Механизм повышения эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях посткризисного развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Механизм повышения эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях посткризисного развития

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Панфилов Алексей Сергеевич

Москва - 2010

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент Морозова Елена Александровна

кандидат экономических наук Кириллова Марина Владимировна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. За последние три десятилетия национальные экономические системы претерпели глубокие изменения: под воздействием процессов сокращения государственного регулирования быстро развивались финансовые рынки, модифицировались механизмы интеграции национальных хозяйственных систем в глобальную экономическую целостность и многофункционально проявлялся прогресс в области информационных и компьютерных технологий. В целом эти изменения носили позитивный характер, повышая эффективность перераспределения факторов производства и результатов хозяйственной деятельности и многократно ускоряя темпы экономического развития национальных и глобальной экономик.

В 2008 г. стало очевидно, что укрепление взаимозависимостей национальных экономических и финансовых систем в трансграничных масштабах привело к важным количественным изменениям в структуре их взаимосвязей, которые проявились в новом их качестве, выражающемся в способности предопределять современный вектор макроэкономической динамики в посткризисный период. Впервые, спустя почти 80 лет, прошедших со времени Великой депрессии, «обвал» котировок на американском финансовом рынке в результате кризиса системы ипотечного кредитования в США, обернулся современным глобальным экономическим кризисом, охватившим практически все страны мира. Уже со второй половины 2008 г. и западные и российские ученые стали говорить о нем как о системном кризисе сложившихся структурных связей в национальных экономических системах с государством в их эпицентре, сопоставимым по своей разрушительной силе с системным кризисом 1929-1933 г.

Центральным институтом, способным изменить в среднесрочной перспективе W-образную или L-образную форму экономического цикла в классические экономическую депрессию и экономический рост, оказалось государство. Располагая таким мощным механизмом воздействия на национальные экономику и финансы, как денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика, оно объективно превратилось в единственного экономического агента, который имеет соответствующий потенциал и административные возможности для поддержания воспроизводственного процесса на стадиях формирования ресурсной базы национальных финансовых и нефинансовых организаций и сбыта товаров, услуг и финансовых продуктов.

В условиях, когда ожидаемый от денежно-кредитной политики антикризисный эффект во всех странах мира, включая Россию, оказался более чем скромным, фундаментальным стал вопрос о контрциклическом потенциале бюджетно-налоговой политики. Высокую научную и практическую значимость эта проблема приобрела в России в связи с серьезным ухудшением состояние национальной экономики в конце 2008-2009 гг. г. и очевидностью институциональных (структурных) ограничений на пути выхода страны из кризиса. Это проявилось в ограниченном присутствии консервативных и долгосрочных инвесторов на российском фондовом рынке, в неразвитости институтов коллективных инвестиций, в неэффективности чрезмерной централизации финансовых потоков в межбюджетных отношениях в контексте наращивания несбалансированности консолидированного бюджета, в отсутствии мотивации у субфедеральных властей самостоятельно решать проблемы инвестирования региональной экономики, в растущей зависимости консолидированного бюджета и курса национальной валюты от конъюнктуры мировых сырьевых товарных и финансовых рынков.

Традиционно наиболее эффективными считались инструменты денежно-кредитной политики в системе мер по профилактике кризисных явлений в макроэкономике. Однако современный финансовый кризис показал, что монетарное воздействие государства на макроэкономический цикл на стадии кризиса не дал ожидаемых результатов. Подтверждает это падение ВВП России, которое могло бы возрасти всего на 2 п.п. (до 10%) в случае отсутствия массированной финансовой помощи со стороны монетарных органов власти (по разным оценкам от 1,5 трлн.руб. до Ѕ ВВП). В результате логически верным является теоретическая постановка проблемы об антикризисном потенциале фискальной политики государства, который в современных условиях проявлялся, главным образом, в увеличении бюджетных расходов органов власти всех уровней.

А, между тем, роль налогово-бюджетной политики государства в периоды экономических спадов может быть значительно большей, что имеет серьезную практическую значимость. Отсутствие адекватной теоретической базы трактовки роли государства в аспекте антикризисного потенциала его фискальной политики в условиях, когда финансовый кризис 2008-2009 гг. продемонстрировал ограниченность контрциклической монетарной политики, отрицательно сказывается на перспективах окончательного выхода России из структурного кризиса.

Эти и другие причины обусловили научную новизну, практическую значимость, а также цель и задачи диссертационного исследования, посвященного разработке механизма повышения эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях посткризисного развития.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: А.В. Алтынцева, Е.С. Гринфельда, А.М. Лаврова, В.В. Климанова, Е.В. Коломина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хеcина, А.Н. Швецова, Н.А. Ширкевича, Л.И. Якобcона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии формирования эффективной бюджетно-налоговой политики до сих пор нет совпадения мнений.

Споры о надлежащей роли налогово-бюджетной политики в управлении циклом деловой активности продолжаются много лет. Согласно одному направлению экономической теории, налоги, трансферты и расходы могут разумно использоваться для противодействия колебаниям экономической активности, особенно если экономические колебания в основном связаны с дисбалансами на рынках, а не являются реакцией на изменения фундаментальных факторов, таких как производительность. Сторонники других направлений утверждают, что меры налогово-бюджетной политики обычно либо являются неэффективными, либо только ухудшают положение дел, так как принимаются несвоевременно или создают вредные искажения. Последняя точка зрения преобладала в дискуссиях на протяжении последних двух десятилетий; соответственно, налогово-бюджетная политика уступила ведущую роль денежно-кредитной политике. Однако признавалось и то, что иногда денежно-кредитная политика нуждается в поддержке бюджетного стимулирования, например, когда номинальные процентные ставки приближаются к нулю или механизмы воздействия денежно-кредитной политики по какой-либо причине не срабатывают.

Очень полезны в этой связи были разработки известных исследователей проблем бюджетной системы: Афанасьева М., Берездвиной Е., Бухвальда Е., Валентея С., Кадочникова П., Казакова М., Кудрина А., Кривогова И., Лаврова A., Лекcина В, Лисина В., Пекарского С., Полтеровича В., Пыренкова П., Синельникова-Мурылева С., Смирнягина Л., Трунина И., Улюкаева А., Умновой И. и др.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как Э. Балдаччи, С. Барнет, Д. Брюммерхофф, М. Де Брук, С. Гупта, Г. Китчен, Д. Ким, М. Кумхоф, А. Премчанд, А. Пресналл, Э. Слэк, С. Симански, А. Скотт, М. Хогье, Х. Циммерман, А. Шик и др.

Анализ исследований этих и других авторов по проблематике диссертации показал, что до сих пор остается открытым вопрос о том, следует ли использовать налогово-бюджетную политику для противодействия колебаниям циклов деловой активности, в особенности экономическим спадам, в национальных экономических системах.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам межбюджетных отношений в России и зарубежных странах.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Цель диссертационного исследования заключается в структурировании методологических подходов к трактовке антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики в России и в обосновании системы мер антикризисного воздействия на систему национальных финансов с оценкой их эффективности в России в сравнении с западными странами.

Для реализации поставленной цели были обоснованы и решены следующие задачи:

- обобщить теоретические концепции российских и зарубежных ученых, трактующих антикризисный потенциал бюджетно-налоговой политики в национальной экономической системе, способной купировать развитие кризиса ликвидности в воспроизводственных системах, а также соподчиненность внешних и внутренних факторов, негативно воздействующих на макроэкономической равновесие;

- выявить сущностные характеристики механизма обособления производственной и финансовой систем и качественно новой роли фискальных властей в развитии национальных экономик, что в условиях развития финансовых кризисов локального и глобального характера приводит к нарушению равновесия на национальных финансовых рынках, а также показать участие монетарных и фискальных институтов в процессах трансмиссии глобальных кризисных явлений в российскую финансовую систему;

- определить структурные характеристики механизма развития кризиса финансовой системы и ее элементов в контексте зависимости от факторов глобальной нестабильности, оценить значимость антикризисных инструментов в процессе преодоления кризиса ликвидности в стране и дефицитов всех уровней бюджетной системы;

- дать оценку адекватности и качества основных направлений реализации антикризисных мер в бюджетно-налоговой сфере, нацеленных на профилактику несбалансированности бюджетной системы, и обосновать необходимость восстановления доверия в качестве основы посткризисной реабилитации органов власти всех уровней;

- разработать комплекс мер, нацеленных на создание системы раннего выявления кризисных явлений в финансовой сфере и в макроэкономике, а также на оценку антикризисного потенциала финансовых институтов и адекватности финансовой инфраструктуры с целью формирования механизма эффективного контроля и адекватного управления бюджетной системой как важнейшего в условиях мультипликации кризисных явлений под влиянием глобальных финансовых шоков.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются структурные связи в открытых экономических системах между экономическими агентами и фискальными властями по поводу урегулирования разбалансированности бюджетной системы и нарушенного равновесия на рынке финансовых ресурсов в условиях кризиса и посткризисного развития национальных экономических систем на примере России.

В качестве объекта исследования выступает система инструментов бюджетно-налоговой политики, проводимой фискальными органами власти и нацеленной на ликвидацию последствий современного финансового кризиса.

Научная новизна работы заключается в выявлении закономерностей наращивания дисбалансов в национальных бюджетных системах, в определении сущностных характеристик и поэлементного состава механизма мультипликации глобальных финансовых дисбалансов на национальном уровне, в оценке антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики, что позволило выделить наиболее эффективные ее инструменты, способные сформировать условия для восстановления сбалансированности бюджетной системы и поддержания необходимого уровня ликвидности в системе национального воспроизводства и препятствовать развитию финансовой нестабильности на денежных рынках.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- определена роль бюджетной системы в развитии национальных финансов с учетом растущего воздействия внешних факторов, представленных глобальной экономикой и финансами; сформулирована концепция превращения финансовой системы в структуру, определяющую процесс воспроизводства на стадии экономического роста, а также в механизм мультипликации кризисных явлений в национальных хозяйствах под влиянием глобальных финансовых шоков;

- обобщены результаты исследования финансовых кризисов, произошедших за последние тридцать лет, дана оценка их воздействия на состояние национальных экономических систем и на продолжительность фазы экономической рецессии, что позволило понять особенности механизма развития современного финансового кризиса, сущностные характеристика которого наиболее полно проявились в кризисе бюджетной системы на национальных уровнях;

- проведено комплексное исследование механизма кардинальной переоценки ожиданий инвесторов и рисков финансирования кредиторов как основы макроэкономической разбалансированности в стране; выявлены формы ее проявления в сфере межбюджетных отношений, начиная с проблем наращивания дефицита бюджетной системы и заканчивая ухудшением финансового состояния коммерческих банков, нарушением равновесия на финансовом рынке и макроэкономической нестабильностью,;

- выявлены внутренние факторы, способствовавшие быстрому наращиванию дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы в национальной экономики, синхронному ухудшению финансовой устойчивости финансовых и нефинансовых институтов и проявлению сбоев в функционировании воспроизводственной системы, которые имеют в свой основе социальную напряженность на рынке труда, кризис доверия экономических агентов государству, что, в конечном итоге, определяет продолжительность кризисного состояния национальной экономики;

- систематизированы основные проблемы действующей модели формирования и реализации бюджетно-налоговой политики, определены критерии ее эффективности как механизма антикризисного воздействия на экономику, бюджетную и банковскую системы в контексте наращивания дефицитов бюджетов всех уровней и корпоративного долга финансовыми и нефинансовыми организациями, что обернулось в условиях кризиса снижением их доходности и наращиванием суверенного государственного должна РФ. В результате установлена корреляция между совокупными потерями производства после финансовых стрессов и такими показателями, как увеличение бюджетных субсидий кредита и цен на активы до начала финансового стресса, динамика коэффициентов чистых заимствований фирм и домашних хозяйств в начале финансового стресса;

- концептуально обоснована система мер контрциклической бюджетно-налоговой политики Министерства финансов РФ, включающая мониторинг и анализ макроэкономических условий, состояния бюджетной системы и финансовых рынков, антикризисного потенциала бюджетных, финансовых и нефинансовых организаций; адекватную оценку вероятности отклонения прогнозных показателей состояния макроэкономики, финансов и бюджетной системы от тех, которые свидетельствуют о вероятности выхода национального хозяйства из равновесного состояния; а также превентивные (в диапазоне стабильности) или корректирующие меры (при приближении системы к границе диапазона стабильности) эффективного контроля и управления финансовыми рисками для предотвращения финансового кризиса в стране в будущем.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на федеральном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетных параметров. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости бюджетной системы, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов федерального центра в условиях посткризисного развития.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4,1 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Концептуальные подходы к трактовке контрциклического эффекта инструментов фискальной и монетарной политики государства

1.1. Теоретические основы взаимодействия фискальной и монетарной политики государства в макроэкономических моделях

1.2. Эффективность инструментов бюджетно-налоговой политики в контрциклическом регулировании национальных экономик стран мира

1.3. Минимизация функции потерь, отражающей предпочтения фискальных и монетарных властей на примере России

ГЛАВА 2. Особенности реализации антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях глобального финансового кризиса

2.1. Контрциклические меры фискального воздействия на российскую экономику в 2008-2009 финансовых годах

2.2. Фискальная политика и рост несбалансированности консолидированного бюджета РФ в условиях кризиса

2.3. Эластичность макроэкономических показателей России по инструментам бюджетно-налоговой политики на стадиях кризиса и и посткризисного развития

2.4. Оценка антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики РФ в контексте ФЗ «О Федеральном бюджете на 2010 г.» и на среднесрочную перспективу

ГЛАВА 3. Повышение эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ ex post глобального финансового кризиса

3.1. Реализация принципов эффективной контрциклической бюджетно-налоговой политики в РФ

3.2. Увеличения бюджетного эффекта роста масштабов государственной собственности в системе мер по реализации антикризисного потенциала фискальной политики

3.3. Использование системы действующих и принимаемых бюджетных обязательств в механизме оперативного перераспределения источников финансирования приоритетных инвестиционных проектов

3.4. Повышение качества системы мониторинга динамики макроэкономических показателей - основы оценки эффективности фискальных инструментов в посткризисный период

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Концептуальные подходы к трактовке контрциклического эффекта инструментов фискальной и монетарной политики государства» - обобщаются концептуальные подходы к трактовке фискальной политики; анализируется эластичность макроэкономических показателей по инструментам бюджетно-налоговой политики в моделях экономики с несовершенными финансовыми рынками, а также обосновываются факторы, обеспечивающие эффективность фискальной политики в качестве механизма контрциклического регулирования на стадиях кризисного и посткризисного развития макроэкономики.

В настоящее время условно можно выделить три подхода к анализу фискальной и монетарной политики. Первый подход характеризует широкий пласт литературы, в которой проводится исследование оптимальной монетарной политики в рамках новой кейнсианской парадигмы экономики с негибкими ценами в предположении экзогенно заданной или пассивной роли фискальной политики. В исследованиях, отнесенных ко второму подходу, учитывается роль фискальных властей и, как правило, рассматривается взаимодействие фискальной и монетарной политики при реализации различных видов шоков. Третий подход основан на применении теоретико-игровых моделей в целях анализа фискальной и монетарной политики. В рамках данного подхода активно обсуждаются институциональные вопросы организации взаимодействия фискальных и монетарных властей.

Первый подход охватывает огромное количество работ, посвященных анализу монетарной политики при самых различных предположениях о целях, инструментах, критериях оптимальности поведения центрального банка. В исследованиях Barro and Gordon (1983), Rogoff (1985), Persson and Tabellini (1994), Walsh (1995), Svensson (1997) Barro R., Gordon D. (1983) “Rules, Discretion and Reputation in a Model of Monetary Policy”, Journal of Monetary Economics, 12(1), p. 101-121; Rogoff K. (1985) “The optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target”, Quarterly Journal of Economics, 100(4), p. 1169-1189; Persson T., Tabellini G. (1994) “Designing Institutions for Monetary Stability”, in T. Persson and G. Tabellini (eds), Monetary and Fiscal Policy. Volume 1: Credibility. Cambridge, MA: MIT Press; Walsh Ch. (1995) “Optimal Contracts for Central Bankers”, The American Economic Review, 85, p. 150-167; Svensson L. (1997) “Optimal Inflation Targets, Conservative Central Banks and Linear Inflation Contracts”, The American Economic Review, 85(1), p. 356-361. и последовавших за ними работах других авторов прослеживается идея о необходимости делегирования права проведения монетарной политики независимому и достаточно консервативному центральному банку. При этом под независимостью понимается полный контроль центрального банка над инструментами монетарной политики, под достаточной консервативностью - установление целей монетарных властей по инфляции и/или выпуску (или ВВП) ниже уровня, оптимального с точки зрения общества, а также более высокий вес цели стабилизации инфляции и меньший - цели стабилизации выпуска - в предпочтениях центрального банка относительно предпочтений общества в целом.

Независимость и консервативность центрального банка позволяют решить проблему склонности монетарных властей к высокой инфляции (inflation bias problem), которая является следствием наличия стимулов у монетарных властей к использованию неожиданной инфляции в целях увеличения выпуска в краткосрочном периоде. Clarida, Gali, Gertler (1999) Clarida R., Gali J., Gertler M. (1999) “The Science of Monetary Policy: A New Keynesian Perspective”, Journal of Economic Literature, 37(4), p. 1661-1707. , в терминах простой модели, но, тем не менее, включающей все ключевые составляющие более сложных моделей, описали основные проблемы, рассматриваемые в рамках данного подхода, а также результаты, оказавшиеся устойчивыми при различных предпосылках. Позже авторы обобщили полученные выводы для случая малой открытой экономики (Clarida, Gali, Gertler (2001)) Clarida R., Gali J., Gertler M. (2001) “Optimal Monetary Policy in Open Versus Closed Economies: An Integrated Approach”, The American Economic Review, 91(2), p. 248-252.. Кроме того, в работе (Gali, Monacelli (2002)) Gali J., Monacelli T. (2002) “ Monetary Policy and Exchange Rate Volatility in a Small Open Economy”, NBER Working Paper 8905. анализируются различные режимы монетарной политики в условиях малой открытой экономики.

В исследованиях, отнесенных ко второму подходу, рассматривается взаимодействие фискальной и монетарной политики в рамках новой кейнсианской модели общего динамического равновесия. Роль фискальной политики учитывается в форме правила для фискальных властей, которое, главным образом, принимает форму автоматических стабилизаторов. При этом, с учетом выводов, полученных в рамках первого подхода, как правило, априори предполагается полная независимость центрального банка См.: Е.Н. Лозгачева, А.В. Дементьев, А.Г. Шульгин. Оптимальный консерватизм и независимость центрального банка в условиях взаимодействия фискальной и монетарной политики // Препринт WP12/2007/08 Серия WP12 Научные доклады лаборатории макроэкономического анализа ГУ ВШЭ, М., 2007..

Авторы исследуют, насколько учет фискальной политики оказывает влияние на оценки общественного благосостояния и изменяет выводы, полученные при рассмотрении только монетарной политики. С помощью симуляции или на основе реальных данных рассматривается реакция фискальных и монетарных властей на различные виды шоков, а также изучается, каким образом в каждом из случаев соотносятся инструменты фискальной и монетарной политики (комплементы/субституты). Melitz (1997) Melitz J. (1997) “Some Cross-Country Evidence about Debt, Defits, and the Behavior of Monetary and Fiscal Authorities”, CERP Discussion Paper, 1653. и Weymark D. (2005) Hughes Hallett A., Weymark D. (2005) “Independence before Conservatism: Transparency, Politics and Central Bank Design”, German Economic Review, Volume 6, Number 1, February, p. 1-21. приходят к выводу о заменимости фискальных и монетарных инструментов, Von Hagen, Hughes and Strauch (2001) Von Hagen J., Hughes H., Strauch R. (2001) “Budgetary Consolidation in EMU”, Economic Papers, 148, European Commission.Hughes Hallett A., Weymark D. (2004) “Independent Monetary Policy and Social Equity”, Economic Letters, 85, p. 103-110. получили ассиметричную взаимозависимость: ужесточение монетарной политики сопровождается ослаблением фискальной политики, в то время как монетарные власти в целом приспосабливаются к фискальной экспансии. В работе Buti, Roeger and In't (2001) Buti M., Roeger W., In't V. (2001) “Stabilizing output and inflation in EMU: Policy, Conflicts and Cooperation under the Stability Pact”, Journal of Common Market Studies, 39(5), p. 801-828. утверждается, что инструменты фискальных и монетарных властей могут быть как субститутами, так и комплементами в зависимости от типа шока: в случае шока спроса проводится согласованная фискальная и монетарная политика, а шок предложения приводит к принятию несовместимых мер. Muscatelli, Tirelli and Trecroci (2004) Muscatelli A., Tirelli P., Trecroci C. (2004) “Fiscal and Monetary Policy Interactions: Empirical Evidence and Optimal Policy Using a Structural New-Keynesian Model”, Journal of Macroeconomics, 26, p. 257-280. также показали, что характер взаимодействия фискальной и монетарной политики зависит от вида шоков и положений, лежащих в основе модели. В соответствии с полученными результатами, инструменты фискальной и монетарной политики взаимно дополняют друг друга при реализации шока выпуска и выступают заменителями в случае шока инфляции. Кроме того, авторы приходят к выводу о том, что инерционный характер фискальной политики приводит к снижению общественного благосостояния. В работе Muscatelli, Tirelli (2005) Muscatelli A., Tirelli P. (2005) “Analyzing the Interaction of Monetary and Fiscal Policy: Does Fiscal Policy Play a Valuable Role in Stabilisation”, CESifo Economic Studies, 4, p. 549-585., где исследуется роль фискальной политики в макроэкономической стабилизации, также утверждается, что активная фискальная политика может способствовать увеличению благосостояния общества, и подчеркивается необходимость рассмотрения дополнительных и более разнообразных каналов воздействия фискальной политики на экономику.

Третий подход предполагает анализ фискальной и монетарной политики с помощью теоретико-игровых моделей, в рамках которых в терминах общественного благосостояния оцениваются результаты различных вариантов взаимодействия фискальных и монетарных властей.

Обозначим инструмент фискальной политики переменной g: тогда чем больше ее значение, тем выше уровень субсидий, выплачиваемый правительством. В качестве инструмента монетарной политики центральный банк будем рассматривать переменную m, которая соответствует некоторой реальной переменной, такой как денежная база или номинальная ставка процента, и влияет на уровень цен.

Анализ разнообразных моделей формирования оптимального сочетания фискальных и монетарных инструментов антикризисной политики центрального банка и правительства позволяет получить функции потерь, различные для правительства и центрального банка, и функцию совокупного предложения. При этом можно сделать следующие выводы.

1. Если центральный банк и правительство придерживаются политики правил, то:

- в отсутствие «мертвого груза» (абсолютных потерь) достижимы оптимальные для общества значения выпуска и инфляции;

- при наличии «мертвого груза» (абсолютных потерь) возможна аллокация второго наилучшего решения по Парето, в которой инфляция находится на оптимальном уровне, а выпуск - ниже оптимального.

2. В условиях проведения дискреционной политики фискальными и монетарными властями:

- выпуск устанавливается ниже, а инфляция выше своего оптимального значения, как с точки зрения центрального банка, так и правительства, то есть недостижима даже аллокация второго наилучшего вследствие проблемы несогласованности во времени фискальной и монетарной политики и несовместимости их целей;

- фискальная политика является менее, а монетарная - более экспансионистской, чем в ситуации, когда и фискальные, и монетарные власти придерживаются политики правил;

- в общем случае «фискальное лидерство» лучше «монетарного лидерства».

антикризисный бюджетный налоговый

Рис. 1. Оптимальные комбинации для Банка России и Правительства РФ при y* > y (p*), p* ? p (e*,g *), где y* - целевые значения выпуска продукции, р ^* - целевые значения инфляции, g * - целевое значение государственных расходов (инструмента фискальной политики); e* - целевое значение валютного курса (инструмента монетарной политики); л _m - вес, с которым центральный банк учитывает рост выпуска (л _m), отражает степень его консервативности (чем меньше значение коэффициента, тем более консервативны монетарные власти)

3. Политика правил центрального банка не имеет смысла при дискреционной фискальной политике, так как монетарные власти не проводят интернализацию искажений, вызванных политикой фискальных властей.

4. Политика правил со стороны правительства в условиях дискреционной монетарной политики, при определенной степени консервативности центрального банка, приводит к достижению оптимального значения инфляции при уровне выпуска ниже оптимального.

5. В случае невозможности проведения политики правил центральным банком и правительством, аллокация второго наилучшего достижима при совпадении целей по инфляции и выпуску для фискальных и монетарных властей или полном разделении целей между ними. В последнем варианте центральный банк должен рассматривать в качестве своей цели только снижение темпа инфляции до социально оптимального уровня, а правительство - нацелено только на достижение оптимального уровня выпуска, учитывая при этом наличие «мертвого груза» (абсолютных потерь).

В результате было графически сформулировано решение задачи оптимизации соотношения фискальной и монетарной политики государства (на примере России) в контексте максимальной реализации антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики (см. рис. 1).

Оптимальная комбинация в равновесии по Нэшу, при фискальном и монетарном лидерстве совпадает со вторым наилучшим решением для правительства, но для ее достижения при монетарном лидерстве необходима более высокая мера консервативности центрального банка, чем в случаях взаимодействия по Нэшу и фискального лидерства. В ситуации, когда целевое значение валютного курса лежит в области e₂* > e_ср, выбрав оптимальное значение меры консервативности центрального банка, правительство всегда сможет обеспечить достижение комбинации второго наилучшего решения для общества при любом механизме взаимодействия правительства и центрального банка на втором шаге (по Нэшу, фискальное или монетарное лидерство).

Таким образом, обобщая результаты в рамках данной модели, можно утверждать, что оптимальным выбором правительства, в зависимости от соотношения целей по инфляции и валютному курсу, должно быть назначение полностью независимого центрального банка, нацеленного только на проведение валютной политики, или в определенной степени консервативного центрального банка, который в определенной правительством мере заботится о достижении целей как по инфляции, так и по валютному курсу.

Налогово-бюджетная политика при этом может стабилизировать цикл деловой активности двумя общими способами. Один из них заключается в использовании автоматических стабилизаторов, вытекающих из различных элементов налогово-бюджетной системы, которые естественным образом варьируют вместе с изменениями в экономической активности: например, при сокращении выпуска продукции уменьшаются налоговые поступления и увеличиваются выплаты безработнымСледовательно, сила автоматических стабилизаторов зави-сит от размера трансфертов (например, масштабов страхо-вания от безработицы), прогрессивности налоговой системы и влияния налогов и трансфертов на коэффициент участия населения в рабочей силе и спроса на работников и капитал.. А, с другой стороны, дискреционная налогово-бюджетная политика должна предусматривать активную корректировку политики, влияющую на государственные расходы, налоги и трансферты, и часто не связана с соображениями стабилизации.

Автоматические стабилизаторы в силу своего характера оказывают незамедлительное воздействие во время спада. Однако они обычно являются побочным продуктом решения других задач налогово-бюджетной политики. Собственно размер автоматических стабилизаторов обычно связан с размерами государственного сектора, что позволяет предположить, что увеличение государственного сектора может способствовать уменьшению колебаний выпуска продукции. Однако многие утверждают, что в долгосрочной перспективе более крупный государственный сектор становится тормозом экономического роста.

Рис. 2. Волатильность циклического сальдо

Источник: составлено по данным МВФ

Поскольку автоматические стабилизаторы часто ограничены по своему масштабу активное использование дискреционных налогово-бюджетных мер часто представляется как антициклический инструмент. Однако ряд ученых ставит под сомнение способность правительств обеспечивать своевременное принятие мер, а также макроэкономический эффект дискреционных налогово-бюджетных мер и долгосрочные последствия для устойчивости бюджета. По их мнению, дискреционные налогово-бюджетные меры не могут быть достаточно быстро утверждены законодательным органом, в особенности если сравнивать с той скоростью, с которой центральный банк может менять ставку интервенции. Следовательно, существует риск того, что бюджетное стимулирование не начнет действовать прежде, чем экономика начнет выходить из спада. Кроме того, как утверждают критики, меры бюджетного стимулирования вряд ли могут быть высокоадресными и, напротив, скорее всего будут вести к расточительному и искажающему экономическое равновесие расходованию государственных средств, в то время как меры со стороны доходной части бюджета более восприимчивы к давлению, оказываемому заинтересованными группами, а не потребностям экономики. Более того, эти меры вряд ли будут достаточно быстро отменены для сохранения устойчивости бюджета.

Анализ эмпирических данных (рис. 2) позволил заключить, что в странах с формирующимся рынком изменения общего первичного сальдо обычно носят проциклический характер, несмотря на антициклическое воздействие автоматических стабилизаторов. Кроме того, они являются более процикличными на фазе спада, когда страны с развитой экономикой также испытывают спад, что согласуется с повышением премии за внешнее финансирование. В странах с развитой экономикой изменения первичного сальдо бюджета в среднем носят антициклический характер, что главным образом объясняется действием автоматических стабилизаторов, как показывают изменения циклического сальдо.

При этом различия в темпах роста согласуются с уровнем государственного долга: страны, которые вступая в фазу спада проводят бюджетное стимулирование и имеют высокий государственный долг, обычно имеют более низкие темпы роста до и после года спада, и рост в них повышается в меньшей степени в год, следующий за проведением бюджетного стимулирования, в то время как страны с высоким долгом, которые проводят ужесточение налогово-бюджетной политики, достигают более сильного повышения экономического роста (рис. 3).

Что касается способов проведения налогово-бюджетной политики, то страны, которые применяли сочетание мер стимулирования со стороны как доходной, так и расходной частей бюджета, испытывали менее сильный спад, чем страны, которые использовали меры только со стороны доходной или расходной части, хотя политика, основанная на мерах со стороны доходной части, обеспечивала более быстрое оживление и более высокие темпы роста в последующие годы (рис. 3). Ужесточение бюджета со стороны расходной части, напротив, вело к более высоким темпам роста в годы, следующие за спадом.

Если проанализировать основные результаты с точки зрения реакции реального ВВП на 1-процентный бюджетный стимул при использовании как основанного на эластичности, так и основанного на регрессии показателей бюджетного стимула, то полученные значения показывают воздействие на выпуск продукции в год бюджетной интервенции и три года спустя. Причем положительное значение указывает на то, что положительный бюджетный стимул ведет к росту выпуска продукции. В странах с развитой экономикой мультипликаторы являются статистически значимыми и умеренно положительными: бюджетный стимул в размере 1 процентного пункта ведет к повышению роста реального ВВП приблизительно на 0,1 процента с момента воздействия и к повышению на величину до 0,5 процента сверх его уровня в год «О» по прошествии трех лет. Это в целом соответствует эффекту, обнаруженному в предыдущих исследованиях с использованием модели структурной векторной авторегрессии, а также исследованиях на конкретных примерах.

Рис. 3. Макроэкономические показатели после спада при проведении бюджетного стимулирования и без него¹

Источник: составлено автором по данным МВФ.

¹ Бюджетное стимулирование в первый год спада определяется как понижение отношения скорректированного с учетом циклических колебаний первичного сальдо к ВВП до уровня ниже 0,25 процентного пункта ВВП.

² Обменный курс выражается как отношение национальной валюты к доллару США (знак + обозначает снижение курса). Значение для стран с формирующимся рынком, проводящих бюджетное стимулирование, составляет -10,5, и для стран, проводящих ужесточение политики, он составляет -21,2.

Итак, если меры политики становятся постоянными и финансируются путем увеличения долга, то значительно более важным становится долгосрочное воздействие на предложение и долг. В случае всех налогово-бюджетных инструментов более высокий долг имеет тенденцию к вытеснению частного выпуска продукции, так как ведет к повышению реальных процентных ставок³². Когда происходит постоянное увеличение трансфертов, вне зависимости от краткосрочной адаптации денежно-кредитной политики, реальные процентные ставки повышаются в долгосрочной перспективе, что ведет к сокращению выпуска продукции, или, по крайней мере, он остается неизменным. Снижение налоговых ставок, с другой стороны, уменьшает искажения предложения и, таким образом, ведет к постоянному увеличению выпуска продукции, причем это происходит в большей степени при снижении налогов на труд, нежели налогов на потребление. Перманентное снижение налоговых ставок может привести к усилению краткосрочного воздействия, в зависимости от соотношения между положительным воздействием со стороны предложения и отрицательным воздействием со стороны процентных ставок. Воздействие перманентного повышения государственных инвестиций зависит от того, обеспечат ли эти расходы более высокую норму прибыли, нежели предоставление этих ресурсов в распоряжение частных инвесторов.

Во второй главе - «Особенности реализации антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях глобального финансового кризиса» - анализируются контрциклических мер фискального воздействия на российскую экономику в 2008-2009 финансовых годах, рассматривается структура бюджетной системы РФ и нарушение равновесия на финансовых рынках в условиях кризиса, выявляется механизм бюджетного мультипликатора на стадиях кризиса и посткризисного развития российской экономики, а также дается оценка антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики РФ в контексте ФЗ «О Федеральном бюджете на 2010 г.» и на среднесрочную перспективу.

Неутешительные экономические итоги финансового кризиса 2008-2009 гг. в России напрямую связаны с неэффективной реализацией мер по бюджетной поддержке экономики, медленным исполнением федерального бюджета. Действительно, наблюдается значительно увеличение федеральных расходов. Только за 5 месяцев 2009 г. они увеличились (в номинальном выражении) на 730 млрд. руб., или на 30% по сравнению с аналогичным периодом 2008 года. Дефицит бюджета составил почти половину триллиона рублей, тогда как год назад федеральный бюджет был исполнен с профицитом в 1,3 трлн. руб.

Мировой кризис оказал негативное влияние на поступления доходов федерального бюджета, которые с октября 2008 г. начали неизменно сокращаться. При этом не только упали поступления нефтегазовых доходов, напрямую зависящих от цен на нефть, но и заметному снижению вследствие общего ухудшения показателей экономической деятельности в стране подверглись ненефтегазовые доходы.

По оценкам Федерального казначейства, доходы федерального бюджета за январь-декабрь 2009 г. составили 18,8% ВВП, что на 3,7 п.п. ВВП ниже значения в 2008 г., при этом расходы превысили уровень прошлого года на 6,4 п.п. ВВП и достигли отметки в 24,7% ВВП. Ключевой причиной сокращения объема доходов федерального бюджета в рассматриваемом периоде как в абсолютном, так и в относительном выражении по сравнению с аналогичным периодом 2008 года стало сокращение доли нефтегазовых доходов в бюджете. При этом если объем поступлений НДПИ и доходы от внешнеэкономической деятельности непосредственно зависели от динамики мировых цен на углеводороды, а также от темпов их добычи и уровня обменного курса рубля, то размеры структурных (ненефтегазовых) поступлений обуславливались сложившимся состоянием национальной экономики.

Доходы федерального бюджета без учета совокупных инвестиционных доходов Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) в размере 205,1 млрд.руб. и 63,4 млрд. руб. соответственно, зачисленных в бюджет в январе 2009 г., а также процентов по депозитам ФНБ в ВЭБе в объеме 4,1 млрд. руб. оказались существенно ниже доходов 2008 г. (см. таблицу 1).

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета РФ в 2008-2009 гг.

Источник: составлено по данным Министерства финансов РФ, ИЭПП.

Основной причиной существенного роста расходов федерального бюджета стала необходимость реализации стимулирующих мер, направленных на сглаживание негативного эффекта от мирового финансового кризиса и связанных с этим экономических и социальных последствий. Особо следует отметить, что наряду с бюджетным финансированием для реализации антикризисной программы правительство РФ активно использовало квазибюджетные источники, в частности средства Центрального банка РФ, внебюджетных фондов, госкорпораций, налоговые кредиты и пр.

В результате расширения объемов финансирования из федерального бюджета в 2009 г. при сохранении начавшейся в 2008 г. негативной динамики сокращения поступлений бюджетных доходов федеральный бюджет за 2009 г. был исполнен с дефицитом в 5,9% ВВП при размере ненефтегазового дефицита - 13,5% ВВП.

Финансирование масштабных мероприятий по поддержке экономики страны без привлечения внешних заимствований стало возможно благодаря накопленным в период экономического роста финансовым резервам. Именно средства нефтегазовых фондов фактически стали основными источниками обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2009 г. Как видно из табл. 2, на финансирование бюджетных расходов было выделено из Резервного фонда порядка 3,0 трлн. руб. Данное обстоятельство позволяет констатировать, что идея формирования нефтегазовых фондов полностью оправдала себя и может быть занесена в актив проводимой в стране бюджетной политики.

Однако в условиях кризиса в России роль структурной составляющей доходов в бюджете всех уровней органов власти падает, следовательно, только конъюнктурная составляющая оказывается приоритетной в формировании доходных параметров государства. Однако этот фактор является внешним и не может обеспечить стабильность финансовой базой бюджетов органов власти, тем более учитывая глобальную экономическую неопределенность в странах мира. Следовательно, возникает проблема поиска более стабильных источников доходов бюджетов в качестве основы эффективной бюджетно-налоговой политики с большим антикризисным потенциалом.

Таблица 2

Динамика формирования и использования нефтегазовых фондов в 2009 г. (млрд. руб.)

* Остатки пересчитаны по курсу на 1 января 2009 г. и 1 января 2010 г. соответственно.

Источник: Федеральное казначейство.

Массированные фискальные меры антикризисной нацеленности в России не смогли нивелировать негативную макроэкономическую динамику: ВВП снизился по сравнению с 2008 годом на 7,9%. При этом особенно пострадала его инвестиционная составляющая. Инвестиции в основной капитал упали на 17%, строительство и обрабатывающие производства -- на 16%, хотя в 2007 году и на протяжении ряда предыдущих лет эти параметры экономики имели опережающую динамику по сравнению с ВВП.

Резко, на 21%, сократились иностранные инвестиции, а по сравнению с 2007 годом, когда их приток был максимальным, -- почти на треть (на 32%). Позитивные структурные сдвиги, признаки которых начинали появляться в конце периода роста, сошли на нет. Высокие темпы были в то время присущи и потребительскому спросу, отражавшемуся в динамике реальных располагаемых доходов населения, заработной платы, розничного товарооборота. В кризисный год этот спрос тоже упал, хоть и меньше, чем ВВП. Только реальные располагаемые доходы, по данным статистики, сохранили небольшой рост -- на 1,2% -- в основном благодаря повышению пенсий; средняя реальная начисленная заработная плата снизилась на 2,8%, оборот розничной торговли -- на 5,5%. Особенно резко обрушился внешнеторговый оборот: экспорт -- на 39,1%, импорт -- на 36,4%. Промышленность упала -- главным образом за счет обрабатывающих производств -- на 10,8%.

Инфляция опустилась до самых низких значений за период после кризиса 1998 года и составила 8,8%, что чуть ниже, чем в 2006 году, когда она впервые за это время опустилась до однозначной величины в 9%. Цены производителей с наступлением острой фазы кризиса в конце 2008 года стали падать (декабрь к декабрю на 7%), чтобы хоть как-то расширить спрос, но в 2009 году началось их устойчивое повышение, опередившее рост индекса потребительских цен и составившее к концу года 13,9%.

Практически за весь период экономического роста удавалось обеспечивать профицит государственного бюджета, который являлся важным фактором макроэкономической стабильности. В кризисный 2009 год его сменил весьма значительный дефицит, составивший по федеральному бюджету 5,9%, а по консолидированному 6,2% ВВП. На финансирование дефицита бюджета была направлена значительная часть Резервного фонда, который сократился с 4,03 до 1,83 трлн. рублей, или на 55%. Фонд национального благосостояния удалось сохранить, его объем даже немного увеличился. Другую основу макроэкономической устойчивости составляло положительное сальдо платежного баланса, определяемое преимущественно положительным итогом торгового баланса. В 2009 году, несмотря на существенный спад экспорта и импорта, положительное сальдо торгового баланса сохранилось на весьма приличном уровне в 112,1 млрд. долл., хотя оно и снизилось немногим более чем на треть по сравнению с максимальной величиной, достигнутой за всю нашу историю в 2008 году, и было обеспечено благодаря вновь начавшемуся росту мировых цен на нефть.

В целом же можно сказать, что утверждения о том, что рост и падение российской экономики в существенной мере зависят от уровня и динамики цен мирового рынка на продукцию российского сырьевого экспорта, имеют под собой основания, если не понимать эту зависимость механически. Влияние происходит в основном не непосредственно, а через перераспределительные механизмы финансовой системы и зависит от многих факторов, связанных в том числе с поведением экономических субъектов. Соответственно и мера этого влияния определяется сложным переплетением факторов, а не прямолинейно: выше цены -- больше зависимость.

Для реализации принятых антикризисных мер утвержденные ранее бюджетные расходы были снижены на 943,3 млрд. руб., но высвобожденных средств не хватило, и с их учетом на финансирование мероприятий по противодействию кризису было направлено 1,61 трлн. руб.

Расходование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета составило 2964,8 млрд. руб., в итоге его размер уменьшился с конца 2008 года по конец 2009 году более чем наполовину -- с 4027,6 млрд. руб. (9,8% ВВП) до 1830,5 млрд. руб. (4,7% ВВП). Фонд национального благосостояния немного подрос: с 2584,5 млрд. руб. (6,3% ВВП) до 2769 млрд.руб. (7,1% ВВП). Общий размер этих фондов сократился за год с 16 до 11,8% ВВП. По оценкам, Резервный фонд может быть исчерпан в 2010 году.