Механизм повышения эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях посткризисного развития

Это особенно остро ставит вопрос о перспективах бюджетной политики и необходимости снижения дефицита для сохранения макроэкономической устойчивости в стране. Трехлетний федеральный бюджет на 2010--2012 годы нацеливает на решение этих задач. В указанный период ожидается дальнейшее сокращение поступлений в бюджет до 15% ВВП к 2012 году, что потребует жесткой политики противодействия росту расходов при повышении их эффективности. Ориентир состоит в снижении относительного уровня расходов с почти 23% ВВП в 2010 году до 18% в 2012 году. В этом случае уровень дефицита удастся ограничить 3--5% ВВП, что является достаточно типичным для многих стран. Можно напомнить, что в свое время условием вступления страны в ЕС был бюджетный дефицит не выше 3% ВВП, хотя кризис опрокинул это ограничение.

На основании приведенных выше данных можно заключить, что лишь немногим больше 10% фискальных мер антикризисной направленности в России можно оценить в качестве имевших сильный эффект на стадии кризиса, примерно 30% носили умеренный антикризисный эффект, а около 60% мер - были низкоэффективными. В число мер с сильным антикризисным эффектом попали как меры прямой помощи предприятиям (государственные гарантии по кредитам), так и некоторые меры таможенной политики (отдельные протекционистские меры), меры по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, ряд мер налоговой политики. В то же время следует отметить, оценка эффекта далеко не всегда коррелировала с масштабом ресурсов, выделяемых государством на реализацию той или иной меры.

Заметим, что меры с сильными антикризисными эффектами чаще имеют высокие риски неэффективного администрирования, чем меры с относительно слабыми эффектами. Среди мер со слабыми антикризисными эффектами высокие риски администрирования характерны для 30% мер, для мер с умеренными эффектами - для 43%, а для мер с большим антикризисным эффектом высокие риски характерны для 57% мер.

Представляется важным, что большинство мер с существенным антикризисным эффектом носят компенсационный характер (смягчают последствия кризиса), но практически нет мер, мотивирующих предприятия к реализации активной политики (технологической модернизации, диверсификации производства, освоению новых рынков и т.п.).

В условиях неустойчивой макроэкономической динамики в России и в странах мира проблема эффективной фискальной политики приобретает важный практическое значение.

В третьей главе - «Повышение эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ ex post глобального финансового кризиса» - обосновываются принципы эффективной контрциклической бюджетно-налоговой политики в РФ, предлагаются меры по учету мотивационного аспекта повышения эластичности макроэкономики по инструментам фискальной политики, предлагается методика отбора инвестиционных проектов для обеспмечения приоритетного бюджетного финансирования, а также разрабатывается система мер по повышению качества системы мониторинга динамики макроэкономических показателей в качестве основы профилактики кризисных явления.

В условиях посткризисного развития и соответственно необходимости поддержания финансовой стабильности модель ежегодного наращивания государственных расходов далее неприменима, в связи с чем на первый план выходят задачи сокращения бюджетного дефицита и одновременного повышения отдачи на каждый рубль бюджетных средств. Достижение этих задач власть видит в первую очередь в организации бюджетов большинства ведомств на основе программно-целевых методов, что предполагает существенное повышение доли целевых программ в составе бюджета и переход к программной классификации бюджетных расходов. Другим вектором улучшения качества управления бюджетными средствами является реформирование программы и принципов осуществления государственных закупок, в том числе в сторону существенного повышения доли государственных расходов в инновационном секторе экономики.

Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов выбраны вполне обоснованно, в то же время общее улучшение качества управления бюджетными средствами возможно только при комплексном подходе к решению данной проблемы, позволяющем не только охватить максимально широкий круг используемых регулирующих инструментов, но и структурировать их применение во времени. В частности, в ближайшие годы (2010-2011 гг.) представляется необходимым акцентировать внимание в первую очередь на вопросах повышения доступности оказываемых государством социальных услуг, что возможно достичь через реструктурирование бюджетной сети, а также усиления стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств, совершенствования системы государственных закупок, оптимизации отдельных бюджетных процедур (внедрение оценки регулирующего воздействия в технологию принятия управленческих решений, имеющих бюджетные последствия).

По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких достаточно сложных управленческих механизмов, как БОР, программно-целевая деятельность, государственно-частное партнерство, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом. Реализация данного блока мероприятий должна быть осуществлена в течение 2010-2015 гг.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ (ФЦП), а также Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП).

Расходы федерального бюджета на федеральные целевые программы в 2005 г. составили 346326,1 млн. руб., 2006 г. - 405970,2 млн. руб., 2007 г. - 585940,0 млн. руб., 2008 г. - 698294,4 млн. руб. Ежегодные темпы роста данного показателя составили (в %): 117,2, 144,3 и 119,2. То есть темпы роста расходов на реализацию ФЦП довольно-таки высокие, но они ниже темпов роста расходов всего федерального бюджета (за исключением 2008 г.).

В целом необходимо преодолеть тенденцию снижения доли капитальных вложений в общем объеме финансирования федеральных целевых программ и программ развития регионов по программам раздела «Развитие социальной инфраструктуры» и прежде всего программы «Жилище», а также программ раздела «Развитие науки и технологий».

Степень охвата расходов федерального бюджета федеральными целевыми программами и программами развития регионов, особенно в социальной сфере и в сфере науки и технологий, необходимо существенно повысить - до 30--40%, что позволит повысить результативность бюджетных расходов и улучшить ситуацию в экономике и социальной сфере.

Следует констатировать, что, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Современный глобальный кризис, начавшись как экономический, трансформировался в структурный именно в контексте того, что государство изменилось качественно, превратившихся в крупнейшего собственника материальных и финансовых активов. Однако экономический эффект такого кардинального изменения функций государства и приобретения им нового статуса крупнейшего собственника и менеджера в российских акционерных компаниях оказался ничтожным. А, между тем, в условиях катастрофически низких темпов роста ВВП в стране в 2011-1012 гг. (на фоне более чем 8%-ного падения его в 2009 г.) и высокой инфляции, которая прогнозируется к снижению с 10% в 2010 г. до 7% в 2012 г., наполнение доходами федерального бюджета остается фундаментальной проблемой, от решения которой зависит эффективность самого государства и перспективы российской макроэкономики.

Все это в совокупности позволяет ставить теоретическую проблему с точки зрения позитивного подхода к трактовке функций государственной собственности в посткризисный период. Разрешение указанного противоречия на данном этапе, несомненно, связано с изменением модели финансирования деятельности государства на путях увеличения отдачи от собственности в руках государства и изменения на этой основе соотношения между налоговой и неналоговой составляющими доходов бюджета государства.

Таким образом, на передний план выходят степень реальной подконтрольности государству менеджмента тех компаний, где оно участвует в капитале, его управляемости, лояльности, а также видение места и роли конкретных активов сквозь призму долгосрочного развития тех или иных интегрированных структур, включая государственные корпорации. Это актуализирует задачу улучшения корпоративного и стратегического управления в компаниях с участием государства.

В этой связи определенную роль могло бы сыграть распространение практики привлечения в органы управления таких компаний профессиональных директоров.

Исходя из сложившейся традиции корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием, членов советов директоров, избираемых голосами по акциям, принадлежащим государству как акционеру, можно разделить на несколько групп: (1) представители интересов государства, являющиеся государственными служащими, которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника; (2) представители интересов государства, являющиеся иными лицами (профессиональные поверенные), которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника по ограниченному кругу из 5 вопросов, а по остальным вопросам - по своему усмотрению (этот механизм обеспечения представления интересов государства появился еще в 1996 г., но большого распространения не получил); (3) независимые директора, голосующие на основе личного профессионального опыта и собственного суждения, отвечающие установленным критериям отбора. По оценке представителей Росимущества, лиц, относящихся ко второй и третьей группам, в целях обобщения можно называть профессиональными директорами.

В этой связи система мер антикризисной бюджетно-налоговой политики должна быть нацелена, в первую очередь, на устранение отрицательной обратной связи между финансовой и экономической подсистемами. Это, прежде всего, восстановление доверия к институтам и рынкам и сокращение давления на банки по регламентации новых кредитов как части программы снижения размеров заемного капитала. Государственные органы должны определить принципы своего поведения хотя бы на среднесрочную перспективу и не менять их по конъюнктурным соображениям. Неопределенность в ожиданиях рынка в отношении волатильности и ликвидности связана с приоритетами, которые должны обозначить власти в связи с их выбором между конкурирующими требованиями: снижения морального риска или защиты от систематических рисков. Этот важный выбор позволит устранить три важнейших источника стресса для экономических агентов путем:

- возобновления финансирования рынков,

- сокращения неопределенности в отношении проблемных активов организаций,

- улучшения состояния компаний в связи со структурой капитала.

Для этого требуется создание соответствующего механизма, нацеленного

во-первых, на мониторинг и анализ макроэкономических условий, состояния финансовых рынков, антикризисного потенциала финансовых учреждений и адекватности финансовой инфраструктуры;

во-вторых на адекватную оценку вероятности отклонения прогнозных показателей состояния макроэкономики и финансов от тех, которые свидетельствуют о вероятности выхода национальной системы из равновесного состояния;

в-третьих, на разработку соответствующих мер восстановления макроэкономического и финансового равновесия путем принятия превентивных (в диапазоне стабильности) или корректирующих мер (при приближении системы к границе диапазона стабильности.), а также разработки и реализации комплекса антикризисных мер в условиях кризисного нарушения равновесия в экономике и финансах.

При этом государственная поддержка институтов должна быть нацелена на реструктуризацию слабых, но жизнеспособных организаций, все остальные должны быть отбракованы рынком. Однако если эти действия государства относятся к общественным благам, то инициированные им механизмы должны максимально ограничивать моральный риск и издержки налогоплательщиков.

В конечном итоге, предпринимаемые меры должны иметь среднесрочную цель реструктуризации финансовой системы в качестве эффективного механизма перемещения финансовых ресурсов в глобальных масштабах. В национальных рамках для этого необходимо решить проблему существования нежизнеспособных банков и восстановления двух основных сегментов финансового рынка: банковского кредитования и капитала. Рынки финансирования и секьюритизации, критичные к ценообразованию и посредническому кредиту, должны быть укреплены, в том числе посредством сокращения рисков между контрагентами во времени через централизованный клиринг.

В этой ситуации, учитывая предпочтение частного сектора избавляться от проблемных активов, нежели снижать долю заемного капитала, государству следует предупредить продажи активов по бросовым ценами, что сократило бы банковский капитал. Приобретение активов государством позволит переоценить их и установить рыночные цены. В рамках правительственных программ рекапитализации у частного сектора должна сохраняться инициатива наращивания капитала, а также его реструктуризации и оздоровления балансов. Для того чтобы защитить интересы государства, любой предоставляемый им капитал должен иметь преимущественный статус (при выплатах в случае банкротства). В случае критического снижения степени доверия к финансовым институтам в качестве временного шага, пока доверие не вернется, неизбежными становятся официальные гарантии. При этом гарантии основного и субординированных долговых обязательств финансовых институтов не должны предоставляться всем институтам и должны иметь защитный механизм (платежи).

Фискальный механизм финансовой стабильности должен охватывать все вышеуказанные факторы риска и уязвимости. Это требует системного наблюдения за отдельными элементами финансовой системы и реальной экономики (домашними хозяйствами, компаниями, государственным сектором). В этом контексте полезным инструментом определения устойчивости различных частей экономики в экстремальных условиях служат стресс-тесты. Однако несмотря на то, что стресс-тесты могут проводиться в отношении отдельных финансовых учреждений и, вероятно, всей банковской системы и даже отдельных секторов, возможности проведения стресс-тестов в отношении всей финансовой системы ограничены, особенно в случае систем, сочетающих в себе элементы банковского и рыночного финансирования, что частично объясняется недостатком данных и эмпирических моделей.

Задача при этом состоит в создании последовательной структуры для анализа аспектов финансовой стабильности в целях: 1) раннего выявления возможных факторов уязвимости, до того как они приведут к понижательной коррекции на рынках, возникновению проблем у учреждений или отказу элементов финансовой инфраструктуры; 2) принятия превентивных и своевременных ответных мер политики во избежание финансовой нестабильности; и 3) восстановления стабильности системы, если применение превентивных и ответных мер окажется неудачным. Этот механизм должен действовать шире, чем традиционные «механизмы передачи воздействия потрясений», служащие основой многих существующих систем политики. При этом каждый из элементов этого механизма требует применения различных диагностических инструментов и ответных мер политики -- от воздержания от принятия мер до усиления надзора или наблюдения за отдельными учреждениями или рынками, или до предоставления дополнительной ликвидности рынкам с целью преодоления напряженности, или до вмешательства в работу конкретных учреждений.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы по результатам исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

Публикации по теме диссертации

1. Панфилов А.С. Теоретические подходы к трактовке эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в странах мира по итогам кризиса 2008-2009 гг. // Экономические науки, № 6, 2010. - С. 67-72 (0,5 п.л.)

2. Панфилов А.С. Антикризисный потенциал инструментов бюджетно-налоговой РФ в условиях посткризисного развития// Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных трудов. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2008. Вып. 2. - С. 88-98 (0,5 п.л.)

2. Панфилов А.С. Оценка эффективности существующего механизма бюджетно-налоговой политики в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-78 (0,5 п.л.)

4. Панфилов А.С. Повышение устойчивости бюджетной системы в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России /А.С. Панфилов. Брошюра. - М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010. - 2,6 п.л.

Размещено на Allbest.ru