9,9%. Это свидетельствует о том, что в РФ до последнего времени от более чем трети ВВП в 2003 г. до 1/10 в 2007 г. опосредуется безнадежными долгами.

Итак, в России вне зависимости от экономической ситуации и тягот финансового состояния экономические субъекты ведут себя, копируя стиль поведения государства, исполняющего свои бюджетные обязательства. Причем, по расчетам экспертов РАН, каждый обещанный, но не выплаченный бюджетом рубль ведет к появлению почти 4 рублей неплатежей экономических агентов. Действительно, в 2003-2004 гг. суммарная кредиторская задолженность нефинансовых организаций превышала дебиторскую на 919,2 млрд. руб. и 758,5 млрд. соответственно. Только начиная с 2005 г. впервые с 1991 г., сформировалось типичное для рыночной экономики соотношение между кредиторской и дебиторской задолженностями нефинансовых организаций - дебетовое сальдо по суммарному объему.

Возникновение задолженности государства в любой их форме осложняет возможности бюджетополучателей расплатиться со своими кредиторами, способствует дальнейшему распространению просроченной задолженности в экономике, т.е. мультипликации неплатежей. Выявленная взаимосвязь механизма мультипликации неплатежей и нарушения государством бюджетных обязательств имеет принципиальное значение для понимания инструментов эффективного урегулирования бюджетной задолженности и ее предотвращения.

Для универсализации подходов к оценке феномена бюджетной задолженности была использована классификация, предложенная Институтом экономики переходного периода. Положив в ее основу причины кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, удалось выделить четыре их разновидности, различающиеся механизмами формирования просроченных обязательств государства.

Во-первых, бюджетная задолженность возникает вследствие преднамеренного неисполнения государством своих обязательств (его оппортунистического поведения). Речь идет о поведенческих факторах, связанных с оппортунистическим поведением бюджетных организаций в условиях асимметричной информации, когда неплатежи становятся выгодными. Такое неисполнение бюджетных обязательств может быть обусловлено неэффективной работой бюрократического аппарата, в частности, в случае нецелевого расходования средств.

Во-вторых, бюджетные долги связаны с особенностями функционирования финансовых рынков, в частности, с сокращением возможностей кредитования государственного сектора. Так, неблагоприятная конъюнктура на финансовом рынке может осложнить краткосрочные заимствования государства, если такая необходимость возникнет.

В-третьих, неплатежи государства могут явиться следствием неэффективности бюджетного планирования. Так, необеспеченные финансовыми ресурсами «федеральные мандаты» представляют собой ни что иное, как проявление несбалансированности бюджетной системы, что в случае любого хозяйствующего субъекта идентично банкротству в нормальных рыночных условиях. Однако в условиях мягких бюджетных ограничений неэффективность системы урегулирования чрезвычайных ситуаций ведет к накоплению полноценной системы неплатежей в национальном хозяйстве.

И, в-четвертых, просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам может явиться следствием накопления долгов со стороны его контрагентов. Так, неплатежеспособность государства может быть вызвана накоплением недоимки и не предполагает наличия чистой задолженности. В этом случае причины неплатежеспособности по обязательствам государства выступают внешними по отношению к бюджетной системе.

Проблема классификации кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам государства имеет огромное научное и практическое значение. К сожалению, до сих пор применяемая и официальными статистическими органами, и Минфином РФ, и в частности, используемая в Постановлении Правительства РФ № 600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов», она недостаточно точна и в большинстве случаев не позволяет определить, к какому именно виду бюджетной задолженности относятся конкретные статистические данные.

В современных условиях бюджетная задолженность определяется как разница между обязательствами определенного уровня бюджетной системы и их фактическим финансированием. Определить объем фактического финансирования несложно - это средства, списанные со счета субъекта, т.е. единого счета Федерального казначейства или лицевого счета бюджетного учреждения. А вот с определением бюджетного обязательства, причем, не только величины, но и самого понятия, возникают трудности, которые автоматически порождают проблемы с определением бюджетной задолженности.

Для разграничения обязательств государства и муниципальных образований, вытекающих из нормативных актов (за исключением законов о бюджете) и договоров, и бюджетных обязательств (существующих в качестве утвержденных бюджетных ассигнований на текущий бюджетный период) очень важное значение имеет внесение в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 20.08.04 № 120-ФЗ термина «расходные обязательства».

Тогда большинство бюджетных обязательств вытекает из расходных обязательств, т.е. является результатом реализации расходных обязательств в рамках бюджетного процесса текущего года. Однако бюджетное обязательство может возникнуть и при отсутствии расходного обязательства: таковы, например, обязательства по финансированию новых целевых или инвестиционных программ, предоставлению бюджетных кредитов и т.д., вытекающие исключительно из факта выделения в текущем году бюджетных ассигнований на соответствующие цели.

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных обязательств. Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования. На практике это правило не соблюдается: многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (т.е. не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задолженности.

Таким образом, бюджетную задолженность можно рассматривать в узком смысле - как задолженность, вытекающую из неисполнения бюджетных обязательств, и в широком смысле -- как задолженность, вытекающую из неисполнения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы.

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство или муниципальное образование, следует отнести долговые обязательства, входящие в состав государственного (муниципального) долга. В соответствии со ст. 98-100 Бюджетного кодекса РФ такие долговые обязательства могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг;

бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий;

государственных гарантий РФ и субъекта РФ;

соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В то же время, помимо указанных видов долговых обязательств, у субъектов публичного права существует просроченная и, зачастую, переходящая из года в год кредиторская задолженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе:

договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и
работников бюджетных учреждений;

внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задолженность бюджета двояким образом:

1. Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, т.е. не стали бюджетными обязательствами.

2. Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (т.е. приобрели статус бюджетных обязательств), но не были исполнены в процессе исполнения бюджета.

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня. Применительно к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство.

Таким образом, можно выделить типичные группы кредиторской задолженности по обязательствам бюджетной системы в России:

1. Расходные обязательства, которые не включены или не полностью включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств. В этом случае возникает задолженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задолженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня.

Типичным примером могут служить случаи взыскания с субнациональных бюджетов задолженности перед бюджетополучателями по федеральным мандатам.

2. Расходные обязательства, которые включены в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств, но не профинансированы в процессе его исполнения. Это единственный вид задолженности, который можно признать санкционированной, поскольку ее порождает неисполнение бюджетных обязательств в результате правонарушений, допущенных органами, исполняющими бюджет.

3. Расходные обязательства, включенные в бюджет, но не выполненные
при исполнении бюджета по расходам, ввиду отсутствия требований со
стороны бюджетополучателей («невостребованные обязательства»).

4. Расходные обязательства, учитываемые в качестве задолженности в
силу особенностей бюджетного процесса, но в действительности задолженность не образующие, -- так называемая техническая задолженность.

Новая нормативная база препятствует изъятию ресурсов у нижестоящих бюджетов ни через нормативы отчислений, которые жестко закрепляются на долгосрочной основе, ни через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования (все нефинансируемые мандаты отменяются).

С 2008 г. новая законодательная база обеспечивает переход к такому соотношению расходных и бюджетных обязательств, при котором все расходные обязательства получают свое выражение в виде бюджетных обязательств (см. таблица 2). Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, но если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования.

Таблица 2

Разграничение расходных обязательств органов власти разных уровней бюджетной системы в результате введения нового БК РФ

Однако данное идеальное соотношение доходов и расходов бюджетов всех уровней скорее теория, нежели существующая практика исполнения бюджетов всех уровней в РФ. Поэтому феномен кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам носит устойчивый характер, что свидетельствует о том, что она порождается особенностями российской бюджетной системы в результате несоответствия объема обязательств государства, закрепленных в законодательстве, реальным доходам бюджетов всех уровней.

Вторая проблема, которая исследована в диссертации, связана с особенностями формирования кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в РФ и источниками ее финансирования, а также с зарубежным опытом профилактики формирования кредиторской задолженности органов власти по бюджетным обязательствам.

Несмотря на то, что данные Росстата содержат информацию о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, однако, во-первых, ей в данной диссертации соответствует показатель «просроченная кредиторская задолженность». И, во-вторых, эти данные не охватывают учреждения силовых ведомств, что по оценкам сопоставимо с кредиторской задолженностью всех остальных учреждений, финансируемых из федерального бюджета.

Неслучайно адекватная количественная оценка объема задолженности по бюджетным обязательствам и качество их финансирования государством относятся к серьезным теоретическим и прикладным проблемам. В результате наиболее приемлемым источником данных можно считать информацию о структуре государственного внутреннего долга РФ в законах об исполнении федеральных бюджетов за соответствующие годы (см. таблицу 3).

Таблица 3

Динамика структуры государственного долга Российской Федерации по состоянию на конец года, % ВВП

Источник: Министерство финансов РФ

Как видно из таблицы 3, доля внутренних источников заимствования в общем объеме государственного долга РФ к 2010 г. должна возрасти до 70% против 43% в 2006 г., что свидетельствует о замещении внешних источников финансирования бюджетной задолженности внутренними. Основным источником финансирования погашения государственных долговых обязательств в рассматриваемый период будут средства, привлеченные за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Так, в 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 369,0 млрд. руб., в 2009 г. - 396,3 млрд. и в 2010 г. - 522,9 млрд. руб.

При этом предполагаемое более чем двукратное увеличение внутренних заимствований по сравнению с 2007 г. и их средне- и долгосрочный характер (их доля будет составлять около 98% запланированного объема заимствований). Такой рост задолженности органов власти связан с тем, что при заложенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации ценах на нефть Urals на уровне 60 долларов за баррель в среднем за период 2008--2020 гг. произойдет снижение доли доходов бюджета расширенного правительства в ВВП от уровня 37-38% ВВП в 2008 г. до 30% ВВП в 2020 г.

Это означает возникновение и рост дефицита бюджета расширенного правительства при условии сохранения расходов на уровне 2006-2007 гг. (в % ВВП) начиная с 2016 г. Нефтегазовый дефицит федерального бюджета возникнет существенно раньше - в 2011 г., что автоматически ведет к росту кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных бюджетов. В табл. 4 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета.

Таблица 4

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992-2007 гг. (%)

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты ИЭПП

Оценить объем задолженности, исходя из представленного в предыдущих разделах определения, т.е. как разницу между объемом обязательств и объемом их выполнения, не представляется возможным. Аналогичная проблема возникает и с оценкой финансирования этих обязательств. Поэтому источником данных будут показатели по структуре государственного внутреннего долга РФ, которые приводятся в законах об исполнении федеральных бюджетов за соответствующие годы.

По итогам 2007 г. консолидированный региональный бюджет был сведен с профицитом, составившим 38,5 млрд. руб. (0,12% ВВП). Бюджеты субъектов Федерации были сведены с профицитом почти в 25,2 млрд. руб., бюджеты городских округов - с профицитом в 12,0 млрд. руб., бюджеты внутригородских муниципальных образований г. Москвы и Санкт-Петербурга - с профицитом в 0,4 млрд.руб., бюджеты муниципальных районов - с дефицитом в 0,3 млрд. руб., бюджеты городских и сельских поселений - с профицитом в 3,1 млрд. руб.

С дефицитом в 2007 г. был сведен консолидированный бюджет в 37 субъектах РФ (в 2006 г. - в 33 регионах), суммарный объем которого составил 89,0 млрд. руб., или 5,0% от доходной части их бюджетов (в 2005 г. - 4,9%).

Средний уровень бюджетного дефицита составил 4,0% к доходам соответствующего бюджета. Более половины (54,0%) суммарного дефицита пришлось на 3 субъекта Федерации: Московскую область - 24,0%, или 21,4 млрд. руб., Тюменскую область - 18,7%, или 16,7 млрд. руб., и Ханты-Мансийский АО - 11,3%, или 10,1 млрд. руб.

Величина накопленной задолженности консолидированного регионального бюджета увеличилась в 2007 г. до 54 814,0 млн. руб., или 0,17% ВВП (табл. 5).

Таблица 5

Чистые заимствования региональных и местных бюджетов (в % ВВП)

Источник: расчеты на основе данных Минфина РФ

Необходимость его финансирования привела к росту суммарного объема внутренних заимствований регионов и муниципалитетов (табл. 5). Наиболее перспективным способом финансирования внутренней задолженности субфедеральных бюджетов становится секьюритизация долга (табл. 6).

К настоящему времени высокий уровень секьюритизации наблюдается преимущественно у наиболее крупных эмитентов: Москвы - 99,7% и Санкт-Петербурга - 100%. Исключительно в форме эмиссии ценных бумаг заимствования осуществляют Липецкая область и Республика Башкортостан.

Таблица 6

Структура внутренних заимствований субнациональных бюджетов (в %)

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ

Суммарный объем чистых заимствований на рынке субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, идущих как на финансирование дефицита бюджета, так и на рефинансирование задолженности по банковским кредитам, составил в 2007 г. 25,9 млрд. руб., сократившись по сравнению с 2006 г. (36,5 млрд. руб.) почти на 1/3.

В результате, по данным Минфина России, объем просроченной (неурегулированной) задолженности регионов по долговым обязательствам по состоянию на октябрь 2007 г. снизился по сравнению с октябрем 2006 г. на 2,0 млрд. руб. в номинальном выражении - с 7,0 до 5,0 млрд. руб. По сравнению с октябрем 2005 г. (14,2 млрд. руб.) просроченная задолженность в номинальном выражении сократилась почти в 3 раза, составив лишь 0,12% от доходной части бюджетов субъектов Федерации, или менее 0,02% ВВП.

Таблица 7

Объем выпуска субфедеральных и муниципальных ценных бумаг (в % к ВВП)

Источник: расчеты ИЭПП по данным Минфина РФ

Очевидной гипотезой о причинах большего удельного веса кредиторской задолженности в общем объеме расходов субнациональных бюджетов по сравнению с федеральным является более низкий уровень дисциплины и контроля за расходованием бюджетных средств на субнациональном уровне. На федеральном уровне более развита казначейская система, которая способствует сокращению числа бюджетных правонарушений. На региональном уровне бюджетная дисциплина, казалось бы, должна быть слабее из-за недостаточного развития или отсутствия казначейской системы и меньших возможностей для контроля со стороны региональных и местных финансовых органов. В то же время имеющаяся статистика не подтверждает эту гипотезу. Как было показано выше, основная часть задолженности на федеральном уровне возникла не по причине недофинансирования из бюджета, а вследствие правонарушений со стороны бюджетных учреждений. Между тем, на субфедеральном уровне подавляющая часть задолженности бюджетных учреждений (118 из 126 млрд. руб.) является следствием именно недофинансирования из бюджета. Из этого можно заключить, что основной причиной образования задолженности на субнациональном уровне является несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Объем выпуска российскими региональными и муниципальными органами власти долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, остается умеренным, что объясняется ростом доходов и накоплением денежных средств крупнейшими из этих эмитентов. За период с 30 марта по 30 ноября 2007 г. общий объем выпущенных облигаций увеличился несущественно - со 189 млрд. до 211 млрд. руб. На сегодняшний день 56 российских РМОВ являются активными эмитентами. Большинству региональных и муниципальных органов власти удалось улучшить структуру своих долгов (теперь в ней преобладают не кратко-, а среднесрочные обязательства) и выровнять графики погашения.

В целом, несмотря на рост давления со стороны расходов и ожидания меньшего числа позитивных рейтинговых действий в 2008-2010 гг. по сравнению с 2005-2007 гг., более половины рейтингов российских региональных и муниципальных органов власти имеют прогноз «Позитивный», остальные - прогноз «Стабильный».

В разных странах использовались разные подходы к урегулированию бюджетной задолженности. Достижение сбалансированности бюджета на уровне потоков является необходимым условием для применения одного из способов урегулирования кредиторской задолженности. Если кассовые поступления бюджета и обязательства не будут сбалансированы, после использования того или иного способа решения проблемы задолженность возникает вновь.

Итак, способы урегулирования бюджетной задолженности по расходам можно классифицировать на четыре основных подхода к проблеме кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам: отказ от финансирования задолженности, кассовое погашение задолженности, неденежное урегулирование задолженности, отложенное погашение задолженности.

Однако самым прогрессивным, хорошо себя зарекомендовавшим в западных странах, способом урегулирования задолженности органов власти является секьюритизация, которая связана с переоформлением ее в ценные бумаги. С точки зрения выстраивания потока платежей, секьюритизация в принципе не отличается от объявления графика погашения. Однако в результате секьюритизации кредиторская задолженность бюджета получает статус государственного долга, устанавливаются сроки ее погашения и процентные ставки за отсрочку выполнения обязательств. Кредиторы получают активы (ценные бумаги), которые могут быть реализованы на рынке. Секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Возможен выпуск долгосрочных ценных бумаг, с процентными ставками, компенсирующими потери от инфляции или более низкими.

Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, обращающиеся на рынке ценные бумаги создают для правительства более сильные стимулы к погашению, чем объявленный график задолженности. Кроме того, те кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги (с дисконтом) и получить деньги. С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать. На практике правительство не может ранжировать кредиторов в соответствии с их временными предпочтениями. Кроме того, секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства. В то же время секьюритизация имеет и негативные стороны.

Во-первых, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.

Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора. Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.

Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии с Гражданским кодексом «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается». Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.

Переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению объема (явного) государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. В некоторых случаях после или параллельно успешно проведенной секьюритизации бюджетной задолженности западные государства прибегали к реструктуризации других видов или всего государственного долга (опыт Аргентины и Камеруна).

Третьей проблемой, разработанной в диссертации, является обоснование комплекса мер и инструментов их реализации, нацеленных на предотвращение и урегулирование кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

Проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта: во-первых, урегулирование уже накопленной задолженности и, во-вторых, профилактика ее формирования в дальнейшем.

Мировая практика позволяет выделить несколько способов урегулирования бюджетной задолженности, различающихся степенью эффективности. Речь идет о ее аннулировании, проведении зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, о погашении задолженности товарами (бартер), а также о кассовом погашении задолженности (погашении задолженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы или погашение ее с применением отсрочки или рассрочки платежа.

Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. Хотя в России существуют юридические препятствия к его применению, но долговременное игнорирование государством самого факта существования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам и отсутствие эффективных механизмов ее принудительного взыскания может быть по своим последствиям равносильно аннулированию задолженности.

Более эффективным способом является постепенное погашение бюджетной задолженности, хотя гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий. Другими словами, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов.

Кроме того, предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. А условия реструктуризации предполагают уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем, по крайней мере, покрытие потерь от инфляции.

Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, которая, будучи оформленной ценными бумагами, автоматически входит в состав государственного долга. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги. С этой точки зрения, секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать срока погашения облигаций, что не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.

Для государства секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Эффективность секьюритизации связана непосредственно с соблюдением двух основных ограничений: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, следует исключить возможность оспаривать факт наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги путем внедрения особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.

Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности в зарубежных странах и в России следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т.е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например, задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов).