Механизм повышения эффективности финансового обеспечения расходов субфедеральных бюджетов в Российской Федерации (на примере Московской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Механизм повышения эффективности финансового обеспечения расходов субфедеральных бюджетов в Российской Федерации (на примере Московской области)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Король Светлана Владимировна

Москва - 2008

Диссертация выполнена на кафедре финансового менеджмента ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Хоминич Ирина Петровна

кандидат экономических наук Кириллова Марина Владимировна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. А между тем реализация экономической стратегии в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях напрямую связаны с управлением бюджетными расходами как частью системы управления общественными финансами. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ эффективного управления бюджетными расходами. Это связано, в первую очередь, с адекватным распределением расходных полномочий и закреплением соответствующих расходных обязательств за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отсутствие глубоко разработанной теории управления бюджетными реформами существенно тормозит процессы финансовой стабилизации доходной базы функционирования субфедеральных органов власти в Российской Федерации, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая значимость проблематики диссертационного исследования обусловлена многочисленными попытками исполнительной власти в России разработать и реализовать эффективную концепцию управления региональными и муниципальными финансами. Однако до настоящего времени попытки государства оптимизировать принцип законодательного разграничения бюджетной ответственности и закрепления за субфедеральными бюджетами адекватных источников финансирования их расходных обязательств, а также разработать и внедрить соответствующие механизмы укрепления финансовой базы субфедеральных бюджетов РФ ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновение и финансирования расходных обязательств.

Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как А.В. Алтынцев, Е.С. Гринфельд, А.М. Лавров, В.В. Климанов, Е.В. Коломин, И.М. Осадчая, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, А.Н. Швецов, Н.А. Ширкевич, Л.И. Якобсон и др. Однако большое число работ в области методологии управления общественными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма не свидетельствует о всесторонней изученности проблем оптимизации функционирования и развития системы управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, Е.А. Устименко, Е.С. Чернышова, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, Г.А. Курляндской, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, Х. Циммерман, М. Хогье, А. Пресналл, Г. Китчен, Э. Слэк.

Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.

Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей оптимального разграничения расходных полномочий органов власти регионального и местного уровней бюджетной системы и формирования эффективного механизма финансового обеспечения их бюджетных обязательств в современной России, а также особенностей их реализации на примере типичного российского региона.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции экономических функций государства как основы выделения принципов оптимального разграничения расходных полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти в многоуровневых бюджетных системах;

- провести количественный и качественный анализ сложившейся в России системы распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти в регионе, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов и обосновать методические основы формирования механизма их сбалансированности;

- выделить особенности системы финансового обеспечения исполнения расходных обязательств органов власти на региональном уровне, типичные проблемы формирования доходной базы бюджетов субъектов РФ, а также основные расходы в рамках их функциональной классификации с целью структурирования критериев оптимизации разграничения расходных полномочий между федеральным центром и регионами;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма реформирования системы управления затратами на региональном и местном уровнях на примере социальных расходов субфедеральных бюджетов;

обосновать механизм повышения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления общественными финансами с ориентацией на результат на примере социальных расходов;

выявить основные направления совершенствования системы управления бюджетными расходами и доходами на внутрирегиональном уровне, связанные с оптимизацией принципов разграничения расходных полномочий, эффективного нормативно-правового регулирования налоговых и неналоговых доходов, а также поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионе.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе финансового обеспечения расходных полномочий региональных и муниципальных органов власти, которые предопределяют особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе.

В качестве объекта исследования выступает типичный субъект РФ с закрепленными за ним доходными полномочиями и расходными обязательствами, несбалансированность которых проявляется, в первую очередь, в системе финансового обеспечения бюджетных расходов в социальной сфере.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию принципов реализации эффективного механизма полноценного финансового обеспечения расходных обязательств региональных и местных органов власти в РФ с целью сокращения финансовой асимметрии на субфедеральном уровне бюджетной системы.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на региональном уровне; выделены особенности публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект и условий производства «мериторных» благ общественным сектором; сформулированы взаимосвязи категорий «расходные полномочия», «расходные обязательства» и «бюджетные обязательства», а также основные принципы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти в многоуровневой бюджетной системе;

- установлены этапы эволюции системы разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы РФ по мере ужесточения бюджетных ограничений в процессе реформирования механизма разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений и выявлены основополагающие причины их неэффективности, связанные с особенностями реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их бюджетной асимметрии;

обоснованы принципы оптимизации разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы, связанные с такими критериями, как экономическая эффективность (экономия от масштабов, конкуренция и ценообразование в общественном секторе), бюджетная справедливость (экономические экстерналии и бюджетное выравнивание); административная эффективность (юридическая достаточность, гибкость в межбюджетных отношениях, управленческий потенциал);

выявлены особенности реформирования системы управления доходными полномочиями и расходными обязательствами на примере типичного субъекта РФ, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, основанного на принципах сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам и оценке в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности;

предложены формы и методы совершенствования механизма финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в полном объеме обеспечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями Московской области и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Волоколамского района Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справой о внедрении.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,3 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена более чем на 160 страницах печатного текста, включает более 50 рисунков, схем и графиков и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическая трактовка эффективности разграничения полномочий по расходам между федеральными, региональными и местными органами власти в многоуровневых бюджетных системах» анализируются теоретические подходы к трактовке функций государства, выявляются особенности разграничения расходных полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти в многоуровневых бюджетных системах, а также выстраивается методическая основа оценки эффективности расходов субфедеральных бюджетов в Российской Федерации.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое» государство), главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией, субъектами и муниципальными образованиями, что относится уже к его экономическим целям.

Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом. Не случайно зарубежные теории государственных финансов рассматривают фискальный федерализм в связи с функциями государства по предложению общественных благ (в противоположность частным благам), а также с формированием и расходованием средств на их производство.

Общественные финансы включают в себя бюджеты центрального правительства, региональных и местных (вместе субнациональных) органов власти всех уровней, а также существующие в ряде стран социальные или «резервные» (стабилизационные) внебюджетные фонды. Они являются важнейшей составной частью хозяйственного механизма любой страны и одновременно тем рычагом, с помощью которого ее правительство оказывает воздействие на весь процесс производства и распределения.

В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи.

Первая носит фискальный характер. Поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для правительственной деятельности, для расходов на военные, экономические и социальные программы, т.е. для производства конкретных общественных, включая социально значимых, благ, а также на содержание самого государственного аппарата.

Вторая задача -- обеспечить возможность регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики -- стабилизации экономической конъюнктуры, ограничения инфляции, проведения антикризисных мероприятий, стимулирования экономического роста, структурных сдвиге и т. п.

Третья задача призвана обеспечить выполнение социальной функции государства по некоторому выравниванию доходов. Ведь бюджетная система является эффективным инструментом перераспределения доходов благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. -- с другой.

Осуществляя эти цели, правительства должны постоянно заботиться о том, чтобы общий уровень налогов, их структура, степень прогрессивности, а также структура расходов и трансфертов не должны ослаблять стимулы к сбережениям, инвестициям, к предпринимательской и трудовой активности. Искусство бюджетной политики заключается в том, чтобы, учитывая давление особых интересов различных социальных групп, оптимально сочетать эти порой противоречащие друг другу и в то же время взаимосвязанные функции.

Функции органов власти всех уровней связаны с финансированием производства и предложением общественных благ, характеристики которого теоретически связываются с такими принципами, как

неделимость (несоперничество) -- предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага;

неисключаемость -- потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага (например, за неуплату пользования услугой);

невозможность не потреблять -- если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять.

Теоретически выгоды от совместно потребляемого блага для каждого из его пользователей зависит от ряда факторов. Рассмотрим в этой связи основные положения экономической теории клубов (an economic theory of clubs), Дж. Бьюкенена, которые можно представить в виде модели. Из экономической теории общественного сектора следует, что в соответствии с определением общественного блага, данного П. Самуэльсоном, функция полезности i-го индивидуума может быть записана как:

,(1)

где полезность потребителя зависит от набора из n частных благ и m общественных благ.

При этом если для частных благ выполняется условие , т.е. подобные блага обладают свойством делимости и потребление одного индивидуума уменьшает потребление другого на аналогичную величину, то общественные блага (в том числе образование) в чистом виде неделимы между потребителями и общее количество производимых образовательных услуг равно количеству, потребляемому каждым из индивидуумов, т.е. . Тогда при существовании сообщества потребителей с некоторой конечной численностью полезность индивидуума от потребления образования как общественного блага, будет зависеть от численности потребителей, входящих в данное сообщество и потребляющих данное благо. В таком случае естественно существование некоторого значения оптимальной численности сообщества, при которой полезность, получаемая потребителем, максимальна при прочих равных условиях. При этом, очевидно, в случае частных благ (когда потребляемое количество уменьшается по мере роста числа потребителей) значение данного оптимума будет равно единице.

Отметим, что переменная, характеризующая численность сообщества, присутствует и в производственной функции, т.к. увеличение численности сообщества приводит к изменению издержек на производство блага. При наличии набора из двух благ Xij и R (где в качестве R может использоваться некое стандартное благо - например, деньги) выбор потребителя, оптимальный по Парето, будет находиться в точке, для которой выполняется условие равенства предельной нормы замещения в потреблении и предельной нормы трансформации:

.(1)

В случае рассмотрения оптимального выбора для образования, как общественного блага, условие оптимальности может быть дополнено:

.(2)

Данное условие означает, что предельная норма замещения в потреблении между размером сообщества и стандартным благом должна быть равна предельной норме замещения в производстве между этими двумя факторами. Другими словами, равновесная численность сообщества индивидуумов, принимающих участие в потреблении и предоставлении образования как общественного блага, достигается только в том случае, когда предельная выгода от каждого дополнительного члена сообщества (которая может быть как положительной, так и отрицательной) равна предельным издержкам, которые несет каждый из индивидуумов при увеличении численности сообщества на одну единицу.

Из последних условий получаем общее условие оптимального набора благ для i-го потребителя:

.(3)

Только при выполнении данного условия выбор индивидуума будет состоять из оптимального количества физических единиц блага Xj, а также индивидуум будет потреблять данное благо в сообществе "оптимального" размера.

Однако следует отметить, что последнее из приведенных условий оптимальности размера сообщества может не выполняться для всех видов благ. Для большинства частных благ основное изменение полезности для индивидуума в сообществе происходит при изменении численности членов сообщества от единицы до двух. По этой причине для некоторых благ могут соблюдаться следующие неравенства:

.(4)

.(5)

То есть, при размере сообщества, равном единице, правая часть неравенства относительно невелика, и оптимальная численность сообщества не достигается. Однако изменение численности членов сообщества носит дискретный характер, и при росте численности потребителей от единицы до двух соотношение предельной полезности и предельных издержек по численности потребителей превышает аналогичное соотношение по количеству потребляемого блага. В подобных случаях можно считать, что оптимальным размером сообщества является единичная численность потребителей, а рассматриваемое благо ближе по своим характеристикам к частным благам, нежели к общественным.

В случае если задан в чистом виде общественный характер блага при использовании модели Дж. Бьюкенена, то должно выполняться следующее неравенство:

.(6)

Результатом приведенной модели является разработка критерия определения характера блага - частного или общественного. Это становится возможным только после определения равновесного значения Nj: при Nj=1 благо является частным, при Nj>1 - общественным, причем значение Nj можно интерпретировать как желательный размер сообщества потребителей данного блага.

Таким образом, с помощью данной модели, получившей название теории клубов, можно показать, что оптимальный уровень предоставления государственных услуг в сфере образования может зависеть от численности их потребителей. В некоторых случаях, когда благо не является общественным в чистом виде (т.е., в терминах приведенной модели, ), рациональным является его предоставление на уровне несколько меньших, чем общая численность населения государства, административно-территориальных образований. Результатом построения модифицированной модели сообществ Бьюкенена, в которой в число факторов, определяющих оптимальный размер сообщества потребителей, включен фактор "перенаселения" (congestion), является вывод о том, что оптимальным размером сообщества является точка, в которой средние издержки на предоставление государственных услуг равны предельным издержкам предоставления государственных услуг. При стандартной U-образной кривой предельных издержек такой точкой является минимум средних издержек.

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор представлен, прежде всего, такими отраслями, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторые другие.

Российские теоретики и практики межбюджетных отношений в аспекте распределения доходных обязательств и расходных полномочий связывают содержание этой категории с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса. Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального бюджета, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Бюджетная система Российской Федерации строится на основе механизма автономного функционирования бюджетов различных уровней власти, базирующегося на таких принципах, как:

законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе межбюджетных отношений и разграничения расходных полномочий, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому.

Следствием нарушения процедуры оптимального закрепления доходных полномочий и расходных обязательств органов власти различных уровней бюджетной системы в современной России является феномен асимметрии финансового обеспечения расходов субфедеральных бюджетов. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетными полномочиями не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций (расходных обязательств). В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.



Рис. 1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

В основе механизма эффективного финансового обеспечения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена их закреплением на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

В научной литературе «расходные полномочия» рассматриваются как обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению бюджетных расходов в сферах их ведения и их права по определению целей, объема и условий финансирования. Причем соотношение обязанностей по осуществлению расходов и прав органов государственной власти и местного самоуправления в области определения объема и порядка финансирования расходов дифференцируются по уровням бюджетной системы. Права и обязанности в области бюджетных расходов на разных уровнях бюджетной системы часто не симметричны, поскольку часть расходных полномочий может обусловливаться нормами, правилами и стандартами, установленными более высоким уровнем власти (так называемыми мандатами).

Таким образом, расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.

Под обеспечением расходов финансовыми средствами понимается направление доходов бюджета за исключением доходов, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов на стадиях составления, рассмотрения и утверждения бюджета на очередной финансовый год. Под осуществлением расходов понимается, помимо собственно исполнения бюджета по расходам, направление доходов бюджета, полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней, на финансирование его расходов.

Что же касается второго инструмента реализации механизма эффективного финансового обеспечения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в России, то речь идет о межбюджетном регулировании. С одной стороны, оно представлено механизмом перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговым регулированием бюджетной обеспеченности.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

* их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом РФ, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

* низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы - федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения.

В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них расходных обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) просроченную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Э эффективный механизм финансового обеспечения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в Российской Федерации может быть сформирована лишь на основе таких принципов федеративного государственного устройства и управления, как кооперация, специализация и субсидиарность.

Во второй главе - «Механизм финансового обеспечения расходов субфедеральных бюджетов Московской области в 2000-2007 гг.» дается анализ показателей социально-экономического развития Московской области, характеризуется механизм формирование доходной базы расходных обязательств субфедеральных органов власти в регионе, выделяются особенности финансирования расходных полномочий органов власти Московской области в социальной сфере, а также обосновывается авторский подход к оценке механизма реформирования системы управления затратами на примере социальных расходов на внутрирегиональном уровне.

2007 г. не был отмечен кардинальными изменениями в системе финансового обеспечения расходных обязательств органов власти различных уровней бюджетной системы в Российской Федерации (см. таблицу 1). Структура налоговых доходов и налоговых полномочий различных уровней власти в целом осталась аналогичной предыдущему году.

Согласно предварительным данным о фактическом исполнении Федерального бюджета РФ в 2007 г. его доходы составили 23,6% ВВП, что на 0,1 п.п. ниже соответствующего показателя за 2006 г. Доходы консолидированного бюджета РФ в 2007 г. составили 35,5% ВВП, что на 0,3 п.п. выше показателя предыдущего года. Что касается расходных характеристик бюджетной системы РФ за 20076 г., то они продемонстрировали некоторое снижение по отношению к расходам 2006 г. федерального бюджета (16,1% против 16,3% ВВП), но не изменились для консолидированного бюджета РФ и составили 27,5% ВВП.

Доходы территориальных бюджетов РФ в 2007 г. составили 14,3% ВВП против 13,9% ВВП годом ранее. Расходы бюджетов субъектов РФ также несколько выросли по сравнению с показателями 2006 г. (13,6% ВВП) и составили 13,7% ВВП. Вследствие снижения доходов и расходов федерального бюджета и увеличения доходов и неизменности расходов территориальных бюджетов РФ профицит консолидированного бюджета по итогам 2007 г. вырос по сравнению с показателями предшествующего года и составил 8,0% ВВП (7,7% ВВП в 2005 г.) - максимальный уровень за всю историю постсоветской России.

Таблица 1.

Исполнение доходов и расходов консолидированного, федерального и территориальных бюджетов РФ (в % от ВВП)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007*
Федеральный бюджет
Налоговые доходы	11,7	14,5	16,3	18,9	18,2	18,6	22,3	22,2
В том числе ЕСН С 2001 г. ЕСН заменил существовавшие ранее взносы в государственные социальные внебюджетные фонды. С 2002 г. часть от суммарной ставки ЕСН перечисляется в федеральный бюджет.	-	-	-	3,13	2,75	2,60	1,24	1,19
Доходы	12,7	15,5	17,8	20,3	19,5	20,1	23,7	23,6
Расходы	14,0	14,2	14,8	18,9	17,8	15,8	16,3	16,1
Дефицит (-) /Профицит (+)	-1,1	1,4	3,0	1,4	1,7	4,3	7,4	7,5
Территориальные бюджеты
Налоговые доходы	11,1	11,8	11,0	11,5	10,8	11,4	10,3	10,3
Доходы	13,4	14,1	14,5	15,1	14,6	14,1	13,9	14,3
Расходы	13,3	13,4	14,5	15,5	14,9	13,9	13,6	13,7
Дефицит (-) /Профицит (+)	0,1	0,7	0,0	-0,4	-0,3	0,2	0,3	0,6
Консолидированный бюджет
Налоговые доходы	22,8	26,3	27,3	30,4	29,0	30,0	32,6	32,5
Доходы	25,2	28,5	29,3	32,1	31,1	32,3	35,2	35,5
Расходы	26,3	25,6	26,4	31,1	29,7	27,8	27,5	27,5
Дефицит (-) /Профицит (+)	-1,1	2,8	2,9	1,0	1,4	4,5	7,7	8,0
Бюджет расширенного правительства
Налоговые доходы	31,4	35,7	35,7	35,6	34,6	35,3	36,9	36,9
Доходы	33,8	38,3	38,4	37,8	37,1	37,5	39,7	40,0
Расходы	35,3	34,3	35,2	36,3	36,0	32,9	31,6	31,5
Дефицит (-) /Профицит (+)	-1,5	4,0	3,2	1,5	1,1	4,6	8,1	8,5

Если рассматривать реализацию расходных обязательств как механизм управления территориальным развитием, то следует учитывать разнообразие природных, экономических, трудовых и иных характеристик субъекта РФ и, тем более, расположенных на его территории муниципальных образований. А между тем реальная целостность региона, экономическая и финансовая стабильность зависят от степени регионального единства комплекса социальных благ и способности хозяйства каждой из входящих в состав субъекта самостоятельной территории финансировать его развитие.

Московская область - один из 17 субъектов РФ, вошедших в состав образованного в 2000 г. Центрального федерального округа (ЦФО). На всем протяжении периода с 2002 по 2007 гг. область прочно занимала второе место по величине валового регионального продукта (ВРП), который возрос более чем в два раза за анализируемый период; с 370,8 млрд.руб. до 1036,9 млрд. Это было обусловлено высокими темпами его роста в регионе по сравнению с Российской Федерацией: так в 2002 г. ВРП Московской области вырос на 5,0%, а валовой внутренний продукт (ВВП) Российской Федерации только на 4,7%. К 2007 г. разница этих показателей составила 7,2%: плановый рост ВРП зафиксирован на уровне 112,9%, а ВВП только 105,7% (см. рис. 2).

Рис. 2. Динамика темпов прироста валового регионального продукта Московской области за период 2000-2007 гг. (в процентах к предыдущему году и в текущих ценах в млрд.руб.)

В основе таких высоких темпов экономического развития Московской области лежит быстрый рост промышленного производства региона: так, в 2002 г. объем промышленного производства оценивался в 237,9 млрд.руб., а в 2007 г. - 1020,2 млрд. Другими словами, за последние шесть лет промышленность Московской области выросла более, чем в четыре раза. По этому показателю регион прочно занимает второе место в ЦФО после г. Москвы.

Такие впечатляющие показатели еще более значительны, если оценить исходную базу развития Московской области: речь идет о том, что в течение пяти последних лет регион устойчиво обгонял по темпам промышленного роста г. Москву. Область уверенно лидировала в 2003 г. (119,1%), увеличив рост промышленности в регионе до 126,5% в 2007 г. по сравнению с 2006 г.

В 2007 году Московская область по-прежнему будет находиться в группе регионов с высоким уровнем развития. По отдельным показателям социально-экономического развития регион сохранит лидирующие позиции среди областей Центрального Федерального округа и по России в целом (см. рис. 3).

расходный субфедеральный бюджет

Рис. 3. Место Московской области по темпам роста промышленного производства в РФ и в Центральном федеральном округе в 2006 г.

В результате в 2003-2007 гг. доходы консолидированного бюджета Московской области возросли почти в 2,7 раза: с 76,5 млрд.руб. до 204,8 млрд.. Однако динамика доходов структурных составляющих консолидированного бюджета Московской области не столь однозначна, что свидетельствует о территориальном расслоении. Так, за анализируемый период доходы бюджета Московской области выросли в 3 раза: с 47,8 млрд.руб. в 2003 г. до 145,1 млрд. в 2007 г. Доходы же местных бюджетов Московской области с учетом финансовой помощи возросли только в 2 раза: с 28,7 млрд. руб. в 2003 г. до 63,2 млрд. в 2007 г.

Что касается доли доходов регионального бюджета, то за период 2003-2007 гг. она возросла с 62,5% до 70,8% в доходах консолидированном бюджете Московской области, а местных бюджетов - соответственно сократилась с 37,5% до 29,2% (см. рис. 3).

В результате в 2003-2007 гг. доходы консолидированного бюджета Московской области возросли почти в 2,7 раза: с 76,5 млрд.руб. до 204,8 млрд.. Однако динамика доходов структурных составляющих консолидированного бюджета Московской области не столь однозначна, что свидетельствует о территориальном расслоении. Так, за анализируемый период доходы бюджета Московской области выросли в 3 раза: с 47,8 млрд.руб. в 2003 г. до 145,1 млрд. в 2007 г. Доходы же местных бюджетов Московской области с учетом финансовой помощи возросли только в 2 раза: с 28,7 млрд. руб. в 2003 г. до 63,2 млрд. в 2007 г.



Рис. 4. Структура доходов консолидированного бюджета Московской области в 2005-2007 гг. (доли в консолидированном бюджете в процентах году и в действующих ценах в млрд.руб.)

Что касается доходов консолидированного бюджета Московской области, то за период 2003-2007 гг. они возросли почти в 2,7 раза: с 76,5 млрд.руб. до 204,8 млрд. (см. рис. 4).

Однако динамика доходов структурных составляющих консолидированного бюджета Московской области не столь однозначна, что свидетельствует о территориальном расслоении. Так, за анализируемый период доходы бюджета Московской области выросли в 3 раза: с 47,8 млрд.руб. в 2003 г. до 145,1 млрд. в 2007 г. Доходы же местных бюджетов Московской области с учетом финансовой помощи возросли только в 2 раза: с 28,7 млрд. руб. в 2003 г. до 63,2 млрд. в 2007 г.

Существует два подхода к реализации механизма эффективного межбюджетного регулирования на региональном уровне. Первый - ориентирован на максимальные темпы экономического роста региона в целом. При этом финансовые ресурсы вкладываются в наиболее перспективные проекты и в экономически более мощные муниципальные образования.

Эффективность таких проектов и срок окупаемости естественно возрастают. Финансовая помощь дефицитным муниципальным образованиям - минимизируется. Общие темпы экономического роста региона естественно возрастают. Однако при этом возрастает и территориальная дифференциация внутри субъекта между входящими в него муниципальными образованиями.

Второй подход ориентирован на выравнивание общего уровня социального и экономического развития всех муниципальных образований, входящих в субъект Федерации. В этом случае территориальное неравенство сглаживается, но общие темпы развития региона замедляются.

Выбор Московской области можно определить, анализируя бюджетный дефицит консолидированного бюджета Московской области, который был обусловлен хроническим дефицитом регионального бюджета, возросшим с 1,5 млрд.руб. в 2003 г. до 9 млрд. - в 2007 г. Причем что касается бюджетов муниципальных образований, то их значительный дефицит в 2003 г. (4,8 млрд. руб. или 76,2% дефицита консолидированного бюджета Московской области) превратился в профицит в 2005-2007 гг. (соответственно 0,4 млрд.руб. и 1,4 млрд. руб.

Таким образом, специфика механизма наращивания дефицита консолидированного бюджета Московской области за период 2003-2007 гг. (с 6,3 млрд. до 8,6 млрд.руб.) заключается в том, что оно обусловлено значительным увеличением дефицита регионального бюджета (с 1,5 млрд.руб. в 2003 г. до 9 млрд. в 2007 г.), поскольку местные бюджеты сводятся с профицитом, начиная с 2005 г. Так, если в 2003 г. превышение расходов (33,5 млрд.) над доходами местных бюджетов (28,7 млрд. руб.) составляло 4,8 млрд., то уже в 2005 г. бюджетный профицит достиг 0,4 млрд.руб. (1,0% расходов муниципалитетов), а в 2007 г. он увеличился более чем в 3 раза и составил 1,4 млрд.руб. (2,3% расходов местных бюджетов).

Действительно, в 2003-2007 гг. имеет место неравноценное увеличение доходных и расходных показателей всех бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Московской области:

- доходы консолидированного бюджета Московской области вырастут в 2,7 раза, а расходы - в 2,6 раза, однако, тем не менее, показатели территориального бюджета в текущих ценах не обеспечивают его профицит;

- доходы бюджета Московской области выросли более чем в 3,0 раза, а расходы - в 3,12 раза соответственно, что предполагает хроническую дефицитность регионального бюджета;

- доходы же муниципальных бюджетов Московской области вырастут в 2,2 раза, а расходы - в 1,8 раза за анализируемый период, что и обусловливает рост их профицита к 2007 г. (см. табл. 2).

- такие разнонаправленные тенденции роста дефицита регионального бюджета и увеличения профицита бюджета муниципальных образований вызваны реализацией инструментов межбюджетного регулирования на региональном уровне, которые нацелены на сокращение территориальной дифференциации.

В вопросах финансового обеспечения расходных полномочий органов власти всех уровней бюджетной системы принципиальным является достижение соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития. В конечном итоге именно финансовое обеспечение социальных расходов бюджетов является объектом бюджетного регулирования, а показатели экономического положения определяют возможности сбалансированности бюджетов терртории. Обеспечение такого соответствия является требованием социальной справедливости.

Однако анализ дефицитности принимаемых бюджетов разных уровней последних лет по Московской области наглядно иллюстрирует процесс развития финансового дисбаланса на уровне региона за счет сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В итоге рассмотренные выше столь значительные расходные обязательства Московской области не были сбалансированы доходными источниками их финансирования, что обусловило дефицит регионального бюджета на всем протяжении анализируемого периода. В этой связи Правительство Московской области вынуждено было наращивать долговые обязательства, которые по структуре представляют собой облигационные займы, кредиты и гарантии. Основная доля долговых обязательства была вызвана привлекаемыми коммерческими кредитами, на которые приходится 43,6% общих долгов в 2007 г. (54,2% в 2004 г.), на облигационные займы выпадет 35,2% общих долгов в 2007 г. (35,6% в 2004 г.), а на долю гарантий останется 21,2% (10,2%) соответственно.

Финансовые ресурсы выступают материально-вещественным воплощением финансовых отношений и являются одним из индикаторов финансово-экономического состояния местной экономики и объектом управления на уровне региона. С построением модели децентрализованного государственного управления проблема финансовых ресурсов местных органов власти напрямую связана с разделением функциональных обязанностей между уровнями власти на региональном уровне. Не случайно, механизмы бюджетного выравнивания муниципальных образований связаны, в первую очередь, с распределением дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области.

Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований. Распределение финансовых средств в целях стимулирования должно отталкиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств должна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. Таким образом, можно сформулировать еще один принцип организации минимальных бюджетных обязательств - «принцип зависимости стимулирования от достигаемых результатов». Однако, несмотря на кажущуюся очевидность сформулированного принципа и целей стимулирующей функции в настоящее время финансовая помощь регионам оказывается не в зависимости последние от получаемых в них результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности.

В третьей главе - «Основные направления повышения эффективности управления результатами в системе финансового обеспечения расходов субнациональных бюджетов в РФ анализируются факторы, препятствующие повышению эффективности социальных расходов субфедеральных бюджетов, рассматривается механизм сокращения асимметрии в системе финансового обеспечения социальных расходов субфедеральных бюджетов в российской бюджетной системе, а также обосновывается решение проблемы финансовой самостоятельности субнациональных бюджетов на основе повышения эффективности управления результатами в бюджетировании расходных полномочий органов власти внутрирегиональных уровней.

Для обоснования механизма повышению эффективности социальных расходов субфедеральных бюджетов важно дать оценку масштабов асимметрии и возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показателей, как:

процентное соотношение собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной территории;

разница между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, т.е. баланс доходов и расходов в расчете на душу населения.

Первый показатель позволяет оценить масштабы «донорства» и «реципиентства» отдельных регионов; второй -- характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов).

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром и регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом:

B1 = [(F + Lp)/(T + NT + Ln)] x 100%

и

B2=[(F + Lp+D)/(T + NT + Ln)] x 100%,

где

B1 -- доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь;

В2 -- доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета;

F-- финансовая помощь региональным бюджетам;

Lp -- непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд;

D -- прямые расходы федерального бюджета;

Т -- налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

NT-- неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

Ln -- превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд.

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и, наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета.

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, т.е. даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет полностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

В этой связи целесообразным формирование и реализация механизма ведения реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации и муниципального образования. Он позволяет:

1) учесть действующие расходные обязательства, увязать расходные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования) с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), создать основы для исключения тех расходных обязательств, которые не соответствуют закрепленным полномочиям;

...